A responsabilidade patrimonial do Estado por conduta comissiva e o direito de regresso

RESUMO

           Uma análise acerca da responsabilidade patrimonial do Estado por conduta comissiva e o direito de regresso. É um assunto que denota muita riqueza de conteúdo, eis que estuda a reparação de danos sofridos pelos administrados, ante as diversas condutas dos agentes estatais; ademais, se destaca quando se fala sobre o direito de regresso, que tem forte ligação com a denunciação da lide. Destarte, o presente estudo objetivou analisar a responsabilidade estatal por condutas comissivas de seus agentes, nessa qualidade, juntamente com o direito de regresso, entremostrando o cabimento da denunciação da lide. A pesquisa utilizada foi, basicamente, bibliográfica e documental, como forma de aprimorar os conhecimentos e encontrar a melhor solução para a presente problemática. Desse modo, buscou-se, através da análise da evolução da responsabilidade do Poder Público, a destacar a importância da responsabilidade objetiva do Estado, que é um direito dos administrados. Com efeito, concluiu-se que a denunciação da lide não deve ser cabível em sede de responsabilidade sem culpa do ente estatal, em que pesem os entendimentos contrários, porquanto acarreta uma série de prejuízos aos administrados.

           Palavras-chave: Responsabilidade objetiva. Estado. Direito de Regresso. Denunciação da Lide

           SUMÁRIO: Introdução, 1 Responsabilidade patrimonial do estado; 1.1 Responsabilidade patrimonial no Direito Privado; 1.2 Responsabilidade patrimonial do Poder Público; 1.3 Evolução da Responsabilidade patrimonial do Estado; 1.3.1 Teoria da irresponsabilidade; 1.3.2 Teoria da responsabilidade com culpa; 1.3.3 Teoria da responsabilidade pública; 1.3.3.1 Teoria da culpa administrativa; 1.3.3.2 Teoria do risco administrativo; 1.3.3.3 Teoria do risco integral; 1.4 Escorço histórico da responsabilidade patrimonial do Estado no Brasil; 1.4.1 Período colonial; 1.4.2 Período imperial; 1.4.1 Período republicano; 2 Responsabilidade do estado por conduta comissiva; 2.1 Fundamentos responsabilidade objetiva; 2.2 Pressupostos da responsabilidade objetiva; 2.3 Excludentes de responsabilidade; 2.4 Direito positivo brasileiro; 2.4.1 Constituição Federal; 2.4.2 Código Civil; 2.5 O caso Vôo Gol 1907; 3 Reparação do dano; 3.1 Prescrição; 3.2 Procedimentos ; 3.2.1 Procedimento administrativo; 3.2.2 Procedimento judicial; 4 Direito de regresso; 4.1 Noções sobre o direito de regresso; 4.2 Ação regressiva da União contra seus agentes; 4.3 Denunciação da lide; 4.3.1 Considerações sobre a denunciação da lide; 4.3.2 Procedimento da denunciação da lide formulado pelo réu; 4.3.3 Denunciação da lide pelo Estado; 4.3.3.1 Favorável; 4.3.3.2 Relativa; 4.3.3.3 Negativista; Conclusão

INTRODUÇÃO

           O assunto "A Responsabilidade Patrimonial do Estado" denota muita riqueza de conteúdo, eis que estuda a reparação de danos sofridos pelos administrados, na medida em que têm suas garantias e liberdades desrespeitadas, tendo em vista as diversas condutas dos agentes estatais. Esse assunto se destaca, porquanto envolve conhecimentos históricos, bem como conhecimentos da legislação, da doutrina e da jurisprudência.

           A evolução histórica da responsabilidade do Estado demonstra que, hoje, há uma maior proteção dos direitos dos administrados. Em tempos remotos, o Estado era irresponsável, juridicamente, já que não reparava os danos causados nos particulares. A irresponsabilidade estatal evoluiu para a responsabilidade sem culpa, baseada na teoria do risco administrativo, em que vige a responsabilidade objetiva.

