Empresas de ônibus não podem atuar além do contrato de concessão
Empresas de ônibus não podem atuar além do contrato de concessão
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Parecer solicitado pelo Município de Dourados (MS), pela ilegalidade da expansão informal da atuação das empresas concedentes do serviço de transporte coletivo além das condições previstas contratualmente.
CONSULTA
Consulta-nos o ilustríssimo Sr. EDIVALDO FRANCISCO FERNANDES – MUI DIGNO ADVOGADO GERAL DO MUNICÍPIO DE DOURADOS-MS, sobre o seguinte:
Que por Concorrência Pública (nº 002/95) as empresas JÚNIOR TRANSPORTE DE PASSAGEIROS LTDA e VIAÇÃO DOURADOS, firmaram contrato com o Município de Dourados-MS para exploração de serviços de transporte coletivo urbano, conforme especificações de seus respectivos lotes constantes em edital e conforme dispositivos contratuais. Estes contratos foram assinados em 09.06.1995. O prazo de validade era de Cinco Anos, a contar do Contrato. Outrossim, os contratos admitiam prorrogação de acordo com a legislação.
Em abril de 1998, o Município e estas empresas de transporte coletivo fizeram um acordo (aditivo contratual), no que tange aos campos de atuação e itinerários. No entanto, não houve cumprimento do mesmo por parte de uma das empresas, gerando notificações e medidas judiciais de ambos os lados.
Argumenta o consulente, que o Município de Dourados cresceu muito de 1995 até hoje, com a criação de vários Bairros, com aumento considerável de população que dependem exclusivamente do transporte coletivo, que infelizmente não está mais atendendo a contento.
Esta é a situação exposta pelo consulente, que ora questiona:
1) Os aditivos aos contratos em voga, são válidos ? Há alguma irregularidade?
2) Se há irregularidades quanto aos aditivos, são sanáveis ou não ? Quais as medidas a serem adotadas pelo Município ?
3) Se válidos os Aditivos aos contratos, indagamos:
a:) poderia haver a rescisão contratual frente a qualquer das empresas que desrespeitem as determinações de serviços do Município, inclusive pela. exigência de adequação dos serviços em linhas, seja pela expansão de linhas já existentes ou pela criação de novas linhas ? E por mudança de itinerários, inclusive com aumento dos locais de parada e de cobertura {bairros novos, outras ruas, outra salda, outro final de linha) ?
b) Considerando-se as exigências do edital de concorrência, mormente quanto aos bens das empresas, seja pela obrigação de serem proprietárias de ônibus, do imóvel onde devam funcionar, etc, poderia caracterizar o desrespeito ao edital e ao contrato (o edital é parte do contrato), por não ter a empresa imóvel próprio onde esteja instalada., bem como serem os ônibus de sua frota ARRENDADOS e não de propriedade própria, não demonstrando assim a "idoneidade" financeira cm caso de necessidade de reparação de danos ? Nesse caso, poderia haver a rescisão contratual ? Quais os procedimentos a serem adotados ? Como ficariam as linhas exploradas por tal empresa em caso de rescisão ?
c) Poderia dar-se rescisão unilateral dos contratos, pelo Município, pela CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE ou outro, a fim de que pudesse efetuar nova licitação dos serviços, melhor adequando às necessidades atuais ? Quais os procedimentos a serem tomados ? Como ficariam os serviços prestados pelas empresas (Assunção/Intervenção)?
Para que pudéssemos responder a contento os questionamentos postos pelo consulente, nos foram entregues alguns documentos (fotocópias), bem assim a Lei Orgânica do Município.
PARECER TÉCNICO
Na doutrina, três correntes divergem sobre a conceituação de serviço público:
a) a primeira, chamada "escola do serviço público", segundo a qual toda e qualquer atividade desenvolvida pelo Estado seria serviço público;
b) para a segunda, o serviço público abrangeria todas as atividades estatais, exceto a legislativa e a judicial;
c) a terceira corrente doutrinária acrescenta que, além da elaboração da lei e dicção do Direito, também deveriam ser excluídas da noção de serviço público as atividades que não são colocadas à disposição do cidadão (como aquelas relacionadas ao poder de polícia).
HELY LOPES MEIRELLES [01] define serviço público como "todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado".
No entanto, como ensinava RUY DE SOUZA [02] há mais de 40 anos, "será o tempo e o meio, o direito positivo e a política vigente, que terão de nos dar os elementos precisos para a indagação" do conceito de serviço público.
Na atual ordem jurídica, além de elencar expressamente alguns serviços públicos (por exemplo, o de transporte de passageiros ou o serviço de telecomunicações), a Constituição Federal dispõe a respeito do seu regime jurídico (art. 175), que pode assim ser resumido: (a) O Poder Público detém a titularidade da prestação dos serviços públicos, mas (b) pode transferir sua execução a terceiros delegatários, que se submeterão a (c) regime especial definido em lei; a delegação da execução do serviço (prestação indireta) pode se formalizar (d) somente mediante concessão ou permissão, instrumentos administrativos de (e) natureza contratual e (f) conteúdo mínimo imperativo; (g) a licitação pública prévia é condição de validade e legitimidade da delegação da prestação do serviço a particulares.
A Lei 8.666/93, que regulamentou o art. 37, XXI, da Constituição, instituindo normas gerais sobre licitações e contratos da Administração Pública, definiu "serviço público" como sendo "toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, (...)" (art. 6o., inc. II).
A lei 8.987/95 disciplinou o regime jurídico da concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Carta Magna, dispondo sobre os direitos e obrigações dos usuários, instituindo regras de política tarifária, definindo a obrigação do serviço adequado, impondo regras especiais de licitação e regulamentando o caráter especial do contrato celebrado com as empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
2 - O CARÁTER IMPOSITIVO DA LEI 8.987/95
A Lei 8.987/95, obedecendo ao comando do artigo 175 da CF., dispôs sobre o "regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos" previsto na norma constitucional, determinando, inequívoca e expressamente, que "a União, os Estados, o Distrito Federal, e os Municípios promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta lei" (conforme parágrafo único do artigo 1º da Lei 8.987/95).
A lição doutrinária é no sentido de que a Lei 8.987/95 "tem âmbito nacional e às suas prescrições deverão adaptar-se não somente o sistema federal como os Estados, Municípios e Distrito Federal." [03].
Por conseguinte, forçoso concluir que a nova lei é o Estatuto Nacional dos Serviços Públicos, obrigando a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, e as respectivas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e quaisquer outras entidades sob seu controle direto ou indireto.
Vale salientar ainda, que muito recentemente, foi editada A Lei nº 10.233 de 05.06.2001 que "Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências".
Através desta Lei, os Municípios terão obrigação de gerenciar todas as concessões de transportes terrestres sob sua competência, tudo para salvaguardar os usuários e a coletividade. Ademais, foram explicitados todos os requisitos para as novas concessões no que tange ao transporte terrestre e aquaviário.
3 - O DESTINATÁRIO DO SERVIÇO PÚBLICO.
A Constituição Federal, além de determinar que "as reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei" (art. 37, par. 3º), reza que a Lei Nacional sobre Serviços Públicos deveria fixar "os direitos dos usuários" e a obrigação de manutenção de "serviço adequado" (cf. incisos II e IV do par. ún. do art. 175), obrigação da qual já se desincumbiu o Poder Público ao editar a Lei 8.987/95, que disciplinou o "serviço adequado" (cf. art. 6º), estendeu ao passageiro os direitos contidos no Código de Defesa do Consumidor e conferiu aos usuários direitos especiais (cf. art. 7º). Outrossim, o caput do art. 175 da Lei Maior reza que a prestação do serviço público "incumbe ao Poder Público", considerado o "gestor permanente e inexcludente do serviço público" [04]
Confrontando-se os preceitos normativos referidos pode-se concluir que : (a) a titularidade do serviço público foi inequivocamente atribuída ao Poder Público (que pode delegar apenas a sua execução); e (b) o destinatário do serviço público é o povo, o usuário, o cidadão. Eis, portanto, o binômio que caracteriza os serviços públicos: "um dever do estado e um direito do cidadão".
Bem por se cuidar de dever do estado e direito do cidadão, a Lei Maior não permite que a Administração escolha discricionariamente a quem delegar a prestação de serviço público, mas reza que a escolha do prestador delegatário se fará "sempre através de licitação" pública, "que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes", observados os princípios "de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade e eficiência".
4 - O TRANSPORTE COLETIVO: UM "SERVIÇO PÚBLICO"
Não há dúvida de que o transporte de passageiros configura serviço público ou serviço de utilidade pública, pois [05] "es sabido que los servicios públicos son los pilares sobre los que se asientam las sociedades modernas. Los transportes, las telecomunicaiones, (...) son prestaiones indispensables para el desenvolvimiento de los individuos en la comunidad".
No Brasil, dizem os intérpretes do Direito ser "incontestável que o serviço de transporte coletivo de passageiros é serviço público", "ante a unanimidade da doutrina e as manifestações da jurisprudência". (RDA 34/412).
