O sistema de registro de preços e o carona

"Contra a Pátria não há direitos."

(placa pendurada no saguão de delegacia paulista no auge dos "anos de chumbo") ^[01].

1.Considerações Iniciais

A finalidade do presente trabalho é traçar os contornos do Sistema de Registro de Preços (SRP), apresentando as suas principais características, naquilo que o difere de uma licitação convencional, e abordar a figura instituída no art. 8º da norma reguladora do SRP, que vem sendo conhecida como o Carona, à luz do ordenamento jurídico vigente. Seguindo essa linha, cabe antecipar que iremos nos alinhar àqueles que questionam a inserção desta nova figura no âmbito do Direito Administrativo-Constitucional. Contudo, não podemos desconsiderar o brilhantismo dos argumentos de seus defensores, mas nos dedicamos a essas breves linhas em prol do debate e da argumentação, como não poderia deixar de ser em um Estado Democrático de Direito, sem o intuito, por óbvio, de ser peremptório em relação ao tema.

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2.sistema de registro de preços – Evolução legislativa

Apesar do grande boom ocorrido na aplicação do SRP a partir do ano de 2005, o fato é que não se trata de novidade em nosso ordenamento jurídico. O Código de Contabilidade da União datado de 1922, Decreto nº. 4.536, em seu artigo 52, já trazia, em linguagem da época, a base do que atualmente é o SRP, como podemos verificar:

Art. 52. Para os fornecimentos ordinários ás repartições públicas, poderá o Governo estabelecer o regimen de concurrencias permanentes, inscrevendo-se, nas contabilidades dos Ministérios e nas repartições interessadas nos fornecimentos, os nomes dos negociantes que se propuzerem a fornecer os artigos de consumo habitual, com a indicação dos preços offerecidos, qualidade e mais esclarecimentos reputados necessarios.

§ 1º. A inscripção far-se-á mediante requerimento ao chefe da repartição ou ao Ministro, conforme determinação regulamentar, acompanhado das informações necessarias ao julgamento da idoneidade dos proponentes, indicação dos artigos e preços dos fornecimentos pretendidos.

§ 2º. Julgada dentro de 10 dias a idoneidade do proponente, será ordenada a sua immediata inscripção si este se subordinar ás condições exigidas para o fornecimento.

§ 3º. Os preços offerecidos não poderão ser alterados antes de decorridos quatro mezes da data da inscripção, sendo que as alterações communicadas em requerimento só se tornarão effectivas após 15 dias do despacho, que ordenar a sua annotação.

§ 4º. O fornecimento de qualquer artigo caberá ao proponente que houver offerecido preço mais baixo, não podendo, em caso algum, o negociante inscripto recusar-se a satisfazer a encommenda, sob pena de ser excluido o seu nome ou firma do registro ou inscripção e de correr por conta delle a differença.

O Decreto Lei nº. 200/67 não trouxe menção expressa ao SRP, porém, prega, em seu artigo 14, a racionalidade dos procedimentos administrativos mediante a simplificação de processos, o que seria a finalidade do Sistema de Registro de Preços.

Posteriormente, o assunto foi tratado pelo Decreto Lei nº. 2.300/86, que assim consignou em seu artigo 14:

Art 14. As compras, sempre que possível e conveniente, deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção e assistência técnica;

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado.

§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado,

§ 2º Os preços registrados serão periodicamente publicados no Diário Oficial da União, para orientação da Administração.

§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto.

O Decreto Lei nº. 2.300/86 foi revogado pela Lei Federal nº. 8666/93, mas no que concerne ao SRP, a redação da norma revogadora ficou muito semelhante com aquela anteriormente vigente, como podemos depreender abaixo:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I – (...)

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III – (...)

§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§ 2º Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.

§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:

I - seleção feita mediante concorrência;

II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;

III - validade do registro não superior a um ano.

§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.

§ 5º O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado.

§ 6º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.

Com o escopo de regulamentar o dispositivo legal, a União editou os Decretos nº^s 449/92; 2.743/98 e o Decreto nº. 3.931/01 que se encontra em vigor com as modificações introduzidas pelo Decreto nº. 4.342/02.

Assim, atualmente o fundamento legal para o SRP encontra guarida no artigo 15 da Lei Nacional de Licitações, sendo válido para a União o Decreto nº. 3.931/01 com as alterações promovidas.

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3.ANÁLISE DO ARTIGO 15 DA LEI FEDERAL nº.

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I – (...)

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

Da leitura do mencionado dispositivo, extrai se algumas questões que precisam ser analisadas. A primeira delas diz respeito à obrigatoriedade ou não da adoção do SRP para as aquisições efetuadas pela Administração Pública.

Parece-nos que não havendo total impossibilidade, seria obrigatória a adoção do SRP. A expressão sempre que possível combinada com deverão mencionadas no caput, leva-nos a entender desta maneira. Ademais, a impossibilidade deverá estar devidamente justificada no processo de aquisição, caso não seja utilizado o Sistema.

Além dessa interpretação, baseada no texto da lei, método literal, poderíamos valer-nos de uma interpretação histórica da norma, para concluir da mesma forma. Assim, pode-se verificar no artigo 14, caput, do Decreto Lei nº. 2.300/86, anteriormente transcrito, a existência do vocábulo conveniente, o que denota discricionaridade, dada pela lei ao administrador público para integrar o texto da norma e adotar o SRP quando julgar conveniente e oportuno ao interesse público. Todavia, com a mudança legislativa ocorrida e a entrada em vigor da Lei Federal nº. 8666/93, a possibilidade de escolha por parte do administrador, parece ter sido mitigada pelo legislador ordinário, com a supressão da conveniência da norma administrativa, prevalecendo, desta forma, a obrigatoriedade da adoção do SRP.