           A Constituição de 1988 responsabiliza, objetivamente, todas as pessoas jurídicas de direito público, bem como as de direito privado prestadoras de serviço público, na hipótese de seus agentes, mediante condutas comissivas, causarem danos (morais e/ou materiais) aos administrados. Ademais, prevê a Constituição da República o direito de regresso, que significa o dever de o Estado promover a ação regressiva contra o agente público, cobrando o valor já despendido com o administrado, caso aquele tenha agido com dolo ou culpa no evento danoso.

           O problema surge quando se ventila acerca da aplicação do instituto processual da denunciação da lide, que tem forte ligação com o direito de regresso. É possível seu cabimento em sede de responsabilidade do Estado por conduta comissiva (responsabilidade objetiva), efetivando a ação regressiva dentro da própria ação proposta pelo administrado contra o Estado? É controverso seu cabimento; grande parte da jurisprudência anui com o cabimento.

           Destarte, são fundamentais o estudo e a pesquisa da responsabilidade do Estado, tendo em vista comportamentos de seus agentes que desrespeitam as garantias e liberdades dos particulares, haja vista que é direito uma boa qualidade de serviços e a reparação de danos individuais e coletivos, que, na execução de uma atividade lícita ou ilícita, o agente possa causar. Assim sendo, mister se faz seu estudo, a fim de esclarecer alguns pontos relevantes sobre o assunto em pesquisa.

           A presente monografia tem como fonte o ordenamento jurídico, a doutrina e a jurisprudência. No ordenamento jurídico, extraem-se várias legislações sobre a responsabilidade patrimonial do Estado, como, por exemplo, todas as Constituições (desde a de 1824 (Imperial) até a vigente (1988)). Na doutrina, busca-se o entendimento de diversos doutrinadores: administrativistas, quando o assunto envolve a responsabilidade estatal; e processualistas, quando o assunto diz respeito à denunciação da lide. A jurisprudência colacionada nos momentos oportunos, de acordo com a relevância do assunto em exposição, examina o pensamento dos juízes, os quais, às vezes, dão suporte à doutrina.

           No presente trabalho monográfico, objetiva-se analisar e dar ênfase à responsabilidade do Estado por conduta comissiva, bem como analisar o direito de regresso, especialmente por ter forte influência com a denunciação da lide. Outrossim, objetiva-se caracterizar, historicamente, a evolução da responsabilidade do Estado por conduta comissiva, demonstrando a importância da responsabilidade objetiva; averiguar o direito de regresso e a denunciação da lide, observando se é lídimo o seu cabimento em sede de responsabilidade objetiva do Estado.

           O título desta monografia delimita bem o assunto em estudo. É patrimonial a responsabilidade porque estuda apenas a responsabilidade civil, não se analisando as responsabilidades administrativa e penal. É por conduta comissiva porque não se abordam as condutas omissivas. É do Estado a responsabilidade porque estuda a reparação patrimonial de danos provocados por seus agentes, nessa qualidade, não se atendo à reparação de danos entre particulares, a menos que seja pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público. Por fim, estuda-se o direito de regresso, instituto que, conforme afirmado acima, relaciona-se com a denunciação da lide.

           A tipologia da pesquisa, segundo a utilização dos resultados, é pura, tendo por finalidade aumentar o conhecimento do pesquisador para uma nova tomada de posição; segundo a abordagem, é qualitativa, na medida em que se aprofundará na compreensão das ações e relações humanas e nas condições e freqüências de determinadas situações sociais. Quanto aos objetivos, a pesquisa é exploratória, procurando aprimorar idéias, buscando maiores informações sobre o tema em foco.

           Esta monografia dispõe-se de quatro capítulos. O primeiro trata da responsabilidade patrimonial do Estado; o segundo, da responsabilidade do Estado por conduta comissiva; o terceiro, da reparação do dano sofrido pelo administrado, verificando os procedimentos administrativo e judicial cabíveis; e o quarto, por fim, trata do direito de regresso, oportunidade em que se estudam as controvérsias oriundas da aplicação da denunciação da lide.