Eliminando qualquer possibilidade de discussão, diversos dispositivos da LEX MATER brasileira classificam o transporte como serviço público (por exemplo, os arts. 21, 22 e 30, V). Cuida-se, pois, daquilo que a doutrina denomina "serviço público por inerência" ou "serviço público essencial por definição constitucional", eis que definido como tal pela própria Constituição Federal. Seguindo as diretrizes da Lei Fundamental, o legislador infraconstitucional também se referiu expressamente ao transporte como serviço público (cf. art. 6º, II, da Lei 8.666/93).
5 - A OUTORGA DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO
A obrigatoriedade da licitação prévia consta da própria Lei Maior (art. 37, inc. XXI e art. 175, caput, da Constituição Federal), razão pela qual constitui condição de validade e legitimidade" da concessão (ou permissão) ulterior, não podendo o Administrador, em hipótese alguma, outorgar a prestação de atividade considerada serviço público por outro modo que não seja o processo seletivo (licitação).
É que, no Estado de Direito Democrático, todos têm o direito de se interessar em colaborar com a Administração Pública, devendo ser assegurada a absoluta equivalência aos participantes da disputa e ser escolhido, sem discriminações ou favoritismos, não o preferido de alguns, mas aquele que apresentar a proposta mais vantajosa para a administração, demonstrando idoneidade e revelando ter melhores condições de desempenhar o serviço licitado, de modo adequado e seguro, para satisfazer as necessidades da população.
Comentando este tema, encontramos o festejado HELY LOPES MEIRELLES [06]:
"A modalidade recomendável para a delegação do transporte coletivo municipal a terceiros é a concessão, mediante lei autorizativa, regulamentação do serviço e concorrência para a seleção do melhor proponente, que firmará o contrato com o Município por tempo determinado, com ou sem privilégio de área, como indicado no edital. A vantagem da concessão é a estabilidade contratual que oferece para ambas as partes, garantindo ao Município concedente a obtenção de um serviço adequado, e ao particular concessionário a rentabilidade de seu investimento nas condições previstas".
Convém ressaltar que, além da expressa exigência constitucional, a obrigatoriedade da observância do processo licitatório para todas as contratações públicas e, especialmente, para a prestação de serviços públicos, mediante concessão ou permissão, é expressamente reiterada pela legislação infraconstitucional.
Com efeito, assim dispõe a Lei 8.666/93: " As obras, serviços, inclusive publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta lei." (art. 2º)
Da mesma forma, reza a Lei 8.987/95 que: "Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório." (art. 14)
Também a Lei Orgânica do Município de Dourados contempla a obrigatoriedade de licitação, dispondo que:
"Art. 13. É da competência comum do Município, da União e do Estado, na forma prevista em lei complementar federal:
...
XI- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, principalmente os seguintes serviços:
a-transporte coletivo urbano e de ligação aos distritos, com caráter de essencialidade;
...
XII- regulamentar a utilização de logradouros e estradas municipais e especialmente no perímetro urbano:
b-o itinerário e os pontos de parada de transporte coletivos;
c-....
d-os serviços de transporte coletivo e de táxi e respectivas tarifas
..."
"Art. 170. É dever do Município planejar, organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, o serviço de transporte coletivo, que possui caráter essencial.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I-o planejamento;
II-a organização;
III-a prestação dos serviços;
IV-a política tarifária;
V-os direitos dos usuários".
"Art. 171 – Compete ao Poder Executivo, atendendo aos critérios do Plano Diretor, planejar e definir as tarifas, os itinerários, o controle de vetores...."
"Art. 173 – As concessões ou permissões para exploração dos serviços de transportes coletivos:
VI-serão precedidas de licitação pública;
VII-poderão ser prorrogadas, a critério do Poder concedente, após aprovação da Câmara;
VII-poderão ser suspensas a qualquer tempo, desde que não sejam satisfatórios os respectivos serviços prestados"
"Art. 174- É dever do Município fornecer transporte coletivo condizente com o poder aquisitivo dos usuários, respeitado o custo de sua utilização.
Parágrafo Único – A concessão será dada pelo prazo de três anos; no caso de permissão, serão estabelecidas as normas específicas, pelo poder concedente".
Mansa e pacífica é a lição doutrinária sobre o dever de licitar, considerando-se obrigatória a realização prévia de licitação, como condição de validade da delegação da prestação de serviço público a particulares (MARIA SILVIA ZANELLA DI PIETRO, "Direito Administrativo", ed. Atlas, 1990, págs. 219/220; HELLI ALVES DE OLIVEIRA, in "Concessão de Serviço Público", org. ODETTE MEDAUAR, pág. 46; CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, ob. cit., pág. 113; LUIS ALBERTO BLANCHET, "Concessões e Permissões de Serviços Públicos", pág. 164; CARLOS BARROS JÚNIOR, in RDA 111/15; JUAREZ DE FREITAS, "Estudos de Direito Administrativo", 1995, pág. 45; JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", 5ª ed., 1989, pág. 672; etc...)
Dessa inteligência não diverge a orientação jurisprudencial, como se vê nos acórdãos abaixo, ambos tratando especificamente do serviço público de transporte coletivo [07] :
"Licitação. Edital. Transporte coletivo. Concessão de linhas de transporte coletivo de passageiros somente se dará mediante licitação." (cf. acórdão do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, in RTCE/RJ, n. 29, jul/set/95, pág. 91)
"Transporte coletivo. Concessão. Licitação. Na atual ordem jurídico-constitucional não se pode admitir que possa o Poder Público conceder a execução de um serviço de utilidade pública sem prévia licitação" (cf. acórdão do Superior Tribunal de Justiça, prolatado nos autos do mandado de segurança n. 1.592, in RDA jul/set/93, vol. 193, pág. 258)
No mesmo sentido, decisão do Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo que anulou contrato, pela ausência de concorrência pública (in RDA 54/118) e acórdão do Supremo Tribunal Federal, relatado pelo em. Min. OCTÁVIO GALOTTI, no Recurso Extraordinário n. 140.989, julgado em 16.3.93.
Ainda decisão do Superior Tribunal de Justiça no Recurso em Mandado de Segurança nº 1592-0 – Tocantins – Relator Ministro Américo Luz, DJ 07.06.1993, que entendeu ser obrigatório a concessão para o transporte coletivo de passageiro, evitando-se prorrogação.
6 - O TRANSPORTE COLETIVO E A INICIATIVA PRIVADA
EROS ROBERTO GRAU adverte que, embora a Constituição Federal tenha consagrado o princípio da subsidiariedade da intervenção estatal no domínio econômico, não se pode contrapor, de modo absoluto, os conceitos de serviço público e atividade econômica, pois o serviço público é espécie do gênero atividade econômica (cf. RDP 93/263).
Outrossim, reza a Constituição Federal que:
"Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos."
"Parágrafo único - A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias dos serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III- política tarifária;
IV - a obrigação de manter o serviço adequado."
Não é difícil constatar que, nos termos do art. 175 da Carta Magna, se aplica o regime de Direito Público (distinto do que regula as relações privadas no desempenho de atividade econômica), a todo e qualquer serviço público, sendo o Estado responsável por sua prestação adequada. Assim, embora seja atividade passível de avaliação econômica, o serviço público se diferencia da atividade econômica em geral por se inserir no campo do Direito Público e identificar-se pelo escopo de realização do interesse coletivo e do bem comum.
Bem por isso, "não se incluem no conceito de atividade econômica em sentido estrito certas atividades que a Constituição qualificou como serviço público, mesmo que tais atividades tenham cunho econômico ou sejam potencialmente lucrativas" [08].
A análise do texto constitucional permite afirmar, portanto, que o legislador optou pela exclusividade da competência pública pelo e para o serviço público. Nesse sentido, leciona CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA [09] que o art. 175 da CF "deixa o Poder Público como gestor permanente e inexcludente do serviço público, pois o que ele permite é apenas a delegação da prestação, não da sua titularidade"
Quanto ao serviço público municipal de transporte coletivo, IVES GANDRA DA SILVA MARTINS [10] adverte que:
"O transporte urbano é típica atividade" "que, explorada diretamente pelo estado ou por delegação pela iniciativa privada, está disciplinada pelas normas de direito público e em especial do direito administrativo"
Por conseguinte, se o regime aplicável à prestação do serviço público de transporte de passageiros será sempre o de Direito Público (art.175) e nunca o da atividade econômica particular (art. 170) ou o da atividade econômica em sentido estrito (art. 173). pode e deve o Poder Público operar, delegar, gerir e fiscalizar o trânsito, o tráfego e o transporte coletivo, autuando, punindo e coibindo o sistema clandestino de transporte de passageiros.
