Afinal, para quem vão os royalties de petróleo sob o regime de partilha de produção?

Resumo:

Os royalties correspondem à participação no resultado da exploração de petróleo e gás natural regulamentados pelas Leis n^os 9.784/97 e 7.990/89. Ocorre que recentemente foi promulgada a Lei nº 12.351/2010, que introduz o regime de partilha de produção em áreas do Pré-Sal e em áreas consideradas de interesse estratégico, bem como cria o Fundo Social. Assim, em razão desse novo diploma legal, indaga-se se ocorreram alterações em relação ao regime jurídico da distribuição de royalties ou se prevaleceu o sistema das Leis n^os 9.784/97 e 7.990/89. A partir desse objetivo, mostra-se a sistemática de distribuição desses diplomas para, em seguida, descrever o processo de tramitação do Projeto de Lei nº 5.940/2009, que resultou na promulgação da Lei nº 12.351/2010. Com essa análise, chega-se à constatação de que, apesar de um amplo debate nas casas legislativas, o veto presidencial ocasionou uma lacuna no regime jurídico de distribuição de royalties sob o regime de partilha de produção, que é objeto do Projeto de Lei nº 8.051/2010.

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1. Introdução

A partir de 1995, com a edição da Emenda Constitucional n.º 09, a legislação da indústria de petróleo e gás natural (hidrocarbonetos) no Brasil sofreu uma série de modificações. Foi promulgada a Lei n.º 9.784/97, conhecida como a Lei do Petróleo, posteriormente, diversas normas alteraram-lhe o texto original, porém sem mudanças significativas nas bases contratuais do regime de concessão e de remuneração do poder concedente.

Ocorre que transcorrida mais de uma década, o governo brasileiro em relação às novas e relevantes descobertas da região conhecida como "Pré-Sal" anunciou a revisão do modelo de 1997, respeitando-o, mas não o adotando como único padrão para a exploração e produção dessa área.

E, nesse instante, retomou a discussão do papel do Estado na indústria de petróleo e gás brasileira, reforçando o sentido de setor estratégico e com importância singular para o desenvolvimento do país, o que culminou na promulgação da Lei n.º 12.351, de 22 de dezembro de 2010, que dentre outras matérias, trata do regime de partilha de produção em áreas do Pré-Sal e em áreas consideradas de interesse estratégico, bem como institui o Fundo Social, dispondo de sua estrutura e fontes de recurso.

Assim, o presente artigo objetiva responder a seguinte pergunta: em razão das diversas discussões acerca das alterações remuneratórias consistentes em royalties de petróleo e gás, qual foi a sistemática de distribuição dado pela Lei n.º 12.351/2010?

Para tanto, no item 2 são abordadas as formas de distribuição dos royalties de petróleo e gás natural dentro do sistema da Lei do Petróleo e da Lei n.º 7.990/89. No tópico 3, abordam-se as discussões empreendidas pela proposta legislativa do governo, que após os trâmites legislativos resultou na Lei n.º 12.351/2010. É nesse tópico que se pretende averiguar qual foi o resultado final da discussão firmada no Congresso Nacional acerca de: para quem vão os royalties de petróleo? Finalmente, no ponto 5, o artigo traz considerações finais sobre o tema apresentado.

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2. Da distribuição dos royalties de petróleo e gás na Lei do Petróleo e na Lei n.º 7.990

O modelo de distribuição de royalties de petróleo e gás, aqui examinado, é tratado na Lei do Petróleo e na Lei n.º 7.990. O art. 47 da Lei do Petróleo define o montante de 10% da produção de petróleo e gás natural como valor a ser pago a título de royalties. Quanto aos valores excedentes a 5% da produção, as regras de distribuição que incidirão serão as do art. 49 dessa lei. No que tange à parcela de até 5% da produção, as regras de distribuição serão as constantes da Lei nº 7.990, de 1989. Registre-se, portanto, a existência de dois diferentes sistemas de distribuição dos recursos provenientes dos royalties de petróleo e gás natural sob o contrato de concessão.