           1 RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO ESTADO(1)

           Neste capítulo, estudam-se noções da responsabilidade patrimonial regulamentada no Direito Privado; após, a responsabilidade patrimonial envolvendo o Estado; em seguida, analisa-se a evolução histórica da responsabilidade do Poder Público, no mundo e no Brasil.

           1.1 Responsabilidade patrimonial no Direito Privado

           Responsabilidade patrimonial significa a obrigação de reparar os danos ou prejuízos de natureza patrimonial (e, às vezes, moral) que uma pessoa causa a outrem. No dano material, afeta-se o patrimônio da vítima, os bens materiais economicamente avaliáveis; no moral, atingem-se os bens imateriais (bens da personalidade).

           No Direito brasileiro, o Código Civil revogado, de 1916, previa a responsabilidade civil no art. 159: "Todo aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano". No Código Civil vigente, há menção acerca dessa responsabilidade nos arts.186, 187 e 927. In verbis:

           Observando os dispositivos acima, percebe-se que a legislação substantiva civil diz que a violação ao direito, causando dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, é ato ilícito, ficando-se obrigado a repará-lo. Esse ato ilícito, segundo Maria Helena Diniz (2004, p. 196), "é praticado em desacordo com a ordem jurídica, violando direito subjetivo individual. Causa dano patrimonial ou moral a outrem, criando o dever de repará-lo (CC, art. 927)". (Destaque do original)

           Entretanto, quanto aos atos lícitos, mesmo que causadores de danos, diz o Código Civil que não há reparação patrimonial, conforme disposição legal do art. 188, que prevê situações (atos lícitos) causadoras de danos que dispensam a responsabilidade civil, quais sejam, a legítima defesa, o exercício regular de direito e o estado de necessidade. Nesse sentido são as ilações de Maria Helena Diniz (2004, p. 199): "[...] o procedimento lesivo do agente, por motivo legítimo estabelecido em lei, não acarreta o dever de indenizar, porque a própria norma jurídica lhe retira a qualificação de ilícito. [...]". (Grifos do autor)

           O Código Civil positiva as responsabilidades subjetiva e objetiva. Naquela, o sujeito lesionado, além dos demais requisitos necessários à caracterização da responsabilidade civil, tem o ônus de comprovar a culpa ou o dolo do indivíduo responsável pelo evento danoso. A culpa diz respeito à omissão, negligência e imperícia; e o dolo significa a intenção de causar o dano.

           Na responsabilidade objetiva, o ônus da prova da culpa (ou dolo) é dispensado, de modo que o interessado deverá comprovar apenas os demais requisitos da responsabilidade subjetiva, quais sejam, a conduta, o dano e o nexo causal. Deveras, essa responsabilidade ocorre apenas em alguns casos, conforme vaticina o art. 927, parágrafo único, do Código Civil: "haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem".

           Feitas essas considerações, impende adentrar no subtítulo seguinte, que trata da responsabilidade patrimonial do Estado.

           1.2 Responsabilidade patrimonial do Poder Público

           A responsabilidade patrimonial do Estado diz respeito aos prejuízos – materiais e morais – causados aos administrados por seus agentes, devendo o Poder Público ressarci-los. Tal responsabilidade diverge e é independente das responsabilidades administrativa e penal, conforme preceitua o Código Civil, no art. 935: "A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal".

           Entrementes, a responsabilidade patrimonial (civil) do Estado não é idêntica à responsabilidade civil no âmbito do Direito Privado, porquanto, neste ramo, somente há reparação de danos em caso de ato ilícito, ao passo que, na responsabilidade estatal, há reparação patrimonial de danos acarretados tanto por ato lícito quanto por ato ilícito.

