Segurança jurídica e aposentadoria.

No recurso de agravo de decisão que concedeu liminar em mandado de segurança, sob o nº 473.011-4, nossa proposta de ementa foi a seguinte:

RECURSO DE AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. APOSENTADORIA. INTERESSE NA ESTABILIDADE DAS RELAÇÕES JURÍDICAS ENTER O ADMINISTRADO (SERVIDOR) E A ADMINISTRAÇÃO. BOA-FÉ. PRESENÇA DOS REQUISITOS DO ART. 7º, INC. II DA LEI 1.533/51. CONCEDIDA LIMINAR. RELEVÂNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DO IMPETRANTE E PERIGO DE INEFICÁCIA DA MEDIDA CASO CONCEDIDA AO FINAL.

RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

Contudo, a proposição restou vencida.

Concedida a liminar em mandado de segurança contra ato do Secretário de Estado de Administração e Previdência, e do Presidente do Paranaprevidência, consubstanciado na cassação de sua aposentadoria mediante a Resolução de 15/01/2008, expedida pela Secretaria de Estado da Administração e Previdência. Insurgiram-se as autoridades apontadas como coatoras da decisão que concedeu a liminar, invocando recentes julgamentos do Egrégio Tribunal de Justiça do Paraná

A questão trazida a juízo envolve complexa controvérsia há tempos instaurada nos meios jurídicos de todo o país, tendo como cerne a contraposição da Lei Complementar Federal 51/85 com as alterações trazidas pela Constituição Federal de 1988 e principalmente pela Emenda 20/98.

A Lei Complementar 51/85 foi editada sob a égide da Constituição de 1967, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 01, de 17 de outubro de 1969, tendo a seguinte redação:

"LEI COMPLEMENTAR Nº 51, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1985

Dispõe sobre a aposentadoria do funcionário policial, nos termos do art. 103, da Constituição Federal.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

Art.1º - O funcionário policial será aposentado:

I - voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;

II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços pres-tados.

Art. 2º - Subsiste a eficácia dos atos de aposentado-ria expedidos com base nas Leis nºs. 3.313, de 14 de novembro de 1957, e 4.878, de 3 de dezembro de 1965, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969.

Art. 3º - Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º - Revogam-se as disposições em contrário.

Brasília, em 20 de dezembro de 1985; 164º da Independência e 97º da República."

Por sua vez, a redação original do art. 40 da Constituição Federal de 1988, diferenciava os requisitos de tempo a serem cumpridos por homens e mulheres para obtenção do direito à aposentadoria voluntária, bem como instituía a necessidade de Lei Complementar para a previsão de exceções ao regime regular de aposentadoria do servidor público, nos seguintes termos:

"Art. 40. O servidor será aposentado:

I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;

III - voluntariamente:

a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;

b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;

c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo;

d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.

§ 1º - Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, "a" e "c", no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas."

(sem destaque no original)

A Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, por sua vez, inseriu, dentre várias modificações, a necessidade de idade mínima para que o servidor público viesse a se aposentar, além de exigir que a aposentadoria especial, para aqueles que exercessem suas funções sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, fosse concedida apenas a quem com-provasse exercer suas atividades exclusivamente sob estas condições. Observe-se:

"Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

§ 1º - Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do  § 3º:

I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei;

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;

III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;       

b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.

(...)

§ 4º - É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar."

(sem destaque no original)

Neste contexto, deu-se início a aguerrida discussão acerca da Constitucionalidade da Lei Complementar 51/85 nos Tribunais de todo o país, sobretudo porque referida lei: (i) prevê a possibilidade de se contar tempo exercido em atividades não exclusivas de policiais para efeitos de aposentadoria especial; (ii) ofende o princípio da isonomia ao não contemplar requisitos diferenciados de tempo para homens e mulheres.

Na tentativa de amenizar a instabilidade jurídica que vigia em relação a toda a categoria de policiais, o Estado do Paraná editou a Lei Complementar Estadual nº 93/02, pela qual se pretendeu singela alteração de redação da Lei Complementar nº 14/82, no que se referia aos critérios de aposentadoria voluntária e compulsória do servidor integrante dos quadros da Policial Civil.

