Análise legislativa do Projeto de Lei n° 1855/2020, recentemente convertido na Lei 14.626, de julho de 2023

Resumo: O presente artigo pretende analisar o Projeto de Lei n° 1855/2020, sancionado pelo vice Presidente da República em 19 de junho de 2023, e altera as Leis n° 10.048, de 8 de novembro de 2000, e n° 10.205, de março de 2001, estabelecendo atendimento prioritário a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue e reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. A análise procederá sob a perspectiva da teoria estabelecida por Manuel Atienza, quanto às categorias da teoria da legislação e do raciocínio legislativo, identificando: 1) Qual é o problema que o projeto pretende resolver 2) Se os legisladores ponderaram alternativas; 3) Quais categorias de argumentos foram utilizados durante o debate parlamentar; 4) Se as motivações apresentadas foram suficientes. Dessa forma, a interdisciplinaridade pode dotar o presente exame do Projeto de Lei n° 1855/2020 de base doutrinária, sob a perspectiva da legística, possibilitando a compreensão ampla dos seus impactos, fraquezas, necessidades, fundamentação, coerência e técnica legislativa. Por fim, com base na referida análise, o presente graduando discorrerá sobre as conclusões obtidas através do estudo, apresentando sua opinião pessoal sobre a discussão do processo legislativo analisado.

Palavras-chave: Teoria da legislação; Argumentação legislativa; Racionalidade legislativa; Processo legislativo; Projeto de Lei n° 1855/2020.

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1. INTRODUÇÃO

Foi sancionado pelo vice-presidente da República, Geraldo Alckimin, em 19 de julho de 2023, o Projeto de Lei n° 1855/2020 (Lei nº 14.626, de 19 de julho de 2023), de autoria do Senador Irajá Silvestre Filho, que busca alterar as leis n° 10.048, de 8 de novembro de 2000, e n° 10.205, de março de 2001, para inicialmente, prever o atendimento prioritário a doadores de sangue e medula óssea, vez que o PL sofreu alterações significativas no decorrer da sua tramitação.

O projeto de lei objetiva criar mecanismos de incentivo a doação de sangue e medula óssea, que se trata de elemento indispensável à manutenção da saúde em diversas circunstâncias, com destaque para a sua imprescindibilidade em cirurgias e tratamento de doenças de natureza grave.

De acordo com os dados do Ministério da Saúde, no ano de 2017, apenas 1,6% dos habitantes do país são doadores de sangue. A organização Mundial da Saúde (OMS) estabelece o parâmetro entre 1% e 3%, portanto, embora se trate de uma medida de incentivo que, a princípio, parece possuir potencial não somente para manter, mas aumentar o número de doadores, o Brasil se encontra dentro dos parâmetros internacionais.

No que tange à doação de medula óssea, deve receber destaque, tanto pela sua especificidade quanto pela complexidade que envolve a sua dinâmica de doação e atualização cadastral. Nesse sentido, o Instituto Nacional do Câncer (INCA), divulgou dados que apontam que somente 25% das famílias situadas em território brasileiro apresentam o doador ideal. Portanto, em cerca de 75% dos casos não há irmão compatível para a doação de medula, sendo necessário a identificação de doadores alternativos.

A identificação de doadores encontra barreiras que abrangem diversas esferas da condição em que o país está estabelecido, inclusive empecilhos que decorrem da dificuldade de localização dos doadores cadastrados, haja vista que podem ocorrer alterações de endereço e dados de contato.

Portanto, não se pode negar que o tema abordado possui relevância ímpar na construção de um país que busca concretizar as garantias constitucionais, sobretudo o direito à saúde. A proposta apresentada pelo Senador Irajá se aproveita da lentidão e condição estressante nas quais as pessoas são submetidas, cotidianamente, nas filas de locais de atendimento ao público, como bancos, agências de correios, rodoviárias e órgãos públicos como forma de promover as doações voluntárias de sangue e a atualização dos doadores cadastrados de medula óssea no Brasil.

Nesse sentido, o Projeto de Lei n° 1855/2020 se porta como objeto de atividade legislativa capaz de ser analisado à luz da teoria da argumentação legislativa, formulada por Manuel Atienza. A teoria de argumentação legislativa desenvolvida por Atienza é uma abordagem crítica que tem como objetivo a compreensão do caráter e funcionamento da legislação, além de realizar uma avaliação da racionalidade legislativa1 e eficácia das normas jurídicas, que será desenvolvida posteriormente no presente artigo.