Outrossim, é cediço que, em nenhum diploma legal brasileiro que cuide de serviços públicos, encontra-se a admissibilidade para o contrato ou subcontrato de natureza exclusivamente privada. "Isto porque tais serviços, ainda que operados por particulares, não se desvestem do caráter público, razão pela qual não podem ser executados em termos únicos de contrato privado" (cf. HELY LOPES MEIRELES, ob. cit., pág. 495).
Interpretando a ordem jurídica pátria, MARÇAL JUSTEN FILHO [11] ensina que "não se incluem no conceito de atividade econômica em sentido estrito certas atividades que a Constituição qualificou como serviço público, mesmo que tais atividades tenham cunho econômico ou sejam potencialmente lucrativas".
A conclusão inequívoca, portanto, é no sentido da inviabilidade da coexistência de um sistema público e outro privado para o transporte coletivo, porquanto o art. 175 da Carta Magna dispõe ser aplicável a todo e qualquer serviço público o regime de Direito Público, sendo o Estado responsável por sua prestação eficiente e adequada. Portanto, exerce o poder público (neste caso o município) total controle sobre as concessões públicas em se tratando de transporte coletivo, visto o seu efetivo funcionamento.
7 - A PESSOA FÍSICA E A CONCESSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS
Ao traçar as diretrizes que devem nortear as concessões e permissões de serviço público no Brasil, o art. 175 (inc. I do par. único) da Constituição diz que a lei instituirá "o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão".
Por outro lado, o inc. II do art. 2º da Lei 8.987/95 só permite outorgar concessão ou permissão de serviço público "a pessoa jurídica ou consórcio de empresas", excluindo-se a pessoa física, em virtude do caráter empresarial do instituto. Isso "significa dizer que, no sistema jurídico vigente, não pode a concessão ser contratada com pessoa física" (CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, "Estudo sobre Concessões e Permissões de Serviço Público no Direito Brasileiro", Saraiva, 1996, pág. 52).
A regra da impossibilidade da outorga de concessão (ou permissão) de serviço público ainda mais se sobressai quando se cuida do transporte coletivo, pois, como leciona IVES GANDRA DA SILVA MARTINS [12], "a prestação de serviços públicos de transporte é de natureza relevante e implica custos elevados. A transferência de responsabilidade para terceiros pressupõe densidade econômica destes para, assumindo tal prestação, realizarem-na no interesse público e da administração e com rentabilidade suficiente para investimentos, manutenção de frotas e instalações adequadas, além de lucratividade razoável. Tal complexo de garantias pressupõe a segurança jurídica para quem presta serviços e para quem os recebe."
Temos assim, que a empresa concessionária, deverá dispor dos meios para a manutenção, conservação e investimento no transporte coletivo municipal, sob pena de sucateamento do sistema.
8 - OUTORGA DO SERVIÇO PÚBLICO MEDIANTE AUTORIZAÇÃO
O serviço público de transporte coletivo somente pode ser delegado à iniciativa privada por licitação, mediante "concessão ou permissão". É o que determina o do art. 175 da Constituição Federal, que não se refere à autorização como instrumento de formalização da outorga de serviço público (ao contrário de outros dispositivos, como, por exemplo, o do art. 21, inc. XII, que admite a delegação do serviço por mera autorização).
A lei 8.987/95 também não trata da autorização, somente fazendo referência à concessão e à permissão como instrumentos de outorga (no mesmo sentido é o Decreto n. 952, de 7.10.93, que dispõe sobre transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros).
A lição doutrinária também é no sentido da impossibilidade de delegação do serviço de transporte por mera autorização (cf. LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, "Curso de Direito Administrativo", Malheiros, 2ª ed., 1995, pág. 71; CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, ob. cit., pág. 176; MARÇAL JUSTEN FILHO, ob. cit., pág. 64; EROS ROBERTO GRAU, "Curso de Direito Administrativo", Malheiros, pág. 102).
Os que admitem a delegação por autorização advertem que somente pode ser utilizada para serviços eventuais, emergenciais, inconstantes, relativos a uma situação incomum, de caráter não-permanente.
É o caso, por exemplo, de uma greve no serviço público ou da realização de uma feira agroindustrial, nas quais hipóteses "a prefeitura autoriza uma ou várias empresas a realizarem o serviço enquanto durar o certame, fixando, desde logo, no alvará, o itinerário, os horários, a tarifa e demais condições convenientes" (HELY LOPES MEIRELES, "Direito Municipal Brasileiro", 5ª ed., pág.316).
9 - COMPETÊNCIA LEGIFERANTE E INCONSTITUCIONALIDADE
A Constituição da República é a norma suprema do Estado Brasileiro, a base da estrutura normativa, o fundamento de validade de todas as normas existentes em nosso ordenamento jurídico ("fundamental law"). Assim, a norma hierarquicamente inferior não pode contrariar a superior, sob pena de não ter validade perante a ordem normativa. Conseqüentemente, toda e qualquer norma infraconstitucional deve guardar irrestrita compatibilidade com a Constituição da República e com a norma imediatamente superior, "sob pena de tornar-se irremediavelmente viciada, isto é, afrontando a norma hierarquicamente superior rompe com seu fundamento de validade" ("O Controle Judicial da Constitucionalidade das Leis Municipais", in RDP 37-38/45).
Outrossim ao repartir as competências, a Constituição Federal atribuiu à União o poder-dever de editar normas gerais, reservando aos Estados e Municípios a legislação complementar, supletiva, "a legislação dos pormenores que preenchem as lacunas ou desenvolvem os princípios gerais da legislação federal" (JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", RT, 6ª ed., 1990, p.412).
Como é cediço, competência "latu sensu" é a faculdade ampla de legislar, de administrar e de julgar. Considerada strictu sensu, competência é a capacidade genérica ou possibilidade de desempenhar serviços e de editar atos administrativos e atos políticos. Já a competência privativa ou exclusiva é aquela enumerada como própria de cada pessoa política (CRETELLA JR., 1990, vol. III, pág. 1440; CELSO BASTOS, 1989, pág. 262). É o caso, por exemplo, da competência atribuída à União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, inc. XI), sobre diretrizes da política nacional de transportes (art. 22, inc. IX) ou sobre "normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta" (art. 22, inc. XXVII).
O art. 24 da Constituição Federal atribuiu competência concorrente aos Estados, Distrito Federal e União, mas excluiu os Municípios; atribuiu-lhes, contudo, competência legislativa suplementar (art. 30, II).
A análise sistemática do disposto no art. 30, inc. II, permite concluir que essa suplementação é apenas complementar, no sentido de adaptar a legislação federal e estadual às peculiaridades ou realidades comunitárias. Em outras palavras, a competência suplementar permite dispor sobre "hipóteses irreguladas, preenchendo o vazio, o branco que restar, sobretudo quanto às condições locais" (cf. Acórdão do TRIBUNAL PLENO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, rel. Min. Oscar Dias Corrêa, que declarou a inconstitucionalidade de ato normativo estadual, por invasão da competência geral reservada à Lei federal, in RTJ 115/1008).
Outrossim, o inciso XXVII do art. 22 da Constituição atribui privativamente à União competência legiferante para editar "normas gerais" de licitação e contratações da Administração Pública. Norma geral é aquela assim denominada pela própria Constituição e que disponha apenas sobre matéria também fixada em preceito Constitucional (cf. CRETELLA JR. "Das Licitações Públicas", 2ª ed., Forense, 1993, p.10/11).
Assim, não cabe às normas estaduais e municipais contrariar as do Estado Federal (8.666/93, 8.987/95 e 9.503/97) nos pontos fundamentais da matéria (cf. ROQUE CITADINI, ob. cit., pág. 21/22). Em conseqüência, na hipótese de conflito entre leis municipais e federais disciplinando a mesma matéria, a legislação federal e estadual prevalecerá sobre a legislação municipal (cf. REGINA MARIA M. NERY FERRARI, "Elementos de Direito Municipal, RT 1993, pág. 83 e pág. 38).
Ora, como os meios de circulação e transporte interessam a todo o país, as normas de trânsito e de tráfego são editadas pela União, a quem a Lei Maior atribuiu a competência legislativa privativa para disciplinar a matéria, não podendo os demais entes federativos dispor sobre o assunto ao seu bel prazer.
É conveniente esclarecer que "trânsito" é o normal deslocamento de pessoas ou coisas pelas vias de circulação e "tráfego" é o deslocamento de pessoas ou coisas pelas vias de circulação, em missão de transporte. Embora distintas quanto ao seu objeto, as regras de trânsito (condições de circulação) e de tráfego (condições de transporte) costumam ser editadas em conjunto. Todavia, embora o município não possa dispor sobre o conteúdo de matéria de competência legislativa privativa da União (ou dos estados), "pode e deve reger ‘aspectos externos’ a elas, para disciplinar seu desempenho de forma compatível com a vida local" (REGINA MARIA M. NERY FERRARI, "Elementos de Direito Municipal, ed. RT, 1993, p.80).