           A responsabilidade estatal caracterizada por atos ilícitos é fundamentada no princípio da legalidade; e, por atos lícitos, no princípio da igualdade. Nesse sentido, discorre Diógenes Gasparini (2005, p. 896):

           Lúcia Valle Figueiredo (1995, p. 179), também dizendo que os atos lícitos têm que ver com o princípio da igualdade, e que os atos ilícitos se originam do princípio da legalidade, diz o seguinte:

           Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 942) dá exemplos dos referidos atos:

         a) Por comportamentos lícitos:

           a.1) Atos jurídicos – como, por exemplo, a determinação de fechamento legítimo e definitivo do perímetro central da cidade a veículos automotores, por razão de tranqüilidade, salubridade públicas e desimpedimento do trânsito, que acarreta para os proprietários de edifícios-garagem, devidamente licenciados, indiscutível dano patrimonial anormal.

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           a.2) Atos materiais – como, por exemplo, o nivelamento de uma rua, procedido com todas as cautelas e recursos técnicos, que, entretanto, pelas características físicas ambientais, implica ficarem algumas casas em nível mais elevado ou rebaixado em relação ao leito da rua, causando séria desvalorização daqueles imóveis.

           b) Por comportamentos ilícitos:

           b.1) Atos jurídicos – como, verbi gratia, a decisão de apreender, fora do procedimento ou hipóteses legais, a edição de jornal ou revista.

           b.2) Atos materiais – o espancamento de um prisioneiro, causando-lhe lesões definitivas. (Destaques do original)

           Acerca da responsabilidade patrimonial do Estado, vejam-se as lições de Maria Silvia Zanella Di Pietro (2006, p. 618):

           Importantes, também, são as palavras de Hely Lopes Meirelles (2006, p. 647), que define a responsabilidade em comento:

           A responsabilidade extracontratual do Estado é distinta da contratual, a qual é tratada em legislação específica, como, por exemplo, a Lei n° 8.666/93,(2) legislação essa que dispõe acerca das condutas reprováveis e das suas sanções. Já a responsabilidade extracontratual, diz respeito a qualquer responsabilidade patrimonial, com exceção da oriunda da relação contratual. Comentando a responsabilidade extracontratual, diz Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 923):

           A responsabilidade estatal pode ocorrer, de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 617), "[...] de atos jurídicos, de atos ilícitos, de comportamentos materiais ou de omissão do Poder Público. O essencial é que haja um dano causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo de agente do Estado".

           Importante também é trazer à baila exemplos de condutas estatais que geram a responsabilidade extracontratual. Vejam-se os exemplos fornecidos por Diogenes Gasparini (2005, p. 914):

           Nos subtítulos abaixo, estuda-se a evolução da responsabilidade patrimonial do ente estatal.

           1.3 Evolução da responsabilidade patrimonial do Estado

           Dependendo do momento histórico e do espaço territorial, encontra-se o Estado, juridicamente, como irresponsável ou como responsável ante os danos causados aos administrados pelos seus agentes.

           Várias teorias têm sido produzidas, sem uniformidade, visando a justificar a responsabilidade civil do Estado. No sistema anglo-saxão, a responsabilidade civil do Estado tem por base o direito privado; em outros sistemas, como o europeu-continental, que é estudado nesta monografia, adota-se o regime publístico, baseado no Direito Público.

           1.3.1 Teoria da irresponsabilidade

           No início de todo Estado, vigorou a irresponsabilidade jurídica. Todavia, foi no período absolutista que essa irresponsabilidade se destacou, eis que o Estado se apoiava na idéia de soberania, no sentido de que reparar o patrimônio de um administrado seria nivelá-lo ao Poder Público, seria desrespeitar a soberania estatal.

           Fundamentavam a irresponsabilidade do Estado no princípio de que o rei não poderia errar (the king can do no wrong – regra inglesa da infalibilidade real; e le roi ne peut mal faire – regra francesa) e no princípio de que aquilo que agradava ao príncipe tinha força de lei (quod principi placuit legis habet vigorem).