Finalmente, a compreensão da problemática e o desenvolvimento da justificativa apresentada pelo autor do projeto, ante exposta, devem ser observadas para que a revisão possa obter conclusões que abranjam a temática em todos os seus aspectos. Nesse sentido, uma vez delimitada a problemática da qual o projeto se propõe a resolver, passa-se à análise integral da técnica legislativa empregada, da argumentação parlamentar e do processo de tramitação da proposta legal.

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2. PROJETO DE LEI n° 1855/2020, CONTEXTUALIZAÇÃO E PROCESSO LEGISLATIVO.

Inicialmente, necessária a contextualização em relação à legislação a que o PL 1855/20 pretende alterar. A lei n° 10.205, de 21 de março de 2001, regulamenta o § 4° do art. 199 da Constituição Federal, relativo à coleta, processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e derivados, estabelece o ordenamento institucional indispensável à execução adequada dessas atividades, além de dar outras providências.

Com a alteração, passaria a vigorar acrescido de parágrafo que disporia sobre o direito ao atendimento prioritário por doadores, condicionado à apresentação de comprovante de doação, vejamos:

Art. 1º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo:

“Art. 15 .........................................................................................................

Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de cento e vinte dias.” (NR)

Por sua vez, a lei 10.048 de 8 de novembro de 2000 dispõe sobre o atendimento prioritário às pessoas que especifica e dá outras providencias. Nestes termos, estabelece atendimento prioritário aos portadores de deficiência, idosos com idade superior a 60 (sessenta) anos, gestantes, as lactantes, pessoas com crianças de colo e pessoas obesas, conforme estabelece o seu art. 1°:

“Art. 1º As pessoas com deficiência, os idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de colo e os obesos terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei. “ (Redação dada pela Lei nº 13.146, de 2015)

Além disso, regula a forma como as repartições públicas, empresas concessionárias de serviços públicos, instituições financeiras, empresas de transporte e as concessionárias de transporte o público deverão proceder seu funcionamento para atender ao disposto na lei, inclusive estabelecendo multa, além de outras penalidades previstas em lei específicas, em caso de descumprimento dessas medidas. Consequentemente, o projeto de lei ora analisado alteraria de forma significativa não somente o dispositivo legal, mas também a dinâmica de diversas empresas e repartições públicas, ao incluir novo grupo, os doadores de medula e sangue, no rol elencado no artigo 1°.

O PL 1855/20, iniciou-se em 14 de abril de 2020 no Senado Federal e percorreu a Câmara dos Deputados, tendo sofrido duas emendas que alteraram significativamente o seu conteúdo e objetivo até ser encaminhado para sanção ou veto, pelo Presidente da República. Seguiu trâmite normal, bicameral, conforme estabelecido pela Constituição, em seu Título IV, Capítulo I - Do Poder Legislativo, tendo se iniciado no Senado (Casas iniciadora), trâmite na Câmara dos Deputados (Casa Revisora), tendo sido objeto de proposta de alteração global do projeto, a proposta de alteração substancial da matéria deu necessidade a uma nova análise do Senado, que analisou aprovou o Substitutivo antes de remeter o projeto de lei a sanção do Presidente.

As duas propostas de emendas na casa Iniciadora tiveram autoria das Senadoras Rose de Freitas e Eliziane Gama, respectivamente. No que tange à primeira, inicialmente a Senadora Rose de Freitas reconheceu que a proposta inicial é meritória. Entretanto, sustentou a necessidade de ampliação do rol de pessoas elencadas no artigo 1° da lei 10.048 de 8 de novembro de 2000, para que passasse a abranger também as pessoas com mobilidade reduzida, vez embora existam pessoas que apresentar dificuldades de locomoção, nem todas estão abarcadas pelo dispositivo legal, somente as obesas e portadoras de deficiência.

JUSTIFICAÇÃO

“A iniciativa de se premiar os doadores de sangue e de medula óssea com o direito a atendimento prioritário é sem dúvida meritória. No entanto, é fundamental estender tal benefício às pessoas com mobilidade reduzida, afinal essas pessoas têm dificuldade em permanecer por muito tempo em pé nas filas, ou mesmo aguardando sentadas por um atendimento muitas vezes demorado. Por isso, propomos incluir as pessoas com dificuldade de locomoção entre os beneficiários da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000. Ressalte-se que o objetivo da emenda ora oferecida é beneficiar o contingente de pessoas jovens, sem obesidade ou qualquer tipo de deficiência, mas que apresentam mobilidade reduzida.”

