O financiamento público de campanha político-partidária e a crise de representatividade contemporânea.

RESUMO

Este trabalho é resultado da investigação e discussão das propostas de lei no que tange às formas de financiamento público de campanha político-partidária, bem como da análise, concomitante, da crise de representatividade, enfoque de críticas contemporâneas. O objetivo buscar informações que balizam e alicerçam a discussão da representatividade e do Estado Democrático de Direito, com a finalidade de criar um pensamento critico quanto aos partidos políticos, suas funções, funcionamento e, como consequência, a pecúnia que os sustenta. Utiliza-se para tanto o método dedutivo, que se inicia de um contexto geral, para verificar um contexto específico, no caso o financiamento público e a evolução político-partidária, seguida do aporte das normas atuais e propostas de inovação. O trabalho está divido em capítulos. Após a introdução, o segundo capítulo apresenta conceitos de representação, seus fundamentos teóricos, os tipos de mandatos: imperativo, representativo e partidário. Por fim, explana sobre o Estado de Partidos e a função partidária, bem como a atual crise representativa. No terceiro capítulo, traça-se um esboço histórico político-partidário no Brasil e a partir daí analisam-se as normas e os contextos sociais vigentes em cada época, bem como as modificações trazidas pela Carta Magna de 1988 e os princípios balizadores aos partidos políticos. O quarto capítulo aborda os tipos de financiamento existentes e as respectivas críticas. Ainda, são analisadas todas as propostas de lei protocolizadas no ano corrente, com o fito de tornar público o financiamento de campanhas político-partidárias. Conclui-se, por fim, os prós do financiamento público como, por exemplo, o afastamento do abuso econômico como ferramenta de persuasão de eleitores e os contras, como a falta de investimento em políticas públicas, que garantem os direitos fundamentais do homem e, quiçá, o financiamento da corrupção. Nota-se, portanto, a necessidade de uma legislação que trate de sanções efetivas, concomitantemente com uma fiscalização eficaz.

Palavras-chave: Partidos políticos. Crise de representatividade. Estado de Partidos. Financiamento campanhas. Propostas de lei apresentadas em 2009.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO.2 DA REPRESENTAÇÃO. 2.1 Conceito. 2.2 Fundamentos teóricos da representação política. 2.3 Modelos de mandatos políticos. 2.3.1 Mandato imperativo. 2.3.2 Mandato representativo. 2.3.3 Mandato partidário. 2.4 Estado de Partidos. 2.4.1 Pressupostos para implementação do Estado de Partidos. 2.4.2 Mandato comissionado. 2.4.3 Sistemas de controle do mandato .2.5 A crise de representatividade. 3 A EVOLUÇÃO POLÍTICO-PARTIDÁRIA NO BRASIL. 3.1 Período Colonial. 3.2 Período Imperial (1822-1889). 3.3 Primeira República ou República Velha (1889-1930). 3.4 Segunda República (1930- 1937) e Estado Novo (1937-1945). 3.5 Quarta República (1945-1964). 3.6 Regime Militar (1964-1984) . 3.7 O Processo Constituinte de 1988. 3.8 Princípios constitucionais balizadores do sistema político-partidário. 3.8.1 Soberania nacional. 3.8.2 Regime democrático. 3.8.3 Pluripartidarismo. 3.8.4 Direitos fundamentais da pessoa humana. 4 O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS POLÍTICO-PARTIDÁRIAS. 4.1 Fundo partidário e acesso aos meios de comunicação. 4.2 Financiamento privado. 4.3 Financiamento público. 4.4 Financiamento misto. 4.5 Projetos de reforma do financiamento de campanha apresentados no ano de 2009. 4.5.1 Projeto nº 5.281/2009. 4.5.2 Projeto nº 5.277/2009. 4.5.3 Projeto nº 4.883/2009. 4.5.4 Projeto nº 4.634/2009. 5 CONCLUSÃO . REFERÊNCIAS

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1 INTRODUÇÃO

A presente monografia tem como tema de pesquisa os partidos políticos e a crise de representatividade, esta atualmente tão discutida em todos os setores da sociedade. A partir da crise de representatividade A análise recai especificamente sobre o financiamento público de campanhas político-partidárias. Traça-se, assim, uma análise da Lei n° 9.504/97, conhecida como "Lei das Eleições", concomitantemente a Constituição Federal de 1988. O objetivo é evidenciar as lacunas e as falhas da legislação, que muitas vezes se tornam a via por onde trilham interesses escusos e atos corruptos.

O problema motivador desta pesquisa consiste na verificação e na investigação das raízes da crise de representatividade, justo para possibilitar o entrelaçamento dos questionamentos oriundos das possibilidades de sistemas de financiamento de agremiações político-partidárias, principalmente do financiamento público de campanha.

Ainda, justifica o esforço de pesquisa a crença de que este trabalho poderá colaborar para a mudança de entendimento de muitas pessoas acerca do espírito fundamental dos partidos políticos como prerrogativa de sobrevivência da democracia e, por extensão, do próprio Estado Democrático de Direito. Além disso, pretende-se instigar o tão questionado problema do financiamento de campanha político-partidária.

Dessa forma, a hipótese que se sujeita à verificação neste trabalho se exprime na função dos partidos políticos enquanto atores e agentes da democracia, uma democracia, vale dizer, que deve ser tratada como princípio intrínseco à Constituição Federal.

Assim, com o lastro democrático emanado da Carta Magna, sabe-se que os partidos políticos deveriam respeitar o princípio da soberania e bem representar os interesses do povo. Entretanto, atualmente, as instituições político-partidárias não conseguem atender a esse requisito imperativo.

Bem por isso, o tema proposto se apresenta atual e necessário, haja vista a intensa discussão nos meios políticos do país, no que tange a reformas para a melhoria do sistema e da garantia do Estado Democrático de Direito.

Nesse contexto, vem à tona o problema do financiamento de campanhas político-partidárias, que tem sido discutido frente ao desmantelamento de tantas redes de corrupção. Ainda, já se tornou lugar-comum nos meios midiáticos a notícia de que muitas dessas redes faziam uso de vultosas quantias em suas campanhas eleitorais, formando o "caixa-dois", inclusive, com o desvio de boa parte do dinheiro.

Para o alcance desses objetivos, utilizou-se como suporte de metodologia a pesquisa exploratória, o raciocínio dedutivo e a natureza bibliográfica. Os dados vêm de fontes secundárias, consoante a análise da legislação brasileira a respeito da situação política do Brasil, bem como de doutrinas e artigos especializados que tocam a problemática de estudo.

O trabalho foi organizado em cinco partes. A primeira se refere à Introdução e a última à apresentação dos resultados da pesquisa.

Então, com o conteúdo do segundo capítulo, pretende-se aduzir conceitos de representação, especificamente no âmbito jurídico, e as espécies de mandatos que outorgam os poderes desta representação. Após esta breve análise, expõem-se os conceitos e os requisitos necessários à formação do Estado de Partidos, ou ainda, a Democracia de Partidos. Por fim, faz-se uma breve abordagem sobre a crise de representatividade contemporânea, expondo o possível princípio e detectando os principais problemas.

Posteriormente, no terceiro capítulo, traça-se um esboço histórico da evolução político-partidária brasileira. O objetivo é esclarecer o vínculo direto e intrínseco dos partidos com a sociedade e com o contexto histórico em que se inserem. Após, apresenta-se uma análise histórica até, nos dias atuais, a Constituição Federal de 1988. Por fim, são estudados os princípios balizadores dos partidos: soberania nacional, regime democrático, pluripartidarismo e direitos fundamentais da pessoa humana.

No quarto capítulo, esclarecem-se os diferentes tipos de financiamento de campanha político-partidária, tecendo comentários sobre prós e contras de cada tipo: privado, público e misto. Em seguida, apresentam-se aspectos da reforma política, tão discutida atualmente. Por fim, o exame minucioso das seis propostas protocolizadas no ano corrente, todas com o fito de modificar o atual sistema de financiamento de campanha político-partidária para um sistema exclusivamente público.

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2 DA REPRESENTAÇÃO

O capítulo que dá início a este trabalho de pesquisa trata da representação política. Para abarcar o seu objeto será necessário discorrer sobre o conceito, os fundamentos teóricos, os modelos de mandatos políticos, os aspectos pontuais do Estado de Partidos e, por último, fazer uma abordagem sobre a crise de representatividade.

2.1 Conceito

A existência de uma relação de representação pode gerar sentidos diversos. A representação, a priori, é a forma pela qual o representado transmite poderes a outrem para praticar certos atos ou exercer funções.

Outro entendimento sobre o vocábulo "representação" alude a:

[...] substituir ou agir no lugar de ou em nome de alguém; reproduzir, espelhar as características de alguém ou de alguma coisa; evocar simbolicamente alguém ou alguma coisa. [...] representar é uma ação segundo determinados cânones de comportamento [...] certas características que espelham ou evocam as dos sujeitos ou objetos representados. (COTTA, 2002 apud BOBBIO, 2002, p. 1.102).

Na Grécia Antiga havia a representação dramatúrgica, que se chamava "imitação da alma", visto que havia representação de emoções através da encenação. Qualquer forma de representação artística visa à transformação do subjetivo ou lúdico em algo visual e palpável. Como essa transformação depende daquele que a retrata, por vezes, dá-se gênese a diferentes prismas de realidade. (MEZZAROBA, 2004).

No âmbito da Filosofia, notam-se novamente inúmeros sentidos para o mesmo vocábulo. Do conceito aristotélico, segundo o qual a representação pode ser sensível ou intelectual, passa-se a Tomás de Aquino e a Santo Agostinho, que acreditavam ser a representação a "apresentação de um objeto intencional". Para Locke, "o vocábulo se traduz como pertinente ao próprio campo das ideias". (PEREIRA; MEZZAROBA, 2008, p. 36-42, 59-62).

Da Epistemologia ou Teoria do Conhecimento se retiram dois sentidos para a representação: "(1b) representação como conteúdo mental [...] e (2b) representação como aquilo que se representa no ato de representar, ou seja, como o objeto intencional de semelhante ato". (MEZZAROBA, 2004, p. 19).

De meados do século XIII vêm as primeiras ideias de representação no âmbito do Direito. Em um primeiro momento, aparece como a intenção da sociedade como aquisição de personalidade, poder de pleitear um direito, em segundo como a sociedade parte integrante de um juízo, representada por um procurador, através de mandato. (MEZZAROBA, 2004, p. 11).

No âmbito do Direito contemporâneo brasileiro, há, ainda, outras espécies de representação: a representação hereditária ou sucessória; a do ofendido na esfera penal, administrativa e comercial; a representação de categorias dos profissionais, voluntária ou contratual; e a representação de Estado estrangeiro. Esta ultima se refere a membros diplomáticos que representam países estrangeiros, diferente da representação nacional, em que o Chefe de Estado ou qualquer outro agente que represente o Estado Nacional. (MEZZAROBA, 2004, p. 12-14).

Contudo, é no direito político que surge a ideia de representação proporcional, tendo a seguinte explicação: representativa, por retratar a sociedade em geral como as minorias que não podem ser olvidadas; proporcional: no sentido da arrecadação de votos e número de cadeiras.

Elucida Orides Mezzaroba (2004, p. 13-14) na seguinte passagem:

A representação proporcional é, no Direito Político, instituto que garante, ao mesmo tempo, que a representação dos grandes partidos, também a possibilidade de espaço juridicamente protegido para as minorias partidárias. Da mesma forma, no Direito Público se opera com o regime representativo para qualificar, em sentido amplo, todo o governo que for escolhido livremente pelo povo através de processo eleitoral e no qual o Poder é exercido em seu nome. (Grifo do autor).

Portanto, o vocábulo da representação poderá ter diversos significados, os quais dependerão do prisma que serão analisados. Da Grécia antiga aos dias atuais, a representação foi se adequando às situações em que era analisada. Por fim, no âmbito do direito político, a idéia de proporcionalidade representativa é explorada até o ponto em que os partidos passam a representar a sociedade por meio dos votos.

2.2 Fundamentos teóricos da representação política

Para se traçar um esboço teórico da representação política é necessário, primeiramente, destacar suas três distintas formas: representação à autoridade, representação à confiança e representação como reflexo de algo. (MEZZAROBA, 2004, p. 57).

A representação vinculada à autoridade tem como idealizadores Hobbes e Rousseau. O ato de representar é um misto de poder de agir e de transmissão de direitos. Hobbes chama a atenção para a distinção entre a pessoa natural, aquela que age por si, e a fictícia, que é representada. (MEZZAROBA, 2004, p. 57).

Conforme a lição de Hanna Fenichel Pitkin (1985, p. 34-35):

Quando Hobbes denomina representante seu soberano, quer dizer que esse homem há de representar seus súditos e não somente fazer o que deseja. O mesmo conceito contém a ideia de que o soberano tem deveres. A definição que faz Hobbes sobre a representação - a presunção unilateral - assevera que, em ultimo caso, esses deveres não podem ser reclamados. Ao referir-se à definição de autorização, Hobbes poderia frustrar qualquer alegação segundo a qual os súditos poderiam se opor ao soberano se não os representa como deveria fazê-lo.[Tradução nossa].

A vontade geral é soberana, não podendo os representantes decidir de forma unilateral e definitiva. O poder decisório final está nas mãos dos representados, que definem as diretrizes para as quais serão representados. A representação se torna eficaz quando há uma maior alternatividade de representantes, bem como lealdade e comprometimento com a vontade dos representados no exercício de seu mandato. (ROUSSEAU, 2007).

Com relação ao mandato imperativo, que será abordado adiante, Rousseau (2007, p. 107), assim se manifesta:

A soberania não pode ser representada pela mesma razão que não pode ser alienada; ela consiste essencialmente na vontade geral, e a vontade não se representa: ela é a mesma ou é outra, não há meio-termo. Os deputados do povo, portanto, não são nem podem ser seus representantes, são apenas comissários; nada podem concluir definitivamente.

O jurista Edmund Burke (1980), que trata do modelo de representação com base na confiança, em sua obra, intitulada "Discurso aos Eleitores de Bristol", ao lecionar sobre o mandato virtual, afirma que nesta espécie de mandato os representados depositam sua confiança nos representantes. Estes, por sua vez, representam a nação em sua totalidade. Ao se depositar confiança no representante, dá-se autonomia decisória para ele, pensamento oposto ao de Rousseau, que entende que o representante deve buscar o bem geral, contrabalançando as desigualdades sociais e os diferentes anseios.

De acordo com Hanna Fenichel Pitkin (1985),

[...] a representação virtual é contemplada com um exemplo de elitismo burkeano: inclusive os locais e as pessoas que não votam estão representados se o Parlamento é verdadeiramente uma elite, já que estar representado, quer dizer simplesmente estar governado por uma elite. [Tradução nossa].

Para Bobbio (2002), o terceiro modelo usa a expressão "espelho" ou ainda representatividade sociológica. Refere-se ao que a sociedade deve refletir aos seus representantes, quais as posições políticas e ideológicas que trariam o bem comum.

No que tange à representação política propriamente dita, disserta ainda:

O elemento fundamental do mecanismo de garantia da representação é dado pelas eleições dos organismos parlamentares (e, em certos casos, de outros organismos políticos). A representação política pode definir-se então como uma representação eletiva. Não é suficiente, porém, um tipo qualquer de eleições. Trata-se de eleições competitivas e que ofereçam um mínimo de garantias de liberdade para expressão de sufrágio. (BOBBIO, 2002, p. 1.102).

Representação política não significa, pois, representação de um sujeito através de outro. Trata-se de representação de uma coletividade. Os poderes delegados não se limitam a certo número de atos descritos por um mandato.

