A súmula vinculante tem elementos para concretizar a celeridade processual, agilizando o julgamento de processos repetitivos, sem desrespeitar qualquer princípio da Constituição.

Resumo

A Súmula da Jurisprudência Dominante do Supremo Tribunal Federal evoluiu até a adoção do efeito vinculante pela Emenda Constitucional n. 45. O número excessivo de processos e a demora no julgamento são apontados como razões para o método. As críticas se concentram nas garantias constitucionais do acesso ao judiciário e a livre convicção do juiz. Entender a política judiciária adotada no STF e verificar os problemas na utilização das Súmulas são objetivos deste trabalho.


INTRODUÇÃO

A escolha do tema Controle de Constitucionalidade e Política Judiciária: evolução histórica e normativa das Súmulas no Supremo Tribunal Federal surgiu, em primeiro lugar, por uma motivação de natureza pessoal. Nascido em Resplendor-MG, a família do autor sempre gozou de amizade com diversos representantes da família "Nunes Leal", entre eles o Dr. Sylvio Nunes Leal, irmão do Ministro Victor Nunes Leal, idealizador das Súmulas da Jurisprudência Dominante do Supremo Tribunal Federal.

Em freqüentes contatos com o Ministro Sepúlveda Pertence, e em diversos debates com o professor Rafael Favetti (assessor do Ministro Sepúlveda Pertence), ficou evidente a expertise de Victor Nunes Leal no trato com o Direito. A proximidade com familiares do Ministro Victor Nunes proporcionou a viabilização de uma entrevista com o Dr. Sylvio Nunes Leal [01]. A partir deste momento, vislumbrou-se a necessidade de aprofundar o tema, pois, embora difundida em praticamente todos os tribunais brasileiros, a Súmula é pouco compreendida como método de trabalho jurídico.

Ao lado do fator motivação pessoal, causa perplexidade em todo o universo jurídico a considerável quantidade de processos que chegam, diariamente, a um gabinete de Ministro no Supremo Tribunal Federal. A inquietação de unir quantidade com qualidade de trabalho, a fim de ver respeitado o direito constitucional de acesso ao Judiciário, leva-nos a acreditar que o aperfeiçoamento dos métodos, mais que o aperfeiçoamento das leis processuais, é a solução para alcançar-se uma justiça igualitária. No Gabinete do Ministro Sepúlveda Pertence, auxiliando na análise de processos, principalmente nos inúmeros Agravos de Instrumento e Recursos Extraordinários – denominados processos de "massa" –, o autor percebeu o papel relevante das Súmulas como método de trabalho. A utilização deste mecanismo permite a simplificação dos procedimentos, sem perder em qualidade de fundamentação.

Objetivos

O presente trabalho não pretende discutir o conteúdo das Súmulas existentes. Apenas quando indispensável em exemplificações e somente como ilustração, este conteúdo será apresentado. Da mesma forma, o controle de constitucionalidade na via direta será evitado. Embora complementares, o foco é no sistema difuso, pois ainda representa, pelo menos em números, a clientela mais significativa do STF.

Segundo dados da Secretaria de Informática, o Supremo Tribunal Federal julgou, da sua criação até o dia 29/09/05, 415.084 agravos de instrumento e 322.700 recursos extraordinários. Os números são impressionantes.

O tema ganha projeção com a edição da Emenda Constitucional nº 45, de 8.12.2004, que alterou diversos dispositivos a respeito do judiciário brasileiro.

Em maio de 2003, o Governo Federal criou a Secretaria de Reforma do Poder Judiciário como forma de articular a sociedade na busca de um melhor funcionamento do Poder Judiciário. A EC 45 pode ser vista como o reflexo da articulação desta secretaria na parte responsável pelas sugestões de alterações à Constituição Federal.

A criação de uma Secretaria para a Reforma do Poder Judiciário enfrentou resistência por parte dos magistrados. O então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Maurício Corrêa, assim se manifestou na solenidade de abertura do 62º encontro do Colégio Permanente de Presidentes de Tribunais de Justiça do Brasil, em 9/10/03:

Vamos apresentar as nossas sugestões. Estamos apresentando-as ao Poder competente que vai decidir sobre a Reforma no Poder Judiciário. Vários representantes do Judiciário já foram à Comissão Especial do Senado apresentar suas sugestões, mas não podemos aceitar que se institua no Ministério da Justiça uma Secretaria de Reforma do Poder Judiciário. Notem bem: "de Reforma do Poder Judiciário". Falo assim para lhes dizer que isso também é um atentado contra nós, porque temos condições de apresentar nossas idéias não como estão querendo fazer, ou já tentando fazer, reunir recursos com a iniciativa privada para melhorar a nossa Justiça. Que arrecade esse dinheiro o Governo Federal, aplique no Fome Zero, aplique para tapar os buracos das estradas brasileiras, faça o que bem entender com esses recursos, mas para o Judiciário não. Quem tem a obrigação, o dever de municiar o Poder Judiciário com recursos dignos para que seus Juízes possam cumprir sua missão institucional é o Tesouro Nacional, e não recursos de federação de bancos, da Companhia Vale do Rio Doce ou de quem quer que seja. Pegue o Executivo, fique com esse dinheiro e ponha no orçamento as verbas de que precisamos, e aí saberemos administrar perfeitamente as nossas carências e as nossas necessidades.