Por outro lado, a emenda proposta pela Senadora Eliziane Gama foi justificada pela necessidade de viabilização de um atendimento mais célere e justo àqueles classificados como prioritários pela da lei nº 10.048, em razão de ser comum a reserve de apenas um posto de atendimento ao público prioritário, fazendo com que, muitas vezes, o atendimento prioritário demore mais para ocorrer do que o atendimento ao público em geral, vejamos a sua redação:

Insiram-se os seguintes parágrafos 2º e 3º ao art. 2º do Projeto de Lei nº 1855, de 2020, que altera o art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, renumerando os demais

“Art. 1º .........................................................................................................................................

§ 2º O atendimento prioritário poderá ser realizado mediante discriminação de postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para esse fim, que devem corresponder a, no mínimo, 40% (quarenta por cento) do total disponível, e que poderão atender ao público em geral somente quando não houver pessoas aguardando o atendimento prioritário.

§ 3º Caso não haja postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para realização do atendimento prioritário, as pessoas mencionadas no caput devem ser atendidas imediatamente após a conclusão do atendimento que estiver em andamento, antes de quaisquer outras pessoas.” (NR)

Consequentemente, da alteração significativa advinda das emendas apresentadas e aprovadas, sobre relatoria do Senador Federal Omar Aziz, deu-se o substitutivo que foi aprovado pelo Congresso em 23 de abril de 2021 e encaminhado à Cãmara dos Deputados para apreciação.

Na casa Revisora (Câmara dos Deputados) o projeto sofreu novas alterações, com destaque para a inclusão da previsão de atendimento prioritário a pessoas com transtorno de espectro autista, que também passariam a ter reservados para si assentos nas empresas públicas de transportes e nas concessionárias de transporte coletivo.

No que tange ao debate estabelecido, os votos e as propostas de alteração do projeto, destaca-se a proposta de substitutivo apresentado pela Comissão de Seguridade Social e Família, por meio da pessoa do Deputado Federal Luiz Lima. O voto apresenta uma análise sob uma perspectiva jurídico-social que destoa das demais apresentadas.

Inicialmente, para fim de um melhor discernimento acerca da proposta, a Comissão delimitou os três objetivos discerníveis e prosseguiu com a sua análise separadamente. O primeiro objetivo era o de corrigir uma omissão da Lei nº 10.048, de 2000, de acordo com voto, existem condições tão ou mais incapacitantes, e tão ou mais incômodas, que não foram contempladas na lei, portanto via com bons olhos a possibilidade da correção da referida omissão:

“qualquer um que, devido a fratura óssea, esteja com um dos membros imobilizado por um aparelho gessado; alguém recentemente submetido a uma cirurgia de grande porte; um convalescente ou portador de doença grave; estes são alguns dos exemplos de indivíduos que, não sendo classificados como portadores de deficiência, encontram-se temporariamente a eles equiparados. Em lugar de propor uma série de condições, o autor foi preciso e conciso, ao se referir a pessoas com mobilidade reduzida.”

O segundo objetivo que o PL buscava era o estímulo a doação de sangue, estendendo aos doadores o atendimento prioritário, objetivo inicial, conforme discorrido anteriormente. Nesse tema, o voto discorda da forma como o PL busca resolver a problemática da carência de doadores. Sustenta que a lei nº 10.205, de 2001 foi muito enfática em conferir à doação de sangue um caráter solidário, proibindo a remuneração e, embora a medida proposta não se configure como uma remuneração em espécie propõe, em última análise, criar uma moeda de troca. Ademais, doadores de sangue são pessoas jovens e saudáveis; o atendimento prioritário, nesse caso, não seria uma necessidade, e sim um privilégio em troca de uma ação que deveria ser desinteressada.

Por fim, em relação ao terceiro objetivo, o de detalhamento das condições de atendimento prioritário, argui a inviabilidade e desproporcionalidade em relação ao valor de 40% a que deveriam corresponder os caixas. Guichês, linhas ou atendentes específicos. Embora essa visão não tenha prevalecido no decorrer do processo, importante destacar que, diante da complexidade exigida pelo processo de formulação das leis, o voto foi capaz de apresentar ponderação aprofundada, com apreciação de novas alternativas capazes de requisitar uma redação que prosseguisse com as devidas correções.