No sentido do texto, temos a posição de J. C. Mariense Escobar:

"A adoção do sistema de registro de preços para as compras públicas em âmbito federal é, em princípio, obrigatória, porque federal é a Lei nº. 8666/93. Somente quando inviável a sua prática, quando não for possível implementá-lo é que a Administração federal estará dispensada de usar o mecanismo. Com efeito, diante do preceito legal que diz deverem as compras, sempre que possível, ser processadas através de sistema de registro de preços, é forçoso concluir que somente quando a pessoa pública não conte com os recursos necessários à operacionalização satisfatória do sistema é que estará desobrigada de observá-lo. Isso porque, segundo as palavras da lei, sempre que possível, as compras deverão processar-se pelo sistema de registro de preços." ^[02]

Em sentido contrário, ou seja, pela discricionariedade da adoção do sistema, vale citar Marcos Juruena Villela Souto e Flávio Amaral Garcia:

"Pela intelecção da lei e do decreto é possível extrair que a decisão de acolher ou não o Sistema de Registro de Preços é discricionária. Não fosse isso, não teria a lei se valido da expressão "sempre que possível" ou o decreto do vocábulo "preferencialmente".

Contudo, ainda que de índole discricionária, a decisão de acolher ou não o Sistema de Registro deve ser motivada e justificada; afinal, se a lei e o decreto não a tornaram obrigatória, o fato é que criaram a legítima preferência pelo sistema, que, para ser refutada, depende de decisão administrativa que revele as desvantagens da sua adoção no caso concreto." ^[03]

Outra questão a ser debatida é o fato de a lei mencionar que as compras deverão ser processadas por Registro de Preços, não citando expressamente os serviços. Com fundamento no principio da legalidade administrativa, onde é dado ao administrador público fazer somente aquilo que a lei autoriza, vemos a impossibilidade da adoção do Sistema de Registro de Preços para serviços, ainda mais, tendo em vista a inserção do Sistema, na Seção V – Das compras, da Lei Federal nº. 8666/93, denotando a intenção do legislador de limitar a sua utilização às aquisições de bens, e também, à especificidade do objeto, uma vez que em serviços há grande dificuldade do estabelecimento de uma unidade de medida, capaz de tornar os serviços objetivamente sujeitos a registro.

Ilustrando o posicionamento esposado, Eliana Goulart Leão, afirma:

"Ao se referir ao processamento do sistema, a Lei fala em compras, com isto eliminando a viabilidade de por ele serem realizadas as contratações de obras e serviços." ^[04]

Todavia, tem prevalecido o entendimento que não há incompatibilidade lógica na adoção do Sistema para serviços, como se percebe na atual posição de Marçal Justen Filho:

"O entendimento se funda na compatibilidade entre o sistema de registro de preços e os contratos de prestação de serviços. Ainda que a Lei aluda apenas ao caso de registro de preços para as compras, não se pode vislumbrar alguma característica inerente quer a sistemática de registro, quer aos contratos de obra ou serviço, que inviabilize a generalização do sistema. O silêncio legislativo não pode, por isso, ser interpretado como vedação. Também não será o caso de aplicar o princípio da legalidade administrativa, no sentido de que a ausência de autorização representa interdição à atuação. Muitas vezes, inexiste autorização explícita, mas se pode extrair que o sistema normativo a outorga implicitamente." ^[05]

Com as vênias devidas, ousamos discordar do Mestre nessa passagem final, uma vez que o Direito Administrativo é todo fundado na Lei, pois somente ela, atribui legitimidade popular à atuação do administrador público. Por conta disso, ele somente estará autorizado a fazer aquilo que foi legalmente previsto, tendo em mira a satisfação do interesse público. Retirar autorizações implícitas do sistema normativo em ramo como este, seria sepultar o princípio da legalidade, pois quando a lei autorizasse, o administrador atuaria, e, quando a lei não autorizasse ou não previsse, atuaria da mesma forma, com base nesse posicionamento. Ademais, diante das peculiaridades deste ramo do Direito, poderia extrair-se, na verdade, um silêncio eloqüente do legislador, pois se não previu, não autorizou.

Vale trazer a ponderada lição de Diógenes Gasparini, em relação ao assunto:

"Cremos que esse registro não se presta para todo e qualquer serviço. Somente os mais simples, em que o elemento de comparação é unicamente o preço, podem ser objeto de registro. Assim, os serviços de correção de texto, de manutenção, de vigilância, e de entrega são alguns que pode ser objeto do registro de preço." ^[06]

Ressalta-se que o Decreto nº. 3.931/01 previu expressamente no artigo 1º, a possibilidade do registro de preços para serviços.

Quanto à auto-aplicabilidade ou não do artigo 15 da LNL, também divergiu a Doutrina, uns entendendo que todo o artigo era auto-aplicável, e outros, dizendo que somente parte dele seria auto-aplicável. Neste ponto, a nosso ver, o artigo é auto-aplicável, muito embora, a disciplina trazida em seu bojo, seja insuficiente para regular plenamente Sistema tão complexo como este, carecendo de regulamento para se adequar às disposições legais à realidade regional e local.

Sob esse contexto, acrescente-se que há manifestação do Superior Tribunal de Justiça, asseverando a auto-aplicabilidade da norma, RMS 15647/SP, de relatoria da Ilustre Ministra Eliana Calmon.

Assim, pode se perceber que as divergências doutrinárias, juntamente com a inação dos órgãos de controle em relação ao SRP, contribuíram para que o Sistema ficasse escondido por tanto tempo na Lei de Licitações.

