Sumário: Introdução; I. Negociação Coletiva; II. Regime brasileiro de negociação coletiva; III. Negociação de servidor público nos Estados Unidos da América; IV. Negociação de servidor público na Itália; V. A experiência recente dos controladores de tráfego aéreo; VI. Viabilidade de celebração de pacto negocial coletivo pelo servidor público civil; Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
O campo do tema alusivo à extensão, ou não, da negociação coletiva ao servidor público civil, aqui compreendido como aquele que mantém vínculo direto com a Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, com a possibilidade de celebração de pactos, acordos e convenções coletivas de trabalho, é terreno em que se digladiam vários posicionamentos dissonantes, mesmo após o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a Constituição Federal de 1988 não brindou tal classe de trabalhadores lato sensu com a possibilidade de negociação coletiva e de celebração desses diplomas negociais coletivos.
A recente experiência de negociação por melhores condições de trabalho e de vencimentos vivida pelos controladores do tráfego aéreo brasileiro, classe composta, em sua maioria, por servidores públicos militares, mas também por servidores civis [01], que laboram em órgão submetido à Força Aérea Brasileira (FAB) e, por conseguinte, ao Ministério da Defesa (Aeronáutica), traz à baila novamente a celeuma: há vedação legal à negociação coletiva e à celebração dos pactos negociais pelos servidores públicos civis?
Nesta singela abordagem procurar-se-á delinear, portanto, os motivos contrários ao posicionamento que nega o direito de negociação coletiva a essa classe de trabalhadores e a incongruência desta linha de entendimento perante o espírito da Constituição Federal de 1988 e a realidade social do Brasil.
I. NEGOCIAÇÃO COLETIVA
A negociação coletiva é, antes de qualquer definição mais específica, direito laboral coletivo reconhecido no plano internacional, conforme normas da Organização Internacional do Trabalho [02], e no ordenamento jurídico pátrio [03]. Tem seu berço no princípio da liberdade sindical, estatuído no art. 8º da Constituição da República de 1988, que, por sua vez, deriva de princípio mais abrangente, cristalizado na livre associação, como dimana do art. 5º, XVII, da Lei Maior. É reforçado, ainda, pelo direito de greve inserto no art. 9º constitucional, já que o movimento paredista é resultado da frustração das tentativas de negociação coletiva. [04]
Como foro propício à discussão das divergências surgidas entre trabalhadores e patrões acerca da relação de trabalho, a negociação coletiva constitui degrau obrigatório para a celebração de convenções ou acordos coletivos de trabalho, bem assim à propositura da ação de dissídio coletivo perante o Poder Judiciário. De fato, a negociação coletiva foi haurida com esse "status" porque é necessário que as partes interessadas tenham tentado dar a máxima efetividade à liberdade que lhes foi conferida, para, então, fixarem legitimamente as regras que irão gerir as relações de trabalho entre si ou recorrer a terceiro que as estabeleça. Em síntese, é o reconhecimento da efetividade do princípio da liberdade de associação profissional e sindical.
Ante a formação inarredável da noção de coletividade que emana da liberdade sindical, a lei brasileira estabelece como obrigatória a participação dos entes sindicais na negociação coletiva, a rigor do prelecionado pelo art. 8º, VI, da Lex Legum.
