Este texto foi publicado no Jus no endereço https://jus.com.br/artigos/20389
Para ver outras publicações como esta, acesse https://jus.com.br

A estabilidade funcional e a eficiência no serviço público

A estabilidade funcional e a eficiência no serviço público

Publicado em . Elaborado em .

A relação entre a forma de contratação e a estabilidade com a ineficiência na prestação dos serviços públicos e as dificuldades de gestão coorporativa focada na melhoria.

RESUMO

Trata-se de artigo científico em que são estudados e discutidos os conceitos e fundamentos constitucionais dos institutos da estabilidade no serviço público e da eficiência como princípio da Administração Pública.

Palavras-chave: Estabilidade. Eficiência. Serviço Público. Gestão.


1 INTRODUÇÃO

A prestação do serviço público no Brasil parece ser falha, lenta e difícil. Os usuários diretos, assim como os próprios integrantes e gestores, tecem inúmeras críticas ao sistema, todavia, a solução não se mostra aparente.

A burocracia, a falta de estímulos dos servidores e a falta de treinamento contribuem para a morosidade e a ineficiência. Atividades que na iniciativa privada levariam minutos, na Administração tomam dias, quando conseguem ser realizadas.

Ao leigo pode parecer que falta aos gestores públicos vontade de realizar, mas o fato é que, no serviço público, só a vontade e o conhecimento individuais não realizam. Os chefes, por melhor intencionados que sejam, enfrentam dificuldades ímpares decorrentes de falta de estímulo funcional e de treinamento prático e teórico dos servidores, da sensação de impunidade que assola o funcionalismo e da falta de comprometimento com a missão pública.

Surge, portanto, uma das questões norteadoras deste artigo: é possível melhorar a gestão da Administração Pública e a prestação de serviços?

Na busca da resposta, o artigo trabalha em identificar a origem do problema, que se inicia na contratação de pessoal. Ora, se na iniciativa privada há inúmeras etapas de análise de currículo, testes, dinâmicas de grupo e entrevistas, antes da contratação, e mesmo após o profissional permanece em constante avaliação de desempenho, o oposto ocorre no serviço público.

A Constituição Federal exige o concurso público de provas ou provas e títulos para a contratação de servidores. Há, por óbvio, inúmeras vantagens no sistema, mas o fato é que o concurso público sujeita a Administração a contratações de pessoas sem as habilidades práticas, psicológicas ou volitivas necessárias para as funções. Muitas vezes os candidatos são atraídos pela noção de estabilidade e pelo senso comum de pouco trabalho ou cobrança.

Nessa seara, mais um desafio aos gestores públicos: como conciliar a independência garantida pela estabilidade e pela exigência dos concursos públicos com o princípio da eficiência e com os novos nortes da gestão coorporativa?

Os artigos 37 e 41 da Constituição da República são a fonte legal do objeto de estudo e discussão deste artigo. São essenciais para a pesquisa a correta noção dos princípios fundamentais da Administração Pública, principalmente a eficiência, a moralidade e a impessoalidade. Além dos princípios, o instituto da estabilidade no serviço público, trazido pelo artigo 41, traz conseqüências muito significativas para o funcionamento e gestão dos serviços públicos, assim, são tópicos importantes a serem esmiuçados.

O objetivo geral do trabalho é investigar a relação entre a forma de contratação e a estabilidade com a ineficiência na prestação dos serviços públicos e as dificuldades de gestão coorporativa focada na melhoria.

Os objetivos específicos são descrever a história do serviço público no Brasil, explicar o conceito de concurso público, suas finalidades e características, conceituar a estabilidade e a gestão coorporativa, exemplificar dificuldades práticas de gestão na Administração Pública e buscar alternativas para a manutenção da independência administrativa conciliada com a melhoria da eficácia dos serviços públicos.

O estudo do tema visa a identificar a relação entre a obrigatoriedade do concurso público e o perfil médio de ineficiência do serviço prestado ao cidadão. O tema se mostra importante, em seu primeiro momento, para entender os motivos que levaram o constituinte originário a exigir o concurso público para ingresso nos quadros da Administração, assim como prever a estabilidade do servidor após três anos.

Em uma segunda etapa, após o estudo histórico e conceitual, o objetivo passará a ser identificar as exigências trazidas pelo princípio da eficiência da Administração e pelas modernas noções de gestão, buscando analisar as vantagens e desvantagens dos institutos trazidos pela Constituição e traçar caminhos alternativos para a melhoria da prestação de serviços públicos.

Por fim, a metodologia empregada foi a junção da escolha e análise bibliográfica, principalmente quanto aos conceitos e aspectos históricos, a relatos obtidos em entrevistas com gestores públicos.


2 O SERVIÇO PÚBLICO NO BRASIL

2.1 HISTÓRICO

O país surgiu como colônia extrativista de Portugal. Àquela época, portanto, não há que se cogitar em prestação de serviços públicos, já que o Poder Público só se apresentava para recolher riquezas, sem qualquer contraprestação ou responsabilidade.

Com a vinda da família real para o Brasil, surgiu o Brasil império e a estrutura pública foi forçosamente iniciada. Naquele momento, as funções eram distribuídas por confiança pelo Imperador, numa espécie de delegação, uma vez que o poder concentrava-se na figura do Imperador. Vejamos as palavras da Dra. Marlene Figueira [01]:

Nos primórdios do Brasil Império, o desempenho das funções públicas acontecia através de delegação da autoridade, por tratar-se de modalidade de confiança. Não era observado o interesse do Estado, mas a vontade do Imperador, autoridade máxima daquele período. No entanto, a Constituição do Império já fazia constar em seu bojo a questão dos talentos e virtudes do candidato a ocupar a vaga.