A Súmula vinculante foi um dos pontos mais polêmicos da Reforma da Constituição. Desembargadores, juízes, advogados, em sua maioria, se posicionaram contra a adoção do efeito vinculante.

Em que pesem as críticas, o uso da Súmula Vinculante pelo STF foi previsto de forma expressa na Constituição e, assim, assume papel principal no controle difuso.

Diante das inovações apresentadas, principalmente a possibilidade da adoção de efeitos vinculantes ao instituto das Súmula, o Supremo se encontra em momento favorável para afastar a imagem de morosidade do Poder Judiciário, sem diminuir a qualidade de seus julgamentos.

O trabalho não perde de vista o caráter científico da matéria. Cada proposição será verificada na prática já arraigada no STF em aplicar Súmulas. Mesmo a característica vinculante de decisões do STF já pode ser estudada ao se tangenciar efeitos do controle abstrato promovido no Tribunal.

No controle concentrado, a Constituição de 1988 admitiu explicitamente a adoção do efeito vinculante para a ADIn e ADC (desde a EC 3). Com a EC 45, o controle difuso pode alcançar o mesmo poder, equilibrando os sistemas que convivem no Brasil.

Desenvolvimento do trabalho

No capítulo 2 do presente trabalho, é feita uma análise da evolução histórico-normativa das Súmulas no Supremo Tribunal Federal. Em um primeiro momento, foi realizada uma pesquisa sobre a vida do Ministro Victor Nunes Leal. A biografia do idealizador das Súmulas reflete a qualidade do método por ele inventado.

O estudo das Súmulas da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal, desde 1963, revela a semente que gerou a súmula vinculante. A parte normativa desta evolução é regatada no próprio texto desta pesquisa, haja vista o valor didático das mesmas, cuja leitura é indispensável para o entendimento da matéria. Certamente a colocação dessas normas em um anexo significaria o esquecimento de material importante para o trabalho.

Por fim, a transição para o modelo vinculante. A criação da Secretaria para a Reforma do Judiciário e a emenda Constitucional 45 são os assuntos em destaque. Evita-se previsões sobre o futuro do Tribunal com a adoção das súmulas vinculante, pois, diante da avalanche de críticas ao modelo, poderão ser inúteis, caso o método não seja difundido e utilizado na prática pelo Supremo Tribunal Federal.

O capítulo 3 concentra as críticas ao modelo das Súmulas Vinculantes. Evandro Lins e Silva, Celso de Mello, Sérgio Sérvulo, entre outros autores de renome, levantaram-se contra a Súmula Vinculante. A importância dos autores colocaria em risco o sistema, caso não houvesse defensores igualmente brilhantes, entre eles os Ministros Sepúlveda Pertence e Gilmar Mendes.

No capítulo 4, é feito um retrato atual do Supremo Tribunal Federal. O volume de processos e a relação entre classes processuais são demonstrados em tabelas e gráficos. Estudos de casos concretos ajudam na confirmação das críticas ao modelo da Súmula vinculante.

Por fim, no capítulo 5, é feita a conclusão da pesquisa, que focalizou a parte prática do método de trabalho idealizado por Victor Nunes Leal e sua evolução até o modelo vinculante.

Metodologia Utilizada

O presente trabalho partiu de uma descrição histórica do tema. Estudar a vida e obra de Victor Nunes Leal impressiona pela atualidade dos ensinamentos deixados. Em seguida, analisa as alterações normativas relativas às súmulas. A emenda regimental que introduziu a Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal descreve, de forma precisa, o método de trabalho pretendido por Victor Nunes Leal.

A abordagem focou tanto o plano das normas quanto o plano dos agentes envolvidos, especialmente em relação ao Ministro Victor Nunes Leal. Aliás, percebe-se que há pouca referência histórica a este na doutrina brasileira, pelo menos quanto a sua importância para a viabilização do Supremo Tribunal Federal por meio de racionalização dos trabalhos do STF.

O livro mais relevante, no presente estudo, é "Problemas de Direito Público e Outros Problemas" de Victor Nunes Leal, v. 2. Assombra a simplicidade das respostas de Victor Nunes Leal às críticas sofridas pelo método da Súmula. Hoje, as súmulas pensadas por Victor estão difundidas no Supremo Tribunal Federal e em todos os Tribunais do Brasil.

Os críticos da Súmula Vinculante defendem que o melhor sistema é o atualmente praticado, pois não obriga o magistrado a seguir a jurisprudência dos Tribunais Superiores. Os defensores do efeito vinculante, por sua vez, aplaudem a EC 45, vista – na parte das súmulas vinculantes – como uma evolução natural do método tradicional. Como se vê, as Súmulas pensadas por Victor Nunes Leal são unanimidade entre os pensadores do direito.


