Conflito Câmaras Municipais x TCE-MG.

A partir do exercício de 2010, as Câmaras Municipais de todo o país tiveram exacerbadas suas necessidades financeiras em razão da aprovação da EC 58/09, que, para amainar as críticas ao aumento do número de vereadores, incluiu também no texto a redução do percentual dos repasses constitucionais dos municípios, destinados a manutenção autônoma e independente dos legislativos municipais.

A redução aprovada atingiu de maneira mais perversa as Câmaras Municipais do Estado de Minas Gerais, que já vinham enfrentando sérios abalos em suas finanças desde que, em abril de 2008, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais reeditou a Súmula nº 102/06, com o entendimento de que a contribuição dos municípios para a formação do FUNDEB, descontada das transferências da União e dos Estados, previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da Constituição Federal, não deve integrar a base de cálculo do limite máximo das despesas do Poder Legislativo, de que trata o art. 29-A, também da Constituição da República.

Este entendimento, equivocado a nosso sentir, potenciado pela redução determinada pela citada Emenda Constitucional, tem se mostrado como dificuldade quase intransponível, para que os gestores das Câmaras Municipais mineiras, mantenham o funcionamento digno de suas Casas Legislativas, com o atendimento pleno das exigências ditadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101/00.

Por absoluta falta de recursos financeiros, as Câmaras Municipais que se sentiram coagidas a adotar tal entendimento, estão encontrando dificuldades nunca vistas para o fechamento das suas contas anuais, não raro sendo obrigadas a fechá-las com restos a pagar, desprovidos de reservas financeiras para o seu atendimento no exercício seguinte. Como é sabido, a ocorrência de restos a pagar desprovidos de disponibilidade financeira, no último ano de mandato, fere o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, podendo representar irregularidade impeditiva à aprovação das contas apresentadas pelo gestor, com a possibilidade concreta de que o mesmo se torne inelegível por até 8 anos.

Já nos municípios onde o Executivo manteve o entendimento de que o FUNDEB não deve ser excluído da base de cálculo do valor repassado ao Legislativo, apesar do alívio financeiro proporcionado a este, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais têm sido inclemente no sentido da desaprovação das contas anuais de ambos os poderes, por entender que o repasse assim calculado, estaria irregular por descumprimento aos ditames do art. 29-A da CF.

Neste caso, o gestor alcançado pela desaprovação das suas contas, certamente estará sujeito a processos administrativos e judiciais, podendo também ser declarado inelegível pelo prazo de 8 anos, com base no texto atual da Lei Complementar nº 64/90.

Como pode ser observado, no contexto hoje vivenciado pelas Câmaras Municipais do Estado de Minas Gerais, quase nulas são as chances de os gestores destas Casas Legislativas, escaparem de serem processados no final de seus mandatos.

A redução do percentual de repasse às Câmaras Municipais, via modificações introduzidas no art. 29-A da CF, apesar de controversa, faz parte do texto constitucional vigente devendo, portanto, ser fielmente observada por todos os estados da federação.

Já Súmula 102/04, editada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, que busca consolidar seu entendimento ao previsto no art. 29-A da Constituição Federal, acaba por impor às Câmaras Municipais mineiras, a observância do texto constitucional, de forma diferenciada da interpretação consagrada nos demais estados, e traz, como conseqüência, substancial redução no valor recebido a título de repasse constitucional, comprometendo de forma irreversível o seu funcionamento normal como poder independente, e atenta contra a integridade política de seus gestores.

A controvérsia existente deixa evidente que o assunto não está pacificado, mesmo porque, o entendimento expresso na Súmula nº 102, editada pelo TCE-MG, sobre a inclusão do valor da contribuição do Município para o FUNDEB, no cálculo do valor do repasse à Câmara Municipal, além de se mostrar como posição isolada e contrária ao entendimento dos tribunais de contas dos demais estados, representa apenas a consolidação de reiteradas respostas à consultas formuladas sobre o tema.