O concurso público surgiu no país com a Constituição de 1934. Era exigido para os cargos iniciais dos que fossem organizados em carreira. O instituto tomou a forma atual na Constituição de 1967, sendo exigido para todos os cargos públicos, exceto os de livre provimento e exoneração, chamados cargos em comissão.

2.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O artigo 37 da Constituição da República rege o seguinte:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Como se depreende do caput há cinco princípios previstos expressamente no artigo para vinculação das atividades públicas. Há vários outros ao longo do texto constitucional, vale mencionar, assim como alguns implícitos.

Vejamos as palavras do Dr. Eliziogerber de Freitas [02]:

O concurso público é meio técnico posto à disposição da Administração Pública para obter-se moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei.

Na realização do concurso público, está a Administração Pública jungida aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, devendo, portanto, o edital ou regulamento do concurso observar tais princípios, especialmente o princípio da publicidade e da legalidade.

Analisemos aqueles que têm ingerência direta na questão da contratação de servidores públicos.

2.2.1 MORALIDADE

Trata-se de conceito controverso. Alguns preceituam ser uma legalidade substancial, outros a boa-fé e outros, ainda, a razoabilidade em consonância com o interesse público. Não há consenso. Seguem as palavras do Dr. Fernando Garcia [03]:

Concepções assim tão variadas em relação a aspectos essenciais da própria definição da moralidade administrativa só poderiam conduzir a uma jurisprudência vacilante e a um Poder Judiciário desconfiado na sua aplicação. Muitos dos precedentes que tratam do assunto utilizam o princípio da moralidade administrativa como elogio da Constituição ou da lei, ou o aplicam de maneira secundária para resolver a questão controvertida, uma vez que há regra legal explícita; é o que ocorre, por exemplo, quando se fala em "princípio moralizador do concurso público" ou quando se afirma que a proibição de acumular empregos (art. 99 da Carta de 1.969) é derivada da moralidade administrativa ou que se deve a questões de moralidade administrativa a fixação da remuneração dos vereadores em cada legislatura para vigorar na subseqüente (art. 29, V, da Constituição, em sua redação original), evitando a legislação em causa própria.

Na jurisprudência brasileira, a moralidade administrativa enfrenta basicamente três correntes. Para a primeira, a moralidade serve para justificar o controle judicial do desvio de poder, portanto, será contrário à moralidade se for impossível ou ineficiente ou, ainda, se houver desvio de finalidade.

A segunda corrente vincula a moralidade à razoabilidade e ao interesse público. A terceira corrente, por sua vez, adstringe a moralidade ao dever de boa-fé.

2.2.2 PUBLICIDADE

Busca conferir transparência aos atos da Administração. Não é sinônimo de publicação, pois esta é o simples fato de estar estampado do Diário Oficial. Nas palavras do professor José Afonso da Silva [04]:

A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo.

Trata de dar conhecimento em sentido amplo e pleno dos atos administrativos e também de suas consequências. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles [05]:

Enfim, a publicidade, como princípio da administração pública abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto da divulgação oficial de seus atos, como também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes...

2.2.3 LEGALIDADE

O princípio da legalidade é, além de uma obrigação, uma garantia a todos os administradores e administrados. Isso porque a subsunção aos critérios legais facilita em demasiado a decisão quando o ato é vinculado. Nas palavras do Dr. Bittencourt [06]:

O Princípio da Legalidade é uma das maiores garantias dos administradores frente o Poder Público. Ele representa integral subordinação do Poder Público à previsão legal, visto que, os agentes da Administração Pública devem atuar sempre conforme a lei. Nas relações de Direito Privado é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, com base no Princípio da Autonomia da Vontade. Já com relação à Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, isto está expresso no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Assim, o administrador público não pode, mediante mero ato administrativo, conceder direitos, estabelecer obrigações ou impor proibições aos cidadãos. A criação de um novo tributo, por exemplo, dependerá de lei.

2.2.4 IMPESSOALIDADE

Significa que os atos emanados da Administração Pública devam ser oriundos do ente ou órgão de que o agente faça parte e, ainda, devem ser dirigidos à coletividade, sem privilégios ou restrições específicas relacionadas a características individuais. Vejamos as palavras do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello [07]:

No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia

2.2.5 EFICIÊNCIA

Especialmente importante para este artigo, em que busca-se a relação entre o concurso público, a garantia da estabilidade e a qualidade da prestação dos serviços públicos, a eficiência foi deixada para uma análise mais aprofundada.

A eficiência era um princípio implícito até a alteração trazida pela Emenda Constitucional 19. Trata-se de óbvia consequência dos princípios da legalidade e finalidade, mas, em razão de sua importância, foi necessário explicitá-lo.

É conceito econômico que se relaciona à qualidade dos atos administrativos, uma vez que determina que os custos e os benefícios sejam avaliados antes de qualquer medida. Buscam-se os melhores resultados com os menores custos possíveis.