Em geral, os beneficiários do art. 49 da Lei do Petróleo, ou seja, aqueles que recebem valores acima da parcela de 5% da produção serão divididos entre os entes onde a produção ocorre em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres, bem como na plataforma continental. A tabela 1, a seguir, mostra os entes beneficiários e respectivas parcelas de royalties.

Tabela 1 – Distribuição de royalties da parcela excedente a 5% da produção de petróleo e gás

Beneficiários – Produção em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres	(%) da produção
Estados produtores	52,5
Municípios produtores	15
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma da regulação da ANP	7,5
Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT)	25
Beneficiários – Produção na plataforma continental		(%) da produção
Estados produtores confrontantes		22,5
Municípios produtores confrontantes		22,5
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma da regulação da ANP		7,5
Fundo especial		7,5
Comando da Marinha		15
Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT)		25

Fonte: Elaboração própria a partir da Lei do Petróleo.

Do que se observa da tabela 1, os estados e municípios produtores, bem como o MCT percebem significativas parcelas de royalties de petróleo e gás, comparativamente, aos demais beneficiários.

No tocante à distribuição da parcela de até 5% da produção, conforme orientado pelos incisos do art. 7º da Lei n.º 7.990, os beneficiários de poços onshore e de poços na plataforma continental (offshore) podem ser visualizados na tabela 2.

Tabela 2 – Distribuição de royalties da parcela não excedente a 5% da produção de petróleo e gás

Beneficiários - Produção em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres	(%) da produção
Estados produtores	70
Municípios produtores	20
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, nos termos do Decreto nº 1 de 1991.	10
Beneficiários – Produção na plataforma continental	(%) da produção
Estados produtores confrontantes	30
Municípios produtores confrontantes e respectivas áreas geoeconômicas	30
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma do Decreto nº 1 de 1991.	10
Fundo especial	10
Comando da Marinha	20

Fonte: Elaboração própria a partir da Lei nº 7990/89.

Além da distribuição da parcela não excedente a 5% da produção descrita na tabela 2, o art. 9º da Lei nº 7.990/89, ainda afirma que os Estados transferirão aos Municípios 25% dessa parcela de 5% de royalties de petróleo e gás, "mediante observância dos mesmos critérios de distribuição de recursos, estabelecidos em decorrência do disposto no art. 158, inciso IV e respectivo parágrafo único da Constituição." Sendo assim, dos 70% (em terra) e dos 30% (em mar) pertencentes aos Estados, 25% serão distribuídos aos Municípios, seguindo as regras de distribuição do ICMS.

Outro conceito importante para efeito de distribuição de royalties de campos na plataforma continental, que encontra previsão na Lei n.º 7.990/89, é o de áreas geoeconômicas. O art. 7º desse diploma prevê que da parcela de até 5% da produção devem ser destinados 30% aos municípios confrontantes e suas respectivas áreas geoeconômicas, conforme se visualiza na tabela 2.

Sobre áreas geoeconômicas, Gutman e Leite (2003, p. 138-139) dizem que:

"A área geoeconômica é identificada a partir de critérios referentes às atividades de produção de uma dada área petrolífera marítima e aos impactos destas atividades sobre as áreas vizinhas. O IBGE adotou como critério de identificação de área geoeconômica a mesorregião homogênea, que vigorou de agosto de 1986 até dezembro de 1989; e, a partir daí, a mesorregião geográfica dos municípios integrantes da zona de produção principal, resguardando os direitos das unidades territoriais beneficiadas com a aplicação do critério anterior."

Nesse sentido, o art. 18 do Decreto n.º 01/91, inciso II, prevê que os municípios confrontantes e suas respectivas áreas geoeconômicas serão beneficiados em 1,5% da parcela de até 5% da produção. Sendo que dessa divisão, 60% dos royalties serão destinados para os municípios confrontantes e integrantes da zona de produção principal, rateados segundo critério populacional, assegurando-se ao município que concentrar as instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural o valor de 1/3 da cota de 60% (parágrafo primeiro, inciso I).