Norberto Bobbio (2002, p. 1.102), a respeito, anota: "O sentido da representação política está, portanto, na possibilidade de controlar o poder político atribuído a quem não pode exercer pessoalmente o poder."

A representação, neste caso, consubstancia-se nas ideologias e nas atitudes já realizadas do representante, um bom motivo para o representado depositar esperanças. Assim, ao priorizar o bem coletivo, o representado deve saber optar pelos melhores atos, já que cada cidadão não pode, presencialmente, participar.

2.3 Modelos de mandatos políticos

No art. 1.288 da Lei Substantiva Civil de 1916, reza: "opera-se o mandato quando alguém recebe de outrem poderes para, em seu nome, praticar atos, ou administrar interesses".

A representação política, nestes termos, caracteriza principalmente o exercício de um mandato. Mandato, por sua vez, é um termo cujo significado denota ordem, instrução ou ainda incumbência.

Bem por isso, percebe-se que no mandato há transmissão de confiança. Por meio do mandato o representado confia o que almeja ao representante e espera que este exerça tal função em nome dele.

O mandato ainda possui outra característica que merece destaque. O fato é que, por depender de acordo de vontades, o mandato tem natureza jurídica contratual. Sobre esse aspecto, leciona Orides Mezzaroba (2004, p. 15-16):

O mandato implica compromisso direto entre mandante e mandatário, de tal forma que este último tem o dever de agir com zelo pelos interesses do primeiro, podendo o mandato até ser revogado caso o mandante se sinta prejudicado pela infidelidade ou pelo abuso dos poderes representativos exercidos pelo mandatário.

Na questão da representatividade política, o mandato está alicerçado em duas correntes: uma defendida por Rosseau (1762), na obra "O Contrato Social", que se funda no princípio básico do contrato social: vontade geral (que não é o somatório de vontades, o consenso). Essa ideia está traduzida na atual Constituição Federal, especificamente no poder constituinte. Para o célebre filósofo, não é possível representar as vontades individuais porque estas são intransferíveis, inalienáveis.

De outra banda, John Locke (1983) defende que as vontades individuais não devem prevalecer. Rosseau, diferentemente, diz que as decisões são tomadas pela maioria e esta impõe à minoria as suas vontades.

O pensamento de Locke, aperfeiçoado por Stuart Mill (1964), salientava que não é possível conceber que a maioria impõe à minoria a sua vontade, devendo, pois, haver uma representação baseada na proporcionalidade. O entendimento é que deveria haver representantes para as mulheres e para os trabalhadores, por exemplo.

2.3.1 Mandato imperativo

No modelo de mandato imperativo o representante se manifesta somente acerca dos temas estipulados por seus representados. Não se cede autonomia alguma ao representante. O mandato é do representado, o eleitor, no caso.

De acordo com Orides Mezzaroba (2004, p. 71):

Na atividade representativa vinculada ao mandato imperativo, todos os atos dos representantes estão sujeitos à aprovação prévia dos representados. O representante desempenha o limitado papel de sucedâneo imediato do representado, estabelecendo com este uma relação de estrita confiança.

Na Idade Média surge a noção de mandato imperativo, época em que os representantes assumiam a sua função delegada pelos burgos ou localidades de origem. Depois, no período dos Estados Gerais, os representantes recebiam uma proposta de queixas das quais as perguntas eram pré-selecionadas pelo rei ao convocar os Estados Gerais. O representante ficava limitado a defender os interesses que respondiam às perguntas das queixas. O representante ainda era indenizado por seus trabalhos e obtinha uma remuneração, que podia ser negada acaso os representados optassem pela insuficiência de desempenho. (MEZZAROBA, 2004).

O pressuposto base do mandato imperativo informa que todo o poder realmente emana do povo, sem o qual não é possível atingir a soberania de fato. Cada cidadão é concebido como parte integrante da sociedade, do todo, e carrega consigo a responsabilidade de ser partícula importante de opinião. Por isso, o mandato imperativo pode ser revogado a qualquer momento, bastando a insuficiência do representante ou a insatisfação do representado. (MEZZAROBA, 2004).

Atualmente, pode-se exemplificar este tipo de mandato com o recall norte-americano, em que basta a insatisfação de determinado número de cidadãos eleitores e um bom e justo motivo para que a revogação do mandato ocorra antes mesmo de expirar o prazo legal dos seus poderes. (MEZZAROBA, 2004, p. 74).

Na Constituição Federal de 1988 são encontrados alguns indícios de mandato imperativo e exercício da soberania, consoante se depreende da dicção do art. 85, in verbis:

Art. 85.São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

Em suma, o mandato imperativo pode ser reduzido à noção de estrita confiança entre representante e representado. Aquele vincula todos seus atos e ações ao que este determina. Não obstante, nota-se a existência de uma relação de hierarquia, visto que o poder decisório é do representado; o representante somente transpassa o que foi transigido em assembleia com seus eleitores. É, pois, por essa razão que, inicialmente, o representante, recebendo pecúnia, por remuneração ou indenização, podia ser responsabilizado patrimonialmente, acaso não agisse de forma correta. Mais, caso não satisfizesse os anseios que lhe eram propostos, seu mandato poderia ser revogado a qualquer momento. (MEZZAROBA, 2004, p. 71-73).

2.3.2 Mandato representativo

O mandato representativo surge como antítese do mandato imperativo. É o modelo que prevalece na grande maioria das democracias. O representante é eleito e, virtualmente, representa a todos, o conjunto da sociedade; não existe um representado específico. Caracteriza-se, então, pela vontade do representado ao eleger o representante, mas a vontade deste deve ser respeitada, pois não significa submissão às instruções imperativas daquele que delegou os poderes. (MEZZAROBA, 2004, p.75-76).

Edmund Burke, na citada obra "Discurso aos Eleitores de Bristol" (1980), trouxe esse modelo de mandato à tona e já defendia que a vontade dos representados deveria ser respeitada e que ela, ao mesmo tempo, deveria estar de acordo com a vontade nacional. Desta feita, o representante não poderia pensar no indivíduo singular, mas sim na pluralidade de indivíduos, o que significa dizer que não obedeceria a orientação imperativa daqueles que o elegeram.

Hanna Fenichel Pitkin (1985, p. 188), a respeito, comenta:

Esse primeiro conceito de representação achado na obra de Burke é de caráter nacional e vê a representação como algo que o Parlamento realiza pela nação como um todo. O dever de cada membro do Parlamento é de racionar e julgar o bem da totalidade; os desejos egoístas dos diferentes integrantes da Nação, as vontades dos eleitores individuais não têm nada que ver com ele. O representante deve descobrir e realizar o interesse nacional. [Tradução nossa].

Ferreira Pinto (1973) destaca ainda como traços do mandato representativo, em um primeiro aspecto, a generalidade; o vínculo deixa de ser com o eleitor como indivíduo e passa a ser com a sociedade no sentido de coletividade nacional. O segundo aspecto que salienta traduz a liberdade e a independência dos atos do representante, sem que seja objeto de coação; o representante age conforme suas ideologias e juízos. O autor, por fim, disserta acerca da irrevogabilidade do mandato representativo, estando o representante imune de qualquer comando ou orientações dos seus eleitores.

De outra banda, no relatório que analisa o Projeto de Lei nº 3.453, de 2004, de autoria do deputado Wladimir Costa, atualmente na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania Nacional, o atual relator, citando o deputado Inaldo Leitão, deixou consignado que:

No mandato representativo, vigente nas modernas democracias, os mandatários estão subordinados às suas consciências. Dele é corolário a inviolabilidade dos parlamentares por suas opiniões, palavras e voto. Nos cargos do Poder Executivo, com mais razão não se pode exigir o fiel cumprimento de um programa de governo, uma vez que se tem de levar em conta a conjuntura econômica e as possibilidades orçamentárias que se seguirem à eleição, tanto no plano local, como no nacional e também no internacional. Estão os governantes ainda contingenciados pelo Poder Legislativo correspondente, que pode não ser receptivo às suas propostas. Os programas partidários dos candidatos podem servir de orientação à escolha dos eleitores. Prevê a Constituição Federal todo um sistema de controle externo e interno dos atos dos agentes públicos. [...] (BRASIL, PL Nº 3.453, DE 2004, 16.12.2008).

O mandato representativo tem como principal característica o livre arbítrio do representante em suas decisões, independente da vontade individualizada do representado. Portanto, deve o representante pensar no bem comum. Ao eleger o representante, o representado deposita a confiança nas ideologias daquele, para que, dentro do possível, possa representar com maior simetria o que foi almejado.

2.3.3 Mandato partidário

O mandato partidário é o sistema político que funciona por meio de partidos políticos; é o que se chama de Estado de Partidos. O precursor de tal modelo, Hans Kelsen, colaborou para que o partido político passasse a ser protagonista de uma Democracia de Partidos. O indivíduo passa a atuar no partido, expondo suas vontades e seus anseios. O partido reuniria tudo e criaria a vontade partidária, que seria defendida nos âmbitos político e legislativo. Haveria, assim, uma democracia intrapartidária.

Conforme prevê o art. 17 da Constituição Federal de 1988, o partido político deve ter mecanismos internos que respeitem o caráter nacional.

Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

I - caráter nacional [...].

Nesse sentido, Antonio J. Porras Nadales (1994, p. 34) raciocina:

A efetividade de uma teoria material do mandato de partido, que se sobrepunha reiterada vigência formal do mandato representativo constitucionalmente reconhecido, coloca-se a estas organizações sociais intermediadas por uma posição estratégica de protagonista ativo dentro do processo de representação, sendo, portanto, instrumentos que asseguram o paradigma mecanicista da racionalidade instrumental nas relações entre sociedade e Estado, assumindo uma vez a função criativa dos próprios conteúdos da representação. [Tradução nossa].

O representante é eleito conforme o voto dado ao partido. Este é que controla o mandato, podendo trocar as peças. Também seria possível lançar mão da ferramenta do recall, desde que a iniciativa partisse do partido e não do eleitor. Prevê-se, assim, a fidelidade partidária, em que o representante se adequaria e faria refletir as suas ideologias e convicções nas diretrizes partidárias já fixadas. O descumprimento dessas diretrizes poderia acarretar a revogação imediata do mandato. Por isso, faz-se de primordial importância a fidelidade partidária, sem o que não é possível a efetividade do Estado de Partidos. (MEZZAROBA, 2004, p.79).

Mais adiante, Antonio J. Porras Nadales (1994, p.45-46) também afirma:

A primeira delas segue o marco característico de um mandato representativo, em que, apesar de ser explicito em uns conteúdos específicos no programa eleitoral, o representante (neste caso o partido) conquista um notável caso de autonomia à margem de qualquer tipo de instrução imperativa, não cabendo em nenhum caso a revogação. Em troca, na segunda etapa, a que vincula o deputado eleito com um grupo político por aquele que o elegeu, a intensificação dos mecanismos de disciplina interna impostas pelo partido, que conta com elementos de controle suficientes sobre o deputado como para chegar a sua quase revogação, entendendo por tal, a expulsão do próprio grupo e por lógica a negação de qualquer tipo de apoio futuro no seguinte processo eleitoral. [Tradução nossa].

De acordo com a teoria do mandato partidário, o partido político é o órgão essencial da democracia; uma democracia pelos partidos políticos. Para isso, é desejável que todas as pessoas estejam associadas a partidos políticos. A sociedade está no partido. O controle do mandato seria do partido.

Nesse sentido:

CONSULTA. PARLAMENTAR QUE INGRESSA EM NOVO PARTIDO. PERDA DO MANDATO.

1. O mandato é do partido e, em tese, o parlamentar o perde ao ingressar em novo partido.

2. Consulta respondida positivamente, nos termos do voto.

(Relator: José Augusto Delgado, Dec. nº 22563, BRASÍLIA – DF 01/08/2007).

Em resumo, o mandato partidário pode ser considerado como a representatividade nas mãos do partido, sendo necessária a filiação partidária do cidadão, enquanto eleitor, para que, em conjunto com outros que partilham a mesma ideologia e as mesmas convicções, determinem as diretrizes partidárias. Ainda, as diretrizes partidárias devem servir de baliza para aqueles que se elegerem, uma forma de se manter a própria autonomia decisória.

2.4 Estado de Partidos

A expressão "Estado de Partidos" surge como balizadora de um Estado democrático. A democracia, entrelaçada com a liberdade, é uma forma de o Estado promover a participação coletiva e, por consequência, a vontade das massas. (MEZZAROBA, 2004).

Pois bem. Para discorrer sobre o Estado de Partidos é forçoso, antes, fazer um brevíssimo apontamento sobre a democracia.

A propósito, do dicionário se extrai o seguinte significado:

de.mo.cra.ci.a

sf (gr demokratía) 1 Governo do povo, sistema em que cada cidadão participa do governo; democratismo. 2 A influência do povo no governo de um Estado. 3 A política ou a doutrina democrática. 4 O povo, as classes populares. (MICHAELIS, 2009).

Celso Ribeiro Bastos (2002) diz que a democracia é o governo do próprio povo. É certo que o povo não tem condições de exercer o governo diretamente, o que seria uma autêntica democracia direta.

Hans Kelsen (2002, p. 27) aponta no seguinte sentido:

Da idéia de que somos – idealmente - iguais, pode-se deduzir que ninguém deve mandar em ninguém. Mas a experiência ensina que, se quisermos ser realmente todos iguais, deveremos deixar-nos comandar. Por isso, a ideologia política não renuncia a unir liberdade com igualdade.

Para García-Pelayo (1986, p. 83), existem três formas de democracias: direta, representativa e a Democracia de Partidos. A primeira seria o tipo de democracia que se caracteriza pela ausência de mediador, denotando total cumplicidade entre representante e representado. Na segunda, a democracia representativa, só haverá eficácia jurídica se a vontade do representante se apresentar como vontade expressa do representado. A terceira forma seria a Democracia de Partidos, que serviria como mediador de interesses entre representantes e órgãos representativos e representados. Neste caso, os representantes estariam vinculando suas vontades às do partido.

O citado autor ainda comenta que:

[...] o deputado perdeu seu caráter genuíno de representante e, conseqüentemente, as eleições adquirem um caráter plebiscitário nas que o povo outorga sua confiança e capacidade de decisão para uma legislação dada ao partido como organização e não às pessoas incluídas nas listas eleitorais, salvo, naturalmente, aos que se referem ao líder ou a uma minoria de líderes deste ou daquele partido. Finalmente, o sistema de partidos está constituído pelo número de seus componentes, pelas magnitudes relativas a cada um deles e, sobretudo, pelas relações entre si as quais, mais que nenhum outro fator, condicionaram a estabilidade do regime e o Estado democrático. (GARCIA-PELAIO, 1986, p. 83).

Na avaliação de Orides Mezzaroba (2004), há uma quarta forma de democracia. O autor nomeia esta quarta forma como democracia representativa partidária e a identifica como aquela que almeja uma mediação dos partidos políticos, do representante e do representado.

Não obstante, a existência de partidos políticos não traduz a existência de efetividade da democracia. A importância dos partidos políticos é evidenciada pela capacidade de o Estado transmutar os anseios e as orientações da sociedade em realizações de política nacional. Para tanto, pressupõe-se uma base de organização concreta, bem como, estipulação de diretrizes bem definidas. Desta forma, pode-se dizer que há democracia representativa de partidos, pois é perceptível a mobilização social para agir participativamente no processo democrático. Para alcançar tal desiderato, é necessário que o partido possa catalisar a vontade de todos e construir uma democracia no interior dos partidos. A eleição, para tanto, passa a ser a manifestação tácita e expressa de confiança do representado aos partidos e seus programas. (MEZZAROBA, 2004, p.182).

2.4.1 Pressupostos para implementação do Estado de Partidos

Pensar em Estados de Partidos significa, primeiramente, preparar o Estado para tal concepção sociopolítica.