           Entrementes, há que se frisar que a idéia de irresponsabilidade estatal não era completa, eis que havia exceções, conforme noticia Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 931):

           Ademais, admitia-se a responsabilidade do agente público quando o ato lesivo pudesse ser atribuído diretamente a ele, na hipótese de comportamento pessoal. Entretanto, essa responsabilidade era difícil de ser caracterizada, pois as ações promovidas contra os agentes dependiam de autorização do Conselho de Estado francês, o qual, dificilmente, concedia. Nesse sentido são as lições de Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 931 e 932):

           Por revelar elevada injustiça a idéia de irresponsabilidade do Estado, aos poucos foi surgindo a noção de responsabilidade. Ora, tal injustiça tem razão de ser, porquanto é impossível viver em um Estado que, caso se exceda nos seus atos, ferindo o Direito, não arca com os prejuízos acarretados a terceiros.

           Antes de ser estudado o início da responsabilidade do Estado, há que se ressaltar que, hodiernamente, não há Estado que reze a irresponsabilidade jurídica; os últimos a abandoná-la foram os Estados Unidos (Federal Tort Claim Act, em 1946) e a Inglaterra (Crown Proceeding Act, em 1947).

           1.3.2 Teoria da responsabilidade com culpa

           No século XIX, caiu por terra a teoria da irresponsabilidade jurídica estatal, eis que surgiu o liberalismo, pregando, entre outras idéias, a igualdade entre o Estado e o particular.

           A responsabilidade civil, inicialmente aplicada ao Estado, tinha como base o Direito Privado, vigorando a responsabilidade subjetiva, em que a comprovação da culpa ou do dolo do agente responsável pela lesão era um dos pressupostos dessa responsabilidade.

           Entrementes, há que se ressaltar que o Estado somente respondia pelos atos de gestão, e não pelos atos de império. Os atos de gestão eram os praticados em situação de igualdade, como a conservação do patrimônio público e a gestão dos serviços públicos; e os de império eram os em que a Administração Pública agia com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade, impostos unilateralmente.

           Em suma, a responsabilização com culpa do Estado foi um avanço, derrotando a malfadada teoria da irresponsabilidade jurídica do Estado. Porém, ainda não satisfazia a solução civilista aos interesses de justiça, uma vez que o administrado lesado deveria comprovar a culpa (ou dolo) do agente estatal, ônus esse de elevada dificuldade, uma vez que o terceiro lesado dispunha de recursos insuficientes, ficando em séria desvantagem perante o Estado.

           1.3.3 Teoria da responsabilidade pública

           Solucionando o problema da responsabilidade com culpa, surgiu a concepção de que as normas regedoras da responsabilização estatal deveriam ter como base o Direito Público, e não mais o Direito Privado. A responsabilidade com base no Direito Público surgiu com o famoso caso Blanco, conforme registro de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 620):

           A doutrina do Direito Público se propôs a fixar princípios objetivos, sem a exclusão total das regras do Direito Privado. Destarte, surgiu a tese da responsabilidade pública, a qual é subdividida pelas seguintes teorias: da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco integral.

           1.3.3.1 Teoria da culpa administrativa

           A teoria da culpa administrativa, também chamada de culpa do serviço, culpa anônima ou teoria do acidente administrativo, surgida com fulcro no Direito Público, teve como fito primordial o desligamento da idéia de responsabilidade do Estado somente por conduta culposa de seu agente, visando a responsabilizar o Estado em outras situações.

           A responsabilidade estatal em tela responsabiliza o Estado pela culpa do serviço público, ocorrendo quando o serviço não funcionava (omissão), funcionou atrasado ou funciona mal. Diogenes Gasparini (2005, p. 900) explica essas hipóteses:

           Deve-se destacar que a culpa administrativa, mesmo não necessitando de comprovação de culpa do agente estatal, ainda não era responsabilidade objetiva, uma vez que necessitava da comprovação de culpa do serviço. É o que diz Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 934):

           Diogenes Gasparini (2005, p. 900), esclarecendo a teoria da culpa administrativa, atestando a dificuldade de a vítima se ver ressarcida, averba:

           Com efeito, mesmo sendo de grande vantagem a culpa administrativa, em comparação com a responsabilidade com culpa, a tese da culpa do serviço ainda não satisfazia a aspiração da justiça, pois ainda exigia muito da vítima, porquanto deveria comprovar a falta do serviço público.