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4.A REGULAMENTAÇÃO

Dispõe o parágrafo 3º do artigo 15 da Lei de Licitações, que o SRP será regulamentado por decreto. Decreto é o ato administrativo pelo qual se veicula o regulamento. Regulamentar é, em princípio, uma atribuição do Chefe do Poder Executivo com fundamento no artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal. Contudo, em relação ao Sistema, há que se reconhecer também, a possibilidade de regulamentação por parte das autoridades dos órgãos relacionados no art.117 da Lei Federal nº. 8666/93. Assim, poderão ter regulamento próprio para o Sistema, o Poder Judiciário, os Tribunais de Contas, o Poder Legislativo, e, pensamos nós, as empresas estatais, as autarquias e as fundações em razão de suas autonomias administrativas.

Note que, nesses casos, o regulamento do SRP não será veiculado necessariamente, por meio de decreto, podendo ter outra roupagem, como por exemplo, portaria, resolução, ato normativo, a depender das disposições normativas internas dos referidos poderes/órgãos/entidades.

Nossa análise terá como parâmetro o Decreto da União nº. 3.931/01 que regulamentou o SRP em âmbito federal, não se furtando à menção a outros regulamentos, quando necessário.

Em relação ao Sistema de Registro, qualquer regulamento que venha a ser editado, deve ser obrigatoriamente de execução, ou seja, deve se conter a explicitar, dar operação, cumprir fielmente o que foi traçado pela Lei. Regulamento não é Lei, em sentido formal, assim, não tem o condão de inovar na ordem jurídica, de criar direito novo. Não bastasse tal afirmação, cabe acrescentar o princípio da legalidade genérica consagrado em nossa Lei Maior no artigo 5º, inciso II, " ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".

Neste momento, trazemos o escólio de Joel de Menezes Niebuhr:

"Em outras palavras, somente a lei pode obrigar alguém a fazer ou deixar de fazer alguma coisa; somente ela é quem pode criar primariamente direito. Os decretos do Presidente da República, dos governadores ou dos prefeitos estão sempre abaixo dela: servem apenas para dizer como elas devem ser cumpridas, operacionalizadas pela Administração Pública. Os decretos não criam direitos, apenas dizem como eles devem ser executados pela Administração Pública, e, no máximo, determinam como os cidadãos devem cumprir as suas obrigações, criadas por lei, perante a mesma Administração Pública.

Nota-se diferença de grau hierárquico entre as leis e os decretos. Além disso, de todo modo, há normas jurídicas que não podem ser baixadas através de decretos, mesmo que não sejam contrárias a leis, dado que os mesmos não podem, repita-se, criar primariamente direitos, mas tão-só estabelecer como eles devem ser cumpridos. Noutras palavras, há questões que, sob pena de serem reputadas inconstitucionais, não podem ser objeto de decreto; dependem de lei." ^[07]

Não obstante, o Poder Executivo Federal não se limitou aos termos da lei, o Decreto Federal traz inovações não contidas na Lei Federal nº. 8666/93, e em algumas passagens, traz disposições contrárias a Lei que pretendia regulamentar.

Sem o objetivo de esgotar, traremos algumas dessas contradições e/ou inovações cometidas pelo Decreto Federal.

A primeira delas, já abordada, é o fato da lei mencionar que as compras deverão ser processadas por SRP, artigo 15, caput, enquanto que o Decreto, no artigo 1º, reza que, além das compras, os serviços serão processados pelo Sistema.

Outra contradição encontra fundamento no artigo 12 do Decreto, que dispõe que a Ata de Registro de Preços poderá sofrer alterações de acordo com o artigo 65 da Lei Federal nº. 8666/93. Contudo, o artigo 65 mencionado regula os casos em que os contratos administrativos, poderão ser alterados. Neste caso, a nosso juízo, há uma identidade indevida entre Ata de Registro e Contrato. Ora Ata não é Contrato, portanto, não se poderia igualar os casos de alteração de um e de outro, sem levar em conta as particularidades e a natureza de cada um.

A próxima transgressão relacionada é uma violação frontal ao texto legal, e se situa no artigo 4º, parágrafo 2º do Decreto, que transcrevemos:

Art. 4º  (...)

§ 2º  É admitida a prorrogação da vigência da Ata, nos termos do art. 57, § 4º, da Lei Federal 8666/93, quando a proposta continuar se mostrando mais vantajosa, satisfeitos os demais requisitos desta norma.

Todavia, o artigo 15, § 3º, inciso III da Lei de Licitações dispõe expressamente que a validade do registro de preços não deverá ser superior a um ano. Além disso, o decreto admite como regular uma situação, que a Lei tratou em caráter excepcional, que é o caso de poderem ser os contratos de natureza continuada, prorrogados para além do prazo de 60 meses, desde que conste a devida justicativa e mediante autorização da autoridade superior, situação esta, excepcionalíssima segundo a lei.

Nesse particular, vale a referência à recente regulamentação do SRP a que procedeu o Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por intermédio do Ato Normativo nº. 92, de 13/08/2007, que se ateve aos termos da lei, limitando a validade do registro a um ano. Outro aspecto a ser ressaltado, nessa regulamentação, é a não previsão do carona, nem dar e nem pegar carona foi permitido.

Foi esta também, a solução encontrada pelo E. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Resolução nº. 01/2006, o que denota a preocupação técnica das Cortes de Contas com o Sistema, e a nosso ver, com essa anômala figura do carona.

Por último, somente para efeito de localização, arrolamos aqui, a maior inovação trazida pelo Decreto Federal, a previsão extralegal do carona, artigo 8º, que será abordada posteriormente nesse texto.

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5.DOS PROCEDIMENTOS DO SISTEMA

A par das críticas traçadas até então, faz-se necessário compreender o funcionamento do Sistema de Registro de Preços, para que consigamos ao final separar o joio do trigo.