Com efeito, o processo de constitucionalização partidária é um dos requisitos necessários e primordiais ao Estado de Partidos. Há também a necessidade de serem reconhecidos constitucionalmente e que existam legislações infraconstitucionais que regulem o funcionamento e o domínio do campo partidário. De outra banda, em um segundo momento, é forçoso que não somente a legislação o conceba, mas que, ao mesmo tempo, esclareça a sua fundamental importância no âmbito do sistema político-democrático. (MEZZAROBA, 2004, p.158-160).

Para Leibholz (1980 apud MEZZAROBA, 2004, p.177), não há como se pensar em uma formação da vontade geral do povo sem a existência de partidos políticos. Os partidos seriam os aglutinadores de ideias, como por exemplo, em Estados de grande extensão territorial, sem que os milhares de eleitores tivessem um foco de ideais, pois defenderiam solitários, dispersos e desarticulados as suas ideologias. Os partidos políticos desempenham papel de articuladores, importantes no desenvolvimento e na execução de ações políticas efetivas.

Segundo García-Pelayo (1986, p. 68), esse pensamento influenciou o Tribunal Federal Constitucional Alemão, que, em 1951, assim se manifestou:

[...] na democracia do nosso tempo só os partidos têm a possibilidade de reunir os eleitores em grupos capazes de ação política. Se manifestam como porta-vozes do povo [...] para poder expressar-se e tomar decisões políticas [...]; são os últimos órgãos de criação de todos os órgãos [...] sem cuja mediação a massa inerte do povo não estaria em condições de dar vida aos órgãos do poder Estatal. Hoje, toda a democracia é necessariamente um Estado de Partidos [...], não são somente organizações políticas e sociológicas, são também organizações juridicamente relevantes [...], têm que ser reconhecidas como pertencentes ao âmbito interno da constituição [...] e exercem funções de um órgão constitucional quando cooperam para a formação da vontade política do povo. [Tradução nossa].

Antonio J. Porras Nadales (1994, p. 39), sobre o tema, opina:

É dizer, se são os partidos políticos os que vão assumir a tarefa de programação e projeção ativa dos políticos intervencionistas do Estado, devem explicar como podem ser capazes de formular projetos políticos globais suscetíveis de orientar ativamente a ação pública, uma vez, incorporados no Estado através da via representativa. Ele deve implicar uma concepção dos partidos como instrumentos suscetíveis de expressar não a velha ‘vontade geral’ sem ao menos uns interesses gerais que seriam os únicos capazes de legitimar a atuação do Estado. [Tradução nossa].

Sendo os partidos políticos órgãos de aglutinação e mobilização da vontade geral, também são eles os principais responsáveis pela absorção da ideia do eleitor, devendo canalizá-la de forma organizada como expressão de seu entendimento. Não fosse assim, o cidadão, sozinho e sem movimentação política, não poderia ter voz ativa, tampouco exercer influência sobre as medidas políticas estatais. A efetividade da democracia se consubstancia, pois, com a intermediação dos partidos, que detêm a representatividade da vontade popular. (MEZZAROBA, 2004, p.178-179).

García-Pelayo (1986, p.68) ratifica essa ideia com o entendimento manifestado pelo Tribunal Federal Constitucional Alemão, qual seja: "[...] os partidos não pertencem a órgãos superiores aos Estados, são grupos livremente formados que enraízam na esfera sociopolítica chamados por ela a cooperar na formação da vontade política do povo e incidir na esfera da estabilidade instaurada". [Tradução nossa].

2.4.2 Mandato comissionado

Mandato comissionado denota a incumbência que tem o partido político de representar conforme as diretrizes partidárias a qual pertence.

Como é cediço, quando uma parte da sociedade motivada ingressa em determinado partido e no seu interior manifesta os seus pensamentos e as suas vontades, em rigor ela que se ver representada perante o Parlamento. O conjunto dos partidos políticos existentes em determinado Estado democrático catalisa, assim, os pensamentos da sociedade como um todo. A tarefa de deliberar as propostas e diretrizes consubstancia a representação política.

De acordo com Orides Mezzaroba (2004, p.180):

O mandato do representante no modelo de representação política em tela passa a ser do Partido Político, por isso recebe a designação de mandato partidário ou mandato comissionado.

Nesse caso, não se trata propriamente de um mandato imperativo, no qual os representados detêm o monopólio de revogação dos mandatos. O mandato é comissionado pelo vínculo direto com o Partido ao qual ficam sujeitos os representantes. No caso de inobservância das diretrizes partidárias, cabe ao Partido a revogação do mandato.

O Supremo Tribunal Federal, no acórdão de julgamento do MS n° 26.604-DF, da relatoria Min. Cármen Lúcia, assentou:

[...] voto no sentido de conceder, em parte, a ordem para reconhecer o direito líquido e certo do Impetrante de ser reconhecido como titular dos mandatos de Deputado Federal obtidos pelo partido nas eleições de 1° de outubro de 2006, e que já não estão sendo providos por Deputados filiados ao partido, que dele se tenham desligado após as eleições, por manifestação livre de sua vontade [...].

O Tribunal Superior Eleitoral publicou a Resolução n° 22.610, que disciplina, no art. 1º, inciso III, o seguinte:

Art. 1º. O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.

§ 1º - Considera-se justa causa:

[...]

III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário. (BRASIL, TSE, Resolução nº 22.610, 2007).

Ainda, o art. 23 da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, conhecida como Lei dos Partidos Políticos, dispõe que:

Art. 23. A responsabilidade por violação dos deveres partidários deve ser apurada e punida pelo competente órgão, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido.

§ 1º Filiado algum pode sofrer medida disciplinar o punição por conduta que não esteja tipificada no estatuto do partido político.

§ 2º Ao acusado é assegurado amplo direito de defesa.

Portanto, o mandato comissionado tem vínculo direto com o partido, os representantes ficam sujeitos ao partido. Os representados devem aderir às diretrizes partidárias e no interior dos partidos exercer a função de controle dos representantes.

2.4.3 Sistemas de controle do mandato

Um dos métodos de controle do mandato comissionado é a fidelidade partidária. Tal instituto prevê que o representante não deve deixar o partido pelo qual foi eleito, também não se pode opor a diretrizes estabelecidas dentro do respectivo partido. A fidelidade partidária está intimamente ligada à ética do representante. (MEZZAROBA, 2004, p. 180-182).

Outra característica primordial da fidelidade partidária é a que alude à prestação de contas, feita tão só ao partido e não diretamente aos representados.

Orides Mezzaroba (2004, p. 53-54) anota que:

A partir desse raciocínio, não há que se falar em proteção de mandato para os representantes infiéis, os quais muitas vezes incorporam os mandatos políticos como se fossem propriedades pessoais. Pela lógica do sistema eleitoral brasileiro, que admite também o voto de legenda, os mandatos daqueles representantes eleitos por esse recurso deveriam pertencer ao partido, cabendo este último resguardar a confiança do representante depositada pelos seus militantes e simpatizantes, através do acompanhamento permanente das ações legislativas postas em prática pelo parlamentar.

Com a recepção da Carta Magna de 1988, abriu-se a possibilidade de criação de novos partidos. A finalidade é aglutinar o maior número de interesses e formar a vontade partidária, que deveria ser representada e defendida na esfera Estatal.

Importante mencionar que a Constituição Federal em vigor não prevê a cassação do mandato por infidelidade partidária, somente pelos motivos previstos no seu art. 15, o qual se transcreve:

Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:

I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;

II - incapacidade civil absoluta;

III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;

IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;

V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.

Reza no art. 25 da já citada Lei n° 9.096/95 que:

Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.

Quadra alertar que não se pode confundir fidelidade partidária com submissão partidária. O representante deve manter seus valores e dignidade no exercício de sua função. Os valores tanto de representante quanto de representado devem ser similares e servir como balizadores recíprocos. O inverso, quando o partido deixa de atender as diretrizes por ele estipuladas, pode sim, fazer com que o representante que se opôs a tais diretrizes, permaneça com seu mandato, mesmo se desfiliando de determinado partido.

De outra banda, a democracia intrapartidária trata do segundo mecanismo de controle do mandato e se dedica, por este prisma, exclusivamente à observância da formação da vontade geral. Por meio da democracia intrapartidária se unificam as vontades individuais ou corporativistas. As decisões tomadas em assembleias ou convenções valem obrigatoriamente para todos, ou seja, atingem também os órgãos executivos do partido.

Bem a propósito, Samuel Dal-Farra Naspolini (2006, p. 164) ressalta que:

[...] a preservação do regime democrático pelos partidos políticos não se dá somente mediante apresentação e candidaturas aos pleitos eleitorais, mas, de igual forma, na vivência democrática interna, ou seja, na instituição de mecanismos democráticos de participação e tomada de decisões no interior do partido [...].

Continuando o estudo, Orides Mezzaroba (2004) elenca direitos que devem ser atendidos no interior dos partidos, como por exemplo: participação com direito a voto em convenções ou decisões de qualquer nível; revogabilidade e alternatividade de qualquer cargo; garantia que os órgãos decidam de maneira colegiada não monocrática e que prevaleça o sistema majoritário; direito de ampla defesa em sanções internas; direito de informação sobre quaisquer assuntos de relevante interesse da organização; liberdade de expressão, entre outros.

Para manter a prática democrática intrapartidária prevê-se o instituto do plebiscito, instituto que alude à faculdade que os cidadãos têm de definir as deliberações as quais o representante pode e deve realizar, enquanto durar o exercício do seu mandato. Acontece que no Estado de Partidos a vontade da maioria está dentro do partido, já manifestada em todas as decisões, bem como no programa partidário.

Assim, verifica-se a existência de uma importante diferença entre o Estado de Partidos e a democracia representativa partidária, tendo em vista que o poder decisório das questões que afetam o quotidiano dos interessados é, por eles mesmo, deliberado, e não pela vontade do representante. (MEZZAROBA, 2004, p.183-185).

2.5 A crise de representatividade

A contemporaneidade vem apresentando déficit no que tange à representação política e à integração social. Apesar de a Constituição Federal em vigor garantir os princípios de propriedade privada, da igualdade e da liberdade, ao exercer a cidadania e votar em um representante, direito conferido pelo sistema democrático, ao cidadão é cerceado o direito de participar direta e eficazmente nas decisões políticas e na condução da administração da coisa pública.

Segundo Antonio J. Porras Nadales (1994, p. 38):

É dizer, o problema da governabilidade se planta doutrinariamente desde uma só perspectiva, a da integração centrípeta da sociedade sobre o Estado através do sistema político de partidos (concentrando-se na estabilidade parlamentar) e não desde a perspectiva da ação do próprio Estado sobre a sociedade através das políticas públicas, conforme certo paradigma mecanicista de duvidosa validez por suas cotas substanciais de governabilidade ou de eficácia na ação de governo. [Tradução nossa].

Nesse mesmo sentido, Luis Felipe Miguel (2005, p.26-27) oferece a seguinte análise:

São ao menos três problemas fundamentais, estreitamente ligados entre si: (1) a separação entre governantes e governados, isto é, o fato de que as decisões políticas são tomadas de fato por um pequeno grupo e não pela massa dos que serão submetidos a elas; (2) a formação de uma elite política distanciada da massa da população, como conseqüência da especialização funcional acima mencionada. O ‘princípio da rotação’, crucial nas democracias da Antiguidade – governar e ser governado, alternadamente –, não se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o poder; e (3) a ruptura do vínculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir características sociais distintas das dos governados [...].

A atual crise política que se instaurou nos três Poderes, diuturnamente desmascarada e alertada pela mídia, bem como a onda de corrupção, vem deixando o cidadão representado desacreditado e mesmo incrédulo diante de tamanho vexame nacional.

Não somente o desapego com os programas partidários, mas, por vezes, até mesmo contrário ao que foi pregado em época de campanha, o discurso político faz com que os representantes percam a credibilidade, gerando um quadro nacional de apatia política.

Na interpretação de Andrew Arato (2002, p.89-90):

A condição normal da democracia representativa moderna é a desconfiança e não a confiança. Ainda assim, é um truísmo empírico que exista realmente confiança nos líderes carismáticos e plebiscitários de partidos e governos. Carl Schmitt refere-se a isso como identidade, mas seria melhor falar de identificação. Trata-se, na verdade, de um processo através do qual os líderes eleitos superam a sensação de distanciamento entre eles, o regime representativo e os representados. A identificação funciona porque em contextos de mobilização as motivações do povo são influenciadas pelos líderes e porque o desejo de ser liderado torna-se uma motivação importante. Entretanto, como todos sabemos, desde Weber, sob condições modernas, a liderança carismática e a mobilização popular têm curta duração. A suspeita justificada de que o líder seja diferente do que parece ser está sempre presente, lado a lado com a identificação, e a democracia populista quase sempre se torna autoritária, pois nas condições modernas uma parte da população não se identifica tão facilmente. (Grifo do autor).

Tal apatia é caracterizada pelo ato eleitoral, que nada mais do que o cumprimento de obrigação que gera uma sanção pecuniária. Perde-se o valor que o cidadão tem como agente de modificação e determinante de cidadania.

Bernard Manin, Adam Stokes e Susan C. (2006, p. 133-134), a respeito, anotam:

Mesmo se as responsabilidades forem claramente assinadas, os maus governos puderem ser castigados e os bons eleitos, os eleitores forem bem informados sobre a relação entre políticos e interesses específicos e o comportamento dos políticos em busca de rentabilidades estiver sujeito a escrutínio cuidadoso, a eleição não é um instrumento suficiente de controle sobre os políticos. Os governos tomam milhares de decisões que afetam o bem-estar individual. E os cidadãos têm apenas um instrumento para controlar essas decisões: o voto. Não é possível controlar milhares de metas com um instrumento.

Os partidos políticos, por este viés de análise, acabam por se transformar em simples agremiações de políticos de carreira, caracterizando a antidemocracia intrapartidária, tendo como contrapartida a inércia e o descrédito da população. Esse status quo também não abre espaço para a participação popular, vital na criação de diretrizes e programas partidários.

Em outra análise doutrinária sobre o tema extrai-se o seguinte entendimento:

Desde o princípio, também, a rationale da representação foi invertida. Na prática política, os cidadãos comuns não escolhem um representante para promover seus interesses, formulação que lhes concede o papel ativo. Ao contrário, eles apenas reagem diante das ofertas que o mercado político apresenta (ver Bourdieu, 1990 [1984], 1986). O desenvolvimento dos partidos políticos, que paulatinamente passam a ocupar a posição de protagonistas, cria o fenômeno do duplo mandato, já que o representante presta contas a seu partido, tanto ou mais que a seu eleitorado. (MIGUEL, 2003 p.130).

Sob tal contexto surgem os movimentos sociais, que visam suprir o vazio deixado pelos partidos. Com características próprias, esses movimentos buscam a solução de controvérsia específica e, não raro, obtém resultado mais rápido. Os partidos políticos, no entanto, deveriam ser os maiores aglutinadores e reais instrumentos de realização política.

Característica também que vale ser ressaltada é a da concentração de poder e autoritarismo nas mãos do Executivo, que acaba por mitigar a função constitucional do Legislativo. Em rigor, é o Poder Legislativo que tem a incumbência de responder aos anseios da sociedade com a criação de normas, porém é cerceado ante a escusa de ausência de técnica no poder decisório político. (BONAT, 2004, p. 82-84).