Desta forma, respeitadas as normas gerais da legislação federal, resta ao município disciplinar as questões locais relativas ao trânsito no perímetro urbano, implantação de sinalização, locais de estacionamento, pontos de ônibus, estação rodoviária, circulação nas vias sob sua jurisdição, fixação de mão e contramão nas vias urbanas, limitação do número de automóveis de aluguel (taxi), etc.
Por conseguinte, será inconstitucional e destituída de qualquer eficácia, eventual regulamentação municipal do serviço executado pelos chamados "perueiros", atividade incompatível com os princípios e normas gerais previstas na Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (o mesmo raciocínio é válido quanto às regras nacionais e gerais previstas nas Leis Federais 8.666/93 e 9.503/97).
Convém ressaltar que o advento da Lei 8.987/95 suspendeu a eficácia de todas as normas editadas anteriormente sobre a mesma matéria (serviços públicos), nos precisos termos do § 4º do art. 24 da Constituição Federal, razão pela qual são inaplicáveis todos os dispositivos de leis estaduais ou municipais já editadas, sobre concessões de serviços públicos, que definam regime jurídico diverso do que a Lei 8987/95 estabeleceu para as concessionárias, ou que contemplem hipóteses conflitantes com as contidas na Lei Federal (8.987).
10 - A AUTONOMIA MUNICIPAL E A CLASSIFICAÇÃO DOS VEÍCULOS PREVISTA EM NORMA FEDERAL
[13] adverte que as competências inseridas no art. 30 da Constituição Federal "não devem estimular uma visão exageradamente grandiosa da autonomia municipal", eis que "diversas matérias aí explicitadas sofrem a restrição de uma normatividade superior" .Como se viu, a correta interpretação do disposto no art. 30, inc. I, da Constituição Federal "é a de que ele autoriza o município a regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais" (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Comentários à Constituição Brasileira", Saraiva, 1990, vol.I, pág. 219).
É o caso, expressamente previsto na Constituição, da ordenação do território (inc VIII), hipótese na qual deverá o legislador municipal respeitar os planos nacional e regionais sobre a matéria. Também "é o caso do inc V que comete ao Município a organização do transporte coletivo, sendo certo, porém, que à União cabe editar diretrizes para os transportes urbanos" (FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, "Competências na Constituição de 1988", Atlas, 1991, pág. 127).
Tais diretrizes (art. 21, XX), fixadas no Código Brasileiro de Trânsito (Lei 9.503/97) e nas Resoluções do CONTRAN (cf. arts. 6º, 12 e 314 da Lei 9.503/97), não podem ser desrespeitadas pelas leis municipais editadas em razão da Competência atribuída aos Municípios.
Assim, para obter o registro, licenciamento e emplacamento necessários para circular nas vias públicas, somente ônibus e microônibus que atendam as exigências estabelecidas no art. 117 da Lei 9.503/97 e na Resolução n. 811/77 podem ser destinados ao transporte coletivo de passageiros (cf. art. 1º, caput, da Resolução/CONTRAN nº 811/77). Excepcionalmente, podem os condutores de taxi operar alternativamente o transporte coletivo em seus veículos (desde que se habilitem para o serviço de lotação). Convém ressaltar que, nos termos da Resolução 811, expedida em 27.2.96 pelo CONTRAN, "considera-se como microônibus o veículo de transporte coletivo de passageiros projetado e construído com a finalidade exclusiva de transporte de pessoas, com lotação de no máximo 20 (vinte) passageiros e dotado de corredor interno para circulação dos mesmos".
Acresce, ainda, que todos os condutores de veículos de transporte coletivo devem ter habilitação especial e preencher os requisitos legais constantes dos artigos 138, 139, 143, inciso IV e 145 da Lei 9.503/97 e dos artigos 92, 135, 184 e 329 do Regulamento.
O desrespeito às normas e exigências legais, relativas aos condutores e veículos de transporte coletivo, caracteriza infração de trânsito (cf. artigos 161, 162, inc. III, 231, inc. VIII, 298, incs. IV e V, da Lei 9.503/97), impondo a aplicação das penalidades previstas no art. 256 e/ou das medidas administrativas referidas no art. 269 da Lei 9.503/97, sem prejuízo de eventual punição tipificada no Capítulo XIX do Código Brasileiro de Trânsito (crimes de trânsito) ou na Lei Penal (Decreto-lei 7.903/45, que define o crime de concorrência desleal).
11 - TRANSPORTE COLETIVO E "SERVIÇO DE LOTAÇÃO"
Ensinam os doutos que o transporte pode ser de coisas ou de pessoas. O transporte de pessoas é contrato de resultado, obrigando o transportador a levar o usuário são e salvo ao seu destino. O transporte de pessoas é tradicionalmente classificado em duas categorias, a saber: "transporte singular de passageiros" e "transporte coletivo de passageiros" (cf. JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, "Direito Administrativo Perante os Tribunais", vol. 2, 1ª ed., 1996, pág. 198).
Embora se diga usualmente que os perueiros fazem "lotação", tecnicamente é impossível ao condutor de perua efetuar serviço de lotação. Com efeito, nos termos do art. 43 do antigo Código Nacional de Trânsito e do art. 87 do Regulamento, somente os "veículos de aluguel (taxi)" podem realizar o serviço de lotação, que se classifica como modalidade de transporte coletivo (cf. Resolução 514/77 do CONTRAN; art. 314 da Lei 9.503/97).
O novo Código Brasileiro de Trânsito também distingue o transporte coletivo de passageiros do transporte individual de pessoas, utilizando, para o último, a mesma expressão "veículos de aluguel" (empregada pelo antigo CNT), e mantendo inalterada a classificação dos veículos (cf., por exemplo, arts. 85 e 107 da Lei 9.503/97)
Assim, os "veículos de aluguel" licenciados para o transporte individual de passageiros (taxi) poderão, desde que satisfeitas as exigências do Poder Concedente, efetuar o transporte coletivo de passageiros (lotação), observando horários e itinerários previamente fixados pela autoridade concedente (cf. arts. 1, 2 e 4, par. único, da Resolução 514/77).
Para autorizar o acesso dos proprietários de táxi ao serviço de lotação, a autoridade competente deverá manter um número de veículos que assegure "o transporte individual de passageiros – táxi - em qualquer horário" (art. 4, caput, da Resolução nº 514/77).
Também incumbe ao Poder Concedente fixar "a tarifa por passageiros de forma a evitar concorrência danosa com os serviços de transporte individual de passageiros (taxi) e transporte coletivo (ônibus)" (cf. Resolução 514/77, art. 5). Concorrência danosa ou ruinosa, vale lembrar, é a competição na qual um dos sujeitos causa prejuízos econômicos ao outro, que passa a ter seu ganho reduzido.
HELY LOPES MEIRELLES [14], cuidando de transporte intermunicipal, conceitua "concorrência ruinosa" como:
"a competição desenfreada, na exploração das linhas de transportes coletivos, com o enriquecimento de alguns permissionários e o empobrecimento de outros, ou a ruína de todos eles, o que, de modo algum interessa ao Estado".
Do exposto se conclui que a atividade desenvolvida pelos "perueiros" não configura "serviço de lotação", nem tampouco transporte individual de passageiros (que também só pode ser efetuado por taxis). Marcada pelo conflito e pela inconstitucionalidade, caracterizada pela ilegalidade e ilicitude, a atividade desenvolvida pelos "perueiros" só pode ter uma denominação: "serviço clandestino de transporte coletivo de passageiros".
12 - CONSEQÜÊNCIAS DA OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM FISCALIZAR E COIBIR O TRANSPORTE COLETIVO SEJA ELE OFICIAL OU CLANDESTINO
Como se viu, o transporte coletivo de passageiros é direito fundamental do cidadão e dever do Estado, sendo o Poder Público Municipal responsável, na área de sua jurisdição, pelo seu gerenciamento, operação, fiscalização e punição, nos temos da lei. Outrossim, além de estabelecer que a prestação de quaisquer serviços públicos, por concessão ou permissão, deve ser obrigatoriamente precedida de regular licitação (art. 175), a Constituição Federal disciplinou a responsabilidade civil do Estado dispondo que:
"as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa" (§ 6º do art. 37 da Constituição Federal).
Mas não é apenas a ação do administrador (e de quaisquer outros agentes públicos) que pode produzir danos e gerar direito `a indenização, mas também a omissão (do latim OMISSIO, de OMITERE) que significa negligência, esquecimento, inatividade, desídia, inércia, ou "o que não se fez, o que se deixou de fazer, o que foi desprezado" (cf. PLÁCIDO E SILVA, "Vocabulário Jurídico", vol. III, p. 1.093).
A omissão do agente público configura culpa in omitendo ou culpa in vigilando, podendo causar prejuízos aos administrados, à própria Administração e ao agente público responsável, pois "se se cruza os braços ou não se vigia, quando deveria agir, o agente, público omite-se, empenhando a responsabilidade do Estado por inércia ou incúria do agente. Devendo agir, não agiu. Nem como o bonus pater familiae, nem como bonus administrator." (CRETELLA JÚNIOR, "Tratado de Direito Administrativo", vol. VIII, Forense, p.210, n.161).