Confira-se a integra do texto legislativo:

"Art. 1º. O art. 176 da Lei Complementar nº 14, de 26 de maio de 1982, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 176.

(...)

I – voluntariamente, com proventos integrais, independentemente da idade:

a) após 30 (trinta) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício, em cargos de natureza estritamente policial, se homem;

b) após 25 (vinte e cinco) anos de contribuição, desde que conte pelo menos 15 (quinze) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher;

II – por invalidez;

III – compulsoriamente com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.

Art. 2º. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

PALÁCIO DO GOVERNO EM CURITIBA, em 15 de julho de 2002."

Não obstante, as alterações introduzidas por esta Lei foram apontadas como inócuas diante dos vícios que já vinham sendo notados, e sobretudo porque ela própria foi tido por inconstitucional.

Tal posicionamento a respeito do tema foi muito bem sintetizado pela Orientação Ministerial nº 01/2004 - MPC/PR adotada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Paraná nos seguintes termos:

"ORIENTAÇÃO MINISTERIAL Nº 01/2004 – MPC/PR

ASSUNTO: APOSENTADORIA DE POLICIAIS CIVIS

Ementa: Aposentadoria de Policiais Civis. Incons-titucionalidade da Lei Complementar estadual nº 93/02, por vício de origem e irregularidade material. Não recepção da Lei Complementar Federal nº 51/85. Inteligência do § 4º do artigo 40 da Cons-tituição Federal que exige tempo exclusivo para aposentadoria especial.

O Colégio de Procuradores do Ministério Público de Contas, considerando as dissensões suscitadas no âmbito do Tribunal de Contas do Paraná a respeito dos atos concessivos de aposentadoria especial aos policiais civis do Estado, bem como as discussões afetas às normas legais e constitucionais que regem a matéria, deliberou por maioria de votos dentre seus membros o seguinte:

1. Que o vetor normativo para a análise de aposentadoria especial de policiais civis decorre do artigo 40, § 4º da CF/88, com redação dada pela EC 20/98, que estabelece a possibilidade de que lei complementar defina requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria àqueles servidores que exerçam atividades em condições especiais que prejudiquem a saúde ou integridade física.

2. Que a norma do artigo 40, § 4º da CF/88 impõe como requisito para a concessão desta aposentadoria a exclusividade de exercício em tal(is) atividade(s) ensejadora(s) de prejuízos à saúde ou à integridade física.

3. Que há invalidade na edição da Lei Complementar Estadual 93/02, decorrente de vícios formais e materiais de inconstitucionalidade:

a) iniciativa da Assembléia Legislativa em ofensa direta ao art. 61, §1º, "c" da CF/88;

b) inexigência de exclusividade no exercício da atividade ensejadora de risco à saúde ou à integridade física do(a) servidor(a) em contradição ao disposto no art. 40, § 4º da CF/88.

4. Que sendo inviável a aplicação da LC Estadual 93/02, surge a necessidade de avaliar-se a compatibilidade da LC Federal 51/85, a qual não foi recepcionada pela CF/88, em especial após o advento da EC 20/98, à vista dos seguintes pontos:

a) a LC 51/85 foi publicada quando vigia outro sistema previdenciário, o qual não contemplava como necessário para a concessão de aposentadoria especial o exercício exclusivo em atividade de risco à saúde ou à integridade física do servidor;

b) a LC 51/85 estabelece critério especial de aposentadoria apenas para o policial homem, inexistindo norma que atenda à policial mulher, pelo que resultam daí duas conseqüências: b1) ofensa à isonomia em prejuízo das policiais civis mulheres; b2) inovação legislativa do intérprete acaso se entenda possível adaptar o texto da LC 51/85 à diferenciação quanto ao tempo de contribuição entre homens e mulheres presentes em outros dispositivos legais;

c) a Lei 9.717/98 em seu art. 5º, parágrafo único veda a concessão de aposentadoria especial até que seja editada a lei complementar federal exigida pelo art. 40, § 4º da CF/88;