Na interpretação de Débora Bonat (2004, p.86):

A quantidade de atribuição de competência para o Executivo desencadeou uma vasta expansão burocrática que tinha como objetivo a busca por uma maior neutralidade nas decisões políticas, já que elas passaram a ser competência de especialista. Contudo, essa despolitização da burocracia é impossível, já que é o próprio Executivo quem nomeia e propõe alterações no funcionamento de muitos órgãos. A burocracia aumenta a distância entre a participação através do controle e da fiscalização popular sobre o governo, impondo diversas barreiras de acesso à informação, a documentações e a postulações a serem realizadas pela população organizada.

Geraldo Mesquita Junior (2003, p. 48) também opina:

As críticas que faço são decorrência natural de nosso imobilismo e resultam de dados incontrastáveis, quando se analisa o papel do Congresso e sua contribuição ao desenvolvimento nacional, à estabilidade da ordem jurídica e à promoção e defesa dos interesses dos cidadãos. Ou nos aproximamos daqueles que temos o dever constitucional de representar, ou vamos continuar estimulando a descrença, a desconfiança e o desapreço pela instituição a que pertencemos.

Assim, ocorre a transmutação de competências entre Executivo e Legislativo, em que o primeiro legisla, não raro, para atender a interesses que não representam a vontade da maioria, desfazendo o sentido de leis abstratas e gerais.

Nesse sentido, Pedro Simon (2003, p. 42) já proferiu:

A diminuição do número de leis que V. Exa. apresenta pode ser analisada em comparação com o número de medidas provisórias aprovadas e que vêm aumentando desde a Constituição de 1988. De lá para cá, na verdade, quem tem legislado neste País é o Presidente da República. E nós somos meros auxiliares dele. E tem mais, as leis de iniciativa do Congresso Nacional são muito poucas, como diz V. Exa. As leis de iniciativa do Presidente da República também são muito poucas. O que há são medidas provisórias, baixadas e repetidas pelo Presidente da República. Isso entulhou e modificou o sistema federativo brasileiro.

Outro aspecto da crise de representatividade se refere aos modelos de financiamento de campanha. O modelo misto, que é o sistema de financiamento atual, dissemina a desigualdade financeira e de oportunidades, criando facilidades para aqueles que têm maiores influências e são patrocinados por empresas privadas e não financiados.

Portanto, a crise de representatividade reflete a insatisfação decorrente de anos de história de corrupção e de sucessões de escândalos, caracterizando o menosprezo com os anseios da vontade do conjunto da sociedade. Torna-se algo intrínseco à sociedade a exigência de mudanças no âmbito normativo, principalmente no que tange a sanções aos infratores. Porém, os representados devem, também, exercer função fiscalizadora, ao questionar o desempenho dos políticos e seus mandatos.

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3 A EVOLUÇÃO POLÍTICO-PARTIDÁRIA NO BRASIL

Este capítulo se debruça sobre o panorama histórico e os momentos sociopolíticos que foram determinantes para o desenvolvimento do Estado brasileiro. O objetivo é identificar os mecanismos jurídico-políticos utilizados, que culminaram com uma intensa briga de elites para obter vantagens pessoais e se manter no poder, principalmente por meio da manipulação de normas.

3.1 Período Colonial

O Período Colonial deve ser analisado pelo prisma do Brasil Colônia, momento em que a cultura e a economia do país eram dependentes de Portugal. Nessa época da histórica, vale dizer, não existiam partidos políticos.

Orides Mezzaroba (1995, p. 42), nesse sentido, assinala que: "[...] no Período Colonial brasileiro, existiam agremiações de tendência faccional, sem, todavia, constituírem-se em partidos políticos com estruturas estáveis e programas partidários definidos".

O sentimento generalizado da sociedade era de patriotismo. Todos tinham como maior motivação: a (in) dependência brasileira, não obstante, sem existir um movimento organizacional com fins políticos.

Segundo o relato de Sérgio Buarque de Holanda (2003, p. 61):

As agregações e relações pessoais, embora por vezes precárias, e, de outro lado, as lutas entre facções, entre famílias, entre regionalismo, faziam dela um todo incoerente e amorfo. O peculiar da vida brasileira parece ter sido, por essa época, uma acentuação singularmente enérgica do afetivo, do irracional, do passional e uma estagnação ou antes uma atrofia correspondente as qualidades ordenadoras, disciplinadoras e racionalizadoras. Quer dizer, exatamente o contrário do que parece convir a uma população em vias de organizar-se politicamente.

Os movimentos políticos, assim, dividiam-se em dois grupos. De um lado os que se opunham a qualquer manifestação favorável à independência. De outro, o grupo se subdividia em três: primeiro, os que eram extremamente favoráveis à independência; segundo, os que defendiam a independência com a permanência da Monarquia; terceiro, os que defendiam a independência do Brasil no sentido de deixar de ser Colônia, porém mantendo um laço com Portugal.

Francisco Silva Assis (1992, p. 43) afirma que:

Na prática, o poder político continuou descentralizado em todo o período colonial, pois permaneceu concentrado nas mãos da elite latifundiária, classe dominante da qual faziam parte os próprios donatários. Em síntese, a centralização política existiu apenas formalmente.

Nesse contexto de grande patriotismo, paradoxalmente, nota-se o sentimento de manter a dependência com Portugal, que se consubstancia no Período Imperial.

3.2 Período Imperial (1822-1889)

Em 1831, Dom Pedro I renuncia, fato este que gera uma luta de interesses e forças pelo controle das Regências. Os grupos mencionados anteriormente se dividem, então, em três forças distintas: os monarquistas, os moderados e os radicais.

Segundo a lição de Orides Mezzaroba (1995, p. 43):

A fisionomia política do País durante a época da Regência Trina Provisória estava dividida entre: a) os antigos políticos mais ligados ao Imperador e que se retraíram momentaneamente; b) os antigos oposicionistas, desdobrados em duas frentes: os moderados ou chimangos, ocupando a posição de governo e exercendo uma missão pacificadora, e os exaltados ou jurujubas ou, ainda, os farroupilhas, que lutavam pela descentralização maior das Províncias, mas sem estarem no poder.

Os chimangos permaneceram no Governo durante o período da Regência Trina Permanente, nos anos de 1832-1835, enquanto na oposição ficaram os jurujubas, que defendiam a descentralização das Províncias. Nesse período, surgiu um novo agrupamento e seus integrantes – conhecidos como caramurus – objetivavam o retorno de Dom Pedro I.

No Período compreendido entre 1835-1837, denominado Regência Una, constituiu-se um novo grupo denominado de progressistas, a fim dar sustentação ao novo regente. Tal formação serviu de base para, mais tarde, a formação do Partido Liberal.

Não obstante, os jurujubas e os caramurus, oposicionistas do Regente, organizaram um novo bloco, que levava o nome de regressistas, e da mesma forma, deram alicerce à formação do Partido Conservador.

Sobre o Período Imperial, tem-se o seguinte registro:

Realmente, é possível que identifiquemos grupos e até associações políticas antes da Independência e da Constituição. A luta pela predominância de certos interesses sociais sobre outros, dentro do organismo do Estado, é sempre o regime instituído no mesmo Estado. Mas no sentido técnico constitucional, não poderemos chamar partidos a tais grupos, mas, apenas, facções. (FRANCO, 1948, p. 26).

Outra característica que merece ser mencionada se refere à presença do clero, que era incumbido de suprir a necessidade de movimentação política, pela interferência na política, e de promover a divulgação de candidatos nas eleições censitárias. Igualmente, observou-se a presença de coronéis que tratavam de política em busca de interesses próprios.

O projeto constituinte de 1823 representava bem as condições políticas dominantes, ou seja, afastava o "[...] perigo da recolonização; excluindo os direitos políticos das classes inferiores e praticamente reservando os cargos da representação nacional aos proprietários rurais [...]". (PRADO, 2006, p. 57).

A ideia de partido político como agremiação efetivamente organizada com ideologias próprias, surgiu no período que sucedeu a existência da Carta Magna regente no País e o funcionamento do Parlamento. Em tal período, houve ainda o choque de diferentes interesses e não ideologias, o que não gerava, no sentido prático e ideal, a representação necessária dada aos partidos.

3.3 Primeira República ou República Velha (1889-1930)

Poucas foram às mudanças sociais e ideológicas da época que marcou a Primeira República ou República Velha. Também não dedicou legislação alguma aos partidos políticos. Houve, na verdade, um retrocesso partidário fez com que, subitamente, fossem extintas as instituições partidárias já existentes, exceto o Partido Republicano, que assumiu o monopólio do poder. É como bem registra Samuel Dal-Farra Naspolini (2006, p. 138):

[...] coube ao poder militar desferir o golpe final sobre a Monarquia, fornecendo o Exército os primeiros presidentes da nova República e alçando-se as Forças Armadas à condição de poder decisório último nos casos de crises civis. A ausência prática de efetiva participação popular no processo de derrocada do regime monárquico ocasionaria a relativa apatia política nos primeiros anos da República, também bastante prejudicial ao associativismo político.

A proclamação da República foi uma ação militar que desvinculou qualquer relação com os denominados "partidos’. Havia grande hostilidade e aversão aos partidos cujas ideias divergiam dos militares.

Nota-se, novamente, um retrocesso político e partidário. O caráter nacional deixou de ser característica das facções, que passaram a representar interesses regionais. (MEZZAROBA, 1994).

Conforme previa a Constituição de 1891, o regime de "política de governadores", que dividia o país em estados, foi então adotado. Diante da insatisfação geral, devido à desilusão política por falta de motivação e de participação, nesta época, eclodiram diversas crises. Mas elas não foram suficientes para desestruturar o Partido Republicano, que se manteve no poder até 1930, com a famosa "política do café com leite", dominada pela aliança política que se travou entre Minas Gerais e São Paulo.

Afonso Arinos de Melo Franco (1948, p. 65) explica que: "Não podendo se valer dos partidos nacionais como instrumentos de Gôverno, é natural que o poder federal procurasse outros meios para a sua indispensável ação nos Estados. Êstes meios construíram a complexa ‘política dos governadores’".

O pensamento da nova elite republicana é, pois, francamente desfavorável aos partidos nacionais, tornando mesmo inúteis, sobretudo após a presidência de Campos Sales (1898-1902) e sua ‘política de governadores’, segundo a qual o arranjo político dominante se dá pelo apoio recíproco entre chefes executivos federais e estaduais que dispensam, para tanto, a intermediação de instituições partidárias. (NASPOLINI, 2006 p.139).

Com o início da industrialização no País, em meados de 189 nasceram diversas organizações operárias. Porém, logo entraram em vigor leis como a Celerada e a Lei Adolfo Gordo, que tinham como maior característica a repressão. A primeira lei tratava da imposição de penas aos que, mediante constrangimento ou ameaça, interrompessem os trabalhos ou se ausentassem dos locais onde foram empregados, a fim de impor aos patrões aumento ou redução de carga horária de trabalho. A segunda lei tratava da arbitrariedade do governo, que detinha o poder de fechar a qualquer momento as agremiações ou os sindicatos que incidissem contra a ordem, a moralidade ou a segurança pública. (MEZZAROBA,1995; NASPOLINI, 2006).

Como afirma Orides Mezzaroba (1995), daí por diante, as organizações políticas populares passaram a aparecer e a desaparecer ao sabor das circunstâncias, como forma de impedir que lutas ideológicas ou reivindicações classistas se projetassem por um horizonte mais largo na história do País.

Para o citado doutrinador: "No contexto da legislação, os Partidos Políticos não se incluíam no quadro eleitoral da primeira República como instrumentos programáticos e doutrinários, mas tão somente como meio de defesa de interesses de grupos minoritários". (MEZZAROBA, 1995, p. 48).

De outra banda, diante de tal contexto, anos mais tarde, em 1922, surge o Partido Comunista, que representou a fusão de diversas correntes políticas, no entanto, teve uma breve atuação, principalmente, devido à falta de liberdade.

3.4 Segunda República (1930- 1937) e Estado Novo (1937-1945)

A Revolução de 1930 trazia a esperança de avanços no âmbito do direito eleitoral, também como consequência de avanços na institucionalização partidária. Não obstante, observou-se que o governo do Presidente Getúlio Vargas corrompeu as agremiações políticas existentes, em especial, os partidos controlados pelas grandes oligarquias locais da época, como por exemplo, os partidos republicanos estaduais, com o mero interesse de centralizar o poder.

Segundo relata Fausto Boris (2003, p. 351):

A campanha eleitoral revelou um impulso na participação popular e na organização partidária. Muitos partidos, das mais diferentes tendências, surgiram nos Estados; alguns com bases reais, outros sem qualquer consistência. Com exceção dos comunistas na ilegalidade e da Ação Integralista, não se chegou a formar partidos nacionais.

Em 1930, insatisfeitos com o não cumprimento de Vargas de seus compromissos, surge o movimento que se manifesta pela convocação de uma Assembleia Constituinte, apesar da derrota nos campos de batalha. Em 1932, surge o primeiro Código Eleitoral brasileiro, o primeiro documento nacional que institucionalizava e reconhecia a existência do funcionamento dos partidos políticos.

A respeito, Samuel Dal-Farra Naspolini (2006, p. 139) anota:

Em seu art. 99, o referido diploma reconhecia três categorias de partidos, quais sejam, os partidos permanentes, devidamente constituídos e registrados conforme as normas civis que regulamentavam as associações; os partidos provisórios, que, mesmo sem personalidade jurídica definitiva, comprovassem o suporte mínimo de quinhentos eleitores; e, por fim, as associações de classe, cuja equiparação aos partidos apresentava-se como primeira etapa da instituição da representação corporativa ou profissional no Brasil [Grifo do autor].

O mesmo Código Eleitoral previa o registro de candidaturas avulsas para as eleições seguintes, desde que houvesse um número mínimo de eleitores, conforme ilustra Afonso Arinos de Melo Franco (1948, p. 73):

Por outro lado, a lei eleitoral do Governo Provisório infligia sério golpe aos partidos quando facultava, no art. 88, parágrafo único, o registro de candidato avulso, isto é, daquele candidato que não constava na lista de partido algum, desde que tal fosse requerido por um número mínimo de eleitores.

Com o texto da Constituição de 1934, apesar de estabelecer o voto secreto e a criação da Justiça Eleitoral, nota-se que a concepção que se tinha de partidos políticos é que não passavam de correntes de opinião. Por essa razão, eles não foram reconhecidos como entidades ideológicas.

De outra banda, no mesmo texto constitucional surge o Quarto Poder, que se sobrepunha ao Judiciário e ao Legislativo, composto pelos agrupamentos estaduais, a serviço do Executivo.

Conforme o relato de Orides Mezzaroba (1995, p. 48:

Em decorrência da falta de organizações políticas nacionais e dos sucessivos movimentos advindos desde a década de 20, surgiram nos anos 30 duas agremiações ideologicamente contrárias. A Ação Integralista Brasileira (AIB) e a Aliança Nacional Libertadora (ANL), ambas refletindo as aspirações de uma nova classe média, que se encontrava deslocada do poder.

Enquanto a Aliança Nacional Libertadora buscava uma reforma das relações sociais e econômicas do País, com definição ideológica anti-imperalista e latifundiária, a Ação Integralista Brasileira era estruturada nos moldes dos movimentos nazifascistas europeus, pregava o antipartidarismo e buscava uma sociedade corporativa, que culminava o interesse comum com o interesse do Estado. (MEZZAROBA, 1995).

Nessa mesma época e sob a liderança de Luis Carlos Prestes, ocorre a Intentona Comunista, movimento que visava à tomada de poder como via principal, através dos militares para instituir um governo popular nacional revolucionário. O fracasso da Intentona, já que não houve muita participação popular, serviu para justificar o respeito à hierarquia e à disciplina e sagrar a aversão comunista. (MEZZAROBA, 1995).

As forças conservadoras, junto ao Presidente Vargas, e apoiadas pela Aliança Integralista Brasileira, deram origem à elaboração e divulgação do Plano Cohen, e logo após à instauração do Estado Novo.