Convém ressaltar que o Tribunal de Justiça de São Paulo vem decidindo reiteradamente pela responsabilização e conseqüente reparação, tanto nos casos de típica omissão, como nos casos de falta de presteza do agente; ainda que não se saiba quem é o responsável pelo prejuízo causado ao particular (culpa anônima), o Tribunal condena a Administração pela reparação dos prejuízos (cf. RJTJESP 97/342). E até mesmo quando haja fiscalização, mas sendo ela deficiente, caracteriza-se a omissão geradora da responsabilidade civil do estado (cf. RT 445/844 e 389/161).
13 - O PODER DE POLÍCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SE TRATANDO DE TRANSPORTE COLETIVO
Para que fique bem reforçado o tópico anterior, tem a Administração Pública o dever de fiscalizar e coibir tudo que diga respeito aos transportes coletivos (concessão por licitação), dentro do Município, através do poder de polícia que lhe é inerente.
Deste modo, apresenta-se agora como de importância, empreender-se um delineamento do que vem a ser o poder de polícia, quer em relação a sua dinâmica, quer em relação ao seu objeto. Em assim sendo, de início, impõe-se frisar que o poder de polícia se constitui em um dos poderes da administração. E como tal, espraia-se por todo o tecido administrativo, sendo um dever ao qual a mesma não pode renunciar. Contudo, tal dever tem que ser praticado nos limites da lei, sob pena de ilegalidade, e ainda tem que obedecer aos limites das regras de competência, sob pena de inconstitucionalidade.
DI PIETRO [15] assim entende o poder de polícia: "(...) é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público".
No mesmo sentido, HELY LOPES [16]: "Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado".
O conceito de poder de polícia também está posto no próprio ordenamento jurídico. O Código Tributário Nacional (Lei n.º 5.172/66), em seu artigo 78, assim determina:
"Art. 78- Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse, ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos".
Acreditamos que o poder de polícia se revela como um poder conferido ao administrador para que o mesmo venha a condicionar e, quando necessário, restringir o exercício de atividade (ou o uso e gozo de bens e direitos) realizada por particulares, em nome do interesse da coletividade.
O poder de polícia que o Estado possui pode estar afeto tanto à esfera da Administração Pública, quanto à esfera judiciária. Assim, dando origem ao poder de polícia administrativa e ao poder de polícia judiciária.
Poder de Polícia Administrativa é o inerente da Administração Pública que busca evitar que ocorra um dano, tendo por fim impedir atividades que se choquem com o interesse público. Age, em regra, preventivamente. Ao passo que a polícia judiciária é a tipicamente repressiva, exclusiva de corporações (polícia civil e militar), e utilizada no auxílio ao Poder Judiciário.
Cabe anotarmos que a diferença de tais polícias não reside no fato de uma ser preventiva e a outra repressiva, vez que a polícia administrativa é preventiva em regra, mas pode eventualmente ser repressiva, como ocorre, por exemplo, quando se desfaz comício que está perturbando a ordem pública ou quando apreende licença de motorista infrator.
A diferenciação pode ser verificada ainda em face do espectro de atuação, vale dizer, o poder de polícia administrativo exsurge das próprias exigências oriundas da Administração pública, enquanto o poder de polícia judiciária impõe-se sempre que o substrato de atuação ocorrer em face de um ilícito penal.
Pelo que foi visto, pode o poder de polícia administrativa ter por fim uma atividade individual que afete a coletividade, exigindo, por isso mesmo, regulamentação, controle e contenção pelo Poder Público.
A doutrina pátria tem apontado de forma unânime os seguintes atributos do poder de polícia administrativa:
-Discricionariedade;
-Auto-executoriedade;
-Coercibilidade.
A prática de atos discricionários pela Administração traduz-se na livre escolha pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia. Pode o ato de polícia ser vinculado (depender do que determina a lei em sentido lato); assim, quando isto ocorre, temos um poder de polícia ainda discricionário, sendo entretanto vinculado a regramento próprio aplicável ao caso concreto.
A discricionariedade não deve ser jamais confundida com arbitrariedade, vez que na discricionariedade tem-se liberdade, só que dentro dos limites estabelecidos pelo comando legal. A arbitrariedade decorre de abuso ou desvio de poder. Pela discricionariedade, pode a Administração, em face de uma situação concreta e observando os critérios de conveniência e oportunidade, dinamizar o exercício do seu poder de polícia.
Já a auto-executoriedade é a possibilidade de a Administração executar diretamente as suas decisões, sem necessitar da intervenção do Judiciário. Ao passo que a coercibilidade é a coação em potencial, ou seja, é a possibilidade de a Administração tomar medidas coativas, que são obrigatórias para seus destinatários.
Pode o Poder Público, portanto, agir tanto preventivamente (fiscalizando e coibindo), como repressivamente (inclusive anulando ou revogando concessões que não cumpram a sua finalidade precípua ).
14- O TRANSPORTE COLETIVO NO BRASIL. PROBLEMAS E SOLUÇÕES. A LEI Nº 10.233/2001.
O Direito Administrativo (e Constitucional) Brasileiro, inspirado no Direito congênere francês, compreende o transporte público coletivo como serviço público (art. 30, V da Carta Nacional.
Por esta concepção, a oferta do transporte público é reconhecida como de responsabilidade do Poder Público, não obstante sua execução possa ser delegada à iniciativa privada mediante contrato administrativo.
Nesses contratos, as Administrações Públicas mantêm as competências de planejar o serviço e de determinar as tarifas (concebidas como preços públicos); elas retêm o poder de alterar os termos contratuais e até de suspendê-los, conforme demanda o interesse público. Por outro lado, a companhia contratada têm o direito reconhecido a um equilíbrio econômico-financeiro, assim como à constância do objeto do contrato (isto é, a empresa não pode ser forçada a executar atividades estranhas ao escopo do contrato.
Essa doutrina foi mais uma vez consolidada pela Constituição de 1988. O direito ao equilíbrio econômico-financeiro nos contratos administrativos está resguardado no art. 37, XXI, que prevê que tais contratos devem incluir cláusulas que estabelecem as obrigações de pagamento [da Administração Pública], mantendo-se as condições efetivas da proposta [tais como apresentadas na licitação; complemento dos autores].
Tal prescrição constitucional foi detalhada pela Lei da Licitações e dos Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/93). Por esse diploma, a competência do Poder Público de alterar e revogar unilateralmente os contratos, de controlar seu cumprimento pela empresa contratada, e também de aplicar sanções contra a mesma, está confirmada pelo seu a art. 58. Por outro lado, qualquer modificação das condições monetárias e econômicas do contrato depende de consentimento por parte do contratado. A empresa contratada tem de aceitar qualquer redução ou aumento do escopo do contrato, até uma percentagem limite de 15% do volume inicial.
A Lei detalha as regras para os procedimentos licitatórios, as responsabilidades das partes contratante e contratada, as condições para a extinção dos contratos, como também diversos outros aspectos relevantes para sua execução.
Os contratos celebrados entre as autoridades e as empresas se inserem em uma categoria especial dos contratos administrativos, que são os contratos de concessão. Esses estão regulamentados em uma lei especial (Lei nº 8.987/95, a dita Lei das Concessões).
O traço distintivo mais marcante do contrato de concessão é que os custos e os investimentos não são recuperados por um pagamento direto pela autoridade contratante, mas sim pelas receitas tarifárias arrecadadas dos usuários do serviço concedido.
De uma forma geral, as normas da Lei das Licitações e dos Contratos Administrativos permanecem vigentes para as concessões, enquanto não houver norma específica da Lei das Concessões que disponha ao contrário (princípio da prevalência da norma específica sobre a geral). Podemos resumir da seguinte maneira as principais diferenças entre as duas leis:
- a empresa contratada é remunerada pela receita tarifária; a política tarifária deverá, em princípio, ser estabelecida pelo preço pleiteado pela proposta vencedora;
- as propostas podem ser selecionadas ou pelo menor preço, ou pela maior oferta monetária ao Poder Concedente, ou com base em um critério misto, composto dos dois anteriores (menor preço e maior oferta);
enquanto que a Lei das Licitações prevê um prazo contratual máximo de 5 anos, pela Lei das Concessões, os prazos contratuais são definidos de caso a caso, de acordo com a realidade econômica do setor; os contratos de concessão podem ser renovados, enquanto que o contrato administrativo comum, não;
- a Lei das Concessões prevê a probabilidade de subconcessões e subcontratações de terceiros, dependendo da autorização do Poder Concedente; isso não é previsto nos contratos administrativos comuns;
- as condições e regras para a extinção dos contratos de concessão são ligeiramente diferentes das previstas para os contratos administrativos comuns.