Recorremos ao magistério de renomados mestres, a fim de sublinhar a relevância da negociação coletiva, iniciando com o ilustre magistrado das Minas Gerais, Mauricio Godinho Delgado, para quem a negociação coletiva é meio de autocomposição de conflito coletivo de trabalho, de cunho essencialmente democrático, que visa à regulação de interesses profissionais e econômicos de "significativa relevância social", instrumentalizando-se em convenções e acordos coletivos de trabalho. [05]
Com os estudos substanciosos que lhes foram peculiares, Orlando Gomes e Elson Gottschalk identificaram nuanças econômica e social importantíssimas quando discorreram, de forma percuciente, sobre o resultado da negociação coletiva exitosa:
"Na convenção coletiva, porém, as condições de trabalho são o resultado de negociações entre partes interessadas em tratá-las com uniformidade. O acordo de vontades não intervém mais entre indivíduos, mas entre agrupamentos ou associações de empregados e empregadores. Dessarte, representa uma técnica inteiramente nova. O associacionismo profissional e a convenção coletiva de trabalho surgiram como meio de competição econômica, numa sociedade em que a palavra de ordem era a livre concorrência. O associacionismo teve o mérito de igualar as forças econômicas das partes contratantes, e, assim, reequilibrar as posições das mesmas no ato contratual." [06]
O insigne Amauri Mascaro Nascimento acentua igualmente a relevância da negociação coletiva na caracterização do modelo de regulação adotado pelo Estado, a fim de delinear o maior ou menor acolhimento dos princípios da autonomia coletiva e da liberdade sindical, quando pontua:
"O modelo de direito do trabalho de um país pode ser medido sob o ângulo da negociação coletiva. O espaço que a negociação coletiva ocupa no direito interno é um critério que permite classificar o sistema de relações de trabalho de um país. Daí os modelos abstencionistas ou desregulamentados e os modelos regulamentados. (...) A negociação coletiva é expressão do princípio da autonomia coletiva dos particulares e da liberdade sindical." O modelo de direito do trabalho de um país pode ser medido sob o ângulo da negociação coletiva. O espaço que a negociação coletiva ocupa no direito interno é um critério que permite classificar o sistema de relações de trabalho de um país. Daí os modelos abstencionistas ou desregulamentados e os modelos regulamentados. (...) A negociação coletiva é expressão do princípio da autonomia coletiva dos particulares e da liberdade sindical." [07]
No escólio do magistrado Sergio Pinto Martins, a negociação coletiva difere da convenção e do acordo coletivo de trabalho, porque constitui um procedimento inicial que visa superar as divergências entre as partes, qualificando-se pelo resultado, é dizer, pela celebração de um desses pactos. [08]
Acorde com o ângulo estritamente legal, pelo prisma da legislação infraconstitucional pátria, a negociação coletiva é a tratativa que se estabelece entre empregadores ou entidades sindicais econômicas e entidades sindicais profissionais ou organizações de trabalhadores [09], para ajustamento das condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho, tendo por instrumento-fim o acordo coletivo ou a convenção coletiva, como explicita o art. 611 da CLT.
Nesse contexto, a negociação coletiva consiste em mecanismo crucial para a solução extrajudicial de conflitos coletivos de trabalho, que, regra geral, têm repercussões negativas significantes sobre a sociedade na qual se inserem os grupos que os deflagram, concretizando a paz social entre os interessados, razão pela qual mereceu atenção da normatividade internacional, como se depreende da Convenção nº 154 da Organização Internacional do Trabalho, que assenta que negociação coletiva é toda negociação que tem lugar entre um empregador, ou grupo deles, e uma ou várias organizações de trabalhadores, a fim de ajustar interesses, objetivando, entre outras metas, a fixação de condições de trabalho e emprego.
II. REGIME BRASILEIRO DE NEGOCIAÇÃO COLETIVA
O regime brasileiro de negociação coletiva dos trabalhadores decorre da adoção de três posturas pela Constituição Federal de 1988: a do reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho aos trabalhadores urbano e rural, na conformidade do art. 7º, XXVI; a do silêncio no que concerne ao servidor público civil, na medida em que na norma de reenvio constante do art. 39, § 3º, não foi expressamente mencionado o aludido inciso XXVI do art. 7º; e a da vedação expressa para o servidor público militar, sendo-lhe categoricamente negado o direito à sindicalização e à greve, nos termos do art. 142, IV.