d) existir manifestação do STF sobre a matéria (ADIN nº 882-0/MT), que ao referir-se ao § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 20, entendeu ser necessária lei complementar federal a fim de estabelecer critérios diferenciados para aposentadorias especiais;

e) existir entendimento do Ministério da Previdência no sentido de considerar não-recepcionada a LC 80/96 do Estado do Mato Grosso do Sul (similar à LC 93/02 do Paraná), consoante nota CJ 423/2002 assinada pela Coordenadora Geral de Direito Previdenciário do MPAS à vista do despacho 048/2002/CGFAL/DEPSP/SPS/MPAS, assinado pelo Coordenador de acompanhamento legal do mesmo Ministério.

5. Isto considerado, o Colégio de Procuradores do Minis-tério Público de Contas posiciona-se no sentido de que, enquanto não for editada nova lei complementar sobre a matéria, as aposentadorias dos policiais civis devem dar-se na sistemática geral dos demais servidores públicos. Referida orientação bali-zará os posicionamentos desta Procuradoria em seus pareceres futuros a respeito da matéria.

Curitiba, 26 de julho de 2004."

Neste Tribunal de Justiça, acompanhando esta orientação, que de resto é a dominante nos tribunais de todo o país, foi adotado, recentemente, o seguinte entendimento pelo Órgão Especial:

"MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ESCRIVÃO DE POLÍCIA. APOSENTADORIA ESPECIAL. ART. 40, § 4º, III, CF. ALEGADO RISCO DE VIOLAÇÃO AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DE APLICAÇÃO APENAS DOS REQUISITOS DO ART. 176, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 14/82, PARA FINS DE REGISTRO DE APOSENTADORIA. (...) MÉRITO. APOSENTADORIA ESPECIAL PREVISTA NO ART. 40, § 4º, III, CF. INAPLICABILIDADE DA LCE Nº 14/82. NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI FEDERAL QUE REGULAMENTE A NORMA CONSTITUCIONAL. APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 51/85 EM CONJUNTO COM OS REQUISITOS DE IDADE MÍNIMA E PARA A APOSENTADORIA COMPULSÓRIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS PREVISTOS NA CF. LEI COMPLEMENTAR NÃO-RECEPCIONADA PELA CF DE 1988. ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE QUALQUER FORMA, QUE NÃO CONSTITUI ILEGALIDADE OU ABUSO DO PODER ANTE O CARÁTER EXPECPCIONAL DESSA NORMA CONSTITUCIONAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. DESCUMPRIMENTO PELO IMPETRANTE DOS REQUISITOS DE IDADE MÍNIMA DE QUE TRATA O ART. 2º, DA EC Nº 41/03, E O ART. 40, DA CF. SEGURANÇA DENEGADA." (MS nº 436977-7, de relatoria do Des. Rogério Kanayama, DJ 21.12.07)

Com efeito, considerada a evolução legislativa e jurisprudencial que cercam a matéria, a solução mais adequada a ser adotada, em tese, é esta.

No entanto, em relação às aposentadorias já concedidas durante a vigência da instabilidade hermenêutica instaurada, parece-nos que as discussões travadas têm passado ao largo de postulados inolvidáveis em casos nos quais o servidor ou o particular obtém da administração pública um benefício amparado em norma aparentemente constitucional.

Trata-se do princípio da segurança jurídica dos administrados, entendido como princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança, que milita em prol dos interessados. Dele já foi dito tratar-se de "uma das vigas mestras do Estado de Direito" e, "ao lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito", devendo-se, no cotejo dos dois, prevalecer o da segurança jurídica "como imposição da justiça material", até porque "o interesse público prevalescente está precisamente na conservação do ato que nasceu viciado mas que, após, pela omissão do Poder Público em invalidá-lo, por prolongado período de tempo, consolidou nos destinatários a crença firme na legitimidade do ato". ^[01]

Exatamente esta foi a posição adotada pelo SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA nos seguintes julgados, verbis:

"Na avaliação da nulidade do ato administrativo, é necessário temperar a rigidez do princípio da legalidade, para que se coloque em harmonia com os cânones da estabilidade das relações jurídicas, da boa-fé e outros valores necessários à perpetuação do Estado de Direito". ^[02]

"O princípio da legalidade da administração constitui apenas um dos elementos do postulado do Estado de Direito. Tal postulado contém igualmente os princípios da segurança jurídica e da paz jurídica, dos quais decorre o respeito ao princípio da boa-fé do favorecido. Legalidade e segurança jurídica constituem dupla manifestação do Estado de Direito, tendo por isso o mesmo valor e a mesma hierarquia. Daí resulta que a solução para um conflito concreto entre matéria jurídica e interesses há de levar e conta todas as circunstâncias que o caso possa eventualmente ter". ^[03]

Tal posicionamento (pelo temperamento entre os princípios da legalidade e da segurança jurídica quando se trata de invalidar o ato administrativo) vem de encontro com os estudos desenvolvidos pela Professora Weida Zancaner, tratando do tema da invalidação dos atos administrativos ("Da Convalidação e Invalidação dos Atos Administrativos", RT, 1990).

Na obra, ressalva a autora o não automatismo do dever de invalidar, que encontra "barreiras" em face de princípios da Teoria Geral do Direito, como o da razoabilidade, da necessidade da estabilidade das relações regularmente constituídas e da boa-fé.

Sustenta a autora que:

"O princípio da legalidade, fundamento do dever de invalidar, obriga a Administração Pública a fulminar seus atos viciados não passíveis de convalidação. Só que a invalidação não pode ser efetuada sempre e indistintamente, com referência a todas as relações inválidas não convalidáveis que se apresentem ao administrador, em razão das barreiras ao dever de invalidar.

Os limites ao dever de invalidar surgem do próprio sistema jurídico-positivo, pois, como todos sabemos, coexistem com o princípio da legalidade outros princípios que devem ser levados em conta quando do estudo da invalidação.

Claro está que o princípio da legalidade é basilar para a atuação administrativa, mas como se disse, encartados no ordenamento jurídico estão outros princípios que devem ser respeitados, ou por se referirem ao Direito como um todo, como, por exemplo, o princípio da segurança jurídica, ou por serem protetores do direito comum dos cidadãos, como, por exemplo, a boa-fé, princípio que também visa protegê-los quando de suas relações com o Estado.

Assim, em nome da segurança jurídica, simetricamente ao que referimos quanto à convalidação, o decurso de tempo pode ser, por si mesmo, causa bastante para estabilizar certas situações fazendo-as intocáveis. Isto sucede nos casos em que se costuma falar em prescrição, a qual obstará a invalidação do ato viciado. Esta é, pois, uma primeira barreira à invalidação.

Por sua vez, o princípio da boa-fé assume importância capital no Direito Administrativo, em razão da presunção da legitimidade dos atos administrativos, presunção esta que só cessa quando esses atos são contestados, o que coloca a Administração Pública em posição sobranceira com relação aos administrados.

Ademais, a multiplicidade das áreas de intervenção do Estado moderno na vida dos cidadãos e a tecnicização da linguagem jurídica tornaram extremamente complexos o caráter regulador do Direito e a verificação da conformidade dos atos concretos e abstratos expedidos pela Administração Pública com o direito posto. Portanto, a boa-fé dos administrados passou a ter importância imperativa no Estado Intervencionista, constituindo, juntamente com a segurança jurídica, expediente indispensável à distribuição da justiça material. É preciso tomá-lo em conta perante situações geradas por atos inválidos.

Com efeito, atos inválidos geram conseqüências jurídicas, pois se não gerassem não haveria qualquer razão para nos preocuparmos com eles. Com base em tais atos certas situações terão sido instauradas e na dinâmica da realidade podem converter-se em situações merecedoras de proteção, seja porque encontrarão em seu apoio alguma regra específica, seja porque estarão abrigadas por algum princípio de Direito. Estes fatos posteriores à constituição da relação inválida, aliados ao tempo, podem transformar o contexto em que esta se originou, de modo a que fique vedado à Administração Pública o exercício do dever de invalidar, pois fazê-lo causaria ainda maiores agravos ao Direito, por afrontar à segurança jurídica e à boa-fé.