Há de se ressaltar que o principal objetivo da Lei de Concessões foi a introdução de um regime efetivamente competitivo (em termos econômicos), e que os critérios de seleção previstos constituem o instrumento central para assegurá-lo. Pelo que, o processo licitatório passa ser o principal momento da competição, merecendo, portanto, uma consideração mais detalhada.
Pela doutrina do Direito Administrativo, o procedimento licitatório deve assegurar o caráter competitivo, maximizando os ganhos econômicos e financeiros da Administração, contudo também a moralidade e objetividade do processo, produzindo barreiras contra favoritismos e até corrupção. Pela Lei das Licitações, o processo licitatório sujeita-se aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, plena observância dos termos do edital e de julgamento objetivo.
Uma preocupação especial da legislação é de evitar a utilização, no edital, de cláusulas discriminatórias desnecessárias, que prejudiquem o caráter competitivo do procedimento.
Por isso, a Lei das Licitações proíbe a inclusão de pré-requesitos para a participação que não sejam estritamente necessários para a execução apropriada do contrato. O processo está igualmente sujeito a auditagem pública (principalmente mediante audiências públicas e a garantia de acesso público aos documentos produzidos pela comissão de licitação), e eventuais irregularidades podem ser apontadas por qualquer cidadão, quer participe ou não da licitação.
Pela Constituição, a licitação é, em princípio, obrigatória para todo e qualquer contrato com a Administração, mas a Lei das Licitações introduziu algumas exceções, onde o procedimento é facultativo (especialmente para contratos de baixo valor ou urgentes, onde a organização de uma licitação é impossível, ou pode prejudicar a solução dos problemas visados).
A Lei prevê diferentes espécies de procedimentos: a mais complexa é a concorrência pública, que é também a aplicável para a seleção de executores de serviços públicos. Aqui, o procedimento tem duas fases: na primeira (fase de habilitação), os proponentes que não conseguem preencher os pré-requesitos legais, financeiros e técnicos exigidos são preliminarmente desqualificados.
Os proponentes qualificados avançam para a segunda fase (fase de seleção), onde nenhum deles pode mais ser desqualificado com base nos pré-requesitos habilitatórios (a menos que a falsidade de uma informação relevante para a qualificação for descoberta depois). Nessa segunda fase, as propostas são abertas publicamente e classificadas conforme os critérios anunciados no edital.
O primeiro colocado adquire o direito de preferência para a contratação pela Administração Pública (nos termos exatos de sua proposta), e também já tem a obrigação de assinar o contrato quando convocado: sua recusa está sujeita a punição severa.
O edital tem uma papel central em todo o processo, uma vez que estabelece as regras para qualquer medida ou ação durante o processo licitatório. Assim, o edital é dito constitui a lei interna da licitação, e seus conteúdos mínimos estão definidos na Lei das Licitação e na das Concessões. Qualquer desrespeito às regras estabelecidas pode (e deve) implicar na anulação de todo o processo.
Quando tudo der certo, a licitação é coroada com a contratação do vencedor.
O contrato de concessão estabelece os elos entre o Poder Público e o contratado, definindo o objeto do contrato, seu prazo, os direitos, as competências e obrigações de cada parte, o preço e regras de ajuste, as garantias, os caso e procedimentos de extinção do contrato e as devidas compensações, as medidas de controle de qualidade, e outros aspectos relevantes previstos pela Lei e os regulamentos.
A Lei das Concessões fixou também os conteúdos mínimos para os termos contratuais, e uma minuta do termo definitivo deverá já estar publicada no edital. Os contratos são considerados como pessoais e não transferíveis (muito embora a subcontratação e a subconcessão podem ser admitidas pelo Poder Concedente) Pela referida Medida Provisória n( 1531/96, a extensão do período contratual requer que a parte contratada ofereça uma vantagem econômica para o Poder Público. De uma forma geral, o concessionário não faz jus a qualquer direito de exclusividade, a menos que esteja comprovada sua necessidade para a viabilidade econômica do contrato.
A obrigação principal do concessionário é de executar o serviço de acordo com as prescrições do Poder Público, e de colaborar com os procedimentos de controle operacional. A Lei estabelece o direito do usuário ao serviço regular, contínuo, eficiente, seguro, acessível, oferecido de forma cortês e com preço moderado (art. 6 da Lei das Concessões). O usuário também goza do direito de participar no controle do serviço e de acessar qualquer informação relevante para a defesa de seus interesses.
O contrato de concessão pode ser extinto por diversas razões. O caso mais simples é a expiração do prazo contratual. Mas o Poder Público pode também terminar o contrato antes do prazo, nos casos de a) interesse público, mesmo que o contratado não tenha cometido nenhuma falta (nesse caso, ele faz jus a uma indenização); b) o concessionário ter cometido uma falta grave (de acordo com o termo contratual e a regulamentação); c) anulação da concessão por falha processual; e d) extinção do concessionário.
Por sua vez, a empresa contratada pode também iniciar a extinção do contrato, se comprovar o inadimplemento contratual por parte das autoridades (entretanto, para tal fim, ele tem de acionar o Poder Concedente na Justiça, e manter a operação até o julgamento final da ação). Uma vez o contrato extinto, as autoridades devem assumir a operação dos serviços (e igualmente as instalações), até o novo contrato ser assinado.
Analisando a atual situação institucional do transporte público urbano, no Brasil, podem ser percebidos os seguintes traços característicos :
- Os serviços são regulamentados localmente, podendo ser detectadas diferenças entre as regulamentações de diversas cidades. Nas cidades maiores, o Poder Público tende a exercer um controle mais estrito sobre os serviços, os operadores e os custos, assim como a assumir um papel mais ativo no planejamento das operações. Já nas menores, (assim como no transporte interurbano), as autoridades não se apresentam de forma tão ativa, limitando sua atuação a aspectos burocráticos da outorga; na verdade, seu papel se reduz a proteger os privilégios dos operadores existentes, impondo dificuldades para novos pretendentes. Elas interferem mito tenuamente na definição dos itinerários, dos horários e das tarifas; nesse campo, elas tendem a apenas oficializar, enquanto decisão de governo, as sugestões de itinerário, tabela horária e de tarifa feitas pelos operadores.
- Mesmo nas cidades, onde as autoridades assumem uma posição mais dominante na administração dos serviços públicos de transporte, os procedimentos de contratação raramente obedecem estritamente as regras formais do Direito Administrativo: muito poucas empresas passaram alguma vez por uma licitação, tendo herdado, na maioria das vezes, as permissões ou concessões décadas atrás, de companhias antecessoras.
Com relação ao instrumento formal de contratação, na maioria das cidades, os operadores possuem uma permissão; algumas, uma concessão. Esse último instrumento garante uma estabilidade maior ao operador, na medida em que ele pode requerer indenizações no caso de uma interferência administrativa que lhe tenha acarretado prejuízos. De uma maneira geral, o objeto do contrato consiste de linha; já em algumas cidades, consiste na operação de um determinado lote de veículos (p.ex. Brasília) ou de uma área (p.ex. Campinas).
No caso de contratos com prazo definido, o mesmo é geralmente prorrogado incondicionalmente por outro prazo igual. Mas na realidade, em muitas cidades as empresas trabalham em uma situação de virtual informalidade, eis que os termos contratuais são extremamente superficiais, indicando quando muito o nome da companhia, seu(s) proprietário(s), o objeto (linha ou área) e (nem sempre) o prazo da outorga.
Como conseqüência desse processo essencialmente não-competitivo, os operadores têm consolidado, nas cidades onde operam, estruturas quase que cartelizadas, compostas por um conjunto de operadores dominantes e um número maior de empresas de menor porte. A sobrevivência dessas é importante para as grandes empresas, na medida em que elas aumentam os custos operacionais médios, com base nos quais as tarifas são calculadas. Assim, os operadores de maior porte podem se beneficiar exclusivamente de seus custos internos menores, com mínimo de repasse dos ganhos de eficiência para a sociedade.
Com lastro em um estudo realizado em oito áreas metropolitanas brasileiras, o Ministério dos Transportes detectou a seguinte situação:
A seleção de empresas operadoras mediante um processo licitatório formal ainda é uma raridade. Diversos regulamentos locais prevêem tal processo, mas ao mesmo tempo incluem diversas regras de exceção para os operadores já atuantes localmente, dispensando-os da sua submissão ao processo seletivo competitivo. Na verdade, apenas empresa de fora é que estão sujeitas à licitação.
As licitações, quando têm sido realizadas, soem lançar mão de critérios qualitativos de seleção; procedimentos de seleção com critérios de caráter econômico são muito raros e, na maioria, recentes.
Usualmente, os novos serviços são outorgados à companhia geograficamente mais próxima; frequentemente, eles são tratados como uma mera extensão de uma linha já existente, e sua atribuição é decidida internamente pelas autoridades (muitas vezes, sem suporte em algum estudo substancial).
Os contratos de operação costumam ser renovados sem nenhuma análise técnica e econômica, ou sem verificação dos méritos do operador.