O Conselheiro Antônio Roque Citadini assim definiu o Sistema:

"O Registro de Preços constitui-se num meio operacional para a realização de compras de materiais, gêneros e equipamentos de uso comum, o qual se concretiza mediante prévio certame licitatório, visando obter os melhores preços e condições para a Administração." ^[08]

Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tullio Bottino trataram o tema desta forma:

"Registro de Preços significa a licitação não para compras imediatas, mas para eleição de cotações vencedoras, que, ao longo do prazo máximo de validade do certame podem ensejar, ou não, contratos de compras." ^[09]

O Jurista J.U.Jacoby Fernandes, conceituou:

"Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração." ^[10]

Em face dos diversos conceitos, podemos concluir que, o Sistema de Registro de Preços é um procedimento administrativo suplementar de contratação, levado a efeito por meio do procedimento administrativo de licitação, exclusivamente, sob as modalidades de concorrência e pregão, visando a escolha do fornecedor de bens ou serviços que ofereça à Administração o menor preço unitário, com vistas a registro, para eventual e futura contratação.

Apesar de sabido e consabido, ressai desses conceitos, que o Sistema de Registro de Preços não se confunde com a licitação por meio da qual se realiza, assim sendo, SRP não é uma modalidade de licitação, convite, tomada de preços, concorrência, pregão, concurso, leilão, consulta, tampouco um tipo de licitação, menor preço, melhor técnica, melhor técnica e preço ou melhor oferta ou lance, parece óbvio, mas necessário deixar assentado isto, em vista dos equívocos cometidos.

O decreto traz em seu artigo 1º, algumas definições importantes na compreensão do Sistema:

Art. 1º  As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas pelo Sistema de Registro de Preços, no âmbito da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, obedecerão ao disposto neste Decreto.

Parágrafo único. Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:

I - Sistema de Registro de Preços - SRP - conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;

II - Ata de Registro de Preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, onde se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas;

III - Órgão Gerenciador - órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos do certame para registro de preços e gerenciamento da Ata de Registro de Preços dele decorrente; e

IV - Órgão Participante - órgão ou entidade que participa dos procedimentos iniciais do SRP e integra a Ata de Registro de Preços.

A diferença entre a licitação convencional e aquela destinada a atender o SRP reside, em um primeiro momento, nos procedimentos contidos na fase interna da licitação, onde o Decreto define alguns passos necessários a serem seguidos pelo órgão gerenciador, artigo 3º, parágrafo 4º, e posteriormente, depois de terminada a licitação, nos procedimentos que visam ao gerenciamento da Ata de Registro de Preços.

A utilização do Sistema, deve se dar preferencialmente, quando, do objeto a ser licitado houver a necessidade de contratações freqüentes, for mais conveniente à aquisição de bens com entregas parceladas, quando a compra de um bem ou serviço for para atender mais de um órgão ou entidade ou pela natureza do objeto não for possível definir o quantitativo demandado.

As vantagens apontadas para a Administração com a adoção do Sistema, são as seguintes: redução do número de licitações; celeridade no processo de aquisição; redução do volume de estoque e do espaço físico utilizado para a guarda; somente a compra das quantidades necessárias, evitando o desperdício; o fato de atender outras unidades e não só a licitadora e a desnecessidade de reserva orçamentária.

Quanto a não necessidade de reserva orçamentária, há que se deixar claro, que somente o "bloqueio" orçamentário não será realizado, sendo necessária, todavia, a indicação no Edital, da fonte, do elemento de despesa e do programa de trabalho por onde correrá a despesa, se esta vier a ser concretizada. Tal exigência, tem cabimento pelo fato do SRP ser efetivado por meio de procedimento de licitação, e a Lei de Licitações exige, explicitamente, tanto para obras e serviços como para compras, a indicação dos recursos orçamentários pelo qual correrá a despesa, art. 7º, parágrafo 2º, inciso III, combinado com o artigo 14, combinado com o artigo 40, inciso XVII, da Lei Federal 8666/93. Além do mais, ter ciência que a eventual despesa tem fulcro na Lei Orçamentária é uma garantia do licitante, e, é um dever do Administrador fundamentar suas ações, para afastar qualquer conotação de temeridade.

O Decreto traz ainda, em seu texto, algumas características especializantes do Sistema de Preços, como; a não obrigatoriedade de a Administração contratar, o direito de preferência para o fornecedor que tem os seus preços registrados, caso os preços se apresentem superiores àqueles praticados no mercado; a possibilidade de renegociação da Ata de Registro, por razões supervenientes à licitação e a possibilidade de cancelamento do Registro.

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6.A "Grande inovação" do carona

Órgão não participante, carona, terceiro, extra-ata, são os apelidos que vêm recebendo aquele órgão ou entidade que mesmo não tendo procedido a uma licitação, se beneficia da licitação feita por outro órgão ou entidade, por meio da utilização por empréstimo da Ata de Registro de Preços, o fundamento de tal procedimento encontra-se no artigo 8º do Decreto nº. 3.931/01, que dispõe expressamente:

Art. 8º  A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

§ 1º  Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preços, deverão manifestar seu interesse junto ao órgão gerenciador da Ata, para que este indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a serem praticados, obedecida a ordem de classificação.

§ 2º  Caberá ao fornecedor beneficiário da Ata de Registro de Preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento não prejudique as obrigações anteriormente assumidas.

§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços.

Nas palavras do festejado J.U.Jacoby Fernandes:

"O carona no processo de licitação é um órgão que antes de proceder à contratação direta sem licitação ou a licitação verifica já possuir, em outro órgão público, da mesma esfera ou de outra, o produto desejado em condições de vantagem de oferta sobre o mercado já comprovadas. Permite-se ao carona que diante da prévia licitação do objeto semelhante por outros órgãos, com acatamento das mesmas regras que aplicaria em seu procedimento, reduzir os custos operacionais de uma ação seletiva." ^[11]

Assim, o procedimento para ser carona dá-se da seguinte forma: após o órgão gerenciador ter realizado todos os atos da licitação, formalizado uma Ata de Registro de Preços com a aquiescência do fornecedor; o órgão que desejar se utilizar da ata, em vista de ter a mesma demanda pelo objeto licitado do órgão gerenciador, consulta o órgão licitador sobre a possibilidade de fazer uso da ata. Sendo autorizado, o carona adquire diretamente, sem licitação, o objeto do fornecedor registrado.