1.evolução das súmulas

Conhecer a vida de Victor Nunes Leal é essencial para entender o surgimento da Súmula. Sempre inovando em todos os ramos de suas atividades, Victor Nunes surpreende por sua simplicidade no agir, em busca da eficiência. A súmula, em sua época, nasceu de anotações em um caderno durante as sessões do pleno. Este caderno encontra-se em exposição na Biblioteca "Victor Nunes Leal" no Supremo Tribunal Federal.

1.1.Victor Nunes Leal

Victor Nunes Leal nasceu no dia 11 de novembro de 1914, na cidade de Carangola, Minas Gerais. Filho de um fazendeiro português e uma professora, viveu em um ambiente rico em valores éticos e culturais.

Conforme destacou Rafael Thomaz Favetti em texto publicado em sítio da internet:

"Essa convivência de seu pai com a organização rural no interior do Brasil, que teve grande impacto em sua infância, foi fato fundamental para seu futuro trabalho de análise. O cenário interiorano vivido em sua infância, com os episódios políticos típicos do interior, marcadamente fundados no coronelismo do interior mineiro, desenvolveram uma sensibilidade teórica inigualável, em Victor Nunes, para analisar e explicar os mecanismos e engrenagens deste fenômeno social." [02]

Quando jovem, sua família foi obrigada a mudar para o Município de Resplendor, MG. Victor, entretanto, preferiu seguir para o Rio de Janeiro, onde encontrou apoio em Pedro Batista Martins, advogado e amigo de seu pai. Colou grau em 1936 e auxiliou Pedro Batista Martins na redação do anteprojeto do Código de Processo Civil de 1939, fato registrado em menção honrosa no livro Comentários ao Código de Processo Civil.

Polivalente, atuou em diversas frentes, como destacou Rafael Favetti:

"Além de jurista e jornalista, atuou como tradutor. Dentre os livros de maior impacto, traduziu "Poder Político", de Hermann Heller (Revista Forense, 1946), um livro essencial para a Teoria Geral do Estado. Traduziu, também, "O Novo Código de Processo Civil Italiano", de Piero Calamandrei (Revista Forense, 1945), que é considerado um clássico da literatura processual civil do mundo.

No plano das relações exteriores, representou o Brasil na IV Reunião do Conselho Interamericano de Jurisconsultos da OEA (Chile, 1959) e integrou as missões de observadores estrangeiros às eleições da República Dominicana, em 1962, e da Nicarágua, em 1963. Lembra-se que todos esses encontros eram marcados pelo cenário mundial da guerra fria, fato que dificultava a inserção dos observadores internacionais, mas que não foi óbice para a participação ativa do Brasil, através de Victor Nunes.

No campo o jornalismo, Victor Nunes Leal está no rol das figuras mais importantes para a história do jornalismo brasileiro. Foi redator de O Jornal, do Diário da Noite e do Diário de Notícias; redator da Agência Nacional, do DIP, redator-chefe da Rádio Tupi (que era um dos maiores veículos de comunicação da América Latina) e diretor da Agência Meridional, dos Diários Associados de Assis Chateubriand.

Participou, indicado por Olímpio Guilherme, da equipe de Gustavo Capanema no Ministério da Educação, cuja chefia de gabinete era de responsabilidade do poeta Carlos Drummond de Andrade." [03]

À chefia do Gabinete Civil do Presidente Juscelino Kubitscheck, foi assim registrada em suas próprias palavras:

"A Casa Civil foi um turbilhão na minha vida, a começar pela falta de rotina do Presidente, que às seis horas, freqüentemente, já estava trabalhando e chamava seus auxiliares imediatos a qualquer momento do dia ou da noite. Dotado de memória invulgar, cobrava os encargos imprevistamente, com uma cordial censura para os nossos esquecimentos. Só perdia a calma excepcionalmente, sobretudo com os mais íntimos. De qualquer modo, era um fiscal incansável das nossas tarefas.". [04]

Victor Nunes ainda teve efetiva atuação como professor universitário. Diz Rafael Favetti:

"A história tem início na Universidade do Distrito Federal, que foi extinta e incorporada à Universidade do Brasil. O titular da Cadeira de ciência política era o professor André Gros. A Guerra levou Gros a participar do Movimento da França Livre (depois da guerra, Gros foi ser Juiz da Corte Internacional de Haia).

Com a vacância da Cadeira, Victor Nunes foi indicado. Nota-se que ciência política era uma matéria oferecida pelo Departamento de Filosofia, pois ainda não existia curso autônomo de ciência política no Brasil. Neste período, dedicou-se integralmente ao magistério, largando a advocacia e preparando a tese do concurso para professor titular (3 anos), cujo título era "O Município e o Regime Representativo no Brasil – Contribuição ao Estudo do Coronelismo".