Nas atividades dos servidores que não geram recursos, mas prestam serviços públicos, a eficiência impõe celeridade, perfeição e rendimento funcional, com racionalidade e aproveitamento máximo dos recursos. Nas palavras do Dr. Meirelles [08]:

Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Vejamos o que diz o Prof. Cardozo [09]:

Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis.

(...)

Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes.


3 CONCURSO PÚBLICO

Como transcrito no início deste artigo, o concurso público de provas ou provas e títulos é exigência constitucional para a investidura em cargos efetivos da Administração Pública. Excepcionam-se apenas os cargos em comissão, que se caracterizam por serem de livre nomeação e exoneração sem a possibilidade de carreira, portanto.

É necessário ressaltar que, quando são mencionados cargos efetivos que necessitam de concurso público, refere-se aos servidores estatais, espécie do gênero agente público. Analisemos o conceito trazido pelo Dr. Mello [10]:

Aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades da Administração indireta (...) relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência.

As empresas públicas e sociedades de economia mista são denominadas entidades paraestatais. Elas são pessoas jurídicas de direito privado, mas têm seu regime jurídico derrogado pelo direito público, o que implica dizer que têm natureza híbrida. Tal natureza as inclui na necessidade de contratação através de concursos públicos e de obediência à Lei de licitações. Os contratados das entidades paraestatais estão incluídos na categoria dos servidores estatais e são denominados servidores empregados, ou empregados públicos.

Os demais servidores estatais são servidores públicos propriamente ditos, aqueles contratados pela Administração direta do Executivo, das entidades da Administração indireta vinculadas ao regime de Direito Público (autarquias e fundações), do Poder Judiciário, e da esfera administrativa do Poder Legislativo. Exercem atividade típica de Estado e são necessariamente abrangidos pelo regime estatutário.

Vejamos as palavras do Dr. Mello [11] sobre os diferentes regimes jurídicos aplicáveis às espécies de servidores explanadas acima:

Nas relações contratuais, como se sabe, direitos e obrigações recíprocos, constituídos nos termos e na ocasião da avença, são unilateralmente imutáveis e passam a integrar de imediato o patrimônio jurídico das partes, gerando, desde logo, direitos adquiridos em relação a eles. Diversamente, no liame de função pública, composto sob égide estatutária, o Estado, ressalvadas as pertinentes disposições constitucionais impeditivas, deterá o poder de alterar legislativamente o regime jurídico dos seus servidores, inexistindo a garantia de que continuarão sempre disciplinados pelas disposições vigentes quando de seu ingresso. Então, benefícios e vantagens, dantes previstos, podem ser ulteriormente suprimidos. Bem por isto, os direitos que deles derivem não se incorporam ao patrimônio jurídico do servidor (firmando-se como direitos adquiridos), do mesmo modo que nele se integrariam se a relação fosse contratual.

A Constituição da República, em seus artigos 39 e 41, traz características marcantes e diferenciadoras dos regimes de contratação dos servidores estatais. Sobre o regime estatutário, o Prof. Mello [12] diz o seguinte:

Tal regime, atributivo de proteções peculiares aos providos em cargo público, almeja, para benefício de uma ação impessoal do Estado – o que é uma garantia para todos os administrados –, ensejar aos servidores condições propícias a um desempenho técnico isento, imparcial e obediente tão-só a diretrizes político-administrativas inspiradas no interesse público, embargando, destarte, o perigo de que, por falta de segurança, os agentes administrativos possam ser manejados pelos transitórios governantes em proveito de objetivos pessoais, sectários ou político-partidários – que é, notoriamente, a inclinação habitual dos que ocupam a direção superior do País. A estabilidade para os concursados, após três anos de exercício, a reintegração (quando a demissão haja sido ilegal), a disponibilidade remunerada (no caso de extinção do cargo) e a peculiar aposentadoria que se lhes defere consistem em benefícios outorgados aos titulares dos cargos, mas não para regalo destes e sim para propiciar, em favor do interesse público e dos administrados, uma atuação impessoal do Poder Público.

O Dr. José dos Santos Carvalho Filho [13] complementa acerca do regime estatutário:

Duas são as características do regime estatutário. A primeira é a da pluralidade normativa, indicando que os estatutos funcionais são múltiplos. Cada pessoa da federação, desde que adote o regime estatutário para os seus servidores, precisa ter a lei estatutária para que possa identificar a disciplina da relação jurídica funcional entre as partes. Há, pois, estatutos funcionais federal, estaduais, distrital e municipais, cada um deles autônomo em relação aos demais, porquanto a autonomia dessas pessoas federativas implica, necessariamente, o poder de organizar seus serviços e seus servidores. (...) A outra característica concernente à natureza da relação jurídica estatutária. Essa relação não tem natureza contratual, ou seja, inexiste contrato entre o Poder Público e o servidor estatutário.

Feita a diferenciação entre os regimes, ainda que de forma sumária, podemos passar à análise da estabilidade, como terceiro ponto importante para a análise e conclusão a que se propõe este artigo.