Já os municípios integrantes da zona de produção secundária serão contemplados com 10% da cota de 1,5% da parcela de até 5% da produção, rateado também pelo critério proporcional e considerando a população dos distritos cortados por dutos (art. 18, parágrafo primeiro, inciso II).

E, os municípios limítrofes da zona de produção principal serão beneficiados com 30% da cota de 1,5% da parcela de até 5% da produção, dividido também pelo critério proporcional e excluídos os municípios integrantes da zona de produção secundária (art. 18, parágrafo primeiro, inciso III).

Diante disso, é possível dizer a partir da observação das tabelas 1 e 2, que o modelo da Lei do Petróleo e da Lei n.º 7.990 privilegia o sentido de alienação de bem público e o aspecto geográfico de localização das atividades de exploração e produção como uma forma de listar as localidades beneficiárias ao recebimento de royalties.

Serra (2007, p. 80-81) o denomina como critério de distribuição que impõem um determinismo físico sobre as regras de rateio, significando uma hiperconcentração de receitas públicas em alguns pontos do território e que somado a outras fragilidades do regime de distribuição dificulta a adoção de uma efetiva política de promoção da justiça intergeracional nas regiões que dão suporte ao segmento de exploração e produção.

Com tais ponderações, no tópico a seguir o foco será verificar qual a sistemática de distribuição de royalties discutida durante a tramitação e qual a adotada no texto final promulgado em dezembro de 2010.

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3. Royalties de petróleo e gás no Brasil – modelo proposto para a exploração decorrente da região do Pré-Sal e a Lei n.º 12.351/2010.

A discussão sobre para quem vão os royalties de petróleo e gás natural decorrentes da exploração do Pré-Sal repercutiu de forma calorosa após a Emenda nº 387 dos Deputados Humberto Souto (PPS/MG) e Ibsen Pinheiro (PMDB/RS) ao Projeto de Lei nº 5938/2009, que dispunha "sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção."

A Emenda nº 387, conhecida como Emenda Ibsen, previa que, ressalvada a participação da União, todos os valores recebidos a título de royalties decorrentes da exploração offshore, tanto no regime de concessão, quanto partilha de produção, fossem divididos em 50% para a constituição de fundo especial, com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados (FPE); e, em 50% para a constituição de fundo especial, com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) (Souto e Pinheiro, 2011).

Após a aprovação na Câmara dos Deputados, o PL em epígrafe seguiu para o Senado Federal. Nessa casa legislativa, o Projeto de Lei nº 5940/2009, que propunha a criação do Fundo Social, incorporou o Projeto de Lei nº 5938/2009 ao seu texto. Nesse sentido, segundo o parecer emitido pelo Relator Senador Romero Jucá (PMDB/RR), em 08 de junho de 2010, diante da atual configuração política de dificuldade de conciliar interesses dos estados e municípios produtores, com os dos não-produtores, as alterações nas participações governamentais propostas pela Câmara dos Deputados não seriam adequadas. Com isso, o posicionamento do Senador Romero Jucá foi pela supressão do texto correspondente à Emenda Ibsen (Juca, 2011).

Entretanto, quando foi para a aprovação em Plenário, em 09 de junho de 2010, o teor da Emenda Ibsen foi mantido com o acréscimo de emendas que previam a obrigatoriedade da União compensar os estados e municípios que sofressem redução de receita em virtude de futura lei.