Debatido, formulado e votado na casa revisora, o novo substitutivo foi assinado pelo relator, Deputado Kim Kataguiri, em 9 de maio de 2023 e encaminhado ao Presidente do Senado Federal, o Senador Rodrigo Pacheco, em 10 de maio de 2023, a fim de ser submetido à apreciação do Senado federal, de acordo do art. 65 da Constituição Federal, com a seguinte redação:

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1º Esta lei altera as Leis nºs 10.048, de 8 de novembro de 2000, e 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário em diversos estabelecimentos a pessoas com Transtorno do Espectro Autista- TEA, com mobilidade reduzida e a doadores de sangue.

Art. 2º O art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 1º As pessoas com deficiência, as pessoas com transtorno do espectro autista, os idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de colo, os obesos, as pessoas com mobilidade reduzida e os doadores de sangue terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei.

§ 1º Os doadores de sangue terão direito a atendimento prioritário, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de 120 (cento e vinte) dias. § 2º O atendimento prioritário poderá ser realizado mediante discriminação de postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para esse fim.

§ 3º Caso não haja postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para realização do atendimento prioritário, as pessoas mencionadas no caput devem ser atendidas imediatamente após a conclusão do atendimento que estiver em andamento, antes de quaisquer outras pessoas.

§ 4º Os acompanhantes ou atendentes pessoais das pessoas referidas no caput serão atendidos junta e acessoriamente aos titulares da prioridade de que trata esta Lei. (NR)”

“Art. 3º As empresas públicas de transporte e as concessionárias de transporte coletivo reservarão assentos, devidamente identificados, aos idosos, gestantes, lactantes, pessoas portadoras de deficiência, com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e pessoas acompanhadas por crianças de colo. (NR)” Art. 3º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único:

“Art.15. .........................

Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de cento e vinte dias. (NR)”

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Sessões, em 9 de maio de 2023.

Especial destaque merece o parecer feito pelo Senador Lucas Barreto. O Senador apresentou linha que confronta aquilo que já havia sido apresentado pela Comissão de Seguridade Social e Família, por meio da pessoa do Deputado federal Luiz Lima. Sustentou que embora a Constituição, em seu art. 199, § 4º, vede todo tipo de comercialização de sangue, no entanto, estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue. Como o PL não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue, está em conformidade com os princípios constitucionais.

Todavia, apresentou uma ressalva, que refere-se à eliminação no substitutivo de importante alteração promovida na deliberação da matéria no Senado Federal: a previsão de atendimento prioritário aos doadores de sangue, somente após terem sido contemplados todos os demais beneficiários da Lei nº 10.048, de 2000. Consequentemente, propôs a rejeição dessa eliminação e o restabelecimento da redação do § 1º do art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, aprovada no Senado Federal, correspondente ao § 2º, do mesmo artigo, na redação aprovada na Câmara dos Deputados.

Concluída no Senado, a versão final do PL foi encaminhada em 29 de junho de 2023 ao Presidente da República, para a sua deliberação (sanção ou veto), com prazo até 19/07/2023, vez que o PR detém o prazo de 15 dias úteis concluí-la.

Cabe destacar que, em 19 de julho a lei foi sancionada pelo Vice-Presidente, sem vetos. Dessa forma, conforme disposto na própria redação da lei 14.626, de julho de 2023, em seu art. 4º, passou a vigorar na data de sua publicação com o seguinte texto:

Texto Inicial de Autoria do Senador Irajá

Redação Final do Projeto de Lei 1855/2020 encaminhada e sancionada pelo Vice-Presidente da República.