           1.3.3.2 Teoria do risco administrativo

           Sob a inspiração das decisões do Conselho de Estado francês, ampliando a proteção do administrado, surgiu a teoria do risco administrativo, a qual, de forma objetiva, tornou o Estado responsável, patrimonialmente, pelos danos que seus servidores, nessa qualidade, causassem aos administrados.

           Ademais, tem que ver essa teoria com a decorrência do risco que a atividade pública gera para os administrados, baseando-se no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais, senão vejam-se as lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 621):

           Na teoria do risco administrativo, vigora a responsabilidade objetiva, a qual dispensa o ônus da comprovação da culpa (ou dolo) do agente estatal.

           Deveras, o rigor da teoria do risco administrativo é amenizado na medida em que permite que o Estado demonstre sua ausência de culpa, nas hipóteses de culpa exclusiva da vítima ou de terceiro. Em momento oportuno, serão melhor estudadas as excludentes de responsabilidade do Poder Público.

           1.3.3.3 Teoria do risco integral

           Parte da doutrina não faz distinção entre a teoria do risco integral e a teoria do risco administrativo. No entanto, esse não é o entendimento de Hely Lopes Meirelles (2006), para quem aquela teoria diverge desta, uma vez que a teoria do risco integral não admite excludente de responsabilidade do Estado, ao passo que aquela admite.

           Inacio de Carvalho Neto (2000, p. 117), também diferenciando a teoria do risco integral da do risco administrativo, diz o seguinte:

           Com efeito, na teoria do risco integral, não se discute se a vítima teve ou não culpa, porquanto o que importa é o dano por ela sofrido. Diogenes Gasparini (2005, p. 901) define a teoria em comento:

           Sobre a teoria em abordagem, importante é a decisão abaixo epigrafada, denotando o pensamento da jurisprudência brasileira:

           Da decisão acima, deflui-se que a teoria do risco integral nunca existiu, nem em outros Estados nem no Brasil.

           1.4 Escorço histórico da responsabilidade patrimonial do Estado no Brasil

           No Brasil, a responsabilidade estatal também sofreu mudanças, desde a era colonial até a atual.

           1.4.1 Período colonial

           A responsabilidade patrimonial do Estado no Brasil, no período colonial, segundo alguns doutrinadores, sempre existiu. Entrementes, há quem assegure a irresponsabilidade do Estado, nesse período, tendo como base o fato de que vigiam as normas absolutistas oriundas de Portugal. Já os que anuem com a presença de responsabilidade, argumentam que, naquela época, aplicavam-se as regras do Direito Privado, baseadas na culpa.

           Diogenes Gasparini (2005, p. 911), encampando a tese da irresponsabilidade do Estado no Brasil, aduz que:

           Em entendimento contrário, Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 957) não admite a irresponsabilidade jurídica do Brasil no período colonial, frisando o seguinte:

           No mesmo sentido de Celso Antonio Bandeira de Mello (2006) é o entendimento de Lúcia Valle Figueiredo (1995) e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006). Parece assistir razão a essa posição, uma vez que, de fato, antes da existência das normas publicistas, responsabilizando o ente estatal com fundamento nas regras do Direito Público, o Estado era responsável, tendo em vista as normas do Direito Privado, conforme visto acima.

           1.4.2 Período imperial

           Anteriormente à Constituição Imperial, de 1824, não havia regulamentação geral sobre a responsabilidade patrimonial do Estado, embora essa responsabilidade fosse ventilada em alguns dispositivos de leis e decretos, senão veja-se o que diz Diogenes Gasparini (2005, p. 911):

           Na Constituição de 1824, no art. 179, XXIX, responsabilizou-se, pessoalmente, o agente público. In verbis: "Os Empregados Publicos são strictamente responsaveis pelos abusos, e omissões praticadas no exercicio das suas funcções, e por não fazerem effectivamente responsaveis aos seus subalternos". Vale destacar que o Imperador não era responsável pelos atos que causassem danos aos administrados, conforme se decalca do art. 99 dessa Constituição: "A Pessoa do Imperador é inviolavel, e Sagrada: Elle não está sujeito a responsabilidade alguma".