A propósito, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, sustenta entendimento de que o valor destinado pelos Municípios ao FUNDEB, deve ser excluído das receitas que compõem a base para o cálculo do repasse destinado às Câmaras Municipais, simplesmente porque no seu entender, tais valores não integram o caixa único da entidade pública, o que os afastaria do conceito de receita efetivamente arrecadada, preconizada no caput do art. 29-A da Constituição.

Este entendimento, manifestado no Incidente de Uniformização nº 685116, que resultou na Súmula 102, nos parece equivocado pois, o texto do "caput" Art. 29-A da CF, que elenca as receitas que devem compor a base de cálculo para o limite de despesas do Legislativo, não faz menção a qualquer tipo de redução ou exclusão a ser consideradas sobre as citadas receitas.

Não havendo previsão expressa quanto a deduções ou exclusões, o entendimento do TCE-MG está centrado em interpretação, a nosso ver também equivocada, de que a expressão "efetivamente realizado no exercício anterior", que consta da parte final do texto do Art. 29-A, não contempla os valores retidos para a constituição do FUNDEB, descontados das verbas elencadas, por entender que os mesmos não integram o caixa único da entidade pública.

A redação do "Caput" do ar. 158 da constituição, é claro e objetivo no sentido de que, as receitas e os percentuais relacionados em seus incisos, pertencem efetivamente aos Municípios. Da mesma forma o Art. 159, não deixa qualquer resquício de dúvida, quanto às receitas que a União e os Estados são obrigados constitucionalmente a entregar aos municípios.

É evidente que, que as receitas pertencentes aos Municípios, e aquelas a eles entregues por determinação constitucional, obviamente são receitas efetivamente realizadas no ato da arrecadação ou da entrega por parte da união e dos estados.

É importante lembrar que a contribuição dos municípios para a constituição do FUNDEB, é retida na fonte pela União e pelos Estados, simplesmente por questão de praticidade e por determinação legal, já que são eles os gestores de tais recursos. Tratando-se de contribuição, mesmo que compulsória, a interpretação do Tribunal mostra-se evidentemente equivocada, pois não existe lógica admitir a possibilidade de se contribuir com o que não tenha sido prévia e efetivamente arrecadado. Isto está bastante claro no demonstrativo da Distribuição da Arrecadação Federal, disponível no site "www11.bb.com.br", do Banco do Brasil, onde aparece discriminados os valores correspondentes ao créditos do beneficiário (valor bruto), e as deduções efetuadas, onde se inclui alem do FUNDEB, parcelamento de INSS, retenção para o PASEP, INSS – Empresa, etc.

Neste sentido, o renomado Professor Heraldo da Costa Reis, em resposta a consultas formuladas por diversos municípios brasileiros, associados do IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal, entidade tradicional, reconhecida no país pela competência em assuntos ligados à administração pública, demonstra de forma didática a composição da base de cálculo, prevista no art. 29-A da CF, para determinação do limite máximo das despesas dos legislativos municipais, instruída com esclarecimentos sobre o porque da não exclusão do FUNDEB na apuração do citado limite constitucional, base também para o repasse de recursos ao legislativo municipal.

Digna de destaque, nos pareceres expedidos aos questionamentos específicos sobre a dedução do valor da contribuição dos municípios ao FUNDEB, no cálculo do repasse de recursos constitucionais às Câmaras Municipais, é a manifestação do festejado mestre, repetida à exaustão, sempre com o mesmo texto, demonstrando sua discordância sobre a exclusão, defendida pelo TCE-MG. Assim é que nos pareceres 0051/05, 0080/05, 0099/05 e 0229/05, disponíveis em www.ibam.org.br, após explanar sobre as receitas elencadas no Art. 29-A da CF, arremata:

"Por outro lado, as transferências constitucionais serão consideradas no cálculo pelo seu total, ou seja, 100% (cem por cento), não importando se contribuem com 15% (quinze por cento) para a formação do FUNDEF para a sua aplicação no ensino fundamental. Assim, quando se calcula as despesas do Poder Legislativo deve-se considerar os 100% (cem por cento) das transferências sobre as quais se imputa o percentual estabelecido para o Município de acordo com a sua população."