O regime geral dos trabalhadores, pelo qual a Carta reconhece-lhes a legitimidade dos acordos e convenções coletivos de trabalho, não decorre, todavia, de uma liberdade sindical plena. É que esta sofre limitações pela obrigatoriedade de observância de dois preceitos constitucionais, que, no entender da maciça doutrina, perfazem herança do modelo corporativo-fascista de estrutura e organização sindicais, a saber, o da unicidade sindical e o do imposto sindical compulsório, ancorados nos incisos II e IV do art. 8º, respectivamente, o que é repassado à negociação coletiva, que se permeará, na mesma toada, do respeito aos mencionados preceitos.
Ao servidor público militar foi vedada in totum a negociação coletiva, já que não tem direito à sindicalização ou à greve. O fundamento aí é atingível com suspeita facilidade, pois, cabendo às Forças Armadas a atividade de proteção da integridade territorial, não pode haver interrupção dos serviços. A estrutura do serviço militar, fortemente alicerçada no princípio hierárquico, não deixa espaço a qualquer tipo de negociação das condições de trabalho.
Para o servidor público civil, há o reconhecimento do direito à sindicalização e à greve, sendo necessária a regulamentação do exercício do direito à greve, inexistente até o momento. Todavia, por não ter sido mencionado o direito ao reconhecimento dos acordos e convenções coletivos de trabalho, não poderia firmar os instrumentos normativos mencionados, nem negociar coletivamente. As razões, como nos rememora Rinaldo Guedes Rapassi, em excelente trabalho sobre o tema da greve do servidor público, seriam de várias ordens: a supremacia jurídica da Administração Pública na formação do vínculo de trabalho público, ditando unilateralmente as bases em que se daria a prestação dos serviços, o que não admitiria pressupor a igualdade das partes; os avanços e vantagens trazidos pela instituição do regime estatuário, fonte principal de aplicação do direito às relações entre o servidor e a Administração; e a necessidade de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e de prévia dotação orçamentária para deferimento de vantagens e aumento de remuneração pela Administração, que se sujeita, ademais, aos marcos aportados na Lei de Responsabilidade Fiscal. [10]
Apesar de o presente trabalho cingir-se ao estudo da negociação coletiva dos servidores públicos civis no Brasil, convém radiografar o enquadramento da questão pelo direito alienígena relativamente a, pelo menos, dois países, quais sejam, os Estados Unidos da América, de matriz anglo-saxã, e a Itália, representante da matriz romano-germânica.
III. NEGOCIAÇÃO COLETIVA DE SERVIDOR PÚBLICO NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
Em lei de reforma do serviço público, datada de 1978, entoava-se o direito de livre organização dos funcionários públicos federais. Na sua exposição de motivos, o Presidente Jimmy Carter asseverava o direito dos funcionários federais de negociarem coletivamente e de se sindicalizarem, remetendo, todavia, a regulação a estatuto próprio. Tal consideração não levou à conclusão, todavia, de que os EUA reconheçam a greve como direito inalienável aos funcionários do Governo Federal. De toda sorte, por meio da mesma reforma, criou um órgão que se constitui em locus específico de discussão e negociação trabalhista entre o Governo Federal e as organizações sindicais de servidores públicos federais, o Federal Labor Relations Authority (FLRA), com atribuições de solucionar os conflitos coletivos trabalhistas, a partir de seu "Painel de Impasses do Serviço Federal". [11]
Nesse diapasão, a opção, ao que parece, por uma arbitragem pública na via de solução dos conflitos coletivos, não desmonta a construção que permite às organizações sindicais de servidores públicos federais norte-americanas negociar coletivamente e obterem as vantagens daí provenientes.