4 ESTABILIDADE

4.1 CONCEITO

Em primeiro lugar, é necessário diferenciar estabilidade de efetividade. Efetividade é a característica do cargo dos servidores que desempenham atividades típicas de Estado. Nas palavras do Dr. Hely Lopes Meirelles [14]:

A nomeação em caráter efetivo é a condição primeira para a aquisição da estabilidade. A efetividade, embora se referia ao servidor, é apenas um atributo do cargo, concernente a sua forma de provimento, e, como tal, deve ser declarada no decreto de nomeação e no título respectivo, porque um servidor pode ocupar transitoriamente em cargo de provimento efetivo (casos de substituição, p. ex.), sem que essa qualidade se transmita ao seu ocupante eventual. É por isso que os nomeados em comissão e os admitidos na forma do art. 37, IX, da CF, cujos vínculos empregatícios têm sempre um caráter provisório, jamais adquirem estabilidade. Não podem pretender a permanência no serviço público, porque essa garantia, repetimos, é exclusiva dos servidores regularmente investidos em cargos públicos de provimento efetivo.

O conceito de estabilidade, por sua vez, significa a garantia de permanência no serviço público, após o exercício da função pelo período de três anos, em cargo efetivo, portanto, preenchido através de concurso público. Vejamos o que diz a Profª. Maria Sylvia Zanella di Pietro [15]:

Estabilidade é a garantia de permanência no serviço público assegurada, após dois anos de exercício, ao servidor público nomeado por concurso, que somente pode perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa. Prevista no artigo 41 da Constituição, a estabilidade somente beneficiará o funcionário público, ou seja, aquele investido em cargo. O dispositivo, no caput, diz que ‘são estáveis, após três anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de concurso público’. Nos termos do § 1º, o servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa’. A referência a cargo e a nomeação exclui a aplicação do dispositivo para os servidores admitidos ou contratados para desempenho de emprego ou função pública. Isto significa que constitui requisito para aquisição de estabilidade a efetividade do servidor, ou seja, a sua condição de funcionário nomeado por concurso para ocupar cargo público que só possa ser provido por essa forma.

4.2 APLICABILIDADE

Há pequena divergência doutrinária sobre a questão da aplicabilidade da estabilidade aos empregados públicos. A maioria da doutrina e jurisprudência defende que trata de atributo específico dos servidores estatutários, seja porque a Seção em que se insere o artigo 41 estava baseada, quando de sua redação, na existência de regime jurídico único, o que não mais existe, seja porque somente aos estatutários se aplica o regime administrativo, constante no Capítulo – Da Administração Pública – em que se encontram a Seção e artigo em questão.

Ainda, há quem se refira à literalidade do texto constitucional que menciona a expressão cargo de provimento efetivo, unicamente preenchido por estatutário e não por empregado.

Vale mencionar, em tempo, a existência de jurisprudência que indica a impossibilidade de reconhecimento de estabilidade aos servidores celetistas, por incompatibilidade com a opção pelo FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço:

Estabilidade. Sociedade de economia mista. O artigo 41 da Lex Legum alberga a estabilidade do servidor nomeado em virtude de concurso público, após dois anos de efetivo exercício, mas restringe aquela garantia tão somente àqueles, cuja natureza do vínculo com o órgão público seja estatutário e não celetista. A opção pelo regime do FGTS implica renúncia à estabilidade, porque os dois regimes não coexistem. De qualquer forma, os empregados das empresas públicas e os de sociedades de economia mista não são alcançados pela estabilidade, podendo ser dispensados a qualquer momento, sem necessidade de motivação do ato de dispensa, porque aquelas empregadoras sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, até mesmo no que diz respeito aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, nos termos do art. 173 da CF (TRT – 3ª R. – 4ª – RO n. 15663/00 – Rel. Paulo Chaves Corrêa Filho – DJMG 7.4.2001 – p.12).

Estabilidade. Servidor contratado pelo regime celetista. A admissão de servidor mediante concurso público pelo regime celetista não lhe confere a estabilidade no emprego público. A estabilidade só é conferida ao servidor investido em cargo público de provimento em caráter efetivo (CF/88, art. 41). Por evidente, o servidor admitido pelo regime da CLT não está investido em cargo, mas em emprego público. A diferença basilar entre o empregado celetista e o servidor público regido por regime estatutário é que aquele é garantido com a indenização fundiária, e este com a estabilidade. A soma de ambos os benefícios resultaria na criação de um tertius genus: empregado com estabilidade e FGTS (TRT – 2ª R – 5ª T. – RO n. 02990335069 – Rel. Francisco Antonio de Oliveira – j. 18.7.2000 – DOE 4.8.2000).

Por outro lado, há quem defenda que a estabilidade é também aplicável aos empregados públicos. Isso porque ao equiparar a Administração ao empregador privado, a Constituição não o faz de forma livre, mas adstrita aos princípios que a regem, à exigência do concurso público e à impossibilidade de dispensa imotivada após o estágio probatório. Alegam que pensar o contrário seria atingir a isonomia.

Em relação ao FGTS, esta corrente defende que em outras hipóteses há previsão de garantia de manutenção do emprego cumulada com a obrigatoriedade de contribuição ao FGTS, o que demonstra não haver qualquer incompatibilidade em relação à estabilidade.

Finalmente, esta corrente defende que o artigo 41 refere a servidor público e que não seria viável interpretá-lo de forma restritiva, uma vez que consiste em garantia constitucional.