PROJETO DE LEI Nº , DE 2020 Altera as Leis nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever o atendimento prioritário a doadores de sangue e medula óssea. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo: “Art. 15 ........................................................... ......................................................................... Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de cento e vinte dias.” (NR) Art. 2º O art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 1º As pessoas com deficiência, os idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de colo, os obesos, os doadores de sangue e os doadores de medula óssea terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei. Parágrafo único. Para usufruir do atendimento prioritário, os doadores de medula óssea deverão apresentar carteira de doador impressa ou em meio digital e comprovação de atualização dos dados nos últimos noventa dias.” (NR) Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Altera a Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e a Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue e reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. O Congresso Nacional decreta: Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e a Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário em diversos estabelecimentos a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue, bem como reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. Art. 2º A Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações, numerando-se o parágrafo único do art. 1º como § 1º: “Art. 1º As pessoas com deficiência, as pessoas com transtorno do espectro autista, as pessoas idosas com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com criança de colo, os obesos, as pessoas com mobilidade reduzida e os doadores de sangue terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei. § 1º ..................................................... § 2º Os doadores de sangue terão direito a atendimento prioritário após todos os demais beneficiados no rol constante do caput deste artigo, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de 120 (cento e vinte) dias. § 3º O atendimento prioritário poderá ser realizado mediante discriminação de postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para esse fim. § 4º Caso não haja postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para a realização do atendimento prioritário, as pessoas referidas no caput deste artigo deverão ser atendidas imediatamente após a conclusão do atendimento que estiver em andamento, antes de quaisquer outras pessoas.” (NR) “Art. 3º As empresas públicas de transporte e as concessionárias de transporte coletivo reservarão assentos, devidamente identificados, às pessoas com deficiência, às pessoas com transtorno do espectro autista, às pessoas idosas, às gestantes, às lactantes, às pessoas com criança de colo e às pessoas com mobilidade reduzida.” (NR) Art. 3º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único: “Art. 15. .............................................. Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de 120 (cento e vinte) dias.” (NR) Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Portanto, inicialmente a preocupação parlamentar no Senado, envolvia apenas a necessidade de incentivo e aumento da quantidade de doadores de sangue e medula óssea. Posteriormente, o PL foi estendido para preencher as lacunas que haviam sido deixadas pela lei nº 10.048, passando a contemplar as pessoas com dificuldade de locomoção e pessoas com transtorno do espectro autista. Essa modificação parece ter sido extremamente positiva, por ser medida potencialmente capaz de solucionar a demanda alvo do projeto e da referida legislação, possibilitando o fortalecimento dos mecanismos de proteção ao direito à saúde e locomoção da população.

O processo e trâmite legislativo apresentado evidenciam a complexidade de materialização da prática legislativa, para além dos requisitos formais da produção legal. A técnica legislativa deve ser dotada de racionalidade e ser capaz de transmitir, de forma clara e eficiente, uma mensagem aos destinatários da lei. No presente caso, podemos citar a necessidade de impacto no receptor, de forma que produza o incentivo necessário para que, por exemplo, se torne doador.

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3. A INTERPRETAÇÃO DO PROJETO DE LEI 1855/2020. A LUZ DA TEORIA DE MANUEL ATIENZA.

Na concepção do Jurista e filósofo Manuel Atienza, o processo de construção das leis (processo legislativo) deve ser orientado por uma série de interações que ocorrem dentro da perspectiva de edição, sistema jurídico, redação, levando em conta os destinatários, os fins e os valores delimitadores da norma.

Nesse sentido, o autor propõe cinco modelos, caracterizados pela definição de diferentes níveis de racionalidade2, a partir dos quais a lei poderá ser contemplada. Segundo o Atienza, os modelos podem ser definidos como:

“- Uma racionalidade comunicativa ou linguística (R1), em que o emissor (editor) deve ser capaz de transmitir uma mensagem (a lei) fluentemente ao receptor (o destinatário);

- Uma racionalidade jurídico-formal (R2), pois a nova lei deve se inserir harmoniosamente em um sistema jurídico.

- Uma racionalidade pragmática (R3), pois a conduta dos destinatários teria que se adequar ao que está prescrito na lei;

- Uma racionalidade teleológica (R4), pois a lei teria de atingir os fins sociais pretendidos;

- Uma racionalidade ética (R5), pois as condutas prescritas e as finalidades das leis pressupõem valores que deveriam ser suscetíveis de justificação ética.

Foram três os propósitos motivadores da análise realizada pelo autor, com a divisão entre os cinco modelos e os diferentes níveis de racionalidade. O primeiro foi a busca por unidade no que tange ao amplo conhecimento que envolve o estudo legislativo, vez que as diferentes formas de racionalidade são definidas pelos mesmos elementos. Segundo objetivo era estabelecer um estatuto epistemológico dos estudos sobre a legislação, buscando demonstrar as técnicas que poderiam ser utilizadas para evitar a presença de irracionalidade na referida prática. Por fim, o terceiro objeto estava relacionado a necessidade de se evitar um uso da técnica de legislação de forma ideológica, vez que, na sua concepção, a técnica legislativa surge de uma necessidade de resposta à crise do Estado de Bem-Estar Social. Reitera que as leis possuem natural tendência de serem confusas ou imprecisas, e que a racionalidade pragmática e teleológica é elemento subordinador da racionalidade linguística.

Dessa forma, nos termos da obra “Argumentação Legislativa”, inicia-se o exame dos cinco modelos de racionalidade propostos por Manuel Atienza, com base no projeto de lei ora discorrido.