IV. NEGOCIAÇÃO COLETIVA DE SERVIDOR PÚBLICO NA ITÁLIA
Traz ao nosso conhecimento Carlos Moreira de Luca que a Itália, de regime jurídico bastante similar ao nosso, haja vista beber da mesma fonte de origem da nossa ordem jurídica, a romano-germânica, não admitia que, no regime estatutário aplicável ao servidor público, a matéria disciplinada por lei pudesse ser objeto de negociação coletiva. Mesmo assim, as greves, a exemplo do Brasil, proliferavam-se e as negociações informais, buscando a composição do impasse, eram cada vez mais freqüentes. Esse "enfrentamento casuístico" gerou a pressão necessária à regulamentação estatal do direito de negociação coletiva dos servidores públicos, reconhecendo a possibilidade, segundo critérios objetivos e limitações sediadas em lei, de contratação coletiva no serviço público, sujeita a controle jurisdicional. [12]
No exemplo italiano da eclosão de greves, sem previsão legal, e da impossibilidade de negociação coletiva dos servidores, conseguimos identificar, com muita semelhança, a situação vivenciada no Brasil, cujo episódio mais recente, público e notório, foi o da negociação entabulada pelos controladores de tráfego aéreo, situação geradora de vultoso tumulto nos grandes aeroportos brasileiros e que demandou o implemento quase imediato das medidas pleiteadas pelos servidores em liça, a fim de se contornar o impasse.
V. POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
O STF analisou a questão do reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho aos servidores públicos civis, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, concluindo que a eles restaram vedados não só a celebração dos instrumentos negociados em tela e o ajuizamento de dissídio coletivo como também o entabulamento de negociações coletivas. [13]
Todavia, a Corte Suprema, em franco recuo, ainda que parcial, do entendimento mencionado, editou em 2003 a Súmula nº 679, que reza: A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva.
Ora, o STF sedimenta atualmente o entendimento de que caberia a fixação de outras condições de trabalho, que não vencimentos, por instrumento coletivo de trabalho pelos servidores, o que pressupõe a tratativa coletiva por meio de entidades sindicais que lhes representem.
VI. A EXPERIÊNCIA RECENTE DOS CONTROLADORES DE TRÁFEGO AÉREO
A mídia nos manteve informados nas primeiras semanas de novembro do ano corrente acerca da "greve branca" ou da "operação-padrão" levada a cabo pelos controladores de tráfego aéreo brasileiro, cujo estopim foram as investigações desses profissionais em decorrência da queda de um Boeing de nossa aviação civil e da conseqüente morte de 154 pessoas que se encontravam a bordo. [14]
Com alguns desses controladores afastados por motivos psicológicos, dada a tragédia ocorrida, o exercício da atividade nos principais aeroportos tornou-se caótico, haja vista que já se trabalhava além dos limites estipulados pelas normas internacionais quanto ao controle de vôo, seja no concernente à capacidade individual de monitoramento de aeronaves, seja no referente à extensão de jornada de trabalho.
Do ângulo que nos comprometemos a abordar no presente artigo, interessa-nos, sem que isso pareça insensibilidade quanto aos graves aspectos envolvidos nessa questão, a negociação estabelecida entre o Estado, por intermédio da Casa Civil, dos Ministros da Defesa e do Trabalho e Emprego e do Presidente da Agência Nacional da Aviação Civil, e os servidores públicos, representados pelo Presidente do Sindicato Nacional dos Trabalhadores de Proteção ao Vôo e mais alguns representantes sindicais da categoria.
Das tratativas, a reivindicação mais prontamente atendida pelo Governo Federal foi a da abertura imediata de concurso público para contratação de mais profissionais da área, mediante a edição de medida provisória autorizadora. Outras delas mereceram especial atenção, destacando-se a possibilidade de que a carreira dos controladores de vôo deixe de estar subordinada ao comando militar. [15]
Do panorama traçado, vê-se que o Estado estabeleceu o diálogo com os servidores, independentemente das vedações expressas na Constituição e na jurisprudência vinculante do STF, que não permitem a negociação coletiva aos servidores militares e civis. E aí exsurge o aspecto curioso da situação, porquanto aos militares não foram reconhecidas nem a greve nem a sindicalização, pressupondo, com isso, a negação do direito a negociar livremente.