A banca de exame para a titulação na Cadeira foi formada por Djacir Menezes (de economia política), Josué de Castro (da geografia humana) e três professores do direito (que não eram da Universidade do Brasil) : Pedro Calmon, Bilac Pinto (o único da banca a tentar aplicar o "coimbrão", que era uma série de perguntas a fim de "quebrar" a tese) e Oscar Tenório.

Victor Nunes Leal, sem fugir dos árduos questionamentos de Bilac Pinto, foi aprovado com o grau máximo e exerceu o magistério até 1960, como professor de ciência política na Faculdade Nacional de Filosofia." [05]

A passagem de Victor Nunes Leal pelo Supremo Tribunal Federal foi relevante. Além das Súmulas, que significaram a "democratização" da jurisprudência do Tribunal, bem como sua atuação no sentido de preservar a independência da corte, lhe custou o cargo de Ministro. Victor Nunes foi um dos Ministros aposentados compulsoriamente pelo regime militar em janeiro de 1969, pelo Ato Institucional n. 5.

1.2.A Súmula do Supremo Tribunal Federal

Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal é o enunciado no qual o Tribunal inscreve o seu entendimento sobre as questões mais controvertidas na jurisprudência e sobre as quais o STF chegou a uma opinião firme, em face da sua composição contemporânea. É o pensamento dominante do Supremo em determinada época. Método de trabalho que visa simplificar os julgamentos no STF e divulgar a jurisprudência.

A súmula do Supremo Tribunal Federal foi instituída por Emenda ao Regimento do Supremo Tribunal Federal, publicada em 30/8/63. Entrou em vigor no início de 1964, com 370 enunciados, aprovados em 13 de dezembro de 1963.

Tal emenda acrescentava o Capítulo XX, no Título III, do Regimento, com a seguinte redação (DJ, 30/6/63):

"Da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

Art. 1º. É criada, no Supremo Tribunal Federal, a Comissão de Jurisprudência, integrada por três Ministros, designados pelo Presidente.

Art. 2º. Compete à Comissão de Jurisprudência:

(...)

IV – Velar pela publicação e atualização da Súmula de Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal, a que se referem os artigos seguintes.

Art. 4º Será publicada, como anexo do Regimento, com as atualizações que se fizeram necessárias, a Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal, que poderá ser citada abreviadamente como Súmula do Supremo Tribunal Federal, ou simplesmente Súmula.

Art. 5º Serão inscritos na Súmula enunciados correspondentes:

I – As decisões do Tribunal, por maioria qualifica que tenham concluído pela constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato do poder público (Reg., art. 87, §6º).

II – A jurisprudência que o Tribunal tenha por predominante e firme embora com votos vencidos.

Art. 6º A inscrição de enunciado na Súmula será decidida pelo Plenário, por proposta da Comissão de Jurisprudência, ou de qualquer dos Ministros, com o parecer da Comissão.

Parágrafo único. O enunciado será sucinto e mencionará as normas constitucionais, legais, regimentais ou de regulamento, a que se refira.

Art. 7º Qualquer dos Ministros por iniciativa própria ou atendendo a sugestão constante dos autos, poderá propor ao Tribunal a revisão de enunciado constante da Súmula quando surgir a oportunidade em processo ou incidente processual, observando-se, em matéria constitucional, o disposto no art. 87, §6º, do Regimento.

Art. 8º Sempre que o Plenário decidir em contrário ao que constar da Súmula:

I – Será concelado o respectivo enunciado até que de novo se firme a jurisprudência no mesmo ou em outro sentido.

II – Em matéria constitucional será substituído o enunciado pelo que resultar do voto da maioria qualificada (art. 87, §§ 1º e 2º).

Art. 9º (...)

Art. 10º (...)

Art. 11º - Permanecerão vagos, para o caso de eventual restabelecimento, os números dos enunciados que forem cancelados, e estes, para efeito de confronto, serão publicados em apêndice, na edições sucessivas da Súmula.

Art. 12º A Súmula terá um índice de matérias, divido em capítulos, correspondentes aos grandes ramos do direito, sem prejuízo de índices auxiliares a critério da Comissão de Jurisprudência.

(...)

Art. 13. (...)

Art. 14. A citação da Súmula será feita pelos números correspondentes e dispensará perante o Supremo Tribunal Federal a citação complementar de outros julgados no mesmo sentido.

Art. 15 (...)

Art. 16 (...)"

Em notas ditadas ao jornalista Edísio Gomes de Matos, em 4/8/64, Victor Nunes apontava dois problemas graves nos trabalhos do Supremo Tribunal Federal. O primeiro era o desconhecimento de suas decisões, causado pela divulgação falha de seus julgamentos. O segundo era o acumulo de serviço, principalmente de processos com questões jurídicas repetitivas. Na época, os Ministros julgavam cerca de 7.000 processos por ano.