Há alguns passos previstos no decreto, a serem seguidos pelo carona, para que órgão gerenciador autorize a utilização da Ata Registrada, são eles: prévia consulta ao gerenciador sobre a possibilidade de fazer uso da Ata; obediência a ordem de classificação da licitação, aceitação pelo fornecedor da contratação pretendida; limitação da contratação a cem por cento dos quantitativos registrados.

Ressalte-se que o carona, deverá ainda, demonstrar a vantajosidade de aderir à Ata em vez de proceder a licitação, ou seja, deve mostrar que os preços da Ata registrada são melhores do que os preços que ele obteria no mercado fazendo a licitação.

Outro ponto a ser destacado, embora não conste do regulamento, é que na contratação, devem ser mantidas as condições da Ata Registrada, o carona adere à integralidade da Ata, não cabendo a ele qualquer renegociação das condições registradas, caso haja renegociação, esta deve partir do órgão gerenciador e não do órgão aderente.

Insistindo, a titulo explicativo, digamos, que determinada prefeitura da região Norte do país (A), intente adquirir pneus para sua frota de veículos. Para tal, processa licitação sob a modalidade pregão, com vistas a Registro de Preços, estima o quantitativo em 1.000 (mil) unidades, depois de realizado o procedimento licitatório, firma Ata de Registro de Preços com o fornecedor (B), que se compromete à entrega do objeto. Outra prefeitura, agora da região Sul (C), tendo a mesma demanda, verifica que a Prefeitura (A), tem uma Ata registrada que atende suas necessidades. Depois de demonstrada a vantajosidade, faz a necessária consulta ao órgão gerenciador (A), o gerente da Ata, indica e consulta o fornecedor (B) para verificar se ele tem interesse nessa nova contratação e caso, seja realizada, se não prejudicará o cumprimento das obrigações previstas na Ata, desfavorecendo o órgão gerente, não havendo problemas, o carona assume a Ata como sua, aderindo a todas as condições estabelecidas, e adquire pneus diretamente, sem licitação, frise-se, com o fornecedor (B) até o limite de 1.000(mil) unidades.

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7.os princípios jurídicos atingidos pelo carona

Os princípios são normas jurídicas que servem como alicerce ao arcabouço do ordenamento jurídico, vinculam, obrigam; não são meras pautas axiológicas orientadoras, que oportunizaria o seu cumprimento ou não. Princípio é norma, e como tal, deve ser cumprido, a inobservância de um princípio é mais grave do que o descumprimento de uma lei, porque descumprindo um princípio se atinge o sistema normativo, abala o sistema, e não apenas a regra que veicula a norma.

Sem nos aprofundarmos na Teoria dos Princípios, uma vez que tal escaparia às finalidades do presente opúsculo, trazemos a cola o ensinamento do preclaro Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra." ^[12]

Arrolaremos, alguns princípios que consideramos violados com a inclusão do carona no sistema de contratações públicas.

O primeiro princípio, e talvez a mais nítida violação, é o da legalidade. A forma de o Estado contratar é toda vinculada, seja adquirindo coisas (licitação), ou selecionando pessoas (concurso público), o legislador se preocupou em traçar previamente os procedimentos para contratação, valorizando a segurança jurídica, com vistas a afastar os apadrinhamentos e a pessoalidade do seio da Administração. Registre-se que a legalidade a que se sujeita o Administrador Público é especial, a lei deve ser a guia do administrador, na dúvida, o administrador deve sempre aplicar a lei. A lei de licitações, em momento algum, faz sequer menção ao carona, então, não poderia vir o Decreto e criar o procedimento à revelia da Lei.

O carona fere o princípio da licitação obrigatória, consagrado no art. 37, inciso XXI, da Constituição da República. Licitar é a regra para a Administração contratar, as exceções ao dever de licitar devem estar previstas em Lei, são os casos de dispensa e inexigibilidade, previstos respectivamente, nos artigos 24 e 25 da Lei de Licitações, o carona é, a nosso juízo, forma de contratação direta sem previsão legal. Importa, além, o Decreto ao instituir o carona afronta o artigo 2º da Lei Federal nº. 8666/93, que traz o seguinte comando:

Art. 2º  As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.(grifei).

Trata-se tal dispositivo de norma geral, norma nacional, de observância obrigatória pelos demais entes da Federação, não admitindo regulação em contrário.

Outro princípio afetado pelo aderente em Ata de Registro, é o da vinculação ao Edital, o ato convocatório é a regra nuclear do procedimento licitatório, o saudoso Hely Lopes Meirelles já dizia que o Edital é a lei interna da licitação, pois vincularia tanto a Administração como os licitantes aos seus termos. Toda contratação decorrente de adesão à Ata de Registro de Preços, afeta o ato convocatório, pois, não estava prevista nem estimada no Edital, sendo portanto, contratação excedente, a qual não foi dada a devida publicidade. A rigor, os contratos administrativos devem guardar liame com o procedimento de licitação que o originou, nos termos da previsão contida no artigo 54, parágrafo 4º, da Lei Federal nº. 8666/93.