No que tange ao Plano Cohen, tratava-se de um programa para dar maior aceitação popular do Estado Novo. Diante da conjuntura então estabelecida, Vargas baixou o Decreto-Lei n° 37, que dissolvia todas as organizações partidárias.

Pelo art. 3° do Decreto-Lei n° 37/37 ficou proibida a organização de Partidos Políticos seja qual fosse a forma de que se revestisse a sua Constituição, ainda que de sociedades civis destinadas a outros fins, quando se verificasse haver propósitos próximos ou remotos de transformá-las em um meio de propaganda de ideias políticas. O art. 4° do mesmo Decreto-Lei determinou ser facultativa a permanência das organizações partidárias então existentes, desde que para fins culturais, beneficentes ou desportivos, e que não o façam com a mesma denominação anterior. (MEZZAROBA, 1995, p.48).

Portanto, além de ignorar a questão eleitoral e partidária, o Decreto Lei nº 37/37 desmotivava qualquer intenção de criação de novos partidos. Ademais, a Carta Magna previa pena de morte aos que tentassem, por meios violentos, revolucionar a ordem social e política, a fim de estabelecer uma ditadura de uma classe social ao Estado. (MEZZAROBA, 1995).

Essa época foi marcada pela submissão societária, visto o distanciamento de qualquer articulação política ou ideológica. Restava, pois, obedecer à lei.

Por fim, vale acrescentar o seguinte comentário: "Se não conseguiu estabelecer o partido único, o Estado Novo, entretanto, não se esqueceu de suprimir todos os outros". (FRANCO, 1948, p. 91).

3.5 Quarta República (1945-1964)

Com o fechamento do Parlamento e a extinção das organizações políticas, decorridos alguns anos, torna-se pública a carta intitulada "Manifesto Mineiro". Redigido por intelectuais da época, o documento partia em defesa da restituição da democracia e o fim do Estado Novo, isto por meio de convocação de eleições gerais. (MEZZAROBA, 1995).

Em resposta a tais manifestações, Vargas declara a reativação e a regulamentação do processo eleitoral, que elegeria o novo Presidente da República e os futuros Constituintes. Não obstante, antes da realização das eleições e no intuito de regulamentá-las foi publicado o Decreto-Lei n°7.586, conhecido como Lei de Agamenon, que manteve os princípios que regeram o Estado Novo.

Destaca Mezzaroba (1995, p. 48):

De acordo com o Decreto-lei n° 7.586/45, para habilitar-se às eleições previstas, a associação política deveria:

1°) obter o apoio de, pelo menos, dez mil eleitores, distribuídos em cinco ou mais Estados;

2°) possuir personalidade jurídica de acordo com Código Civil, e

3°) atuar em âmbito nacional.

Embora objetivando impedir a formação de organizações políticas regionais, essas medidas acabavam se tornando extremamente arbitrárias. (MEZZAROBA,1995, p. 56).

Como principal efeito ocorre o fortalecimento das instituições políticas que já detinham o poder, visto que em tal época os partidos não eram estruturados. São exemplos, o Partido Social Democrático (PDS), que fora fundado por Vargas, e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), cuja base eram os movimentos sindicais.

O decreto em comento foi alicerçado em inspirações antipartidárias, visto que possibilitava ao candidato inscrição em mais de uma legenda nas eleições majoritárias (Presidência, Senado ou Governo de Estado), ou, ainda, em diversos Estados. Nota-se o paradoxo do Governo Vargas, que ora tentava fortificar as instituições políticas já existentes, ora incentivava o fortalecimento de lideranças individuais, que em breve propiciaria o confronto entre partido e líderes, com evidente prejuízo dos primeiros. (MEZZAROBA, 1995).

Em meados de 1946, foi publicado o Decreto-Lei n° 9.258, o qual considerava como partido político as associações distribuídas em cinco ou mais circunscrições eleitorais e que possuíssem no mínimo cinquenta mil eleitores. Aqueles que não atenderam tais requisitos tiveram os registros cancelados. (MEZZAROBA, 1995).

O cancelamento de registros também se dava aos que contrariassem os princípios definidos na Constituição. Não obstante a inovação deste Decreto, facultavasse o cancelamento de registro aos partidos que viessem a receber qualquer orientação ideológica, auxílio financeiro ou de qualquer outra espécie vindo do exterior.

Segundo Orides Mezzaroba (1995, p. 58):

Essas possibilidades de cancelamento do registro partidário geraram dois efeitos:

1°) um mais imediato, não permitindo o registro permanente de dezesseis partidos que já haviam obtido registro provisório; e

2°) a médio prazo, criando obstáculos para a organização legal dos partidos com ideologias radicais, não permitindo a participação em eleições.

Sobre a Constituição de 1946, o citado doutrinador também leciona:

A Constituição Federal promulgada em 18 de setembro de 1946 pouco acrescentou para a questão da organização e funcionamento dos Partidos Políticos. A principal novidade foi a incorporação da tese dos Partidos nacionais, assegurando-lhes a representação proporcional no parlamento, na forma da lei. [...] Esses preceitos, previstos anteriormente pelo Decreto-Lei n°9.258/46, foram dos raros momentos em que a Constituição de 1946 tratou das instituições partidárias. Entretanto, muito mais para impor restrições do que necessariamente para incentivar a sua formação. (MEZZAROBA, 1995, p. 59).

Novamente, a repressão às instituições partidárias, com cláusulas de barreira, faz com que o poder permaneça nas mãos das mesmas instituições políticas e que estas se fortifiquem cada vez mais.

3.6 Regime Militar (1964-1984)

Em meados da década de 1960, destacavam-se eleitoralmente somente três partidos políticos: o PSD, a UDN e o PTB. Porém, havia ainda mais uns dez partidos regulares, que, vale frisar, não dispunham de grande representação sociopolítica, visto que "[...] as disputas eleitorais concentravam-se basicamente no controle da máquina estatal e em práticas clientelistas". (MEZZAROBA, 1995, p. 62).

Nesse período da história política brasileira, segundo Fernando Henrique Cardoso (1993, p. 50):

Quase todos, vencidos ou vencedores, se surpreenderam com a forma como se deu a ruptura do sistema político brasileiro em 1964 e com o tipo de regime que se implantou subseqüente. Não me refiro apenas à falta de resistência do nacional-populismo e à rapidez de sua desagregação, mas à natureza e expansão tanto da intervenção militar como de suas conseqüências políticas.

A Lei n° 4.740/65, que viria a ser a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos do Brasil, trouxe em seu seio regras mais rígidas. O objetivo era diminuir a quantidade de partidos políticos. Todavia, ainda apresentava o mesmo esboço ideológico constante nas legislações anteriores. É como afirma Orides Mezzaroba (1995, p. 63):

O seu conteúdo extremamente detalhista e inovador determinava tanto a organização interna como os procedimentos externos a serem tomados pelos Partidos Políticos, garantindo, assim, o controle do Estado sobre os mesmos.

Conforme a Lei Orgânica, somente seria mantido o registro do Partido Político sob as seguintes condições:

1°) possuir 12 (doze) deputados federais distribuídos por 7 (sete) Estados, pelo menos;

2°) votação de legenda, em eleições gerais para a Câmara dos Deputados, correspondente, no mínimo a 3% (três por cento) do eleitorado nacional, distribuídos em 11 (onze) ou mais Estados, com, no mínimo, 2% (dois por cento) em cada um.

Diante da nova conjuntura, não restariam mais do que cinco partidos. No que tange ao número mínimo de doze deputados, somente cinco partidos alcançaram a estimativa. Uma das inovações presentes na Lei nº 4.740/65 foi trazida pelo artigo 50. O fato é que:

De acordo com esse artigo, declarado o cancelamento do registro de um Partido, subsistem os mandatos dos cidadãos eleitos sob sua legenda, exceto se a decretação estiver baseada nas violações do regime democrático, da pluralidade partidária e da garantia dos direitos do homem. (MEZZAROBA, 1995, p. 63).

Não obstante, não teriam cassados os seus mandatos aqueles que notória e comprovadamente rejeitassem os preceitos de orientação partidária que originaram o processo.

Em razão do Golpe Militar de 1964, bem como da realidade política da época, com a vitória da oposição em dois dos principais estados-membros (Guanabara e Minas Gerais) e sem a base estável no Congresso, três meses após a publicação da lei em comento foi decretado o Ato Institucional n° 2, com o qual o Presidente Castelo Branco conseguiu a extinção sumária de todas as instituições políticas existentes.

Ao mesmo tempo em que foram extintos os partidos e cancelados os registros respectivos, o AI n°2 utilizou requisitos já propostos na Lei n°4.740/65 para a formação de organizações partidárias. Igualmente, a fim de definir regras para o novo sistema partidário, foi decretado também o Ato Institucional n° 4, estabelecendo o bipartidarismo compulsório.

Sobre o momento político, vale acrescentar o seguinte registro:

A pauta de assuntos políticos indica que se estão esgotando os objetivos de curto prazo que se traçou o governo revolucionário. Estendeu-se o domínio do governo, reforçaram-se as posições, definiram-se os campos com amplo predomínio do dispositivo civil preconizado e proposto pela revolução.

Pode-se dizer que desses objetivos táticos resta apenas um de importância a ser atingido: controle das situações nos onze estados em que a Constituição manda realizar eleições em outubro deste ano. O governo já decidiu que não haverá eleições diretas e que não serão eleitos governadores para mandatos de quatro anos. Teremos mandatos-tampões de um ano, por eleição indireta, por designação ou – a hipótese não pode ser considerada como definitivamente afastada – por prorrogação de mandato dos atuais titulares. (BRANCO, 2007, p. 160-161).

Portanto, a dominação política do cenário nacional se consubstanciou em unicamente dois grandes partidos. Para o governo era interessante o bipartidarismo, pois era a sua própria legitimação, oferecendo a oposição uma crítica motivadora. A propósito, o AI n° 4 determinava que por serem organizações provisórias não deveriam conter a palavra "Partido".

A respeito das novas organizações partidárias, leciona Orides Mezzaroba (1995, p. 64):

As novas organizações partidárias deveriam constituir-se a partir do parlamento, com pelo menos 120 (cento e vinte) deputados e 20 (vinte) senadores, num período de 45 dias, a contar da promulgação do Ato. Não poderiam ser utilizados os nomes, siglas, legendas e símbolos dos Partidos extintos. Entretanto, a severidade do Ato seria posteriormente abrandada, temendo o Governo que não se apresentasse um número suficiente de Parlamentares dispostos a arriscar a perda de seus mandatos para formar um partido de oposição.

Pois bem. Como no prazo de quarenta e cinco dias foi criado somente o bloco de apoio ao Governo, a Aliança Renovadora Nacional (ARENA), fez-se necessária a dilatação do prazo por mais quarenta e cinco dias e por meio do AI n°6, para a criação do bloco oposicionista, o Movimento Democrático Brasileiro (MDB). Somente em 1966, ambos os blocos foram reconhecidos pelo Tribunal Superior Eleitoral como instituições partidárias.

A figura da sublegenda estava prevista no art. 9º do AI n° 4. Em suma, tal artifício permitia que concorressem ao mesmo cargo majoritário (prefeito, governador e senador) mais de um candidato, pelo mesmo partido político. Como consequência, a menor troca de partidos, principalmente para o de oposição, pouco estimulou o fortalecimento de novas instituições de representação política.

Diante de um contexto caótico e instável, no ano 1966, o MDB passou a questionar sua existência, haja vista a perda significativa de mais de quarenta políticos nos quadros nacionais, que apesar de deterem a representação tiveram os mandatos cassados. Como resposta a tal situação, cogitou-se a dissolução da referida agremiação, em protesto ao governo, que promovia um meio de legitimar o Estado e não de fomentar a discussão política e o avanço nacional. (MEZZAROBA, 1995).

A Constituição de 1967 trouxe novas diretrizes sobre a organização e o funcionamento dos partidos políticos. Segundo Orides Mezzaroba (1995, p.67):

Através da rigidez legal, procurou desmotivar e inviabilizar a formação de novas instituições político-partidárias. De acordo com o novo Texto constitucional, o funcionamento de um Partido estava condicionado ao apoio de 10% do eleitorado nacional, distribuídos em dois terços dos Estados, com no mínimo 7% em cada um deles, alem do apoio expresso de 10% dos deputados federais, pelo menos um terço dos Estados, e de 10% dos senadores.

No governo do Presidente Costa e Silva, um dos marcos da histórica política nacional foi a publicação do AI n°5, que se sobrepunha a qualquer Constituição, suspendeu diversas garantias constitucionais e concedeu poderes extraordinários ao Presidente da República. O rigor de tal medida extraordinária tornou impossível a iniciativa de se dar origem a qualquer organização política.

Em 1969, a Junta Militar, com o pretexto de combater a oposição interna contra o regime estabelecido, passou a governar o país estribada no Decreto-Lei n° 898, conhecido como Lei de Segurança Nacional (LSN).

Esse decreto legitimava total repressão a qualquer pessoa que se rebelasse contra o regime instaurado. Tipificou ainda como crime qualquer organização (in)direta de partido político e acabou por legalizar o que já vinha ocorrendo, ou seja, as ações violentas de repressão aos opositores.

Sobre tal período histórico comenta Paulo Evaristo Arns (1986, p. 290):

Nos últimos anos, a tortura foi prática disseminada especialmente em países governados sob a égide da Doutrina de Segurança Nacional, prática que subverte o objeto essencial do Estado, que é o resguardo das liberdades individuais e a promoção do bem comum, À luz da Segurança Nacional, a tortura não decorre apenas do sadismo dos torturadores; ela é parte integrante do sistema repressivo montado pelo Estado a fim de sufocar os direitos e as liberdades de seus opositores. É a parte da estratégia de manutenção do poder.

A LSN considerava crime "subverter a ordem ou a estrutura político-social vigente no País, com o fim de estabelecer ditadura de classe, de Partido Político, de grupos ou indivíduos [...]". Nota-se, assim, a impossibilidade de se construir qualquer pensamento político-partidário que partisse do seio da sociedade.

Mais adiante, a Emenda Constitucional n°1/69 ficou conhecida como a Constituição de 1969. O novo texto da lei permanecia com os pensamentos já estipulados pelo AI n°5 e concedendo mais poderes ao Executivo. No âmbito político-partidário, teoricamente, facilitou a criação de novos partidos, sem se desvincular do contexto legal dos últimos anos. No texto legal mencionado, previa-se a diminuição do quorum de eleitores distribuídos pelos Estados. É como lembra Orides Mezzaroba (1995, p. 69):

Não se exigiu mais um número mínimo de deputados e de senadores. Entretanto, a nova legislação não estabeleceu um período intermediário entre a organização e o funcionamento, isto, somada ao alto grau de repressão política existente, dificultou ao extremo a obtenção de registros partidários.

Concomitantemente aos preceitos trazidos pela EC nº 1/69, por ora, Constituição, foi publicada a segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos, a Lei n° 5.682/71, que tinha como objetivos:

1°) disciplinar de forma mais contundente a perda do mandato por infidelidade partidária, conforme previa o art. 152, parágrafo único, da Constituição de 1969; e

2°) estabelecer o centralismo e o controle de cima para baixo nas organizações político-partidárias, através do fortalecimento do diretório em detrimento da convenção.

O contexto nacional permanecia tenso. O governo militar, por seu turno, com o intuito de manter o bipartidarismo, ou o mantinha pela legitimidade nas eleições, assumindo os riscos que poderiam advir, ou promovia uma ampla reforma político-partidária. (MEZZAROBA, 1995, p.70).