As autoridades garantem a lucratividade da operação com base em sua política tarifária, mas, na verdade, elas raramente possuem informações precisas sobre os custos operacionais. As planilhas utilizadas na determinação das tarifas incluem viéses metodológicos que aumentam os custos imputados: p.ex., elas assumem que os custos de capital dos veículos diminuem permanentemente como o aumento da idade dos veículos; qualquer inovação tecnológica constitui razão suficiente para aumentar os custos. Os ganhos de eficiência das empresas não são refletidos na tarifa; na verdade, a planilha não recompensa qualquer ganho de eficiência (aumento de produtividade, redução de custos).
Em algumas cidades, os operadores são remunerados diretamente pelos seus custos, e as autoridades conseguem trabalhar com informações econômicas e financeiras mais precisas. Já em outras, os operadores são remunerados direta e exclusivamente pela arrecadação tarifária. Nessas, as informações coletadas pelas autoridades costumam ser extremamente deficientes.
A capacidade das autoridades de controlar efetivamente o cumprimento das regras regulamentares é reduzida. Frequentemente, os indicadores de controle utilizados são inadequados para garantir a qualidade do serviço (p.ex. controle da quantidade de veículos postos em serviços, ao invés do controle da freqüência operacional)
A situação descrita na seção anterior refere-se aos dias de hoje, enquanto a nova legislação (Lei 10.233) não se tornar amplamente aplicada. Evidentemente, é de se esperar que essa ampla aplicação implique em mudanças profundas tanto nas empresas quanto nas próprias administrações públicas, mesmo adotando-se as opções mais conservadoras abertas pela legislação, tais como a seleção pela máxima oferta pecuniária, que ainda resgata a competência do Poder Público em determinar as tarifas.
Entretanto, o novo regime tende a arrancar as empresas de sua estabilidade letárgica (que, inclusive, já hoje verifica ser falsa, dado o desafio recentemente colocado pelo transporte ilegal). As operadoras, pois, passarão a ter de lutar por um contrato que parecia assegurado eternamente. Especialmente o uso de critérios econômicos de seleção haverá de transtornar as empresas de gerência mais tradicional (ou seja, as mais atrasadas), que estavam acostumadas de transferir calmamente sua ineficiência para o custo do sistema.
Por outro lado, o Poder Público haverá de sofrer uma reestruturação profunda, uma vez que novas e complexas tarefas terão de ser dominadas, tais como a execução freqüente de processos licitatórios (que haverão de obedecer estritamente à letra da Lei, cheia de detalhes, uma vez que qualquer deslize poderá acarretar a anulação do custoso processo), assim como a administração dos novos contratos, que haverão de ser mais formais e rigorosos. Esses contratos sujeitarão, de um lado, os operadores a uma disciplina mais rigorosa no tocante ao cumprimento das normas; mas, de outro, consolidarão seus direitos frente às autoridades.
Contudo, o novo regime pode resultar em uma simplificação de algumas rotinas de controle, uma vez que o Poder Público haverá de se concentrar nas variáveis realmente relevantes para a qualidade do serviço, deixando maior espaço para a decisão empresarial. O uso extensivo de tecnologias de informática pode contribuir para essa tendência. Por fim, pode-se prever que o novo regime irá acarretar uma migração interna de pessoal entre os departamentos dos órgãos de gerência, liberando mão-de-obra dos setores que terão suas tarefas simplificadas, e alimentando aquelas atividades relevantes que necessitarão um aumento dos recursos humanos.
De uma maneira geral, e apesar das dificuldades, o novo regime deverá produzir resultados positivos e importantes, especialmente pela transferência dos ganhos de eficiência para a sociedade. Mas o Poder Público e as empresas estarão igualmente no lado dos beneficiados, uma vez que suas relações mútuas tornar-se-ão mais transparentes.
Analisando todo o setor de ônibus urbano, o novo regime reforçará a consolidação e o crescimento dos grupos empresariais modernos, lhes abrindo novos mercados por todo o país e até no estrangeiro (portanto, o novo regime pode ser considerado como uma escola para a competitividade global).
Para as empresas mais atrasadas, as alternativas restantes serão se vender para as empresas vencedoras, procurar novos nichos no transporte de passageiros, (turismo, transporte escolar, entre outros) ou, porque não, celebrar contratos de franquia com as empresas de know-how mais avançado e que não tenham planos de expansão física, além de serem subcontratadas pelas empresas maiores.
Por tudo já escrito, não incorre em equívoco dizer-se que o exercício da atividade de transporte de passageiros poderá e deverá sofrer limitações, ou até mesmo inibição do exercício da atividade, sempre que o interesse maior da coletividade o exigir. Portanto, com muito mais razão há de incidir numa maior fiscalização, controle ou até mesmo vedação em relação ao transporte de passageiros realizado às margens do controle da Administração, ou em afronta a normas técnicas.
CONCLUSÕES FINAIS
1-Da exegese da ordem jurídica surge a convicção de que será irremediavelmente ilegal, inconstitucional e ineficaz qualquer lei ou ato normativo, estadual ou municipal, que pretenda disciplinar a atividade clandestina de transporte de passageiros e que:
a) imponha regime jurídico de Direito Privado à atividade desenvolvida pelos clandestinos;
b) atribua a delegação do serviço ao particular, sem prévia aferição da excelência do agente e de sua habilitação jurídica, fiscal, técnica e econômico-financeira, com processo licitatório regido pelas leis 8.666/93 e 8.987/95;
c) atribua a delegação do serviço por mera autorização ou outros instrumentos que não sejam os da concessão ou permissão;
d) deixe de atribuir ao contratado os deveres de prestar serviço adequado, de prestar contas ao poder concedente e aos usuários, de conceder livre acesso aos agentes da fiscalização;
e) não disponha sobre as cláusulas especiais do contrato e de sua prorrogação, sobre a aplicação de penalidades legais e contratuais, ou sobre as hipóteses de extinção da concessão (ou permissão), respeitadas as normas da legislação federal;
f) não preveja a possibilidade de intervenção na concessão, com fim de assegurar a adequação na prestação do serviço;
g) não disponha sobre os direitos dos usuários;
h) não preveja no edital a obrigatoriedade de apresentação de projeto básico;
i) autorize a prestação do serviço, sem licitação, a pessoa física, associação ou cooperativa;
j) contrarie as normas gerais fixadas no Código Brasileiro de Transito (Lei Nacional sobre trânsito e tráfego referida no inc. XI do art. 22 da Constituição Federal);
l) estabeleça características e classificação dos veículos em desacordo com aquelas fixadas no próprio Código de trânsito ou nas normas editadas pelo CONTRAN;
m) autorize a circulação de veículo que não satisfaça as exigências legais para os "veículos de aluguel" "destinados ao transporte individual ou coletivo de passageiros";
n) autorize a circulação de veículo de transporte coletivo conduzido por pessoa que não preencha os requisitos dos art. 138, 139, 143 inc. IV e 145 do Código brasileiro de Trânsito e art. 89, 92 e 184 do Regulamento;
o) autorize o transporte remunerado de passageiros em veículo que não seja taxi, ônibus, ou microônibus;
p) que autorize o transporte remunerado de passageiros em veículo não licenciado para esse fim específico ;
q) não preveja ou imponha restrições ao poder-dever da Administração de fiscalizar o serviço;
r) autorize o transporte remunerado de passageiros, sem fixação prévia de tarifa ou sem definição de horários, itinerários e pontos de embarque/desembarque;
s) autorize o transporte remunerado de passageiros sem resguardar as empresas de ônibus e os taxistas das conseqüências nocivas da concorrência ruinosa.
2. A inércia da autoridade administrativa, deixando de fiscalizar e de coibir a ações contrárias, causa lesão ao patrimônio público. É que tal atitude (ou falta de) constitui "forma omissiva de abuso de poder, quer o ato seja doloso ou culposo" (cf. CAIO TÁCITO, "O Abuso de Poder Administrativo no Brasil", pág. 11), dando lugar à reparação de todos os prejuízos causados ao particular pela omissão, demora ou retardamento na prática do ato que lhe incumbia, conforme lição do clássico MIGUEL SEABRA FAGUNDES ("Responsabilidade do Estado - Indenização por Retardada Decisão Administrativa", parecer inserido na RDP, ns. 57/58, página 13).
OS CONTRATOS DE CONCESSÕES TABULADOS ENTRE O MUNICÍPIO E AS EMPRESAS DE TRANSPORTE.
a.
Tendo como balizamento todas as considerações escritas, resta agora analisar os contratos de concessões, bem assim os aditivos e outros, existentes entre o Município de Dourados e as Empresas de Transporte Coletivo (Viação Dourados e Júnior Transporte de Passageiros Ltda).
b.
Através do Edital de Concorrência Pública nº 002/95 levado a cabo pelo Município de Dourados, ficaram estampados todos os requisitos e pormenores da licitação com a finalidade da escolha das empresa que prestariam serviços de transporte coletivo de passageiros na zona urbana da cidade de Dourados-MS, através de concessão, de conformidade com o Plano Diretor de Transporte Coletivo do Município de Dourados-MS, compreendendo 2 (dois) lotes de linhas com tarifa normal, sem ônus para o Município.
c.