Vale a menção ao Eminente Administrativista Catarinense Joel de Menezes Niebuhr que de forma vanguardeira, em 2005, alertava sobre as ilegalidades do carona, e comentando este princípio enfatizava que:

"O carona viola abertamente o princípio da vinculação ao edital porquanto ele dá azo à contratação não prevista no edital. Ora, licita-se dado objeto, com quantidade definida e para uma entidade determinada, tudo em conformidade com o edital. Quem ganha a licitação firma com a entidade que promoveu a licitação ata de registro de preços, pelo que se compromete a entregar ou prestar a ela o que fora o objeto da licitação, conforme o edital, inclusive no que tange aos quantitativos. Durante a vigência da ata de registro de preços, outra entidade que não a promotora da licitação, que não foi referida sequer obliquamente no edital, adere à ata de registro de preços, através do carona, com o propósito de receber os préstimos do vencedor da licitação. Com efeito, o contrato que decorre do carona não foi previsto no edital. Quem participou da licitação não sabia que seria contratado também por esta outra entidade, que não a promotora da licitação. Ademais, com o carona, quem adere à ata de registro de preços, pode requerer para si a mesma quantidade do que fora licitado. Então, se a licitação envolvia cem unidades, com o carona de apenas uma outra entidade, o vencedor da licitação pode ser contratado para duzentas unidades.

Isso afronta com veemência o princípio da vinculação ao edital, na medida em que quem participou de licitação para fornecer cem unidades de dado objeto não pode acabar sendo contratado para fornecer duzentas. Se fosse para fornecer duzentas unidades, o edital que tratasse disso e comunicasse a todos os interessados que da licitação decorreria contrato para duzentas unidades e não apenas para cem.

E a afronta ao princípio da vinculação ao edital não se restringe à questão dos quantitativos estabelecidos no edital. Também há afronta ao princípio porque a licitação é feita para uma entidade específica, referida expressamente no edital, e o vencedor da licitação pode acabar sendo contratado por outra entidade, não indicada no edital. Ou seja, licitante participa de certame para ser contratado por "A" e, em razão dele, acaba sendo contratado também por "B", "C" e tantos quanto aderirem à ata de registro de preços de "A".

Em síntese, o carona importa contratação apartada das condições do edital, sobretudo no tocante à entidade contratante e aos quantitativos estabelecidos no edital. Nesses termos, o carona fere de morte o princípio da vinculação ao edital, dado que dele decorre a assinatura de ata de registro de preços e contratação fora do preceituado e previsto no edital de licitação pública." ^[13]

O carona afeta, também, o princípio da isonomia, porque a licitação visa à escolha da proposta mais vantajosa, e oferecer tratamento igual àqueles que estão em uma mesma condição jurídica, ou seja, capazes de contratar com a Administração Pública. O Estado é um grande agente econômico e suas contratações trazem benefícios econômicos para os particulares contratados. Assim, todos aqueles, particulares, que estão em condições de contratar com o Estado, tem o direito à licitação, a serem tratados com igualdade, afinal, ostentam o mesmo status jurídico.

A impessoalidade que deve pautar a Administração Pública é atingida, na medida em que as reutilizações de determinada Ata de Registro de Preços concede ao fornecedor vencedor de uma única licitação, a possibilidade de vendas e contratações infinitas, caracterizando um tratamento odiosamente benéfico, sem a necessária e correspondente causa. Afinal, impessoalidade é tida também como imparcialidade, que condiciona a atuação administrativa em prol do interesse público.

O princípio da moralidade, consignado no caput do art. 37, da Constituição da República, que vem a ser os padrões éticos e morais reputados pelo grupo social como importantes em determinada época, é atingido pelo carona. Por conta deste princípio, a atuação do Administrador não pode contrariar, além da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade, os deveres da boa administração.

Joel de Menezes Niebuhr afirma que:

"Nas licitações públicas e contratos administrativos, os princípios da moralidade e, de certa forma, da impessoalidade, são bastante abrangentes, opondo-se, por exemplo, a contratos superfaturados, ao direcionamento da contratação mesmo que indiretamente, à contratação com pessoas ligadas à Administração Pública, ao tráfico de influência, ao favorecimento de contratados, etc.                  

O carona no mínimo, expõe os princípios da moralidade e da impessoalidade a risco excessivo e despropositado, abrindo as portas da Administração a todo tipo de lobby, tráfico de influência e favorecimento pessoal." ^[14]

Dessa forma, o carona por menor que seja o volume da contratação em que adere, expõe a Administração aos riscos da pessoalidade e da imoralidade, na contramão da impessoalidade e da moralidade que devem pautar sua conduta.

O carona pode afetar também, o princípio da livre concorrência, contemplado no artigo 170, inciso IV da Constituição Federal, na dose em que o favorecimento dirigido a determinado fornecedor, pode em alguns contratos, representar a quebra da relação de competitividade que deve existir no mercado na busca pela clientela. A interferência do Estado, agente econômico, pode trazer desigualdade no equilíbrio de forças entre os concorrentes do mercado relevante considerado. Afinal, garantir a livre concorrência é, sobretudo, privilegiar a igualdade e a competição na busca pelas melhores condições de ofertas e de compras.

Deve-se observar ainda, algumas outras irregularidades acerca do carona, como a perda de receita tributária pelo Estado, caso, a adesão torne-se rotina. Vejamos o exemplo do ICMS. Como se sabe o Estado não é contribuinte desse imposto, e assim, não procede à compensação tributária. Portanto, e no caso de um órgão do Estado aderir a uma Ata Registrada em outro Ente da Federação, irá arcar com a integralidade do valor do imposto, embutido no preço do produto, nos termos do art. 13, § 1º, inciso I da Lei Complementar nº 87/96, por conta da repercussão econômica, típica de impostos indiretos, e este valor, será incorporado como receita direta pelo Estado, do qual faz parte o fornecedor favorecido. Assim, a compra direta de bens e serviços realizada com fornecedores de outras entidades da Federação, significa perda de receita para Estado que se utiliza do sistema do carona. Pode parecer irrelevante, mas não é, tudo dependerá do volume de contratações efetuadas por meio do carona.