Há, ainda, divergência maior e independente acerca da possibilidade de demissão imotivada dos servidores celetistas. A maioria da doutrina entende que a dispensa de servidores celetistas admitidos através de concurso público precisa de prévia motivação, como elemento de validade do ato administrativo. Vejamos as palavras da Profª. Lúcia Valle Figueiredo [16]:

Não se pense, também, que a dispensa de empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – C.L.T. (claro que não estamos a nos referir aos contratos por tempo determinado, ex vi do artigo 37, IX, da Constituição), possa se dar sem qualquer motivação ou sem que lhes seja dada qualquer possibilidade de contraditar a dispensa. O concurso é a regra geral para a contratação de quaisquer servidores (em sentido lato), de empregados. A dispensa não se pode verificar desmotivada, se tiver havido concurso público. É preciso ter fundamento jurídico, pouco importa que os empregados possam não ser estáveis.

Seguem algumas decisões judiciais com o mesmo teor:

Empregado concursado. Contratação pela CLT. Despedida sem motivação. Reintegração. Entidade de Direito Público. 1. ‘A dispensa de servidor público regido pela CLT não se pode dar da mesma forma que a dispensa do empregado privado. É que todos os atos da Administração Pública terão de ser sempre motivados; não podem ser sem causa. Pelo princípio da legalidade que preside a atividade da Administração Pública, a esta não cabe praticar atos, ainda que no exercício de poder discricionário, que impliquem expressões de arbítrio de sua atividade. A dispensa da servidora admitida por concurso público, como todo ato administrativo, tem de ser motivada, ainda que se cuide de relação regida pela CLT, implicando sua falta, sem dúvida, invalidade do ato, até mesmo por se configurar, na hipótese, abuso de poder. Trata-se, na hipótese dos autos, de autarquia estadual, pessoa jurídica de direito público, cuja criação justifica-se apenas pelo fato de poder melhor executar atividades típicas da Administração Pública (art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei n. 200/67). Não há qualquer dúvida de que os cargos e empregos públicos deverão ser preenchidos por intermédio da realização de concurso público, exigência da Constituição Federal. Tal regra se tornaria inócua se o administrador público pudesse admitir num dia e dispensar, a seu talante, imediatamente no outro dia, fraudando, com esta atitude, a ordem de classificação dos candidatos’ (STF-MS, 21485-DF, Relator Ministro Néri da Silveira). 2. Recurso de revista provido (TST – 3ª T. – RR n. 424778 – Rel. Min. Francisco Fausto – j. 21.6.2000 – DJ 25.8.2000 – p. 507).

Servidor Público Celetista. Dispensa. Conduta Irregular. Motivação. Operando-se o ingresso de servidor em cargo ou emprego público mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, nos termos do artigo 37, inciso II, da Constituição Federal, ainda que o regime jurídico adotado pelo órgão da administração pública seja o celetista, razão não há para que o administrador público dispense ao servidor celetista tratamento diverso daquele adotado em relação aos servidores estatutários no que tange à dispensa, devendo esta atender estritamente ao interesse público. Por conseguinte, não obstante a garantia da estabilidade não alcançar o servidor celetista, deve-se observar a apuração minuciosa de conduta irregular, bem como a motivação para a sua dispensa, sem o que o ato se torna arbitrário,impondo-se a reintegração ao serviço público (TRT – 3ª R. – 5ª T. – RO n. 18151/97 – Rel. Luiz Philippe Vieira de Mello Filho – DJMG 30.1.1999 – p. 22)

Servidor Público contratado sob o regime celetista – Invalidade da dispensa não motivada, ainda que não alcançado o marco estabilitário. Embora possa a Administração Pública optar pela adoção do regime celetista aos seus servidores, sobretudo após a Emenda Constitucional n. 19/98, nem por isso está desobrigada a observar os princípios que norteiam sua atuação, dentre os quais o da motivação dos atos jurídicos praticados. Ainda sem alcançar o gozo da estabilidade, por não contar a obreira com mais de dois anos no serviço público, sua dispensa, ocorrida no curso do estágio probatório, deveria ter sido precedida de inquérito administrativo, nos termos da Súmula n. 21 do C. STF, sendo certo, ainda, que o Município reclamado sequer demonstrou a motivação da dispensa perpetrada, a fim de auferir o cumprimento do permissivo constante do art. 169, parágrafo 3º da CF/88. Nula a dispensa, procede a reintegração da obreira, com o pagamento dos salários desde a dispensa, compensados os valores quitados no TRCT e devida a devolução, pela obreira, do valor levantado a título de FGTS (TRT – 3ª R. – 3ª T – RO n. 13305/99 – Rel. Rosemary de Oliveira Pires – DJMG 12.9.2000 – p. 10)

Abaixo, algumas outras decisões em sentido contrário:

Servidor Público. Dispensa. Processo Disciplinar. Hipótese de empregada pública admitida para exercer função celetista. A dispensa sem justa causa não exige a formalidade do prévio processo administrativo disciplinar, uma vez que o contrato de trabalho esteve sob a égide da CLT, que dispensa tal procedimento para a resolução unilateral do pacto (TRT – 2ª R. – 8ª T. – RO n. 02950254076 – Rel. Wilma Nogueira de Araújo Vaz da Silva – j. 28.10.96 – DOE 14.11.96).

Servidor Público. Dispensa sem justa causa. Regime Celetista. Reintegração. Inadmissibilidade. Afora as situações previstas na legislação, não se reconhece direito à reintegração no emprego de servidora contratada pelo regime celetista, quando a dispensa ocorre sem justa causa. Desponta, na hipótese, o direito potestativo do empregador em rescindir a avença, atendidas as reparações legais. Apenas a circunstância da admissão ter sido precedida de concurso público não garante estabilidade no emprego (TRT – 3ª R. – 2ª T. – RO n. 6.754/94 – Rel. Eduardo Augusto Lobato – DJ 9.6.95 – in ADCOAS 8148575).