3.1. RACIONALIDADE COMUNICATIVA (LINGUÍSTICA)

Inicialmente, em relação ao modelo de racionalidade linguístico (R1), o emissor (editor) deve ser capaz de transmitir fluentemente, de forma que a lei se torne clara ao receptor da mensagem jurídica. Nesse sentido a finalidade desse aspecto de racionalidade deve estar sempre ligado à finalidade de conferir maior clareza e precisão, através do conjunto de enunciados e de canais para sua transmissão, com especial destaque para o valor da “comunicação”.

Analisando o nível de racionalidade comunicativa, o Projeto de Lei n° 1855/2020 atende seus requisitos uma vez que não revela imprecisões e a sua redação final está ausente de elementos que possam caracterizar alguma obscuridade ou dificulte a compreensão daquilo que é proposto. Ademais, embora tenha sofrido alterações que adicionaram novos dispositivos em relação à proposta originária, o texto é conciso e de fácil compreensão.

Quanto aos destinatários da norma, o art. 1° e 3º do PL apresenta um conjunto de entes privados e públicos, além das pessoas beneficiárias (doadores de sangue, doadores de medula óssea, pessoas com mobilidade reduzida, pessoas com transtorno de espectro autista), que deverão cumprir e adaptar sua dinâmica de atuação para se adequarem ao ato normativo.

“Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e a Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário em diversos estabelecimentos a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue, bem como reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. “

Não obstante, conforme art. 2° do referido, a nova redação da lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, especificamente em seu art. 3°, torna-se clara a destinação do dispositivo às concessionárias de transporte coletivo e as empresas públicas de transporte. Importante frisar que embora o projeto de lei 1855/2020 tenha sido claro, as leis nas quais pretende realizar alteração já apresentavam rol destacado e objetivo de destinatários da norma, rol que pode ser ampliado em havendo sanção presidencial.

“Art. 2º A Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações, numerando-se o parágrafo único do art. 1º como § 1º:

(...)

Art. 3º As empresas públicas de transporte e as concessionárias de transporte coletivo reservarão assentos, devidamente identificados, às pessoas com deficiência, às pessoas com transtorno do espectro autista, às pessoas idosas, às gestantes, às lactantes, às pessoas com criança de colo e às pessoas com mobilidade reduzida. (NR)”

3.2. RACIONALIDADE JURÍDICO FORMAL

Em síntese, a racionalidade jurídico-formal (R2) é caracterizada pela busca da sistematicidade e da coerência no ordenamento jurídico, com o objetivo de estabelecer um sistema de leis que funcione como um mecanismo de previsibilidade e segurança para a conduta humana. Por meio desse enfoque, o Direito pode cumprir sua função primordial na sociedade e promover uma ordem justa e estável para todos os seus membros.

A busca por essa racionalidade jurídico-formal pode ser vista como uma preocupação em tornar o Direito um instrumento mais acessível e compreensível para todos os seus destinatários. Quando o sistema normativo é claro e consistente, tanto os cidadãos quanto os operadores do Direito podem tomar decisões mais informadas e previsíveis, contribuindo para a solução de conflitos e para a construção de uma sociedade justa e equitativa.

O ordenamento jurídico deve ser organizado de forma lógica e coerente, a fim de fornecer respostas claras e previsíveis para as situações que se enquadrem em suas normas. Almeja a construção de um sistema de normas que funcione como um mecanismo para prever a conduta humana e suas consequências, resultando em um sistema de segurança.

O PL 10.048 realizou a análise do conjunto normativo brasileiro que tratava do atendimento prioritário de certas pessoas, bem como da ausência de norma que adicionasse os doadores de sangue e medula, autistas e pessoas com dificuldade de locomoção a esse grupo, propondo a alteração das Leis n° 10.048, de 8 de novembro de 2000, e n° 10.205, de março de 2001. Importante destacar que, em se tratando da busca por segurança jurídica, a lei foi eficiente ao corrigir contradição por omissão, que deixava de contemplar diversos casos de pessoas com dificuldade de locomoção, tema desenvolvido na proposta de Substitutivo apresentado pela Comissão de Seguridade Social e Família.

Dessa forma, a proposta está inserida no contexto de racionalidade jurídico-formal, por ser capaz de ser inserida de forma harmoniosa no sistema jurídico brasileiro.

3.3. RACIONALIDADE PRAGMÁTICA

Essa abordagem enfatiza a importância do contexto e dos resultados práticos na interpretação e aplicação do Direito. Segundo Atienza, a compreensão do significado das normas jurídicas deve considerar o objetivo prático que se pretende alcançar com sua aplicação, bem como as consequências sociais e as necessidades específicas de cada caso.