Há que se ressalvar, que o Convênio celebrado no âmbito do CONFAZ ^[15] ICMS 26/03, autoriza os Estados e o Distrito Federal a conceder isenção de ICMS nas operações ou prestações internas, relativas à aquisição de bens, mercadorias ou serviços por órgãos da Administração Pública Estadual Direta, suas Fundações e Autarquias, contudo, trata apenas de uma autorização e não de uma obrigação, sendo assim, nem todos os Estados detêm normatização a respeito. No Estado do Rio de Janeiro vigora a Resolução SER nº. 047, de 24 de Setembro de 2003, que estabelece normas para a concessão da isenção do imposto, conforme previsto no Convênio ICMS 26/03.

Revele-se outra irregularidade na adoção do carona, que provém da possibilidade de o caroneiro escolher a marca do bem que pretende adquirir, sem que para isso apresente qualquer justificativa: basta que apresentada a demanda pelo bem X, com a especificação Y, passe a procurar nas diversas licitações de Registro de Preços realizadas pelo Brasil afora, uma Ata que tenha registrado o bem XY. Verifique que essa pesquisa é extremamente fácil, nos dias de hoje, com os recursos da tecnologia da informação e com diversos sites na rede mundial de computadores que anunciam Atas de Registro de Preços. Marque-se que a Lei de Licitações veda expressamente a escolha de marca, sem que haja uma justificativa técnica plausível, artigo 7º, parágrafo 5º.

Podemos ainda, apontar que a prática do carona caracteriza-se como uma espécie de delegação do dever de licitar, afetando a autonomia administrativa do ente que se propõe a pegar carona, porque em vez de proceder a licitação com seus meios, a entidade utiliza-se do procedimento administrativo praticado por outro ente, deixando de efetuar em sua repartição a obrigatória licitação. Cabe ressaltar, nesse aspecto, que a Lei de Licitações determina que as licitações sejam realizadas no local onde se situar a repartição interessada, artigo 20, caput.

O Principio da Eficiência, aliado ao aspecto da celeridade, vem sendo apontado como fundamento para o uso do carona por parte dos órgãos da Administração Pública. Argumenta-se que o tempo gasto na contratação via licitação convencional torna-se longo em vista das necessidades administrativas, e que, com o carona, este tempo é diminuído. Contudo, tais deduções não merecem guarida, pois a eficiência não pode ser o fim último da Administração Pública, e, pode muito menos, postar os demais princípios constitucionais de joelhos em favor desta dita celeridade.

Como elegantemente sintetiza Joel de Menezes Niebuhr:

"Ainda, relativamente ao princípio da eficiência, é de bom alvitre advertir que ele não serve de justificativa para a desobediência à legalidade e aos demais princípios da licitação pública, entre os quais, merece menção especial, o da igualdade. Deve-se lograr eficiência em consonância aos demais princípios, sem que um exclua outro." ^[16]

E sobre o tema, continua em outra obra:

"A percepção isolada e absoluta do princípio da eficiência é extremamente perigosa. Precisa-se reconhecer a variedade de discursos que se espraiam pelo debate político e jurídico, cuja remissão à eficiência não passa de um recurso a flexibilizar e enfraquecer o regime jurídico-administrativo." ^[17]

Ademais, a Administração obriga-se a pautar todos os seus atos em busca da eficiência, pois esta, não se trata de algo novo, e deve estar na essência do serviço público.

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8.o carona como ato de improbidade administrativa

A Lei Federal nº. 8429/92 trata das penalidades civis que podem ser aplicadas aos agentes públicos que, por ação ou omissão, pratiquem atos atentatórios a coisa pública, que lhes foi entregue para gerir, tendo em vista a finalidade de afastar da Administração Pública o agente ímprobo, que se utiliza da Administração para a prática de atos ilícitos em beneficio próprio ou de terceiros.

Para os professores Mariano Pazzaglini Filho, Márcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior:

"Improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "trafico de influência" nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos." ^[18]

Nesse contexto, a salvaguarda da integridade do interesse público e da integralidade do patrimônio público, depende da efetiva aplicação dos mecanismos de controle colocados a disposição dos órgãos competentes, para agir em defesa da moralidade administrativa.

Poucas linhas atrás, foram relacionados uma série de princípios administrativos que consideramos atingidos com a utilização do carona, e a Lei Federal nº. 8.429/92, em seu artigo 11, na Seção III, caracteriza como ato de improbidade as seguintes violações:

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

Ressalta-se que tanto as condutas mencionadas pelo dispositivo em comento, como os princípios relacionados no caput do artigo, são meramente exemplificativos. Os atos de improbidade não se esgotam somente nestes princípios e ações. Quanto aos princípios atinentes a Administração Pública, a Lei Federal nº. 9.784/99, Lei do Processo Administrativo Federal, mais recente, sistematiza-os melhor, sem, contudo, deixar de lado a exemplificação:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Desse modo, à vista dos princípios afetados pelo carona, e da previsão legal existente, entendemos que a prática consciente e voluntária do ato de dar ou pegar carona, escapando da licitação obrigatória, pode vir a ser caracterizada como Ato de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

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9.a recente decisão do tcu acerca do carona

Em decisão proferida em 1º de agosto de 2007, o Tribunal de Contas da União, por intermédio do Acórdão 1487/2007 – Plenário, começa a atentar para as ilegalidades da prática do carona. O caso levado à apreciação do Tribunal por meio de uma Representação efetuada por uma unidade técnica do próprio TCU, versava sobre uma licitação para SRP realizada pelo Ministério da Saúde, tendo como objeto a contratação de empresa de prestação de serviços, apoio logístico e realização de eventos, com valor total de 32 (trinta e dois) milhões de reais. Depois de terminada a licitação e registrada a Ata pelo MS, outras 62 entidades e órgãos aderiram à referida Ata, significando que com base em uma licitação foram realizadas contratações que poderiam alcançar um bilhão novecentos e oitenta e quatro milhões de reais, se todas as entidades aderentes efetuassem contratações referentes a cem por cento dos quantitativos registrados.