Já no parecer nº 1324/04, também disponível no mesmo "site", foi ainda mais incisivo quando, após fazer comentários sobre a Portaria STN 328, de 27 de agosto de 2001 e os arts. 2º, 3º e 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal, acrescentou:

"Ora, se os valores referentes às transferências constitucionais somaram $ 1.000,00 (Mil reais), e houve a retenção automática de 15% (quinze por cento) para a constituição do FUNDEF, é evidente que a Contabilidade deve registrar o valor que o Banco creditou como receita efetivamente realizada, não importando se houve retenção automática ou não. Esta é feita porque a lei assim a determina. Registrar em conta contábil retificadora as retenções como dedução da receita é um estrondoso equívoco, para não dizer um erro crasso. A receita efetivamente realizada, neste exemplo, é igual a $ 1.000,00 (Mil Reais) e não $ 850,00 (oitocentos e cinqüenta reais) e, evidentemente, a despesa na área de Educação deve ser projetada com base neste valor.

"Assim, diante do exposto, conclui-se que o valor a ser considerado como receita efetivamente realizada, referente às transferências recebidas, objeto da consulta, é aquele creditado pelo Banco, antes mesmo da retenção e que servirá de parâmetro para o cálculo das despesas do Poder Legislativo e do programa de trabalho a ser executado na área da Educação."

Como já mencionado, a posição do TCE-MG na interpretação do citado dispositivo constitucional, é voz isolada, e contrária ao entendimento, do mesmo dispositivo, apresentado pelos demais Estados brasileiros. Nesta condição, a sua posição obrigatoriamente terá que ser revista, pois, trata-se de norma constitucional, de aplicação isonômica em todos os Estados Federados.

O posicionamento dos Tribunais de Contas de diversos estados, como orientação, e em resposta a consultas formuladas por seus Municípios, expõe com evidencia esta realidade:

Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - Publicação destina a orientar preventivamente as Câmaras Municipais (www.tce.rj.gov.br): "Deve-se destacar, ainda que o somatório da receitas efetivamente realizadas no exercício anterior, que servirá de limitador das despesas da Câmara, deve ser realizado pelo valor correspondente à 100% (cem por cento) das receitas provenientes do FPM, ICMS, IPI/exportação e ICM/desoneração de exportação e não pelo valor que ingressa no Município, que este correspondente à 85% (oitenta e cinco por cento) dessas receitas devido à contribuição compulsória de 15% (quinze por cento) para o FUNDEF." (destaque).

Tribunal de Contas do Estado do Paraná - Resposta à consulta efetuada pelo Município de Jacarezinho, Resolução nº 5169/02-TC (www.tce.pr.gov.br): EMENTA: As transferências previstas nos artigos 158 e 159 da Constituição Federal, e que compõem a dotação do FUNDEF, a parcela relativa ao ICMS retido pela União e transferido diretamente ao Município (LC 87/96), inclusive a parcela devida ao FUNDEF, e os valores arrecadados a título de dívida ativa de natureza tributaria incluem-se no somatório das receitas para fins de cálculo da dotação orçamentária da Câmara Municipal, previsto no artigo 29-A da Constituição Federal." (destaque).

Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina - Consulta formulada pela Câmara Municipal de São Miguel do Oeste, decisão nº 0693/2005 (www.tce.sc.gov.br): "6.2.2. Para fins do art. 29-A, inserido pela Emenda Constitucional n. 25, de 14 de fevereiro de 2000, os Municípios deverão considera o FPM, o ICMS e o IPI pelo valor bruto das cotas transferidas, sem qualquer dedução oriunda de descontos em favor do FUNDEF."

Tribunal de Contas do Estado do Maranhão - Instrução Normativa nº 004/2001-TCE/MA (www.tce.ma.gov.br): "§ 4º Não deverão ser deduzidos, da base de cálculo a que se refere o caput deste artigo, os valores que o Município: I – contribui para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF."