Donde, nem sempre será necessária a interação do prazo dito prescricional para que se deva reconhecer a estabilidade de uma dada situação quando fatores outros concorrerem para exigi-la. Então, a conjugação do princípio da segurança jurídica com o da boa-fé pode gerar outra barreira ao dever de invalidar. É o que sucederá, uma vez decorrido prazo razoável, perante atos ampliativos de direito dos administrados, nos casos em que haja no ordenamento jurídico alguma regra hábil para proteger a situação e que lhe teria servido de amparo se tivesse sido produzida sem vício.

...(omissis)...

Em resumo: as barreiras ou limites ao dever de invalidar ou resultam do mero decurso do tempo (a chamada prescrição) ou, nos casos em que o ato inválido produziu situação jurídica ampliativa de direito ou concessiva de benefício ainda não sanada pela completude do prazo dito prescricional, do preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: haver decorrido um certo lapso de tempo desde a instauração da relação viciada; existência de uma regra ou princípio de Direito que lhe teria servido de amparo se houvesse sido validamente constituída; e, boa-fé por parte do beneficiário."

Na parte culminante do seu estudo, propõe a autora classificação quadricotômica para as invalidades no Direito Administrativo Brasileiro, verbis: atos absolutamente sanáveis, atos absolutamente insanáveis, atos relativamente sanáveis e atos relativamente insanáveis.

Segundo ela, os últimos (que são os que nos interessam) "são os que não podem ser convalidados, nem sanados por ato do particular afetado. Entretanto, podem ser estabilizados longi temporis ou, quando concessivos de benefícios, brevi temporis, se existir boa-fé do beneficiado e norma ou princípio que lhes serviria de apoio se houvessem sido regularmente expedidos." ^[04] (in ob. cit., pág. 86/87).

E reafirma, mais adiante: "os atos relativamente insanáveis ampliativos da esfera jurídica dos administrados geram situações fáticas que na grande maioria das vezes merecem ser preservadas e validadas pelo Direito, em nome da segurança jurídica e da boa-fé dos administrados, após decorrido um lapso de tempo não tão longo" ^[05].

Releva destacar ainda, nesse passo, a seguinte advertência da autora:

"

O dever de invalidar não se coaduna com a inércia administrativa, e é por esta razão que não pode a Administração Pública, a seu talante, fazer e desfazer atos viciados concessivos de benefícios por um lapso demasiado longo de tempo. ^[06]

Igualmente, Celso Antônio Bandeira de Mello, no seu "Curso de Direito Administrativo", sobre o tema, pontuou:

"Acompanhamos, pois, na matéria, os ensinamentos constantes do aprofundado estudo monográfico efetuado por WEIDA ZANCANER. Ciframo-nos aqui a sintetizar sua valiosa orientação, que assim se pode exprimir: (I) sempre que a Administração esteja perante ato suscetível de convalidação e que não haja sito impugnado pelo interessado estará na obrigação de convalidá-lo, ressalvando-se, como dito, a hipótese de vício de competência em ato de conteúdo discricionário; (II) sempre que esteja perante ato insuscetível de convalidação terá a obrigação de invalidá-lo, a menos, evidentemente, que a situação gerada pelo ato viciado já esteja estabilizada pelo Direito. Em tal caso, já não mais haverá situação jurídica inválida ante o sistema normativo e, portanto, simplesmente não se põe o problema.

Esta estabilização ocorre em duas hipóteses: (a) quando já se escoou o prazo, dito ‘prescricional’, para a Administração invalidar o ato; (b) quando, embora não vencido tal prazo, o ato viciado se categoriza como ampliativo da esfera jurídica dos administrados (cf. nº 73) e dele decorrem sucessivas relações jurídicas que criaram, para sujeitos de boa-fé, situação que encontra amparo em norma protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes na norma violada, de tal sorte que a desconstituição do ato geraria agravos maiores aos interesses protegidos na ordem jurídica do que os resultantes do ato censurável.