Cabe destacar que a racionalidade pragmática não implica em arbitrariedade ou subjetivismo, mas sim em uma análise criteriosa das consequências das decisões jurídicas e do contexto em que se inserem. Permite uma interpretação mais sensível à realidade dos casos, reafirmando o caráter de busca da justiça pelo Direito.

Nas palavras de Atienza “a conduta dos destinatários teria que se adequar ao que está prescrito na lei”, garantindo a manutenção da ordem e a eficácia da proposta.

Nesse sentido, importante destaque para o dispositivo do PL que adequa a conduta dos doadores de sangue e medula (destinatários), condicionando o atendimento prioritário à apresentação de comprovante de doação, que perderá sua validade após decorrido 120 dias desde a doação.

Embora seja dotada de uma redação curta, a norma preenche os requisitos estabelecidos pelo autor para que esteja inserida dentro da esfera racional pragmática.

3.4. RACIONALIDADE TELEOLÓGICA

Consiste em numa abordagem que se concentra nos propósitos e objetivos do Direito, ou seja, na racionalidade teleológica (R4), a lei deveria ser capaz de atingir os fins sociais pretendidos.

No contexto do Projeto de Lei n° 1855/2020, essa análise pode parecer inicialmente prejudicada em face de ainda não estar vigente. Entretanto, em se tratando de projeto de lei, atingir os “fins sociais pretendidos” deve estar diretamente relacionado à sua capacidade (ou potencialidade) efetiva para resolver a demanda que motivou sua propositura.

As normas jurídicas não são meramente estruturas abstratas, mas instrumentos destinados a atingir determinados resultados na sociedade. A compreensão do sentido das normas requer uma análise cuidadosa de seus objetivos, bem como das consequências que podem ser alcançadas ao aplicá-las em situações concretas.

Assim sendo, a partir da análise da redação do dispositivo encaminhado ao Presidente, e sancionado pelo vice, parece ser qualificada para resolver, parcialmente, as demandas da população detentora de dificuldades locomotivas e pessoas com transtorno do espectro autista, traduzido na garantia de que poderão ter atendimento prioritário, evitando filas e, evitando situações constrangedora e, no caso do primeiro grupo, diminuindo o período em que se portava em pé em diversas situações.

No que ao objetivo inicial arguido pelo Senador Irajá, a princípio também parece ser capaz de incentivar o número de doadores de sangue e medula. Entretanto, não se pode garantir que isso ocorra, a capacidade de se atingir os fins sociais pretendidos deverá ser reanalisada a partir do momento em que entrar em vigor, sobretudo através da produção de comparativos com base nos dados a serem futuramente fornecidos pelo Ministério da Saúde e Instituto Nacional do Câncer (INCA).

3.5. RACIONALIDADE ÉTICA

No último nível, a racionalidade ética (R5) é caracterizada pela centralidade da ética e dos valores morais no processo de interpretação e aplicação legislativa. Dessa maneira, o Direito não deve ser separado das questões éticas e morais, ademais, a justiça está diretamente relacionada a esses elementos.

Portanto, enfatiza a imprescindibilidade de análise não apenas o texto escrito ou as formalidades da prática legislativa e do Direito, mas da conexão entre o direito presente na lei e a vida das pessoas.

Logo, ressalta-se que o processo de construção do texto final passou por diversos debates quanto à possibilidade de se corromper a moralidade e ética que decorrem do ato voluntário de doação.

Em seu parecer, durante o período de tramitação do PL na Câmara dos Deputados, o Deputado Federal Luiz Lima questionou a forma como se pretendia estimar a doação de sangue. Na sua concepção, embora considere a necessidade de incentivo, entende que a lei violaria o caráter solidário da doação de sangue, proibindo a sua remuneração e comercialização. Dessa forma, sustenta que embora a medida proposta não se configure como uma remuneração, subverte a motivação do ato de doação, ao criar uma “moeda de troca”. Não obstante, questionou o caráter moral por trás da criação de uma proposta que gerava um privilégio para pessoas jovens e saudáveis, vejamos:

“Por definição, doadores de sangue são pessoas jovens e saudáveis; o atendimento prioritário, nesse caso, não seria uma necessidade, e sim um privilégio em troca de uma ação que deveria ser desinteressada. Um privilégio que, diga-se, por mais que nos agradasse pensar o contrário, seria suficiente para estimular muitas pessoas a simular a condição de doadores, mediante a contrafação de certificados de doação.”