Como integrante da comissão de jurisprudência, Victor Nunes atacou o primeiro problema aperfeiçoando as publicações oficiais dos julgamentos do Tribunal. Seu trabalho, além de facilitar a consulta por meio de índices, reduziu o tempo entre o julgamento e a publicação, que era de três anos, para um mês e meio.

Para solucionar o acúmulo de serviço, os estudiosos apontavam duas direções. Alguns defendiam a adoção de um sistema similar aos "assentos" expedidos pela Casa de Suplicação de Lisboa. Outros defendiam os prejulgados. A excessiva rigidez dos "assentos" e a ineficiência dos prejulgados levaram o Supremo Tribunal Federal a adotar medida intermediária denominada Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal.

A Súmula nasce para expressar a orientação dominante do Tribunal acerca de tema controvertido na jurisprudência e eliminar divergências anteriores. Cumpre com eficiência os dois objetivos almejados: divulgar a jurisprudência e acelerar os julgamentos.

Victor Nunes não vislumbrava, na súmula, qualquer ameaça à atividade criadora dos juízes de 1º grau, nem ao contraditório dos advogados. Pelo contrário, acreditava que eles seriam aliados no desenvolvimento do método de trabalho. Afirmava o seguinte:

"A Súmula também não é obrigatória para o próprio Supremo Tribunal: os advogados, quando surgir a oportunidade em algum processo, poderão pedir-lhe que reveja a orientação lançada na Súmula, mas também deles se espera que estudem mais aprofundadamente o assunto para que, em face de argumentação nova ou de novos aspectos do problema, ou de apresentação mais convincente dos argumentos anteriores, possa o Tribunal render-se à necessidade ou conveniência de alterar sua orientação.

Essa exigência do mais acurado estudo para se obter modificação da Súmula contribuirá para o aperfeiçoamento do trabalho profissional dos advogados, muitos dos quais anteriormente interpunham seus recurso com quem joga na loteria, na esperança de composição eventual do Tribunal que os favorecesse por ocasião do julgamento." [06]

Acreditava que somente naqueles casos em que o advogado, por seu esforço profissional, tivesse a esperança de mudar o próprio entendimento do Tribunal, é que se animariam a pedir a revisão da Súmula, insistindo nos recursos.

A introdução da Súmula, no Supremo Tribunal Federal, atraiu juristas do mundo inteiro, dada a simplificação proporcionada nos julgamentos. Embora pudesse prejudicar advogados retardatários, a Súmula era uma vitória para as partes, pois garantiam que os processos iniciados em uma mesma época teriam o desfecho homogêneo. Este fato, na visão de Victor Nunes, contribui para o prestígio da Justiça, pois, as partes muitas vezes não compreendem as mudanças de orientação dos tribunais.

Em 1966, em artigo publicado na Revista do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, Victor Nunes Leal já respondia algumas críticas direcionadas as Súmulas. Atribuía este fato a uma compreensão errônea do método e insistia em sua eficácia. Para os que alertavam que nosso sistema jurídico romano não comportava a utilização de súmulas, assim respondia:

"É sabido que não são idênticos os sistemas jurídicos dos dois países. Não damos aos precedentes judiciais a mesma força que têm nas nações de origem britânica. E seus juristas, afeiçoados a uma prestigiosa tradição de direito pretoriano, teriam de ser mais hostis do que nós às codificações, princípio de organização do Direito a que sempre fomos habituados.

Mas a atenuação progressiva dessa diferença vai assemelhando cada vez mais os problemas judiciários que eles e nós enfrentamos. De uma parte, vai-se ampliando, dia a dia, nos Estados Unidos, a área coberta pela legislação (stature); de outra, entre nós, o lento ritmo das codificações não dá vazão à nossa pletora de leis extravagantes, o que transpõe o seu ordenamento sistemático para o plano da jurisprudência. Partimos, assim, de pontos distanciados, mas estamos percorrendo caminhos convergentes, sendo aconselhável a comparação dos métodos que uns e outros vamos imaginando para espancar o pesadelo da sobrecarga judiciária, que nos é comum." [07]

Victor Nunes estava ciente que a adoção mecânica ou a pura imitação dos métodos adotados nos países da common law seria improdutiva no Direito brasileiro. A sistematização de precedentes, por imperativo lógico, sempre foi mais avançada no sistema da common law, sem falar nos avanços tecnológicos em computação nos Estados Unidos. Porém, as semelhanças entre as Súmulas do Supremo Tribunal Federal e os Restatement of the Law permitiam uma comparação saudável.

Os Restatement se impunham pela autoridade dos doutrinadores. Não tem caráter oficial e se assemelham a uma consolidação da jurisprudência dominante. Porém, é mais que a simples compilação de julgados, pois sofrem uma análise apurada dos princípios que regem a matéria julgada. Sofriam duas criticas. A primeira pela ausência de autoridade legislativa e judiciária. Por último, por se tratar de trabalho expositivo de direito vigente, não contribuíam para a evolução do mesmo.