A Deliberação da E. Corte de Contas não foi no sentido de proibir formalmente a prática do carona, mas de determinar que seja aperfeiçoada a norma do SRP, com vista a limitar a utilização da Ata de Registro de Preços pelos órgãos e entidades não participantes. Conforme podemos verificar na decisão transcrita:

Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação da 4ª Secex, apresentada com base no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno, acerca de possíveis irregularidades na ata de registro de preços do Pregão nº. 16/2005, da Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde, consoante o decidido no Acórdão nº. 1927/2006-1ª Câmara. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, e considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

9.2.1. oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, quando forem detectadas falhas na licitação para registro de preços que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata;

9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n.º 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatório e Voto que fundamentam este Acórdão;

9.2.3. dê ciência a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, das medidas adotadas para cumprimento das determinações de que tratam os itens anteriores;

9.3. determinar à 4ª Secex que monitore o cumprimento deste Acórdão;

9.4. dar ciência deste Acórdão, Relatório e Voto, ao Ministério da Saúde, à Controladoria Geral da União e à Casa Civil da Presidência da República.

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10.considerações finais

O Sistema de Registro de Preços constitui importante instrumento de gestão colocado a disposição do Administrador Público, para atender necessidades incertas ou de difícil mensuração, possibilitando planejamento da gestão de aquisições feitas pelos órgãos públicos. Em que pese, a respeitável decisão do TCU antes mencionada, ela não é suficiente para a adequação do SRP as normas de Direito Público. O carona é uma anomalia e precisa ser extirpado da Administração Pública Brasileira. No Direito Pátrio vigente, não há espaço para o procedimento do carona, seriam necessárias profundas alterações normativas para legitimar a prática da adesão ilimitada a Atas de Registro de Preços, como por exemplo, Emenda Constitucional alterando o artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, que trata do principio da licitação obrigatória.

Como tais alterações ainda não ocorreram, esperamos que o Poder Judiciário, o Ministério Público e as Egrégias Cortes de Contas, restabeleçam a normalidade ameaçada, enquadrando o nefasto procedimento do carona no seu lugar devido, o da ilegalidade, da inconstitucionalidade, e -por que não?-, da improbidade administrativa.

Para finalizar, trazemos novamente as palavras de Joel de Menezes Niebuhr, em lição que parece talhada para o término do presente trabalho:

"O carona é júbilo dos lobistas, do tráfico de influência e da corrupção, especialmente num país como o nosso, com instituições e meios de controle tão frágeis. Os lobistas e os corruptores não precisam mais propor o direcionamento de licitação; basta proporem o carona e tudo está resolvido." ^[19]

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VIEIRA, Madeline Rocha Furtado. Sistema de Registro de Preços: Considerações práticas. Revista Fórum de Contratação e Gestão Pública, n. 52, Belo Horizonte, abr. 2006.

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Notas

1. GASPARI apud SARMENTO, Daniel.(Org.). Interesses Públicos versus Interesses Privados: Desconstruindo o Princípio da Supremacia do Interesse Público.Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p.23.
2. Escobar, j.c. Mariense. O Sistema de Registro de Preços nas Compras Públicas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996. p.21.
3. Souto, Marcos Juruena Villela; GARCIA, Flávio Amaral. Sistema de Registro de Preços – O efeito "Carona". Boletim de Licitações e Contratos – BLC nº. 03, São Paulo, NDJ, mar.2007.
4. Leão, Eliana Goulart. Sistema de Registro de Preços. Campinas: Bookseller, 1997. p.20.
5. FILHO, Marçal Justen. Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11ª ed. São Paulo: Dialética, 2005. p.148.
6. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p.495.
7. NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão Presencial e Eletrônico. Curitiba: Zênite, 2004. p.29.
8. CITADINI, Antônio Roque. Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações e Públicas. São Paulo: Ed. Max Limonad, 200. p.89.
9. RIGOLIN, Ivan Barbosa; BOTTINO, Marco Tullio. Manual Prático das Licitações. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p.227.
10. FERNANDES, J.U.Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005. p.31.
11. FERNANDES, J.U.Jacoby. Carona em sistema de registro de preços: uma opção inteligente para redução de custos e controle, Brasília. Disponível em: http://www.jacoby.pro.br/Carona.pdf. Acesso em 19 set.2007.
12. MELLO, Celso Antônio Bandeira de.Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p.841.
13. NIEBUHR, Joel de Menezes. "Carona" em ata de registro de preços: atentado veemente aos princípios de direito administrativo. Revista Zênite de Licitações e Contratos – ILC, n. 143, p.13-19, jan. 2006.
14. Ibid., p.17.
15. O Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ tem a missão de elaborar políticas e harmonizar procedimentos e normas inerentes ao exercício da competência tributária dos Estados e do Distrito Federal, bem como colaborar com o Conselho Monetário Nacional - CMN na fixação da política de Dívida Pública Interna e Externa dos Estados e do Distrito Federal, e na orientação às instituições financeiras públicas estaduais.
16. Niebuhr, op.cit, 41.
17. Idem. Princípio da Eficiência: Dimensão Jurídico-Administrativa. Informativo de Licitações e Contratos. Curitiba: Zênite, dez.99. p.957.
18. FILHO; ROSA; JÚNIOR apud José Maria P. Madeira. et al.Lei de Improbidade Administrativa: Coletânea de Textos CEPAD. Rio de Janeiro: Espaço Jurídico, 2004. p.11.
19. NIEBUHR, op.cit. p.19.