Sobre esse tema, reitero o argumento sustentado pelo Senador Lucas Barreto, por compreender que o fato de utilizar esse ato normativo como forma de incentivo ao cadastro e doação de sangue não configura compensação capaz de corromper o caráter moral e ético da doação voluntária. Além, conforme expôs o Senador, o PL não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue, estando em conformidade com os princípios constitucionais e o nível de racionalidade ética (R5), de Manuel Atienza.

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4. CONCLUSÃO

O Projeto de lei n° 1855/2020, ao ter cumprido o trâmite legislativo, passando pelas duas casas do Congresso Nacional, decorreu debate que durou cerca de 3 anos até a versão final encaminhada ao Presidente da República. As alterações realizadas desde o modelo inicial apresentado pelo Senador Irajá ampliaram o rol de pessoas abarcadas pelo projeto, passando de doadores de sangue e medula, para também aqueles que possuem dificuldade de locomoção e autistas.

Dessa forma, não somente a redação do PL foi lapidado, mas seu objeto foi expandido para que compreendesse casos que a lei n° 10.048, de 8 de novembro de 2000 havia se omitido. Essa alteração possui potencial de gerar uma maior efetividade e concretização dos direitos fundamentais desses grupos, além de ser medida que incentiva a doação de sangue e medula, e possibilita o desenvolvimento de um banco de sangue e cadastro de doadores superior aos parâmetros estabelecidos pela Organização Mundial da Saúde.

A pluralidade incluída no PL evidencia a relevância de estabelecer normas por meio de um processo democrático e amplamente discutido no Congresso. O legislativo, sendo o órgão cuja principal função é a de criar leis, desempenha um papel fundamental nessa construção, tendo cumprido sua função de forma eficiente, ponderando as alternativas apresentadas, desenvolvendo raciocínio legislativo satisfatório e tendo apresentado justificativas relevantemente suficientes, que embasaram sua formulação até o encaminhamento para sanção do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Por fim, destaca-se que recente sancionamento sem vetos proferido pelo Vice-Presidente da República parece indicar um acerto na produção legislativa brasileira, entretanto, como analisado no presente artigo, embora não seja dotada de irracionalidades aparentes, é de suma importância a manutenção do acompanhamento da nova lei, sobretudo no que tange à sua recepção pelos destinatários e aplicação na vida cotidiana.

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5. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

ATIENZA, Manuel. “Argumentação Legislativa”. São Paulo: Editora Contracorrente, 2022. (Capítulo II – A racionalidade legislativa)

BERALDO, Nicole. Jovens entre 18 e 29 anos são os maiores doadores de sangue do país. Disponível em: <Jovens entre 18 e 29 anos são os maiores doadores de sangue no país — Ministério da Saúde (www.gov.br)>

BRASIL. LEI No 10.048, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2000. Dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 2000.

BRASIL. 2001. LEI No 10.205, DE 21 DE MARÇO DE 2001. Regulamenta o § 4º do art. 199 da Constituição Federal, relativo à coleta, processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e derivados, estabelece o ordenamento institucional indispensável à execução adequada dessas atividades, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 2000.

MORAIS, Carlos Blanco de. Manual de legística: critérios científicos e técnicos para legislar melhor. Portugal: Verbo, 2007. p. 40

NASCIMENTO, Simões Roberta. Teoria da Legislação e Argumentação Legislativa: A Contribuição de Manuel Atienza. Teoria Jurídica Contemporânea, v. 3, n. 2, 2018. PPGD/UFRJ – ISSN 2526-0464, p. 157-198

NASCIMENTO, Roberta Simões. “Quem redige as leis? O desenho institucional da redação legislativa na experiência internacional e no Brasil”. In: PEREIRA, Gabrielle Tatith (Org.). Poder Legislativo: Defesa institucional, representação judicial e assessoramento jurídico. Brasília: Senado Federal, 2019, pp. 17-44

Senado Federal. Atividade Legislativa. Projetos de Lei e Outras Proposições. Projeto de Lei n. 1855/2020. Disponível em: <www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/141540>. Acesso em: 15 de jul. 2023.

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Notas

1 SIMÕES NASCIMENTO, Roberta. Teoria da Legislação e Argumentação Legislativa: A Contribuição de Manuel Atienza. Teoria Jurídica Contemporânea, v. 3, n. 2, 2018. PPGD/UFRJ – ISSN 2526-0464, p. 157-198

2 ATIENZA, Manuel. Argumentação Legislativa. São Paulo: Editora Contracorrente, 2022. (Capítulo II – A racionalidade legislativa)