O texto final do artigo 64 do Substitutivo do Senado, portanto, prescrevia que ressalvadas a participação da União, consistentes nos órgãos da administração direta vistos nas tabelas 1 e 2, bem como a destinação aos municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque da exploração na plataforma continental, a parcela restante dos royalties e participações especiais oriunda dos contratos de partilha de produção ou de concessão tratados pela Lei do Petróleo quando a exploração se desse na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva seria dividido da seguinte forma:

"I – 50% para constituição de fundo especial a ser distribuído entre todos os Estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados (FPE);

II - 50% para constituição de fundo especial a ser distribuído entre todos os Municípios, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM);

§1º A União compensará, com recursos oriundos de sua parcela em royalties e participações especiais, bem como do que lhe couber em lucro em óleo, tanto no regime de concessão quanto no regime de partilha de produção, os Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas em virtude desta lei, até que estas se recomponham, mediante o aumento de produção de petróleo no mar;

§2º Os recursos da União destinados à compensação de que trata o §1º deverão ser repassados, aos Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas em virtude desta Lei, simultaneamente ao repasse efetuado pela União aos demais Estados e Municípios." (Brasil, 2011a).

Ocorre que, quando o Substitutivo do Senado Federal retornou à Câmara, o relator Deputado Federal Antônio Palocci (PT/SP), em seu parecer prolatado em 1º de dezembro de 2010, posicionou-se no sentido de supressão do referido artigo, por entender que a compensação proposta inviabilizaria a constituição do Fundo Social. Além desse texto não considerar impactos macroeconômicos decorrentes da exploração de petróleo e gás na área do pré-sal (Palocci, 2011).

Porém, o Dep. Palocci não conseguiu convencer seu pares e, em 02 de dezembro de 2010, o texto com a redação dada pela Emenda Ibsen e com a obrigatoriedade de compensação da União foi aprovado com 204 votos a favor, 66 contras e 2 abstenções.

A história, contudo, não parava por aí, pois restava a sanção presidencial. E, em simples "canetada", através da Mensagem 707/2010, o Presidente da República decidiu vetar o citado artigo 64, por entender que a redação final contrariava o interesse público, em razão da indefinição de fórmula ou de alíquota para obtenção do montante total dos recursos provenientes dos royalties, bem como da não determinação do percentual de participação correspondente para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Brasil, 2011b).

Também, o Presidente, ainda, expôs dois argumentos. O primeiro deles se refere à ausência de clareza quanto à aplicação da nova regra aos contratos já em vigor. E, o segundo atinente à ausência de critérios para a compensação de receitas aos Estados e Municípios pela União. Com esses dois argumentos, o Presidente justificou que tais indefinições elevariam a possibilidade de litígios que tal artigo poderia criar entre os entes federativos.

Com isso, a Presidência da República submeteu o Projeto de Lei n^o 8.051, de 31 de dezembro de 2010, à aprovação do Congresso Nacional, justificando-se, sobretudo, pela lacuna oportunizada por meio de referido veto presidencial e pela inviabilização de licitações sob o regime de partilha sem as definições do percentual de royalties sobre a produção de petróleo e gás natural.

Segundo o proposto, os royalties deverão ser pagos mensalmente a partir da data de da produção comercial e o seu valor correspondente será de 15% sobre a produção. A tabela 3 mostra a divisão dos royalties constante do PL n^o 8.051/2010.

Tabela 3 – Distribuição de royalties da parcela excedente a 5% da produção de petróleo e gás

Beneficiários – Produção em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres	(%) da produção
Estados produtores	20
Municípios produtores	10
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma da regulação da ANP	5
Fundo Especial, a ser repartido por todos Estados e Distrito Federal de acordo com as regras do Fundo de Participação de Estados e do Distrito Federal Fundo Especial, a ser repartido por todos os Municípios de acordo com as regras do Fundo de Participação dos Municípios Fundo Social, deduzidas parcelas destinadas aos órgãos da administração direto da União, nos termos de regulamento do Poder Executivo	25 25 15
Beneficiários – Produção na plataforma continental		(%) da produção
Estados produtores confrontantes		25
Municípios produtores confrontantes		6
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma da regulação da ANP		3
Fundo Especial, a ser repartido por todos Estados e Distrito Federal de acordo com as regras do Fundo de Participação de Estados e do Distrito Federal Fundo Especial, a ser repartido por todos os Municípios de acordo com as regras do Fundo de Participação dos Municípios		22 22
Fundo Social, deduzidas parcelas destinadas aos órgãos da administração direto da União, nos termos de regulamento do Poder Executivo		19
Fundo Especial, a ser criado por lei, para desenvolvimento de ações e programas para mitigação e adaptação às mudanças climáticas, bem como para proteção ambiental		3

Fonte: Elaboração própria a partir do PL nº 8.051/2010.