Tribunal de Contas do Estado do Amapá – Orientação elaborada pelo Inspetoria de Controle Externo do TCE/AP (www.tce.ap.gov.br): "Portanto, o quadro apresentado demonstra de forma inequívoca que as receitas devem ser consideradas pelos totais, ou seja, sem a dedução dos 15% relativos à contribuição do município para o FUNDEF, incidindo os percentuais dos incisos do art. 29-A da Constituição Federal sobre o valor bruto da receita tributária, incluindo a dívida tributária e os juros de mora e multas decorrentes de obrigações nessa natureza, bom como, das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior,"... (destaque).

Tribunal de contas dos Municípios do Estado do Ceará - Resposta a consulta formulada pelo município de Nova Russas, Processo nº 25.866/01 (www.tcm-ce.gov.br): "No caso dos Municípios, o cálculo do repasse à Câmara Municipal deve ser efetivado pelo valor bruto das transferências realizadas, antes portanto, da incidência do desconto de 15% (quinze por cento) destinado ao FUNDEF.

Assim sendo, as receitas elencadas no Art. 1º, § 1º, incisos I, II, III, e § 2º da Lei 9.424/96, que compõem o FUNDEF, devem ser incluídas no repasse à Câmara Municipal, uma vez que referido repasse deve ser calculado pelo valor bruto contabilizado."

Tribunal de Contas do Estado de Alagoas – Resposta a consulta formulada pelo município de São Miguel dos Campos, Processo TC nº 2689/2001 (www.tcal.gov.br: "Nos termos do artigo 2º da Emenda Constitucional nº 25/2001, que deu nova redação ao artigo 29 e acrescenta o art. 29-A à Constituição Federal, o Município de São Miguel dos Campos se enquadra no parâmetro do percentual de 8% (oito por cento), como limite máximo a ser utilizado com despesas do Poder Legislativo, advindo do somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da Constituição Federal, efetivamente realizado no ano anterior, inclusive, por conseguinte, os recurso que dão origem ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, quanto a estes, tão somente, para efeito de cálculo;"

Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco – Resposta a consulta do Presidente da Câmara Municipal de Itaquitinga, Decisão T.C. nº 1391/01 (www.tce.pe.gov.br): "V – Ressalte-se que as cotas do FPM, ICMS e IPI, devem ser consideradas pelos valores brutos sem os descontos do PASEP, FUNDEF, etc., salvo quanto às parcelas redutoras do FPM em virtude de alteração populacional;"

Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso – Resposta a consulta formulada pela Câmara Municipal de Nova Guarita, Parecer Nº TC 124/2006 (www.tce.mt.gov.br): "FUNDEF: a composição representada pelos 15% (quinze por cento) dos recursos previstos no artigo 155, II, artigo 158, inciso IV e 159, inciso I, alíneas "a" e "b" e inciso II da CF devem compor a base de cálculo para efetuar os repasses ao Poder Legislativo, excluída a complementação ou ganho financeiro em decorrência do FUNDEF, que não deverá ser computado como receita para o cálculo do repasse de verbas ao Poder Legislativo, vez que tais recursos, apesar de serem oriundos de transferências, possuem destinações específicas e não estão inseridos na composição definida pelo disposto no artigo 29-A, da Constituição Federal"

Tribunal de contas do Estado do Rio Grande do Sul – Resposta a consulta formulada pela Prefeitura Municipal de Taquara, Processo nº 13-02.00/06-9 (www.tce.rs.gov.br: "Ainda como receitas:a) todas as que o Município arrecada ou, a título de transferências, recebe, das quais 15% são retidos ao FUNDEF, estão inseridas naquelas a que alude o transcrito "caput" do art. 29-A da Lei Maior, fazendo parte integrante, automaticamente, do cálculo do limite de que trata o citado dispositivo constitucional;

"b) não deve ser computado como tal, o retorno a maior que o Município possa receber atinente ao FUNDEF, do que aquele que fora retido, em função de possuir mais alunos na rede municipal de ensino, na modalidade de ensino fundamental, tendo em vista que os citados ingressos não se caracterizam como receita tributária dentre aquelas citadas na norma constitucional em exame, segundo restou externado na citada informação nº 164/2001."

Como se observa, o posicionamento destes tribunais de contas estaduais é claro no sentido de que, para formação da base de cálculo das despesas do poder legislativo municipal, o valor das transferências constitucionais devem ser consideradas pelo valor bruto, sem o desconto decorrente da contribuição do município ao FUNDEB. Este é também o entendimento dos demais tribunais estaduais, exceção ao TCE-MG.