Nesse ponto, a superioridade da Súmula era evidente, pois, por se tratar de jurisprudência autorizada pelo Supremo Tribunal apresentava efeitos processuais relevantes. Embora não obrigatória para os outros Tribunais, vinculava as partes na medida em que o interessado poderia fazê-la observar por meio de recurso.

Victor Nunes abominava a estratificação da jurisprudência pelas súmulas. Aos críticos, respondia o seguinte:

"A Súmula não é estática, nem estratificada, porque está previsto no Regimento do Supremo Tribunal, não só o seu acréscimo continuado, como também o mecanismo da sua modificação. Portanto, o que nela mais importa, como solução duradoura, não é propriamente o contudo dos seus enunciados (contra os quais é que se rebela boa parte dos seus críticos); o que mais importa na Súmula é ser um método de trabalho, um instrumento de autodisciplina do Supremo Tribunal, um elemento de racionalização da atividade judiciária, que simplifica a citação de precedentes, elimina afanosas pesquisas e dispensa referência especial, tanto aos julgados que lhe servem de base, como aos posteriores que se limitarem a aplicar a Súmula." [08]

Em discurso proferido no Instituto dos Advogados de Santa Catarina, em 4/9/81, publicado na Revista de Direito Administrativo, nº. 145, jul./set. 1981, Victor Nunes viu como um êxito, após 17 anos de vigência, a adoção da Súmula. Apontava o nascimento do neologismo Direito Sumular, obra do Ministro e Professor José Pereira Lira, usado como título na obra do Dr. Roberto Rosas. Enfatizava a Súmula como método de trabalhado em detrimento do seu conteúdo. Discorreu, com satisfação, sobre a adoção do método em diversos tribunais e em áreas administrativas. Afirmava:

"Importante ressaltar a difusão que teve a Súmula, como método de trabalho, pois este parece ser o seu aspecto de maior eficácia, suplantando mesmo a sua condição de repertório oficial de jurisprudência da Alta Corte. Em certo sentido, pode-se dizer que o conteúdo da súmula passa para segundo plano, quando o comparamos com a sua função de método de trabalho, revestido de alguns efeitos processuais, que contribuem para o melhor funcionamento da Justiça." [09]

A revisibilidade das Súmulas por meio de alterações legislativas e pela receptividade do Supremo nas propostas de sua revisão afastaram o receio de engessamento da jurisprudência, crítica constante à época. Acreditava que a Súmula alcançara o ideal do meio-termo entre a rigidez dos "assentos" e a inoperância dos prejulgados.

Victor Nunes explicou, com maestria, a impossibilidade de se interpretar os enunciados das Súmulas. Para ele, sempre que fosse necessário esclarecer algum aspecto do enunciado, era um sinal para o cancelamento do mesmo para que nova regra fosse inscrita de modo a não permitir dubiedades. Afirmava ser a lei o objeto da interpretação, e a Súmula o resultado dessa interpretação promovida pelo Supremo Tribunal Federal. Por isso, defendia a clareza e precisão na redação dos enunciados de Súmulas. Criticava a alteração de palavras ou de sentido na interpretação de Súmulas sem o devido cancelamento da numeração e inscrição de um novo texto. Certa passagem do Ministro, sobre o tema, esclarece que:

"Tive ocasião, no STF, de contrariar essa tentativa de interpretar a Súmula. Dizia eu (RTJ 45/73 e segs.):

‘A Súmula não é norma autônoma, não é lei, é uma síntese de jurisprudência (...). Em alguns casos, interpretar a Súmula é fazer interpretação de interpretação. Voltaríamos à insegurança que a Súmula quis remediar. Quando o enunciado for defeituoso, devemos riscá-lo e redigir outro. Este é que é o método adequado previsto no Regimento.’

A isso replicou o Ministro Elói da Rocha:

‘Se tenho, como juiz, o poder de interpretar a mesma Constituição, poderei interpretar a Súmula.’

‘V. Exa. – insisti – tem, evidentemente, o poder de interpretar qualquer decisão nossa, e, portanto, a nossa jurisprudência sintetizada na Súmula. Mas a Súmula é um método de trabalho, através do qual esta Corte tem procurado eliminar dúvidas da interpretação. Se a Súmula, por sua vez, for passível de várias interpretações, ela falhará, como método de trabalho, à sua finalidade. Quando algum enunciado for imperfeito, devemos modifica-lo, substituí-lo por outro mais correto, para que ele não seja, contrariamente à sua finalidade, uma fonte de controvérsia." [10]

Victor Nunes acreditava que o número de enunciados de Súmula chegariam a 2 ou 3 mil. Propugnava que o Supremo deveria adotar uma rotina constante de produção e reformulação de enunciados para agilizar o julgamento dos processos.

Como apontado por Victor Nunes a criação da Súmula arrancou elogios de juristas do mundo inteiro. A inovação decorreu de características próprias do sistema judicial brasileiro: de um lado um excessivo número de processos na Suprema Corte e de outro a deficiência no sistema de informática do Brasil em 1964, aliado ao nosso sistema de civil law, sem tradição na adoção de precedentes.