Demissão sem justa causa. Sociedade de economia mista. A empresa estatal, seja qual for o seu tipo, dedicada à exploração de atividade econômica, está regida pelas normas trabalhistas das empresas privadas, por força do disposto no art. 173, § 1º, da Constituição Federal. Assim, dada a sua natureza jurídica, pode rescindir, sem justa causa, contratos de empregados seus, avaliando apenas a conveniência e a oportunidade, porque o ato será discricionário, não exigindo necessariamente que seja formalizada a motivação. Ressalte-se que, no terreno específico da administração pública direta, indireta e fundacional, a constituição não acresceu nenhuma outra obrigação, salvo a investidura (art. 37, II) por meio de concurso público de provas e títulos. Não cogitou a Lei Magna em momento algum acrescer a obrigação de exigir motivação da dispensa. Recurso conhecido e desprovido (TST – 1ª T. – RR n. 632808 – Rel. Min. Ronaldo José Lopes Leal – j. 4.4.2001 – DJ 24.5.2001 – p. 287).

Sociedade de Economia Mista. Demissão sem justa causa. Reintegração. Não há vedação constitucional à demissão sem justa causa de empregado de sociedade de economia mista, mesmo considerando-se a obrigatoriedade de concurso público para o ingresso na Administração Pública Indireta. Os ocupantes de empregos públicos em sociedades de economia mista são contratados sob o regime da legislação trabalhista, conforme estabelece o art. 173, § 1º, da Constituição da República, segundo o qual essas entidades sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Assim sendo, devem observar, para a contratação e demissão de seus empregados – além das normas expressamente a elas aplicáveis referentes à obrigatoriedade de concurso público - o que estabelecem a CLT e a legislação complementar. Desse modo, não há necessidade de motivação para a demissão de empregado de sociedade de economia mista, pois esse ato decorre de seu poder potestativo de resilição unilateral do contrato de trabalho, como acontece com qualquer empregador. Recurso parcialmente conhecido e provido (TST – 5ª T – RR n. 401954 – Rel. Min. Rider Nogueira de Brito – j. 28.3.2001 – DJ 27.4.2001 – p. 476).


5 GESTÃO PÚBLICA

5.1 CONCEITO – Administração Pública

A Administração Pública em sentido subjetivo é a composição dos órgãos que exercem as funções estatais. Em sentido objetivo, é a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. Nas palavras da Dra. Maria Sylvia [17]:

Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

O exercício da Administração Pública, considerada em seu sentido objetivo, portanto, está presente em todos os órgãos e setores que prestam serviços públicos, com ou sem atendimento da população. Ora, o interesse público é o alvo em todas as atividades das repartições públicas, seja no atendimento direto ao público ou nas atividades internas.

Em sentido mais estrito, para melhor análise do objeto deste trabalho, é necessário destacar o papel dos servidores que exercem a gestão dentro da Administração Pública.

5.2 CONCEITO – Gestão e gestor

O conceito de gestão é bastante explorado pela ciência da administração. Não há uma definição única, inúmeros autores discorrem sobre o assunto e o conceito está em constante adaptação aos novos anseios e realidades sociais.

De acordo com o Prof. Paulo Nunes [18]:

No conceito clássico adotado por Henri Fayol, o gestor é definido pelas suas funções no interior da organização: é a pessoa a quem compete interpretar os objetivos propostos pela organização e atuar, através do planejamento, na organização, na liderança ou direção e no controle, a fim de atingir os referidos objetivos. Daqui se conclui que o gestor é alguém que desenvolve os planos estratégicos e operacionais que julga mais eficazes para atingir os objetivos propostos, concebe as estruturas e estabelece as regras, políticas e procedimentos mais adequados aos planos desenvolvidos e, por fim, implementa e coordena a execução dos planos através de um determinado tipo de comando (ou liderança) e de controle.

A gestão, nesses termos, existe, ou deveria existir, em todas as organizações, públicas ou privadas, em que há objetivos a serem alcançados.

A gestão tem várias vertentes, pois trata de pessoas, recursos estruturais, procedimentos e formas de controle.

Na Administração Pública, são gestores todos os que exercem algum tipo de poder decisório, em qualquer das vertentes necessárias ao alcance dos objetivos do órgão ou mesmo do setor em que atuam.

Evidentemente, o gestor público vive realidades e limitações características, o que gera grandes dificuldades em adotar todas as novas tendências da ciência administrativa. Tudo na Administração Pública precisa de adaptações e trâmites burocráticos. Dessa forma, segue pequena exposição sobre a realidade da gestão pública.

5.3 A GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Adaptações e dificuldades

As teorias da administração são dinâmicas e estão em constante evolução. Hoje, por exemplo, as organizações privadas investem tempo e dinheiro em melhorar a qualidade de vida dos funcionários, pois estão convencidas de que isso otimiza o trabalho e aumenta o lucro final. Como tal postura poderia ser adotada em sua integralidade na Administração Pública em simultaneidade às exigências de licitação, as limitações e pré-destinações orçamentárias, à ausência do comprometimento com o lucro, à impossibilidade de avaliação, premiação ou punição clara e objetiva com base na produtividade?