Exemplificando tal hipótese o loteamento irregularmente licenciado cujo vício só viesse a ser descoberto depois de inúmeras famílias de baixa renda, que adquiriram os lotes, haverem nele edificados suas moradias". ^[07]

Conforme se extrai dos autos, o caso ora trazido a julgamento se encaixa perfeitamente nas lições e no exemplo dados.

Em razão da instabilidade jurídica que se instalou por conta dos diversos entendimentos adotados, seja pelo órgão de previdência a que submetidos os agentes policiais, seja pelo Tribunal de Contas do Estado, seja por este Tribunal de Justiça, o ocorrido é que grande número destes servidores estaduais aposentaram-se já há alguns anos, e neste momento, o Tribunal de Contas, alterando o entendimento antes sufragado em relação à própria aposentadoria destes servidores, permitindo-a, vem a denegar seu registro, amparando-se na possibilidade de a administração pública invalidar seus próprios atos.

Ocorre, entretanto, que os requisitos acima mencionados para que se convalide o ato que concedeu a aposentadoria aos policiais nesta situação encontram-se presentes.

Com efeito, todos eles, ao requererem suas aposentadorias, estavam imbuídos da mais pura boa-fé, pois o fizeram com base em Lei Complementar Federal e Estaduais aparentemente válidas perante a Constituição Federal.

A par disso, é evidente que os beneficiários dos atos ora comentados já alteraram toda sua economia individual, familiar e social, adaptando sua vida e de sua família à nova condição proporcionada pela Administração Pública, situação esta que se encontra consolidada pelo decurso de lapso considerável de tempo (no caso, a aposentadoria foi concedida em 29/03/2004 – fls. 49).

Por fim, atendendo ao terceiro requisito apontado pela doutrina (existência de uma regra ou princípio de Direito que teria servido de amparo à relação jurídica se ela houvesse sido validamente constituída), ressalta-se que o direito à aposentadoria do servidor público encontra amparo na Constituição Federal, existindo evidente interesse público na manutenção das inúmeras aposentadorias concedidas, dado que o ato de cassação delas importa em injustificável ofensa à segurança jurídica dos respectivos beneficiários e da classe em geral.

Assim, ganham relevo aqui as palavras de Hely Lopes Meirelles, para quem:

"... a mudança de interpretação da norma ou da orientação administrativa não autoriza a anulação dos atos anteriores praticados, pois tal circunstância não caracteriza ilegalidade, mas simples alteração de critério da Administração, incapaz de invalidar situações jurídicas regularmente constituídas". ^[08]

Enfatiza, ainda, o juspublicista que "... o interesse da estabilidade das relações jurídicas entre o administrado e a administração ou entre esta e seus servidores é também de interesse público, tão relevante quanto os demais".

Nestes termos, das considerações jurídicas ora realizadas e dos elementos que instruem os autos até o momento, extrai-se com clareza que os requisitos exigidos pelo art. 7º, inciso II da Lei 1.533/51 para a concessão da liminar (relevância da fundamentação do impetrante e perigo de ineficácia da medida caso concedida ao final) encontram-se presentes, especialmente considerando-se o interesse público que vigora em favor da manutenção da aposentadoria do servidor e todas as conseqüências que podem advir a ele próprio pela modificação de sua situação funcional já consolidada no tempo.

Não obstante o entendimento dessa Colenda Corte, entendo que presentes os requisitos ensejadores da medida, deferida a liminar pleiteada para manter o impetrante aposentado até o julgamento definitivo da presente ação constitucional; na forma do artigo 7º, inciso I, da Lei no 1.533/51.