No entanto, apesar de prosseguirem discussões acerca da necessidade de desmilitarização da carreira, opção feita pela Argentina [16], as negociações desembocaram na adoção de medidas eficazes para o início da resolução dos graves problemas vivenciados pelos controladores, ainda que de forma difusa, isto é, por ato do Presidente da República (medida provisória), por encaminhamento futuro de proposta de criação de plano de cargos e salários ao Congresso Nacional (lei específica), por instrumentos outros que admitam a concessão imediata de melhores condições de trabalho e que não esbarrem nos princípios constitucionais da prévia dotação orçamentária e da limitação de despesas com a remuneração de pessoal.
O fato de se ter prosseguido na negociação, inclusive com a presença do Ministro da Defesa, Waldir Pires, pode ser tido como um prévio juízo de valoração positiva do pleito de desmilitarização, consentindo-se que a atividade de controle de tráfego aéreo tome a vereda da administração civil [17], mormente por não se confundir com a missão institucional de defesa do espaço aéreo, seara, aí sim, exclusiva da Aeronáutica.
VII. VIABILIDADE DE CELEBRAÇÃO DE PACTO NEGOCIAL COLETIVO PELO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL
Sobram argumentos para admitir a viabilidade de estabelecimento de negociação coletiva entre os servidores públicos e o Estado.
O primeiro deles, de ordem legal, traduz-se no reconhecimento que a Constituição Federal de 1988, de forma pioneira, fez dos direitos de sindicalização e greve aos servidores públicos civis. [18] Ora, a adoção da greve como legítimo instrumento de pressão parte justa e obrigatoriamente da premissa de que houve entrave na negociação coletiva. Caso se conclua pela correção de raciocínio inverso a este, aí teremos uma séria incoerência, permitindo ao servidor público a greve de cunho necessariamente político [19] como única via que resta ao servidor para pressionar o Executivo a desencadear o processo legislativo destinado a atender às reivindicações dos trabalhadores do setor público. [20] Na mesma medida, tornar-se-ia inócua a norma que reconheceu o direito à associação sindical [21], o que seria a aceitação de um descompasso perpetrado pelo constituinte originário.
Ainda, o fato de o art. 39, § 3º, da Lei Maior, ao cometer aos servidores em tela alguns dos direitos estendidos aos trabalhadores em geral no art. 7º, não ter-lhes contemplado com o contido no inciso XXVI deste, a saber, o reconhecimento dos acordos e convenções coletivos de trabalho, não significa a impossibilidade de negociação coletiva, como, concessa máxima vênia, entendeu o STF no julgamento da ADIN nº 492. Caminha na mesma esteira desse raciocínio o devotado professor e membro do Parquet trabalhista, Carlos Henrique Bezerra Leite, quando sustenta:
"Ora, negociar coletivamente não significa que as partes sejam obrigadas a celebrar convenção ou acordo coletivo". No setor privado, como já dito, da negociação coletiva pode resultar um "contrato-lei" ou, em caso de malogro, a possibilidade de ajuizamento de dissídio coletivo, cabendo ao Judiciário Trabalhista estabelecer normas e condições, dentro dos limites fixados no vértice do ordenamento jurídico. No âmbito da Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, é juridicamente possível que a negociação coletiva seja operacionalizada – pouco importa o nomen iuris – como um protocolo de intenções, uma mesa redonda, do qual participem, de um lado, o representante do ente público e, de outro lado, o sindicato representativo dos servidores, tudo em perfeita sintonia com os princípios fundamentais que regem o Estado Democrático de Direito. Desse protocolo de intenções poderá surgir um projeto de lei, encampando, materialmente, as cláusulas que contemplam o acordo de vontades entre as partes, pressupondo, sempre, que o representante do ente público paute sempre a sua conduta pela observância do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse de classe ou particular." [22]
Outro argumento relevante para o reconhecimento do direito à negociação coletiva deflui da nossa realidade, é dizer, as greves de servidores públicos civis, embora sem regulamentação até o momento, ocorrem, e não com poucas intensidade e freqüência, especialmente nas atividades consideradas essenciais à comunidade, originando sérios prejuízos à sociedade, ao Estado e aos próprios servidores públicos, que têm suas questões tratadas de maneira não uniforme, gerando abordagens distintas de problemas ou reivindicações idênticas, indo de encontro, assim, ao princípio constitucional da não-discriminação entalhado no art. 5º, caput.