O gestor público enfrenta desafios no dia-a-dia que muitas vezes já foram enfrentados, estudados e mesmo superados pela iniciativa privada. Todavia, isso não significa dizer que seja fácil resolvê-los. Isso se dá por vários fatores.

Em primeiro lugar, é necessário esclarecer que os gestores públicos, em regra, não possuem preparo educacional para a gestão. Os gestores são servidores de carreira, seja ela qual for, ou seja, advogados, químicos, engenheiros, etc., ou mesmo ocupantes de cargos em comissão não concursados.

Ora, há alguns servidores determinados em realizar um bom trabalho de gestão e que realmente se importam com a função. Tais servidores buscam os conhecimentos necessários, estudam em suas próprias expensas, pesquisam.

Isso seria ótimo se fosse suficiente. O fato é que, como ressaltado no parágrafo de introdução deste item, as soluções adotadas na administração privada esbarram em obstáculos constitucionais para a aplicação a contento na gestão pública. Além disso, é necessário mencionar que os gestores interessados em investir e aprender por conta própria, sem qualquer incentivo da Administração, seja de tempo ou de recursos, são a minoria esmagadora.

Além da questão educacional preparatória e da questão estrutural para a aplicação de uma gestão dinâmica e avançada, o gestor que consegue superar essas limitações enfrenta outros problemas: o estado da equipe de que dispõe e a limitação na correção de comportamentos inadequados.

As equipes de que o gestor público dispõe são formadas aleatoriamente, sem que ele tenha qualquer ingerência, através de concurso público. Em alguns lugares e dependendo do nível hierárquico do gestor, ele pode dispor de cargos em comissão de livre nomeação e exoneração para convidar pessoas em que confie, mas, ainda nesses casos, essas nomeações são limitadas a determinada porcentagem dos cargos. Os demais necessariamente precisam ser preenchidos por servidores de carreira.

Não há aqui qualquer demérito aos servidores, a Constituição de República e o ordenamento jurídico por ela embasado têm razões fundamentais para sua existência e manutenção, assim como para evitar a burla através da permissão de contratação em massa por livre nomeação.

Como estudado em item anterior, o instituto do concurso público busca preservar e valorizar a moralidade, a publicidade, a impessoalidade, a eficiência e a legalidade na Administração Pública. Não há dúvidas de que um concurso público sério possui o condão de cumprir vários dos princípios na contratação de pessoal, mas o que podemos dizer sobre a eficiência?

Resumidamente, pois já explanado, a eficiência é a busca do melhor resultado com o menor prejuízo em qualquer ato administrativo. Traduzindo para o concurso público, ou seja, para o ato administrativo de selecionar e contratar servidores, a eficiência significa a busca do servidor melhor preparado para aquela vaga.

Os concursos para preenchimento de cargos de nível mais elevado, como magistrados e procuradores, possuem várias fases, inclusive análise psicológica e prova oral. Ambas as fases possuem prós e contras. As vantagens estão na possibilidade de analisar o perfil psicológico e a postura pública dos candidatos. No entanto, são passíveis de subjetividade e influências externas nos resultados.

Ocorre que os demais cargos não têm sequer análise de perfil. Isso provoca a contratação de pessoas sem nenhuma vocação para as funções práticas que serão desempenhadas, isso sem considerar, ainda, o caráter volitivo de cada contratado.

Uma das modernas teorias da administração é a gestão de pessoas por competências - junção de conhecimento, habilidade e atitude - para adequar os funcionários aos setores mais indicados das corporações, de acordo com seus perfis. O conhecimento é técnico-educacional e pode ser aferido através de concurso de prova. A habilidade, ou seja, capacidade de produzir o resultado satisfatoriamente através do correto uso do conhecimento, também pode ser avaliada, ainda que precariamente, através de prova. A atitude, que depende diretamente das características da personalidade e da vontade de cada um, por sua vez, só pode ser verificada no ambiente real de trabalho.

As instituições privadas têm plena mobilidade de capital humano, pois, mesmo podendo parecer cruel, o mercado tem inúmeros profissionais ávidos por uma boa colocação e um colaborador que não se encaixe nos requisitos da corporação pode simplesmente ser substituído. Nesses lugares, portanto, há a real possibilidade de adequação dos perfis dos profissionais às atividades desenvolvidas e resultados esperados.

Na Administração Pública, há alguns exemplos de instituições que procuram usar a análise de competências na lotação de seus servidores, como o Instituto Nacional da Propriedade Industrial – INPI e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Nesses dois lugares, após a aprovação em concurso de provas e títulos, os servidores recém-contratados preenchem formulários com questões de vários tipos e passam a fazer parte do banco de talentos institucional. Indicam, ainda, a ordem de preferência dos setores em que gostariam de trabalhar.

As questões são formuladas com a participação dos chefes de cada setor e visam a identificar o perfil de conhecimentos e habilidades necessário para os colaboradores. A indicação da ordem de preferência, por sua vez, visa a preencher o item da atitude, pois esta exige vontade e pró-atividade.

São poucas as instituições de caráter público que tentam aplicar a teoria da gestão por competências e, mesmo nessas poucas, a aplicação acaba não produzindo os mesmos resultados que quando aplicada nas corporações privadas. O fato é que, ao revés da iniciativa privada, a Administração Pública não tem ampla mobilidade de recursos humanos.