Se me afigura inconstitucional, violando o estado de direito, o princípio da segurança jurídica, a possibilidade de agindo o servidor público de boa-fé, obter a aposentadoria mediante regular requerimento deferido, após o que o Estado, face a sua incompetência já ter deferido, consolidando o direito, possa anos depois vir a desconstituir, buscando retornar a um status social impossível, quando a maioria dos aposentados já está advogando, com clientes contratados que aguardam o seu desempenho, provocando uma ruptura, quando, inclusive, os cargos que ocupavam já se encontram preenchidos por outros.

Não resta dúvida, ao menos, que a incompetência do Estado em conceder a aposentadoria, em período que não houve recolhimento para fins de aposentadoria, e agora o impetrante teria que trabalhar longo período recolhendo, implica em dano ao mesmo, dentre tantos outros danos, passível, inclusive de reparação.

O Superior Tribunal de Justiça, com fundamento no princípio da segurança jurídica, recentemente assegurou o direito a 12 servidores de permanecer em seus respectivos cargos na Assembléia Legislativa do Estado da Paraíba e, entre os já aposentados, o de preservar suas aposentadorias.

A decisão unânime é da Quinta Turma, que, sob a relatoria do ministro Napoleão Nunes Maia Filho, entendeu que a efetivação dos servidores sem concurso foi, sem dúvida, ilegal, mas o transcorrer de quase 20 anos sem que a administração se manifestasse tornou a situação irreversível, impondo a prevalência do princípio da segurança jurídica.

Segundo os autos, os respectivos servidores foram empossados nos cargos em 1989, sem ter sido aprovados em concurso público. Eles recorreram ao STJ devido a uma decisão do TJ/PB segundo a qual, por força do artigo 37 da CF/88, o ato de nomeação para cargo efetivo sem a realização de concurso público é nulo de pleno direito, não sendo alcançado o instituto da prescrição. Com isso, manteve um ato da Assembléia Legislativa da PB e do Tribunal de Contas da PB que determinou a suspensão de qualquer despesa com os servidores.

A defesa deles sustentou que o fato de terem sido nomeados pela Assembléia Legislativa da Paraíba há quase 20 anos torna seguros os atos de admissão por força do princípio da segurança jurídica, que impede que os administrados fiquem sujeitos indefinidamente ao poder de autotutela da administração. Alegaram, ainda, que prescreveu o direito da administração de rever seus atos, uma vez transcorrido o prazo de cinco anos previsto pela Lei 9.784/99.

Segundo o relatado pelo ministro Napoleão Maia Filho, os fundamentos que dão suporte à impetração revestem-se de inquestionável plausibilidade jurídica.

Ele afirma ser certo que a administração atua sob a direção do princípio da legalidade, que impõe a anulação do ato que contenha vício insuperável para o fim de restaurar a legalidade malferida. Porém, não é menos certo que o poder-dever da administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado.

Em seu voto, o ministro afirma ainda que a singularidade do caso impõe a prevalência do princípio da segurança jurídica na ponderação dos valores em questão (legalidade e segurança), não se podendo fechar os olhos à realidade e aplicar a norma jurídica como se incidisse em ambiente de absoluta abstração.

Processo Relacionado : RMS 25652

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Notas

1. COUTO E SILVA, Almiro. Prescrição Qüinqüenária da Pretensão Anulatória da Administração Pública com relação a seus Atos administrativos. RDA 204/21.
2. REsp nº 45.522-SP, 1ª Turma, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU de 17.10.94.
3. (RMS nº 407-MA, 1ª Turma, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 07.08.91 in RDA 184-113/118 - trecho extraído da doutrina de HANS-UWE ERICHSEN e WOLFGANG MARTENS, "Allgemeines Verwaltungsrecht", 6ª ed., Berlim-New York, p. 240, tradução de GILMAR FERREIRA MENDES, in "Jurisdição Constitucional", São Paulo: Saraiva, 1996, p. 261, nota 56).
4. ZANCANER, Zancaner. Da Convalidação e Invalidação dos Atos Administrativos, RT, 1990. p. 86-87).
5. in ob. cit., pág. 92.
6. Idem. Ibidem.
7. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 6ª ed., 1995, p. 262.
8. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros, 19 ª ed., 1994, pág. 187).