           Portanto, nesse período, vigorou a responsabilidade pessoal do agente público, que era chamado, genericamente, de empregado público. Quanto ao Imperador, esse era irresponsável, juridicamente.

           1.4.3 Período republicano

           A Constituição de 1891 tinha o mesmo teor da Constituição Imperial, divergindo desta apenas para acrescentar que o funcionário era obrigado, por compromisso formal, no ato da posse, a cumprir os deveres legais. Veja-se o que dispunha o art. 82 dessa Constituição:

           Comentando o preceptivo em causa, ensejando o início da responsabilidade estatal, Diogenes Gasparini (2005, p. 912) obtempera: "[...] não vedava a solidariedade do Estado na indenização do dano, conforme ensinavam os autores da época". Dessa feita, percebe-se que o Estado poderia ser responsabilizado juntamente com o agente público, ou seja, este não respondia, necessariamente, sem a presença do Estado, como na Constituição anterior. Assim, caía por terra o entendimento da Constituição Imperial, que dizia ser o Imperador não responsável para com os administrados.

           Lúcia Valle Figueiredo (1995, p. 175), noticiando legislação editada após a Constituição de 1891, deixando subentendida a responsabilidade do Estado, pontifica que: "[...] a Lei Federal n. 221, de 1894, admitia, implicitamente, a obrigação de o Estado indenizar os prejuízos causados por atos de seus agentes". Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 956), comentando sobre essa mesma lei federal, leciona:

           Com efeito, as normas acima ventiladas não eram explícitas na responsabilização do Estado, deixando margens de dúvidas. Deveras, tais dúvidas deixaram de existir em 1916, a partir da vigência do Código Civil, que responsabilizou as pessoas jurídicas de direito público pelos danos provocados por seus representantes, conforme se deflui do seu art. 15. In verbis:

           Pretendendo restringir a responsabilidade estatal, foi editado o Decreto 24.216, de 09.05.1934, conforme lembra Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 958):

           Deveras, o Decreto n° 24.216 teve duração passageira, tendo em vista a Constituição de 1934, conforme assevera Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 958):

           Ao lume da citação acima transcrita, no que pertine ao epigrafado art. 171 da Constituição de 1934, verifica-se que o princípio da responsabilidade solidária do Estado com o funcionário foi expressamente amparado. Diferente não foi a Constituição de 1937, conforme preconiza Lúcia Valle Figueiredo (1995, p. 175): "[...] Todavia, a Constituição de 1934, em seu art. 171, atribuiu responsabilidade solidária ao Estado e ao funcionário; o mesmo dispõe a de 1937". (Grifos do autor)

           A Constituição de 1946, por sua vez, atendendo aos anseios dos juristas, inovou na legislação, instituindo a responsabilidade objetiva do Estado, bem como disciplinando a ação regressiva. Veja-se que, nesse momento, surge, no Brasil, pela primeira vez, a positivação da responsabilidade objetiva. Conforme o art. 194 e parágrafo único, dessa Constituição:

           Semelhantemente à Constituição de 1946, a de 1967 e a Emenda n° 1, de 1969, trataram da responsabilidade objetiva do Estado. Comentando o preceptivo em causa e transcrevendo os dispositivos constitucionais da Carta Política anterior, além de estabelecer a diferença entre esses dispositivos com o da Constituição de 1946, vejam-se as palavras de Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 959):

           A Constituição de 1988, no art. 37, § 6º, ratificou a tese da responsabilidade objetiva do Estado. O Código Civil atual, diferentemente do de 1916, que adotava a tese da responsabilidade subjetiva do Poder Público, também positivou a tese dessa responsabilidade.