É inaceitável a divergência aberta pelo TCE-MG, visto que a mesma desafia o principio federativo, ao qual se submetem todos os estados.

Inegavelmente, a sua posição isolada, na interpretação do art. 29-A da Constituição Federal, traz como conseqüência efeitos díspares e opostos na definição da possível ocorrência de crime de responsabilidade do Prefeito Municipal, previsto no parágrafo 2º do mesmo artigo, o que é inadmissível.

Assim é que, no Estado de Minas Gerais, se o Prefeito Municipal autorizar repasse à Câmara, em valor cujo cálculo inclui a parcela referente a contribuição do Município ao FUNDEB, de acordo com o entendimento do TCE-MG, poderia estar caracterizado a prática de crime de responsabilidade, previsto no Inciso I, do § 2º do Art. 29-A da CFB, por ter repassado valor que supera os limites definidos no "caput" do mesmo artigo.

Por outro lado, em outros estados, se o Prefeito Municipal determinar que seja retirado dos cálculos do valor do repasse destinado à Câmara, o valor da contribuição do Município ao FUNDEB, mesmo que a lei orçamentária o tenha incluído no cálculo, aí sim, estaria ele passível de ser enquadrado em crime de responsabilidade, previsto no inciso III, do § 2º do Art. 29-A da CFB, por ter repassado valor menor em relação a proporção fixada na Lei Orçamentária.

Como se pode observar, em razão da controvérsia provocada pela desconformidade de interpretação de preceito constitucional, o razoável seria o TCE-MG levar o assunto ao Supremo Tribunal Federal, foro competente para elucidação de impasses desta natureza.

Enquanto isto não acontece, a incongruência vivenciada, leva a situações inaceitáveis em se tratando da aplicação do texto constitucional, a que todos os estados se obrigam. Atualmente, segundo o TCE-MG, em Minas Gerais, o Prefeito que aceitar o FUNDEB no cálculo do valor do repasse destinado às Câmaras Municipais, incorre em crime de responsabilidade. Já nos outros Estados, onde prevalece entendimento diverso, o Prefeito que reduzir o valor do repasse definido pela Câmara Municipal, por ter sido incluído o FUNDEB nos cálculos, certamente responderá por crime de responsabilidade.

Neste contexto, a conclusão óbvia e definitiva é que embora o assunto não esteja pacificado, houve precipitação do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais ao editar a Súmula nº 102, visto ser massacrante o entendimento em contrário por parte dos Tribunais de Contas dos demais Estados.

Lamentavelmente, não se nota qualquer movimentação do TCE-MG no sentido de reestudar a questão, para rever seu entendimento ou para que o assunto seja levado à apreciação do Supremo Tribunal Federal.

A gravidade da inércia demonstrada pelo TCE-MG, se mostra ainda mais preocupante diante da constatação de que, embora a situação tenha ultrapassado o limite do aceitável, o pior ainda está por vir.

Isto porque, a partir da próxima legislatura produzirá efeitos a redação conferida ao Art. 29 da CF, pela Emenda Constitucional nº 58/09, que alterou para maior o limite máximo de vereadores na composição das Câmaras Municipais, a despeito de as modificações, já em vigor, introduzidas pela mesma Emenda ao art. 29-A da CF, ter determinado a diminuição do valor dos repasses constitucionais que a mesmas recebem para a manutenção das suas atividades.

Assim, a Câmara Municipal que, por um motivo ou outro, for levada a aumentar o número de vereadores, já para as eleições previstas para 2012, inexoravelmente terá agravada ainda mais a sua situação, no caótico contexto vivenciado pela maioria dos legislativos municipais, em especial os de Minas Gerais, com a possibilidade concreta de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, além da inviabilização do seu funcionamento como poder harmônico e independente, em decorrência da carência de recursos financeiros para suportar até mesmo os mais elementares e rotineiros compromissos, indispensáveis ao cumprimento das suas atribuições constitucionais.