Por óbvio, a opção foi editar inúmeras medidas de cerceamento do avanço oposicionista, momento em que surge Lei n° 6.639/76, conhecida como "Lei Falcão". Referida lei proibia qualquer divulgação de ideia partidária. Por causa disso, segundo Orides Mezzaroba (1995, p. 70-71): "A rigor, o processo eleitoral de 1976 ficou condenado ao mais absoluto silêncio, sem qualquer tipo de discussão política ou ideológica".

O crescimento da oposição continuava acelerado, quando então o governo militar de Ernesto Geisel, em 1977, decide fechar temporariamente o Congresso e edita um "Pacote Abril" de medidas. Foi quando surgiram:

[...] os senadores biônicos (representando 1/3 do Senado, e seriam eleitos por indicação das Assembléias Legislativas), os quais participariam do Colégio Eleitoral que elegeria os futuros presidentes da República. Posteriormente, as restrições da Lei Falcão sobre o uso de televisão e rádio, foram estendidas às eleições em todos os níveis.

Em 14 de abril de 1977, através do Decreto-Lei n° 1.541, o governo GEISEL estendeu a figura da sublegenda para as eleições de senadores e prefeitos. A medida permitiu, ainda, que um Partido lançasse até três candidatos para um mesmo cargo. Considerava eleito o candidato individualmente mais votado do Partido que obtivesse a maior soma de votos, consideradas as três legendas. (MEZZAROBA, 1995, p. 71).

Tratava-se o "Pacote Abril" de uma emenda constitucional e a publicação de diversos decretos-leis que modificariam por completo as eleições, além de estabelecer a extensão do mandato presidencial de cinco para seis anos, a manutenção de eleições indiretas para governador e o aumento da representação dos estados menos populosos no Congresso Nacional. (MEZZAROBA, 1995).

Otavio Soares Dulci (2204, p. 255), a respeito, relata:

Para consertar o rumo das coisas, o presidente Geisel outorgou o chamado ‘Pacote Abril’ em 1977, tornando a eleição indireta para uma das duas vagas do Senado, mantendo a eleição indireta para governadores por colégios eleitorais estaduais mnipuladados para favorecer a Arena e modificando as normas da eleição para deputado com o mesmo objetivo.

Em 1978, com a EC n°11, houve novas diretrizes para criação e funcionamento de partidos políticos, seguindo os preceitos que norteavam os antigos textos. Nesse sentido, Orides Mezzaroba (1995, p. 72) afirma que:

Na fase organizacional deviam ser respeitados os seguintes principios:a) regime representativo e democrático, baseado na pluralidade partidária e na garantia dos direitos fundamentais do homem; b) personalidade juridica, adquirida mediante o registro dos estatutos; c) inexistência de vínculo de qualqer natureza, com a ação de governos, entidades ou partidos estrangeiros; e d) âmbito nacional, sem prejuízo das funções deliberativas dos órgãos regionais ou municipais.

Não obstante o texto da EC nº 11 previsse o pluripartidarismo, em virtude das condições repressivas do Estado, permaneceu o bipartidarismo. Por forte pressão da sociedade e com o intuito de desmantelar a oposição, que se reunia em torno do MDB, foi feita a reforma partidária, que se consubstanciou com a edição da Lei n° 6.767/79. Como consequência imediata, houve a extinção de todas as instituições partidárias existentes. Assim, facultou-se aos que se mantinham no poder a possibilidade de migrar para uma nova agremiação, sendo membros da ARENA e acaso não se identificassem mais com os preceitos de sua agremiação, haja vista a sua impopularidade.

Confirmando, desta forma, a tese de que em períodos de crise da ordem política, a primeira preocupação é com a eliminação pura e simples das antigas organizações políticas, substituindo-as por outras com características parecidas. Haja vista que as ‘elites’ visualizavam as instituições partidárias como passageiras, voltadas essencialmente para a sustentação de novas ordens políticas. (MEZZAROBA, 1995, p. 73).

Com efeito, somente três organizações conseguiram o registro definitivo: o PDS, o PMDB e o PP. Cabe frisar, que a nova legislação obrigava o uso da palavra "partido". Pela mesma lei, ficavam proibidas as organizações que tivessem como denominação credos religiosos ou luta de raça ou classe, inviabilizando o registro do Partido dos Trabalhadores (PT).

A mesma lei definiu que a legenda apresentaria candidatos estaduais e o voto vinculado, aquele em que o eleitor somente poderia votar em candidatos da mesma legenda, em todos os níveis de representação, sob pena de nulidade do voto. Essa regra provocou um grande número de adesões dos partidos menores aos maiores, prejudicando programas e doutrinas. Ainda, o candidato ao governo só poderia renunciar acaso o "partido" retirasse todos os demais que estivessem no mesmo nível de candidatura.

Por fim, referida lei instituía a candidatura nata para senadores, deputados federais e estaduais e vereadores. Portanto, quem detivesse um desses cargos em eleição futura não precisaria mais se sujeitar à convenção partidária. Tratava-se da candidatura nata, que tinha como consequência a criação de políticos profissionais, combinado com a obrigação do partido em garantir legenda ao candidato.

3.7 O Processo Constituinte de 1988

A falta de credibilidade e o enraizamento social dos partidos políticos decorrentes de anos de história com cultura antipartidária, como já estudado, fez necessária uma reforma na legislação partidária, tudo isto com o respaldo do movimento "Diretas-Já".

Tal reforma era tarefa árdua e muito discutida por aqueles que eram titulares das cadeiras e que também não representavam o povo, mas sim um momento histórico de lutas e poder individuais. Partia-se, assim, de duas correntes básicas: os que acreditavam que os partidos deveriam ser autônomos em relação ao Estado e os que defendiam que os partidos deveriam sofrer o controle estatal.

Tanto foi assim que, em 1984, em várias capitais, milhões de brasileiros exigiram o restabelecimento das eleições diretas para Presidente da República. Momento da política que gerou os maiores comícios registrados na história do Brasil. (ALENCAR; CARPI; RIBEIRO, 1985).

No tocante à liberdade organizacional partidária, muitos foram os debates. Fabio Konder Comparato propôs que a extinção partidária deveria ser proibida e regulada pela Constituição. Francisco Weffort defendia não só mecanismos para a liberdade partidária, mas outros que a fortalecessem, como por exemplo, a destinação de recursos financeiros e acesso à opinião pública. (MEZZAROBA, 2004).

Nesse mesmo contexto, Antonio Citadini (1986) faz críticas à Justiça Eleitoral, que deveria se preocupar somente com o processo eleitoral e não com questões intrapartidárias como a fidelidade. O autor considera que não se deveria cobrar mínimo de votos ou distribuição de votos em circunscrições eleitorais, para que o partido político obtivesse o seu registro, pois assim exaltar-se-iam as instituições já fortificadas e impedir-se-ia o acesso da minoria.

Da análise de Fausto Boris (2003, p. 525-527) se extrai o seguinte:

Entre outros avanços, reconheceu-se a existência de direitos e deveres coletivos, além dos individuais. [...] Podemos considerar a Constituição de 1988 como o marco que pôs fim aos últimos vestígios formais do regime autoritário. [...] A desigualdade de oportunidades, a ausência de instituições do Estado, confiáveis e abertas aos cidadãos, a corrupção e o clientelismo são males arraigados no Brasil. Certamente, esses males não seriam curados da noite para o dia, mas poderiam começar a ser enfrentados no momento crucial de transição. O fato de que tenha havido um aparente acordo geral pela democracia por parte de quase todos os atores políticos facilitou a continuidade de práticas contrárias a uma verdadeira democracia. Desse modo, o fim do autoritarismo levou o país mais a uma ‘situação democrática’ do que a um regime democrático consolidado.

Pois bem. Criou-se então a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, conhecida ainda por "Comissão Afonso Arinos", que se subdividia em comissões menores, onde eram discutidos os embates doutrinários.

Vê-se, assim, que não houve qualquer requisito ou restrição para a criação dos partidos políticos. Entretanto, permanecia, de forma mais amena, o cancelamento de partidos que não atingissem a porcentagem estabelecida, em duas eleições. Mas houve a criação de uma proposta original no tocante aos partidos, por Paulo de Figueiredo (1984, apresentando todas as frentes ideológicas, respeitada a condição percentual para a sua criação. A proposta previa ainda a infidelidade partidária relativamente àqueles que não agissem conforme o programa partidário. (MEZZAROBA, 1995).

Com o advento da Constituição de 1988, desvinculada do regime militar, do bipartidarismo e dos restritivos alicerces legais, ficou garantida a liberdade de criação e funcionamento dos partidos políticos.

A Constituição Federal de 1988 foi o primeiro texto normativo brasileiro que abordou expressamente um dos escritos mais avançados no que diz respeito à organização e ao funcionamento dos partidos de toda história brasileira.

A liberdade de organização partidária foi contemplada pela Nova Carta pela desburocratização na formação de partidos políticos. (MEZZAROBA, 1995).

Os partidos, além de alicerçados na Constituição Cidadã, têm leis ordinárias que lhes garantem o funcionamento, sem cláusulas de barreiras e com o financiamento estatal. É dado aos cidadãos o direito ao voto livre e secreto. A soberania nacional volta às mãos do povo, que escolhe quem o representa e participa da construção da evolução do Estado Democrático de Direito, como pretende o texto constitucional em vigor.

3.8 Princípios constitucionais balizadores do sistema político-partidário

A teor do que dispõe o art. 17 da Lei Magna, os partidos políticos têm liberdade de transformação e extinção, não podendo sofrer quaisquer interferências externa estatal, seja para suprimi-los, controlá-los ou agir de forma coercitiva. Defende-se, assim, a liberdade da pessoa humana, ideológica e de expressão, inerente ao Estado brasileiro contemporâneo.

Em que pese a liberdade partidária, não podem os partidos políticos descurar do respeito aos princípios constitucionais, sem o que não é possível garantir o regime democrático instaurado.

Nas seções seguintes, passa-se ao estudo dos princípios constitucionais balizadores do sistema político-partidário.

3.8.1 Soberania nacional

A soberania nacional consiste em assegurar a democracia. A gênese da soberania está no seio da sociedade, consoante se depreende do art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Referida soberania será mantida por meio do sufrágio universal, que trata da capacidade de votar independente de qualquer requisito, não há limitação, observado o requisito da capacidade civil.

Dispõe o art. 14 da mesma Carta Magna que: "A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular". Dessa disciplina se infere que os partidos políticos não poderão ser contrários à soberania nacional, tampouco lhes será permitido capitanear programas que enfraqueçam ou ponham em risco o Estado brasileiro.

3.8.2 Regime democrático

Um Estado democrático firma-se na dignidade da pessoa humana, na defesa e na garantia da vida, da segurança, da cidadania e da liberdade. Almeja-se, assim, uma sociedade estável, ou seja, desprendida de preconceitos, justa e livre.

Na interpretação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1973):

Os partidos são chamados a cumprir na democracia uma função delicada e importante. São eles os incumbidos de mostrar ao eleitorado quais são as opções políticas possíveis, indicando, ao mesmo tempo, pessoas que afiançam serem capazes de realizá-las. Sua função constitucional, porém, nem sempre é bem cumprida, não passando eles, em muitos países, de máquinas para a conquista do poder. Na verdade, só podem eles cumprir essa função quando não são dominados por oligarquias, quanto têm disciplina interna, quando são passíveis de suborno por interesses escusos.

Cabe, portanto, aos partidos não só o comprometimento com tal princípio, mas também promover a sua disseminação.

3.8.3 Pluripartidarismo

Pluripartidarismo alude à "coexistência igualitária de vários partidos políticos concorrendo ao exercício do poder publico através das eleições" (SILVA, 2005, p. 1.048) e ultrapassa a diversidade de partidos.

A pluralidade de representantes visa a representar tanto as minorias quanto as maiorias e, nesse afã, expressar a pluralidade social e ideológica, mesmo porque a sociedade deve aderir ao sentido plural, que alude ao respeito à diversidade e às diferenças.

Uma lição importante dá conta que:

O pluralismo político encontra no sistema pluripartidarista um de seus eficientes instrumentos nos múltiplos papéis que empreende, de exclusivo cunho político, transpondo das vertentes da Sociedade, sortimentos de ideias, sentimentos, impressões e interesses extraídos das fermentações coletivos como fragmentos de pensamento que são maturados em conversações, debates, informações ou discussões, e depois começam a produzir reações de acolhimento ou rejeição, modificando-se, adquirindo novos ingredientes, em continuadas interações pessoais. (RIBEIRO, 1998 p.90).

Nessa trilha, o Estado não pode restringir nem se opor ao princípio pluralista. A criação de cláusulas de barreiras seria inconstitucional, vedando talvez a representação das minorias.

O pluripartidarismo fortalece, portanto, o caráter primordial dos partidos políticos, com a característica de aplicadores da democracia e representantes da vontade do povo.

3.8.4 Direitos fundamentais da pessoa humana

Os direitos fundamentais da pessoa humana compreendem as garantias constitucionais relativas a direitos individuais, direitos sociais, direito à nacionalidade e também direitos políticos.

Com efeito, a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança figuram, entre outros, no rol de direitos fundamentais, sendo intransferíveis, irrenunciáveis e imprescritíveis. Em outras palavras, não são passíveis de negociação, nem de renuncia e jamais deixam de ser exigíveis.

Outra lição sobre os direitos fundamentais da pessoa humana é oferecido por Alexandre de Moraes (2003, p. 60):

Os direitos humanos fundamentais, dentre eles os direitos e garantias individuais e coletivos consagrados no art. 5º da Constituição Federal, não podem ser utilizados como um verdadeiro escudo protetivo da prática de atividades ilícitas, nem tampouco como argumento para afastamento ou diminuição de responsabilidade civil ou pena l(...) [Grifo do autor].

Como visto, não obstante a história de supressão de garantias às agremiações político-partidárias e das reiteradas tentativas de obstaculizar a gênese destas instituições, notável foi o avanço que a Carta Magna de 1988 promoveu no cenário político brasileiro e não foi outro o intuito do legislador constituinte se não a defesa de princípios, como os ora analisados, para tornar factível a representatividade e o enraizamento social dos partidos com suas ideologias. Assim surge a legalização constitucional partidária.

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4 O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS POLÍTICO-PARTIDÁRIAS

O partido político consubstancia a reunião de certa parcela da sociedade com as mesmas ideologias e visa organizar e instrumentar a vontade geral. Desta forma, tem a finalidade de influenciar a sociedade a adquirir o poder, poder de fazer cumprir, por meio do mandato de seus representantes, os seus anseios.

Na arena democrática, os partidos políticos têm a tarefa de realizar tão importante missão e, para tanto, necessitam de recursos para o financiamento de suas campanhas.

Dentro desse contexto se desenvolve este capítulo, que abordará primeiramente, as possibilidades de financiamento existentes, bem como seus possíveis reflexos na sociedade. Posteriormente, estudam-se as propostas de leis existentes atualmente para regularizar tal problemática.

4.1 Fundo partidário e acesso aos meios de comunicação

O fundo partidário é constituído a partir de conjunto de penas e multas eleitorais, recursos financeiros legais, doações espontâneas privadas, bem como dotações orçamentárias públicas e visa dar assistência aos partidos. Há também recursos oriundos de doações privadas, são pessoas físicas ou jurídicas que se identificam com as ideologias partidárias e, como observa De Plácido e Silva (1999), até com interesses obscuros a serem revelados no futuro.

Nos termos da Lei nº 9.096/95, tem-se que:

Art. 38. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído por: 

I - multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas;

II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual;

III - doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário;

IV - dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995. (Lei 9.096/95).

O acesso aos meios de comunicação e o fundo partidário estão alicerçados na Constituição Federal. É o que se depreende do seu art. 17, §3º:

Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

§ 3º - Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.