Pelo esquadro internacional tem-se igualmente importante respaldo político para a viabilidade do reconhecimento, nas ordens democráticas, como parte de estratégia em matéria de administração de pessoal, quando se assenta que a essência da soberania abarca o exercício da competência de compartilhamento de autoridade, acorde com Relatório da OIT sobre "Liberdade de associação e procedimentos em matéria de participação de pessoal na determinação das condições de emprego no serviço público", de 1970, na lição de Carlos López-Monís de Cravo. [23]
Notemos que toda a defesa com baldrame nos princípios da supremacia jurídica e da estrita legalidade a que se sujeita a Administração Pública, impedindo-a de se posicionar em linha de igualdade com os seus servidores na seara da negociação coletiva, desnudando-se de seu poder de império, cai por terra quando se pontua que as reivindicações não estão restritas apenas a vencimentos, para as quais a limitação é expressa, mas também visam instituir cláusulas reguladoras das relações entre os interessados (cláusulas obrigacionais), de condições de trabalho para os integrantes da categoria (cláusulas normativas) e de solução de eventuais litígios derivados de sua interpretação (cláusulas instrumentais). [24] A procedência desse raciocínio confirma-se quando se incursiona pelo conteúdo da Agenda Positiva da Mesa Nacional de Negociação Permanente (MNNP), canal de negociações aberto pela celebração de Protocolo entre o Governo Federal e as entidades representativas dos servidores públicos da União, em 28.5.2003, que, no entanto, tem se pautado pelo envio das discussões políticas ao forum competente do Congresso Nacional:
"AGENDA POSITIVA – PRINCIPAS PONTOS (16.6.2003): Recomposição da força de trabalho do setor público: Redesenho dos sistemas de remuneração, cargos, carreiras, benefícios e concursos; Realinhamento dos salários de carreiras, posições e condições gerenciais da alta burocracia; Capacitação técnica e gerencial permanente de servidores; Promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida; Redesenho da estrutura e processos de trabalho; Novas concepções institucionais; Redimensionamento de recursos logísticos e de tecnologias informacionais; Simplificação administrativa; Definição e divulgação de resultados a partir de indicadores objetivos de desempenho organizacional; Contratualização efetiva de resultados e avaliação do custo efetividade; Interlocução, participação e atendimento ao cidadão e conduta ética transparente." [25]
Por óbvio que a viabilidade do reconhecimento do direito de negociar coletivamente com a Administração Pública parametriza-se principalmente pelas restrições vertidas no princípio da estrita legalidade a que esta se encontra jungida. [26] As reivindicações pertinentes à remuneração e consectários, que implicam, portanto, aumento de despesa com remuneração de pessoal, submeter-se-ão obrigatoriamente ao processo legislativo, como se extrai da interpretação do art. 61, § 1º, I, "a", da Carta Política de 1988 [27], mas eis aí, na Agenda aludida, um rol exemplificativo do conteúdo da negociação coletiva do servidor público.
Imaginemos alfim, nesse caminhar, que há margem de manobra para a Administração Pública, independentemente de previsão legal expressa autorizando-lhe a negociar com seus servidores, apreciar suas reivindicações, sem que, com isso, esteja se distanciando da observância aos princípios a que se vincula, na medida em que a Constituição Federal não fez nenhuma proibição nesse sentido, salvo quanto ao aumento de remuneração, prevendo, ademais, a possibilidade de deflagração de greve em seu meio, que tem por condição inafastável a negociação coletiva.