A empresa Júnior Transporte foi a vencedora no tocante a linha "B" e a Empresa Viação Dourados foi vencedora da Linha "A". O prazo de validade dos contratos de concessões foi de 5 (cinco), contados da assinatura do contrato (o prazo iniciou-se em 09.06.1995 e expirou-se em 09.06.2000). Previu ainda o contrato assinado, que poderia haver uma prorrogação neste prazo, desde que a concessionária assim o solicitasse 10 (dez) dias antes de expirar o prazo de concessão. Portanto, não houve previsão expressa de qual o prazo para a prorrogação, transparecendo que ficou a livre arbítrio da administração pública.
d.
Após o término dos contratos, com vários questionamentos, inclusive judiciais, o Município de Dourados publicou em Diário Oficial do Município (07.07.2000) um "Extrato de Primeiro Termo Aditivo ao Contrato de Prestação de Serviços de Transporte Coletivo de Passageiros" onde o Poder Executivo Municipal prorrogou por mais 5 (cinco) anos o prazo dos contratos de concessões com as empresas já citadas.
e.
Temos assim, que os contratos de concessões foram prorrogados, por ato vontade do Poder Executivo, quando que a Lei Orgânica do Município em seu artigo 173, II é expresso em afirmar que "as concessões ou permissões parta exploração dos serviços de transportes coletivos; (II) poderão ser prorrogadas, a critério do Poder concedente, após aprovação da Câmara". Pelo que nos foi afirmado, não houve tal autorização por parte da Câmara Municipal de Dourados, se isto for verdade, temos aí uma ilegalidade manifesta.
f.
Pelos documentos analisados, não houve má-fé da administração pública anterior, visto que inclusive, havia uma liminar judicial prorrogando os contratos de concessões (para uma determinada empresa). No entanto, a melhor solução, deveria ter sido a publicação de novo edital de licitação, até porque, houve uma série de alterações no Município, no que tange ao aumento de passageiros, de bairros e outros.
g.
Comentando sobre a prorrogação dos contratos nas concessões públicas (art. 23, XII da Lei nº 8.987/95 ) encontramos o festejado MARÇAL JUSTEN FILHO [17] :
"O dispositivo tem dado margem a interpretações descabidas. A partir desse dispositivo, tem-se pretendido institucionalizar prorrogações contratuais, vinculadas a decisões puramente discricionárias (senão arbitrárias) do poder concedente. Nessa linha, pretende-se introduzir cláusulas assegurando que a concessão poderá ser prorrogada, ao final do prazo contratual, a critério exclusivo do poder concedente, se tal atender ao interesse público. Ora, essa interpretação é incompatível com o sistema constitucional e com princípios jurídicos fundamentais".
...
Enfim, a prorrogação do contrato produz efeitos similares a uma contratação direta. Se, encerrado o prazo contratual, houver manutenção do antigo contratado, o novo contrato pode ser enfocado como uma contratação autônoma, realizada sem licitação.
Além de frustrar a possibilidade de outros particulares disputarem o contrato, a prorrogação inviabiliza a constatação objetiva da vantagem em favor do Estado. É impossível negar que a realização de nova licitação poderia produzir a uma proposta mais vantajosa. Então, a prorrogação do contrato é incompatível com o princípio da indisponibilidade do interesse público, tanto quanto com o princípio da isonomia.
...
Nem cabe o argumento de que a possibilidade de prorrogação estava prevista por ocasião da licitação anterior. É que essa cláusula não atribuía a qualquer interessado direito a obter a prorrogação. Se o contrato previsse que o contrato seria de 30 anos, obrigatoriamente prorrogáveis por mais 30, haveria contratação com prazo de 60 anos. Quando se estabelece prazo mais reduzido, com mera faculdade de prorrogação, todo licitante deverá formular proposta tendo em vista o prazo previsto e definido. Assim, a amortização dos investimentos não poderá considerar senão o prazo mínimo do contrato. Portanto, a vantagem das propostas e o interesse dos licitantes se formulam em vista do prazo propriamente dito do contrato.
Por fim, não se pode ignorar os princípios da objetividade e da moralidade.
...
A cláusula prevendo possibilidade de revogação, livremente deliberada pelo Estado ao final do prazo contratual, infringe a Constituição. Deverá ser considerada como não existente, impugnável a qualquer tempo. Sequer poderá o concessionário invocar lesão a direitos, em caso de invalidação posterior da cláusula. É que a prorrogação se configurava como mera expectativa, não gerando direito adquirido. Invalidação da cláusula não importa fratura do equilíbrio econômico-financeiro nem gera direito de o concessionário ser indenizado.
...
Se, porém, vier a ser admitida a prorrogação como inerente ao regime da concessão, ter-se-á de submete-la à autorização legislativa, tal como exposto nos comentários aos arts. 2º e 4º da Lei 9.047".
h.
A posição do preclaro Marçal Justen é acompanhada por Celso Antônio Bandeira de Melo, Toshio Mukai, Odete Medauar, dentre outros. Desta forma, respondendo as perguntas tabuladas pelo consulente, temos que:
1- O transporte coletivo é um serviço público, e só pode ser autorizado via concessão, após prévia licitação, outra forma é ilegal;
2- os termos aditivos não preencheram os requisitos legais, conforme já demonstrado, não apenas pela não possibilidade de prorrogação das concessões, conforme demonstrado nos tópicos que se seguiram, como ainda, pela falta de autorização legislativa.
2- Parece-nos que a melhor solução para o caso, é a publicação de novos editais de concorrência, visto as novas situações do município.
Este é nosso entendimento
S.M.J.
André Luiz Maluf de Araújo - professor
Notas
01 MEIRELLES, Hely Lopes. "Direito Administrativo Brasileiro", 19ª ed., pág. 294.
02 Artigo publicado na RDA 28/10.
03 (CAIO TÁCITO, "A Nova Lei de Concessões de Serviço Público", in RDA 201/29; no mesmo sentido: JOSÉ CARLOS DE OLIVEIRA, "Concessão e Permissão de Serviços Públicos", 1997, pags. 103/104; HELY LOPES MEIRELLES, "Licitações e Contratos Administrativos", 11ª ed., 1996, pág. 62; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, "Comentários à Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública", pág. 670 e 687; SÔNIA YURIKO TANAKA, "Dispensa e Inexigibilidade da Licitação", in "Estudos Sobre a Lei de Licitações e Contratos", ed. Forense Universitária,1995, pág. 17/19; CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, "Elementos de Direito Administrativo", 3a. ed., 1991, pág. 176; EDMIR NETTO DE ARAÚJO, em painel apresentado em 1996 no XVII Congresso Brasileiro de Direito Constitucional, in "Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política", n. 18, 1997, pág. 99).
04 cf. CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, "Estudo sobre Concessões e Permissões de Serviço Público no Direito Brasileiro", Saraiva, 1996, pág. 30).
05 cf. FRANCISCO JOSÉ VILLAR ROJAS, "Privatizaciòn de Servicios Públicos", Madrid, 1993, pág. 23).
06 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal, 12ª ed., 2001, pág. 420, Malheiros.
07 junto com o parecer anexamos julgados do STJ.
08 cf. MARÇAL JUSTEN FILHO, "Concessões de Serviços Públicos", ed. Dialética, 1997, pág. 57; no mesmo sentido, ARNOLD WALD, LUIZA RANGEL DE MORAES e ALEXANDRE DE M. WALD, "O Direito de Parceria e a Nova Lei de Concessões", RT, 1996, pág. 71).
09 cf. "Estudo sobre Concessões e Permissões de Serviço Público no Direito Brasileiro", Saraiva, 1996, pág. 30.
10 cf. "A Licitação sobre Transportes na Constituição", in "Doutrina", ed. Instituto de Direito, 1996, pág. 178.
11 cf. "Concessões de Serviços Públicos", ed. Dialética, 1997, pág. 57.
12 MARTINS, Ives Gandra. "A Licitação sobre Transportes na Constituição", in "Doutrina", ed. Instituto de Direito, 1996, pág. 182)
13 BASTOS, Celso Ribeiro. "Curso de Direito Constitucional", Saraiva, 89, 11ª ed., p.278).
14 in "Estudos e Pareceres de Direito Público", RT, volume IX, página 267.
15 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, Ed. Atlas, 2001, pág. 107/116.
16 MEIRELLES, Hely Lopes. Obra já citada.
17 FILHO, Marçal Justen. Concessões de Serviços Públicos, Dialética, 1997, págs. 270/1.
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
ARAUJO, André Luiz Maluf de. Empresas de ônibus não podem atuar além do contrato de concessão. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 13, n. 1734, 31 mar. 2008. Disponível em: https://jus.com.br/pareceres/16841. Acesso em: 20 abr. 2024.