A Carta Magna, portanto, exalta o princípio do pluripartidarismo e com essa garantia os partidos políticos podem usufruir recursos públicos para funcionar e divulgar programas e propostas no processo eleitoral. Vale ressaltar que nada impede o partido político de disputar as eleições com recursos próprios.

No que tange ao uso dos meios de comunicação, a Lei nº 9.096/95, nos artigos 48 e 49, disciplina:

Art. 48. O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral que não atenda ao disposto no art. 13 tem assegurada a realização de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a duração de dois minutos.

Art. 49. O partido que atenda ao disposto no art. 13 tem assegurado:

I - a realização de um programa, em cadeia nacional e de um programa, em cadeia estadual em cada semestre, com a duração de vinte minutos cada;

II - a utilização do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inserções de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais.

Outro aspecto alude ao fato de as emissoras de rádio e televisão poderem exigir compensação fiscal ao ceder minutos gratuitos para as propagandas eleitorais.

Nesse sentido, dispõe art. 1º do Decreto nº 5.331/05:

Art. 1º  As emissoras de rádio e televisão obrigadas à divulgação gratuita da propaganda partidária ou eleitoral poderão, na apuração do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), excluir do lucro líquido, para efeito de determinação do lucro real, valor correspondente a oito décimos do resultado da multiplicação do preço do espaço comercializável pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela emissora em programação destinada à publicidade comercial, no período de duração da propaganda eleitoral ou partidária gratuita.

A legislação ordinária define o quantum que deve ser repassado a cada partido político, uma maneira de cercear o crescimento dos partidos menores e fortificar as instituições já existentes. (SALGADO, 2001).

A lição de Orides Mezzaroba (2005, p. 60) aponta no seguinte sentido:

Todavia, tanto na distribuição dos recursos do fundo partidário quanto na distribuição do espaço de tempo no rádio e na televisão, a Lei nº 9.096/95 acabou instituindo duas classes de Partidos. A primeira composta por aqueles que possuem funcionamento parlamentar, em que estão incluídas as organizações partidárias que obtiveram, em eleições para a Câmara Federal, o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos válidos apurados, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles (art. 13 da Lei 9.096/95). E na segunda classe estão os Partidos que possuem registro no Tribunal Superior Eleitoral.

Sobre a repartição do fundo partidário, tem-se a seguinte disciplina da Lei nº 9.096/95, litteris:

Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depósito a que se refere o § 1º do artigo anterior, fará a respectiva distribuição aos órgãos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critérios:

I - um por cento do total do Fundo Partidário será destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral; 

II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos partidos que tenham preenchido as condições do art. 13, na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

Art. 41-A.  5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados. (Lei 9.096/95).

A prestação de contas é obrigatória no sistema eleitoral atual. A legislação eleitoral, abrangendo a prestação de contas, apareceu pela primeira vez na Lei nº 4.740/65, seguida pela Lei nº 5.682/71. (SCHLICKMANN, 2008, p. 130).

Para gerenciar os gastos, é obrigatória a criação de comitês financeiros, bem como deve ser dada total publicidade sobre os gastos realizados, sendo necessária, inclusive, abertura de conta bancária específica para administrar os gastos da campanha.

Nesse sentido, a legislação brasileira define, na Lei das Eleições 9.504/91:

Art. 19. Até dez dias úteis após a escolha de seus candidatos em convenção, o partido constituirá comitês financeiros, com a finalidade de arrecadar recursos e aplicá-los nas campanhas eleitorais.

§ 1º Os comitês devem ser constituídos para cada uma das eleições para as quais o partido apresente candidato próprio, podendo haver reunião, num único comitê, das atribuições relativas às eleições de uma dada circunscrição.

§ 2º Na eleição presidencial é obrigatória a criação de comitê nacional e facultativa a de comitês nos Estados e no Distrito Federal.

Art. 22. É obrigatório para o partido e para os candidatos abrir conta bancária específica para registrar todo o movimento financeiro da campanha.

Apesar da grande contribuição que a Carta Magna trouxe para o sistema eleitoral, este acaba sofrendo alguma limitação por leis ordinárias, quando não se proporcionam as mesmas oportunidades de publicidade e de arrecadação de fundos. Esse fato favorece instituições já estabelecidas e com representação parlamentar importante e, por outro lado, inibe a formação de novas agremiações político-partidárias. Com isso, dificulta-se a democracia porque se impede o surgimento de novos pensamentos, sejam eles manifestados em movimentos sociais ou oriundos do próprio corpo da sociedade.

4.2 Financiamento privado

O financiamento privado, como antes mencionado, vem de doações de pessoas físicas e jurídicas. No caso das pessoas jurídicas, geralmente, as doações são proporcionadas por setores que sofrem maiores intervenções estatais.

Os segmentos do setor privado que mais financiam as campanhas eleitorais são: financeiro, construção civil e a indústria pesada. (SAMUELS apud SOARES; RENNÓ, 2006).

As doações são regulamentadas e estabelecidas em lei. É o que se extrai da Lei nº 9.504/97, em seu art. 17-A, a seguir transcrito:

Art. 17-A.  A cada eleição caberá à lei, observadas as peculiaridades locais, fixar até o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa; não sendo editada lei até a data estabelecida, caberá a cada partido político fixar o limite de gastos, comunicando à Justiça Eleitoral, que dará a essas informações ampla publicidade. (Lei 9.504/97).

As doações de pessoas físicas estão disciplinadas no art. 23 da lei supracitada, que recentemente teve sua redação modificada. Além de estabelecer limites para as doações, referida lei ainda determina que a doação deve ser feita mediante recibo ou qualquer forma de autenticação relativa ao valor doado.

Art. 23.  Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei.

§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas:

I - no caso de pessoa física, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição;

II - no caso em que o candidato utilize recursos próprios, ao valor máximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma desta Lei.

§ 2º  Toda doação a candidato específico ou a partido deverá ser feita mediante recibo, em formulário impresso ou em formulário eletrônico, no caso de doação via internet, em que constem os dados do modelo constante do Anexo, dispensada a assinatura do doador.

§ 3º A doação de quantia acima dos limites fixados neste artigo sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.

O grande problema do financiamento privado de campanha eleitoral seria, então, a possibilidade de haver troca de favores entre financiador e representante eleito. O fato é que existem lacunas no ordenamento jurídico relativamente à previsão de sanções quando configurado o uso abusivo de poder econômico no processo eleitoral.

Nessa linha de entendimento:

Além de não se ter certeza dos valores declarados pelos candidatos, em vista da possibilidade de desvio dos montantes recebidos ou da necessidade de esconder a identidade do doador para não evidenciar futuros favorecimentos, a competição pode ter se tornado extremamente desigual, gerando um efeito anticompetitivo. De fato, os partidos com maior financiamento privado teriam melhores chances de conquistar mais lugares no Congresso, tornando-se, por conseqüência, mais atraentes ao financiador privado, que, por sua vez, novamente os financiaria, garantindo a manutenção do status quo da divisão política. (BUGARIN; PORTUGAL, 2002, p.4).

Assim, milhões de reais são doados por empresas com o intuito de alcançar a vitória de certo candidato. Este, quando chegar ao poder, poderá vir a facilitar licitações ou cobranças de impostos, por exemplo, em prol daqueles que o financiaram. Fica a dúvida se o candidato eleito saberá discernir se o seu trabalho deve visar ao interesse dos eleitores que o elegeram ou daqueles que o financiaram. Nesses casos, não há que se falar em financiamento, mas sim de investimento. E aquele que investe, obviamente, quer retorno. O resultado é que os representantes estarão, na verdade, subordinados não ao partido político, mas àqueles que investiram em sua candidatura. (SAMUELS apud SOARES; RENNÓ, 2006).

Não obstante, a história comprova que os valores gastos em campanha estão intimamente ligados ao sucesso final obtido no pleito. Não é sem razão que no Código Eleitoral de 1965 já se falava em poder econômico: "Art. 237. A interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade, em desfavor da liberdade do voto, serão coibidos e punidos."

A interferência do poder econômico, seja ela por meio de doações ou de maior tempo de exposição na mídia tem influência sobre a decisão de voto do cidadão. Bem por isso, há de se buscar a proteção da liberdade de voto. Por mais amena que seja a interferência econômica, há cerceamento dessa liberdade.

Vem bem a propósito lembrar os conhecidos recursos para financiamento de campanhas oriundos dos "caixas-dois" das empresas. Diante da falta de fiscalização adequada, os partidos políticos, não raro, anunciam ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) valores inferiores aos que efetivamente foram gastos em determinada campanha. Os recursos não declarados aos tribunais eleitorais são provenientes do citado "caixa-dois". (ARAUJO, 2004).

Dois exemplos ocorridos na história político-partidária brasileira são emblemáticos: o "Esquema PC-Farias", no governo de Collor, e o "Mensalão", envolvendo o publicitário Marcos Valério e o Partido dos Trabalhadores (PT). No primeiro caso, o tesoureiro de campanha, Paulo César Farias, recebia dinheiro de empresários em troca da facilitação em licitações públicas para aqueles que ajudaram a eleger o Presidente Collor. Impulsionado pela mídia e pelo movimento dos "Caras-Pintadas", capitaneado por estudantes, o escândalo desaguou no impeachment do então Presidente Fernando Collor de Mello. (SPECK, 2003).

A respeito, Backes (2005, p.5) analisa:

Após a CPI que analisou as atividades do tesoureiro do presidente Collor, onde ficaram claros os elevadíssimos aportes financeiros via caixa dois, a legislação optou por permitir as doações, em busca de maior transparência. As evidências demonstram, contudo, que mesmo sendo possíveis doações legais por parte de empresas, uma grande parte, talvez até a maioria, opta por contribuir de forma ilegal, não contabilizada.

No segundo caso, o publicitário Marcos Valério apareceu como intermediador de empréstimos para o PT, com os respectivos recursos levantados junto a bancos e contratos com instituições públicas, além de agraciar parlamentares com o chamado "Mensalão".

Coury (2003) noticia que o nome "Mensalão" foi como ficou conhecido o esquema denunciado, em 2005, pelo Deputado Federal Roberto Jefferson/PTB, sobre o pagamento feito, de forma continuada, a deputados, em troca de apoio ao governo federal.

De fato, a corrupção no sistema eleitoral interfere diretamente na liberdade de voto e, por isso, não há que falar em democracia e avanço social.

4.3 Financiamento público

O financiamento público configura uma forma de subsídio cujo recurso é proveniente da arrecadação de tributos, ou seja, parte do dinheiro dos contribuintes é direcionada para os partidos políticos e suas campanhas nos pleitos eleitorais.

Marcos Cintra (2009, p. 02) entende que:

Ao excluir o financiamento privado, as campanhas se tornariam mais baratas, o poder econômico perderia força eleitoral e os controles de custeio de campanha seriam coletivos, em benefício de todos os candidatos da legenda. Os partidos seriam mais solidários, mais coesos em seus interesses. A proibição de financiamento privado de campanhas faria os lobbies econômicos, a corrupção e o tráfico de influência perderem importante instrumento de ação na vida pública.

Nesse tipo de financiamento, somente o dinheiro disponibilizado pelo TSE aos partidos poderia ser aplicado. Não se aceita, assim, doação privada, qualquer que seja a sua natureza. Essa seria uma forma de diminuir o abuso do poder econômico e a desigualdade dos partidos na condução das campanhas eleitorais.

Ao Estado cumpriria fornecer os recursos, na forma da lei, igualitária ou proporcionalmente ao número de representes com cadeiras no parlamento, ficando os partidos responsáveis pela publicidade dos gastos.

Os recursos adviriam dos contribuintes, quando do pagamento dos tributos, além do montante que já integra o Fundo, como multas e penalidades pecuniárias. Certo é que:

Entre vários recursos que integram referido fundo incluem-se dotações orçamentárias da União. Certo que, depois de transferidos ao Fundo Partidário e principalmente depois que os recursos do fundo são rateados e entregues aos partidos pelo Tribunal Superior Eleitoral, [...], deixam de ser públicos para de transformarem em recursos privados, na medida em que os partidos são pessoas jurídicas de Direito Privado. Mesmo assim, porém, cabe reconhecer que, sendo de origem pública parte dos recursos integrantes do fundo, ao menos em parte o financiamento das campanhas eleitorais já pode contar com suporte de dinheiro de origem pública. O mesmo raciocínio vale também para multas e penalidades pecuniárias aplicadas a Justiça Eleitoral, que também integram o Fundo Partidário. (DECOMAIN, 2006, p.26).

O gasto desnecessário dos partidos políticos em campanhas e a utilização de dinheiro público para estes fins são temas que causam grandes controvérsias.

Para Augusto N. Sampaio Angelim (2005, p.1):

[...] prevalecendo o sistema atual de controle da Justiça Eleitoral sobre as prestações de contas das campanhas e o atual processo eleitoral, com possibilidades de realização de showmícios, carreatas, distribuição em massa de camisas, panfletagem, utilização da mídia de outdoor, da caríssima, editoração dos programas de televisão e intensa utilização de jatinhos pelos candidatos aos cargos mais importantes do país, o dinheiro público será utilizado apenas para complementar os recursos privados e de origem duvidosa. [...]

A legislação poderia, também, prever penas mais rigorosas para os políticos e partidos que descumprissem a legislação do financiamento público das campanhas, com punições que possibilitassem cassações de registros, suspensão de direitos políticos e perda dos cargos.

Outra questão levantada dá conta de que tal ação não inibirá a criação dos "caixas-dois", podendo dar azo a novas formas de burlar a lei e, consequentemente, enganar o cidadão.

A solução apresentada pelo ex-deputado Marcos Sintra é a de que deveria haver uma parceria entre o TSE e o Tribunal de Contas para atuar na fiscalização. Para punir os infratores, entretanto, esses dois órgãos têm de estar alicerçados em uma legislação.

Valente (2003, p.218) analisa esse aspecto:

O financiamento público, de fato, se feito com seriedade e com responsabilidade, no sentido de realmente destinar o dinheiro público para evitar o financiamento privado e, conseqüentemente, as alianças de conveniências, consiste num verdadeiro instrumento no combate à corrupção e ao abuso do poder econômico, os quais, inclusive, situam-se como dois dos pressupostos para o aforamento da ação de impugnação de mandato eletivo.

Portanto, seria necessária a total publicidade de gastos e uma legislação eficiente, de modo a punir quem omitisse informações no ato de prestação de contas e, para garantir a lisura do processo eleitoral.

Nessa direção é a análise de Denise Goulart Schlickmann e Heloisa Helena Bastos Silva Lübke (2008, p. 137):

A conduta típica definida pelo dispositivo consiste em omitir dados nas prestações de contas de campanha eleitoral e nas prestações de contas anuais, dos partidos políticos, ou seja, deixar de submeter à Justiça Eleitoral informações por ela exigidas referentes às contas em questão. Trata-se de crime omissivo próprio, não admitindo, portanto, tentativa.

Apesar de o Brasil ser considerado um país em desenvolvimento, ainda há um grande déficit de políticas publicas básicas, relativamente à habitação, à saúde, à educação, à segurança, entre outros. Esse déficit é justificado com a falta de recursos financeiros. Ora, se há falta de dinheiro para sanar as carências mais básicas, fica difícil pensar em financiamento público de partidos políticos. (PREZOTTO, 2008). Além disso:

[...] há que se ter em mente a relativa fragilidade institucional dos partidos em nosso País e a simétrica força dos seus dirigentes, o que levará ao favorecimento abusivo de alguns candidatos em detrimento de outros. Pode-se argumentar que hoje isso já ocorre. Com efeito, só que sem a legitimação expressa pela via do dinheiro público, que passaria a ser utilizado para reproduzir essa iniqüidade (TRINDADE, 2004 p. 07).