Somente a adoção da urna eletrônica, também fruto de características próprias do judiciário brasileiro, encontra paralelo à súmula de Victor Nunes. Além de elogiada em todo o mundo, a urna eletrônica racionalizou o sistema eleitoral brasileiro e permitiu uma nova dimensão na democracia em nosso país.

Em 1970, as normas foram simplificadas e hoje está em vigência o texto de 15 de outubro de 1980. São estas as normas atualmente em vigor:

Art. 7º. Compete ainda ao Plenário:

VII – deliberar sobre a inclusão, alteração e cancelamento de enunciados da Súmula da Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal.

Art. 11. A Turma remeterá o feito ao julgamento do Plenário independente de acórdão e de nova pauta:

III. – quando algum Ministro propuser revisão da jurisprudência compendiada na Súmula.

Art. 21. São atribuições do Relator:

§2º. Poderá ainda o Relator, em caso de manifesta divergência com a Súmula, prover, desde logo, o recurso extraordinário.

Art. 32. São atribuições da Comissão de Jurisprudência:

IV – velar pela expansão, atualização e publicação da Súmula.

Art. 99. São repositórios oficiais da jurisprudência do Tribunal:

I- o Diário da Justiça, a Revista Trimestal de Jurisprudência, a Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal, e outras publicações por ele editadas, bem como as de outras entidades, que venham a ser autorizadas mediante convênio.

Art. 102. A jurisprudência assentada pelo Tribunal será compendiada na Súmula do Supremo Tribunal Federal.

§1º A inclusão de enunciados na Súmula, bem como a sua alteração ou cancelamento, serão deliberados em Plenário, por maioria absoluta.

§2º Os verbetes cancelados ou alterados guardarão a respectiva numeração com a nota correspondente, tornando novos números os que forem modificados.

§3º Os adendos e emendas à Súmula, datados e numerados em séries separadas e sucessivas, serão publicados três vezes consecutivas no Diário da Justiça.

§4º A citação da Súmula, pelo número correspondente, dispensará, perante o Tribunal, a referência a outros julgados no mesmo sentido.

Art. 103. Qualquer dos Ministros pode propor a revisão da jurisprudência assentada em matéria constitucional e da compendiada na Súmula, procedendo-se ao sobrestamento do feito, se necessário.

Art. 321. (..)

§5º Ao recurso extraordinário interposto no âmbito dos Juizados Especiais Federais, instituídos pela Lei n. 10.259, de 12 de julho de 2001, aplicam-se as seguintes regras:

I – verificada a plausibilidade do direito invocado e havendo fudnado receio da ocorrência de dano de difícil reparação, em especial quando a decisão recorrida contrariar Súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, poderá o Relator conceder, de ofício ou a requerimento do interessado, ad referendum do Plenário, medida liminar para determinar o sobrestamento, na origem, dos processos nos quais a controvérsia esteja estabelecida, até o pronunciamento desta Corte sobre a matéria

Art. 325. nas hipóteses da alíneas a e d do inciso III do artigo 119 da Constituição Federal, cabe recurso extraordinário:

II – nos casos de divergência com a Súmula do Supremo Tribunal Federal;

Art. 358. São atribuições dos Assessores de Ministros:

IV – selecionar, dentre os processos submetidos ao exame do Ministro, aqueles que versem questões de solução já compendiada na Súmula, para serem conferidos pelo Ministro;

1.3.A transição para o modelo vinculante

Em 1964, início da aplicação das Súmulas no Supremo Tribunal, o Supremo Tribunal Federal recebeu 8.960 (oito mil novecentos e sessenta) processos, 7.849 (sete mil oitocentos e quarenta e nove) deles foram julgados naquele ano. Este número já era alarmante.

A Constituição Federal de 1988 reduziu a competência do Supremo Tribunal Federal ao atribuir, no art. 105, diversas competências em matéria de legislação federal ao recém criado Superior Tribunal de Justiça. Naquele ano, o STF recebeu 21.328 (vinte e um mil trezentos e vinte e oito) processos, 16.313 (dezesseis mil trezentos e treze) foram julgados.

A evolução em quantidade de julgamentos demandava uma evolução no método de Victor Nunes. Assim, no ano de 1994, na revisão constitucional, surgiu a primeira proposta de adoção da súmula vinculante. Neste ano, não houve um aumento significativo no número de processos recebidos – pouco mais de 24 mil – ao contrário do número de processos julgados 28.221(vinte e oito mil duzentos e vinte um). Foram julgados 9.419 (nove mil quatrocentos e dezenove) agravos de instrumento e 16.344 (dezesseis mil trezentos e quarenta e quatro) recursos extraordinários.

A seguir, um gráfico ilustra a evolução da quantidade de processos no Supremo Tribunal Federal.