No caso do Fundo Especial, a ser constituído entre Estados e repartidos conforme as regras do Fundo de Participação de Estados e do Distrito Federal (FPE), o PL prevê o não recebimento pelos Estados produtores confrontantes de valores destinados a esse Fundo. Todavia, tal regra não é aplicada ao Fundo Especial, a ser constituído pelos Municípios brasileiros, o que implicará, caso o PL será transformado em lei, um duplo recebimento para os Municípios produtores confrontantes.

Conforme se observa, o que resta é acompanhar os debates no Congresso Nacional e esperar para ver se o PL n^o 8.051/2010 será transformado em lei.

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4. Considerações finais

A resposta à pergunta inicial proposta nesse artigo é bem simples. A quem, afinal, vão os royalties de petróleo da produção sob o regime de partilha de produção? Ainda não é possível saber, pois após o veto presidencial ao artigo 64 do Substitutivo do Senado ocasionou uma lacuna no regime de distribuição e destinação de royalties de petróleo. Assim, resta esperar a tramitação do Projeto de Lei n^o 8.051/2010 no Congresso Nacional.

Todavia, um breve exame do Projeto de Lei n^o 8.051/2010 permite dizer que apesar da redução de concentração de riqueza nos atuais favorecidos, não é possível dizer que os futuros beneficiários utilizarão esses recursos de forma a garantir um desenvolvimento sustentável e baseado na efetivação de direitos sociais, como saúde, educação e saneamento para as populações locais. Porém, esse assunto é matéria para outras pesquisas e para muitas cobranças da sociedade.

O que se pretendeu, nesse artigo, foi somente contribuir com o debate e com a construção de uma participação democrática ao disponibilizar para o leitor uma sistematização das principais discussões empreendidas, recentemente, no cenário político brasileiro no tocante à configuração legal da distribuição dos royalties de petróleo.

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Referências

BRASIL, Câmara dos Deputados do. Redação final do PL nº 5940-C de 2009. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/826448.pdf. Acesso em: 31 de janeiro de 2011. 2011a.

______, Presidência da República do. Mensagem nº 707/2010. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/_Ato2007-2010/2010/Msg/VEP-707-10.htm. Acesso em: 31 de janeiro de 2011. 2011b.

GUTMAN, José e LEITE, Getúlio. Aspectos legais da distribuição regional dos royalties. In: Petróleo, royalties e região. (organizadora: Rosélia Piquet). Rio de Janeiro: Garamond, 2003, p.125-162.

JUCA, Romero. Parecer de Plenário ao Projeto de Lei da Câmara dos Deputados n^o 07/2010 (PL nº 5940/2009, na Casa de origem). Disponível em: http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/79113.pdf. Acesso em: 31 de janeiro de 2011.

PALOCCI, Antonio. Parecer de Plenário às alterações feitas no Senado Federal ao Substitutivo aprovado na Câmara dos Deputados ao PL nº 5940/2009. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/825790.pdf. Acesso em: 31 de janeiro de 2011.

SERRA, Rodrigo. Concentração espacial das rendas petrolíferas e sobrefinanciamento das esferas de governo locais. In: Petróleo e região no Brasil: o desafio da abundância (organizadores: Rosélia Piquet e Rodrigo Serra). Rio de Janeiro: Garamond, 2007, p. 77-108.

SOUTO, Humberto, PINHEIRO, Ibsen. PRÉ-SAL - Emenda Royalties: Emenda nº 387 ao Projeto de Lei n^o 5.938/2009. Disponível em: http://www.ibsenpinheiro.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=206&Itemid=1. Acesso em: 31 de janeiro de 2011.