Um dos obstáculos encontrados nos projetos de lei que se destinam ao financiamento público é o que mantém a desigualdade de distribuição de recursos, isto é, disponibilizam-se recursos conforme as bancadas, mantêm-se as velhas agremiações políticas e se dificulta o surgimento das novas. Assim:

Na medida em que os recursos são distribuídos aos partidos na proporção das respectivas bancadas, se estará contribuindo para a manutenção do status quo vigente onde uma vez mais a disputa ficará restrita entre os grandes partidos permitindo a eleição daqueles políticos que dominam a máquina partidária. [...]

A utilização de recursos públicos para financiar as campanhas eleitorais somente se justifica se observado princípio da igualdade na distribuição desses recursos. (PREZOTTO, 2008, p. 296).

Quadra registrar, ainda, que o financiamento público poderia ser uma solução importante para aperfeiçoar o sistema eleitoral brasileiro. Antes, porém, precisam ser curadas as chagas da corrupção e da impunibilidade. O remédio é a adequação da legislação para não tornar clandestinas as doações privadas, não fortificar as instituições já dominantes e tampouco alimentar os corruptos vorazes.

4.4 Financiamento misto

O financiamento misto, como o próprio nome diz, traz em seu seio as duas modalidades de financiamento: pública e privada.

Sobre o financiamento misto, atente-se para a seguinte lição:

Ao adotar o ‘financiamento misto de campanhas’ torna-se muito difícil um controle permanente e eficaz. Utilizam-se verbas públicas e privadas, com as primeiras sujeitando-se às rubricas orçamentárias de origem, com compensação tributária para os prestadores de serviço, enquanto a última, é gargalo sem fim, com facilidades estimuladoras do ‘caixa-dois’. (SOUTO, 2006, p.209-210).

Esse tipo de financiamento coexiste no sistema eleitoral brasileiro atual. É público porque os partidos recebem ajuda financeira dos fundos partidários (CF/88, art. 17, §3º), bem como têm acesso gratuito aos meios de comunicação, recebendo a compensação fiscal do Estado. É privado enquanto abre a possibilidade de pessoas físicas ou jurídicas doarem (ou investirem) recursos próprios em partidos ou representantes.

Dispõe a Lei nº 9.504/97, Lei das Eleições, no art. 23, in verbis:

Art. 23.  Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei.

§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas:

I - no caso de pessoa física, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição;

II - no caso em que o candidato utilize recursos próprios, ao valor máximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma desta Lei.

Para se adotar qualquer tipo de financiamento de campanha, faz-se necessário criar normas que definam parâmetros, controlem e fiscalizem as doações, bem como a prestação e a publicidade de contas.

Na avaliação de Pedro Roberto Decomain (2006, p. 22):

O que a Constituição pretendeu, ao dizer, que a normalidade e a legitimidade das eleições não deveriam ser maculadas pela influência do poder econômico - entendida a palavra no sentido já anteriormente apresentado -, está longe de ser alcançado, levado em consideração o sistema legal de financiamento de campanhas eleitorais hoje em vigor.

Não havendo limite legalmente traçado para despesas com as candidaturas, abrem-se portas para a influência da maior abundância de recursos financeiros com que determinado partido ou determinado candidato possa contar.

As regras atinentes ao financiamento de campanhas vêm expressas nos arts. 30 usque 44 da Lei nº 9.096/95. Do art. 36, especificamente, extrai-se:

Art. 36. Constatada a violação de normas legais ou estatutárias, ficará o partido sujeito às seguintes sanções:

I - no caso de recursos de origem não mencionada ou esclarecida, fica suspenso o recebimento das quotas do fundo partidário até que o esclarecimento seja aceito pela Justiça Eleitoral;

II - no caso de recebimento de recursos mencionados no art. 31, fica suspensa a participação no fundo partidário por um ano;

III - no caso de recebimento de doações cujo valor ultrapasse os limites previstos no art. 39, §4º, fica suspensa por dois anos a participação no fundo partidário e será aplicada ao partido multa correspondente ao valor que exceder aos limites fixados.

Até 1993 o financiamento misto não era concebido no sistema brasileiro. Mas, diante do escândalo do "Caso PC-Farias", que veio à tona no governo Collor, as doações privadas passaram a ser admitidas, isto para impedir a clandestinidade das doações para fins eleitorais.

A Lei nº 9.504/97 também estabelece critérios sobre doações de campanhas eleitorais. De acordo com referida lei, são permitidas doações de empresas e de indivíduos diretamente a partidos e candidatos. Os limites para essas doações são de até dois por cento do faturamento bruto, para pessoas jurídicas, e de até dez por cento para pessoas físicas. Entretanto, nem sempre os candidatos divulgam o real valor gasto em suas campanhas. (TREZEDINI, 2003).

Ainda, no que tange ao financiamento misto, o Subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da Republica disserta:

Podemos dizer que, no Brasil, o financiamento de campanha é misto, na medida em que há o Fundo Partidário provido pelo Tesouro, o acesso gratuito ao rádio e à televisão para o processo eleitoral e a possibilidade de descontos tributários por parte das redes de rádio e televisão que veicularem as propagandas. É evidente que temos uma gama de recursos públicos embutidos em toda campanha eleitoral, só que não é exclusivamente financiada por recursos públicos.

Permite a lei, como o Dr. Torquato Jardim já mencionou, o financiamento privado e, mais do que isso, ilimitado na prática; ou seja, não há limites para a contribuição, na medida em que, primeiro, quem fixa o teto do gasto é o partido ou a coligação, ao registrar o candidato ou a candidata; e, segundo, não se veda, inclusive, a readequação desse teto ao longo do processo eleitoral. (TOFFOLI, 2005, p.1).

Como se vê, a legislação atual busca a perfeição ou pelo menos procura diminuir o risco de corrupção no financiamento de campanhas, questões tão discutidas na pauta da pretendida reforma política. Entre acertos e erros, o financiamento misto ainda é utilizado, isto por demonstrar aparente equilíbrio entre as agremiações político-partidárias concorrentes.

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5 CONCLUSÃO

A partir da primeira parte deste trabalho foi possível constatar as várias acepções do vocábulo representação e a importância deste significado para a representação política. A outorga de poderes transmitida pelos cidadãos aos representantes eleitos embasa a confiança em um Estado melhor.

A representação política se evidencia em três formas. A representação à autoridade, que tem como idealizadores Hobbes e Rosseau. Entende-se, assim, pela transmissão de direitos combinada com o poder de agir. Rosseau defende que a vontade geral é soberana, sendo, portanto, os representantes vinculados ao povo em suas decisões. O segundo modelo, a representação quanto à confiança, consoante o estudo de Burke. Neste modelo, os eleitores depositam confiança em seus representantes e estes devem corresponder aos anseios da nação em sua totalidade. Portanto, dá-se autonomia decisória ao representante, desde que este busque a equidade em suas decisões para atenuar as desigualdades sociais e diversos anseios. O terceiro modelo, estudado por Bobbio, que trata da representação como espelho e nele a sociedade deve refletir aos seus representantes, as suas posições políticas e ideológicas.

O poder outorgado é caracterizado pelo mandato, compromisso direto entre representante e representado, ao qual se dá incumbência ao que recebe. Os modelos de mandato, também se restringem em três. No primeiro, o imperativo, há o vinculo direto entre representante e representado. Assim, seu controle é direto e, sendo insatisfatória a postura do representante, pode o mandato ser revogado a qualquer momento. O segundo modelo é o mandato representativo, em que o representante defende a vontade conjunta da sociedade, percebe-se, a irrevogabilidade do mandato. O último modelo é o do mandato partidário, o indivíduo deve atuar no interior dos partidos, expondo suas vontades e anseios, para que o partido reúna e crie uma vontade partidária a qual deverá ser defendida e respeitada. O sistema de controle de mandato seria do partido, já que a votação seria ao partido e não para o representante específico. Tal mandato desencadeia o Estado de Partidos.

Ao se falar em Estado de Partidos, pressupõe-se uma base organizacional concreta, com diretrizes bem definidas. É necessária, também, a constitucionalização dos partidos bem como a legislação infraconstitucional para regular o funcionamento e o domínio do partido. Outro aspecto importante se refere à participação da sociedade na formação do partido. A sociedade, participando no interior do partido, faz com que este aglutine as divergentes ideias e crie uma mobilização, a qual defenderá em suas decisões. Percebe-se a necessidade de um pensamento político-ideológico da sociedade.

Pois bem. Chegamos à atual crise de representatividade, crise que se vem caracterizando pelas lacunas legislativas, combinada com atos de corrupção dos representantes. É importante salientar que há corrupção em todos os setores da sociedade. Desde ao indivíduo que não respeita filas, até chegar aos políticos. Porém, partindo do poder soberano expresso na Constituição Federal, deverão os políticos respeitar aqueles que lhes outorgaram o poder.

A crise de representatividade consiste, hoje, em dois pólos: um alude ao déficit que os partidos políticos têm deixado ao insucesso de seus representantes; outro à esperança depositada pelos eleitores nos representantes individuais, não ao pensamento ideológico do partido. Assim, os representantes se desvinculam da vontade daqueles que o elegeram e, por vezes, até mesmo das diretrizes partidárias aos quais são ligados. Esse desrespeito intrapartidário e com os cidadãos gera o descrédito nacional. O descrédito, por sua vez, é estampado pela apatia política nacional, tanto que o voto passou a ser o cumprimento de obrigação. O cidadão perde seu valor como agente de modificador e determinante de cidadania.

As campanhas partidárias, ao invés de expor ideologias e diretrizes, passam a ser um modo de comprar voto, uma "arrecadação" em massa de eleitores. Após as eleições, as promessas são esquecidas e se criam, assim, políticos de carreira. Não havendo nenhum meio de fiscalização, propostas são feitas sem nenhuma análise de aplicabilidade.

Outro aspecto da crise de representatividade alude à alta concentração de poder no Executivo, que passa a suprimir o papel do Legislativo, legislando sobre o contexto de não ter técnica no poder decisório político. As leis que deveriam ser geridas e abstratas passam a ser criadas para facilitar interesses individuais, distanciadas do bem comum.

No segundo capítulo, ao se traçar o esboço evolutivo-histórico dos partidos políticos no Brasil, percebe-se a dificuldade de crescimento. Os partidos eram criados e fechados conforme o interesse daqueles que detinham o poder. A difícil constitucionalização é exemplo claro da dificuldade de se firmar um pensamento político na sociedade. Com a Constituinte de 1988, o Estado e a democracia deram passos importantes. Não somente oferecendo balizas aos partidos, mas com a criação de legislação infraconstitucional. Os princípios balizadores impulsionaram a criação de novos partidos a fim de atender à necessidade de representação do conjunto da sociedade. Desta forma, as minorias também viram a possibilidade de ser representadas. Exaltou-se, assim, a democracia.

No terceiro capítulo, foi a vez de analisar os três modelos de financiamento. No primeiro, exclusivamente privado, o patrocínio de grandes empresas a determinados candidatos e não ao partido político. Com a eleição de determinado candidato, facilita-se a troca de favores, como por exemplo, em licitações públicas. Não obstante, o financiamento exclusivamente privado facilita a criação de "caixas-dois", principalmente pela ausência de fiscalização e de legislação coercitiva. No outro modelo, o modelo misto, o partido receberá fundos de financiamento tanto privado quanto público. Este é o nosso modelo atual. O financiamento público é dividido igualitariamente na quantidade de um por cento e o os outros noventa e nove por cento são divididos proporcionalmente, estabelecendo a desigualdade de oportunidade entre os partidos. Pois além de o financiamento público ser desigual, como por lógica, as empresas privadas dispõem de recursos e destinam àqueles que possam vir a lhe gerar resultados, ou seja, preferem os que têm maiores chances de ganhar o pleito. Tal modelo não oprime a criação de "caixas-dois", pois a legislação atual é falha no que tange à fiscalização e à sanção dos infratores, possibilitando atos corruptos e prestações de contas falsas.

Por fim, analisou-se o financiamento público, objeto de todo o estudo. O financiamento público de campanha caracteriza, por óbvio, os partidos recebendo recursos advindos da máquina pública. Surge a possibilidade de financiamento público como proposta de reforma política, para atenuar o impacto da crise de representatividade e os atos corruptos.

Para tanto, os contribuintes passariam a pagar mais tributos, sem, no entanto, serem questionados sob tal financiamento. Portanto, o Estado financiaria partidos sem ao menos discutir suas diretrizes, sem ao menos participar do desenvolvimento ideológico que manifestam. Acaso a legislação não fosse realmente adequada e pudesse gerar a criação de desvio de verba pública, geraria um maior descrédito do povo.

Hoje, já faltam verbas públicas para questões de primeira necessidade como educação, saúde, moradia, garantias constitucionais. Desta feita, ao invés de o investimento público servir para a melhoria da qualidade de vida, cria-se um quadro de estabilidade social, para ascensão de determinados partidos e políticos ao poder. Essa é questão a ser pensada.

Todas as propostas analisadas são comuns no que tange à desigualdade entre partidos. Observa-se que os recursos permaneceriam sendo distribuídos de forma desigual, não propiciando a criação de novos, tampouco favoreceria a representação da minoria, somente alicerçando aqueles que já são maioria nas cadeiras.

Outra grande questão é a da quantidade exorbitante de dinheiro gasto em campanhas partidárias, com showmícios, programas televisivos de alta tecnologia e viagens desnecessárias de canto a canto do país, com o único intuito de persuadir eleitores, sem a preocupação de agremiar simpatizantes em função das diretrizes e propostas do candidato e do partido.

Todavia, com a criação de uma legislação eficaz e dura com os infratores, pode-se ver no financiamento público de campanhas uma solução para a corrupção, não somente no tange aos partidos políticos, mas também aos financiadores-infratores. Para tanto, é necessária uma igualdade de distribuição de recursos, que não a proporcional, de modo que possibilite o crescimento de todos os partidos e torne eficaz o princípio do pluripartidarismo e, última forma, o próprio Estado Democrático de Direito.

Importante também seria a previsão de um máximo de gastos em cada setor, como a propaganda, por exemplo, isto para não haver desperdícios de recursos. Outro aspecto a ser analisado é a prestação de contas, que deve ser correta e ser submetida à fiscalização do Tribunal de Contas.

Indene de dúvidas que os infratores das regras postas devem ser punidos nos âmbitos penal e eleitoral, principalmente quando ficar evidenciado o desvio de verba pública ou o patrocínio privado. Por isso, faz-se necessário um órgão vinculado ao Tribunal Eleitoral para atuar na fiscalização e em ação conjunta com o Tribunal de Contas.

Por fim, acredita-se que uma forma eficaz de financiamento de campanhas político-partidárias se originaria dos próprios partidos, que recolheriam pecúnia de seus associados, somente na pessoa física, e a partir desta receita bem poderiam arcar com os custos das campanhas de seus candidatos. Importante mencionar que estas doações deveriam ter um teto máximo para não arrecadação de valores substanciais, de grandes somas, pois acarretaria, novamente, a desigualdade de oportunidades entre os partidos. Esta seria, pois, uma maneira de incutir o pensamento político-ideológico na sociedade, além de poupar os cofres públicos. Da mesma forma que em todas as propostas analisadas, dever-se-ia contar com uma legislação sem lacunas, que punisse os infratores e priorizasse a publicação e a veracidade da prestação de contas. Assim, os partidos políticos teriam que desenvolver e apresentar programas, propostas e diretrizes que realmente se identificassem o povo, para que este, por sua vez, embasado na Constituição Federal, exercesse o poder de livre associação, podendo, enfim, ser inserido de fato no âmbito da representação como representado.

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