GRÁFICO 1 – Evolução decenal do número de processos julgados

Fonte: Supremo Tribunal Federal (http://www.stf.gov.br)

Em 2 de abril de 1997, o então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Min. Sepúlveda Pertence, debateu, em Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, a adoção do efeito vinculante nas súmulas do Supremo Tribunal Federal.

Disse Pertence:

Qual a diferença entre a súmula vinculante e a súmula do meu saudoso mestre Victor Nunes Leal? Ou a atual decisão da ADIN? A diferença é puramente processual. Hoje, se a administração não observa uma decisão do Supremo Tribunal Federal, que declarou inconstitucional uma norma tributária e permanece lançando tributos declarados inconstitucionais, ou exigindo tributos declarados inconstitucionais, ou recusando-se a devolução, vai o cidadão para um mandado de segurança, se ainda tiver prazo, ou a uma ação ordinária em primeiro grau. Se vai juntar as cinco mil, sete mil, doze mil, conforme a Vara Federal em que for parar, segue a um Tribunal Regional Federal atopetado, alguns levando um ano para distribuir os recursos; e dois a três anos para admitir o recurso extraordinário para o Supremo. E um dia chegará ao Supremo.

A solução do efeito vinculante que, num primeiro momento, provavelmente, assoberbará mais o Supremo do que hoje é o da utilização da reclamação.

Hoje, declarada inconstitucional uma lei à falta de efeito vinculante, o que sucede se o juiz continua a aplicá-la? O juiz apenas cometeu uma ilegalidade. Era como se aplicasse uma lei não vigente. E para isso – diz a doutrina assente do Supremo Tribunal – não cabe a reclamação, que visa assegurar autoridade das decisões do Tribunal.

O efeito vinculante visa exatamente enquadrar a hipótese naquelas que pelo processo absolutamente sumário da reclamação possam ser coibidas imediatamente. Na esperança, é claro, de que o tempo, a prática, a convivência com o Estado de Direito Efetivo vá tornando excepcionais essas recalcitrâncias a uma força vinculante emprestada pela própria Constituição."

Após 10 anos (2004), o STF recebeu 83.667 (oitenta e três mil seiscentos e sessenta e sete) processos, julgando 101.690 (cento e um mil seiscentos e noventa). Assim, de 1940 até 04/06/2006, o STF recebeu 687.467 (seiscentos e oitenta e sete mil quatrocentos e sessenta e sete processos), julgando 637.346 (seiscentos e trinta e sete mil trezentos e quarenta e seis).

Do início de 2006 até 04.06.2006, 25.317 (vinte e cinco mil trezentos e dezessete) agravos de instrumento foram julgados e 16.712 (dezesseis mil setecentos e doze) recursos extraordinários. A média, somente nestas duas classes processuais é de 28,01 processos por dia, durante trinta dias, nos cinco primeiros meses deste ano para cada ministro.

A tabela abaixo ilustra o número de julgamentos por classe processual.

TABELA 1 – Evolução decenal do número de processos julgados

Fonte: Supremo Tribunal Federal (http://www.stf.gov.br)

Conforme apontado pelo Min. Gilmar Mendes [11],

"Vê-se, pois, que a Súmula do Supremo Tribunal Federal, que deita raízes entre nos nos assentos da Casa de Suplicação, nasce com caráter oficial, dotada de perfil indiretamente obrigatório. E, por conta dos recursos, constitui instrumento de autodisciplina do Supremo Tribunal Federal, que somente deverá afastar da orientação nela preconizada de forma expressa e fundamentada.

Essas diretrizes aplicam-se também à súmula vinculante consagrada na Emenda n. 45/2004. É evidente, porém, que a súmula vinculante, como o próprio nome está a indicar, terá o condão de vincular diretamente os órgãos judiciais e os órgãos da Administração Pública, abrindo a possibilidade de que qualquer interessado faça valer a orientação do Supremo, não mediante simples interposição de recurso, mas mediante apresentação de uma reclamação por descumprimento de decisão judicial (art. 103-A)."

Por isso, a adoção de efeito vinculante para Súmulas do Supremo Tribunal Federal é mais que uma homenagem ao método de trabalho instituído por Victor Nunes Leal. Entretanto, impressiona a semelhança das críticas atuais às críticas sofridas na época da criação das Súmulas. As respostas à maioria delas foi apresentada por Victor Nunes Leal em seus trabalhos. Tanto antes como hoje são feitas diversas projeções acerca dos efeitos canhestros dos enunciados. Esquece-se do método e ataca-se o possível conteúdo. Para os indivíduos comuns, em busca de respostas rápidas do judiciário, essas discussões são tão inteligíveis quanto uma decisão divergente em um processo com a mesma causa de pedir, ainda mais se for provocada por um carimbo de protocolo de interposição de agravo ilegível [12].


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

DIAS, Marcus Gil Barbosa. Controle de constitucionalidade e política judiciária: evolução histórica das súmulas no Supremo Tribunal Federal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1276, 29 dez. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/9268>. Acesso em: 21 maio 2018.

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