O que fazer com os servidores públicos que não demonstram o conjunto de conhecimento, habilidade e atitude para nenhum dos setores do órgão? Muitas vezes, muito mais do que pessoas externas imaginam, os gestores públicos se deparam com servidores que têm conhecimento e habilidade, mas não têm vontade de produzir. Há também casos mais graves, principalmente com servidores muito antigos, que deixaram de acompanhar as mudanças no passar do tempo e sequer seus conhecimentos e habilidades são suficientes. Há muitos que não sabem ao menos ligar um computador.

Diante dos relatos, a questão da estabilidade no serviço público se mostra como agravante. Por mais que a Administração busque investir em capacitações, os gestores públicos não têm como impor vontade de aprender aos servidores e também não têm como obter os resultados almejados com servidores mal preparados e desmotivados. Ao mesmo tempo, a estabilidade significa a certeza da manutenção da remuneração, ou seja, ausência de risco por falta de produtividade.

Foi instituída no Poder Executivo Federal uma gratificação vinculada a uma avaliação feita pela chefia do servidor. Ocorre que tal avaliação não é aplicada com grande seriedade na maioria das lotações. A falta de preparo educacional, em regra, não é considerada falha do servidor, mesmo com cursos e recursos disponíveis para seu aprendizado, e a falta de produtividade para que enseje uma má avaliação, precisa ser comprovadamente dolosa. O fato é que dificilmente os servidores não recebem a gratificação.

Os processos administrativos disciplinares que podem ensejar qualquer tipo de penalidade a um servidor precisam de causas e provas muito graves e estruturadas, ou seja, os gestores estão praticamente de mãos atadas em relação à falta de comprometimento eventualmente demonstrada. Vale mencionar que a disponibilização dos servidores ao RH significa baixa sem reposição na equipe, ou seja, tem limitação prática.


6 EXPERIÊNCIAS PRÁTICAS – Entrevistas

Com vistas a exemplificar e diversificar opiniões, foram formuladas quatro questões e submetidas a gestores públicos. Desde já, é objeto de grande agradecimento a disponibilidade e presteza com que os Doutores concordaram com a colaboração e enriquecimento deste trabalho.

Seguem as respostas.

6.1 QUAL A MAIOR DIFICULDADE GERENCIAL ENCONTRADA NO DESEMPENHO DE SUAS FUNÇÕES PÚBLICAS?

"A estrutura é a maior dificuldade. Tanto com relação ao material humano como a própria instalação física e seus acessórios." (Dr. Fabrício Faroni Ganem – Procurador Federal chefe da Procuradoria Federal Especializada do INSS desde mar/2010 até abr/2011)

"A absoluta falta de planejamento das ações do Serviço público, o engessamento das estruturas hierárquicas aliado a falta de meios materiais para o bom desempenho. O despreparo dos ocupantes de cargo de chefia também influi de forma decisiva no mal andamento do setor." (Dr. Renato Rabe – Procurador Federal)

"Regras pouco flexíveis para escolha (com perfil desejado para a função) e rotação de funcionários." (Dr. André Soares Loureiro – Chefe de Departamento do BNDES)

"Ausência de estrutura e relacionamento interpesssoal que tem como causa uma equivocada visão de que a segurança e a estabilidade são os principais atributos de um cargo público, quando á rigor, deveria ser a própria prestação do serviço como forma de atender aos anseios do interesse público de forma eficiente e contínua" (Dr. Ronaldo Espíndola Cataldi – Procurador Federal – Chefe do Serviço de Consultoria da Procuradoria Regional do INSS no Rio de Janeiro)

"Escassez de recursos, tanto humanos quanto matérias. Em relação aos últimos, com um pouco de criatividade e paciência conseguimos boas soluções. Já no que importa aos recursos humanos, o problema é de difícil solução. A maior dificuldade (entre diversas outras) que percebo é a grande heterogeneidade do corpo funcional: há Procuradores muito bem preparados e comprometidos com o interesse público, enquanto outros nem tanto.

Há profissionais com um perfil mais afeto à área consultiva ou ao contencioso. Lidar com perfis diferentes, entendo, exige do gestor posturas diferenciadas. Entretanto, há um grande clamor por critérios objetivos, pela minimização da discricionariedade dos gestores, pelo tratamento absolutamente igualitário, o que torna a lida com estas diferenças um grande desafio gerencial.

Entre os servidores administrativos, a questão é ainda mais crítica, pois o fosso que separa os mais bem preparados dos menos é muito mais largo. Em um grupo de cerca de uma centena de servidores da Procuradoria, tem-se um espectro que varia dos parcamente alfabetizados a pós-graduados. Há um número excessivo de servidores, que não conseguem, respeitadas honrosas exceções, prestar a assessoria devida à atividade fim dos Procuradores." (Dr. Olavo Bentes David – Procurador Federal – Sub-Procurador Regional da Procuradoria Federal Especializada do INSS – 2ª Região)

"Motivar os servidores a desempenharem suas funções com responsabilidade, rapidez e eficiência." (Dra. Laura Rangel de Oliveira – Analista Judiciária - Diretora do Departamento de Autuação e Distribuição Criminal – 2ª Vice-Presidência do TJRJ)

6.2 ESPECIFICAMENTE EM RELAÇÃO À GESTÃO DOS SERVIDORES, QUAIS AS MAIORES DIFERENÇAS ENCONTRADAS SE COMPARANDO COM A GESTÃO PRIVADA?

"A maior diferença é a impossibilidade de escolha por parte do gestor público. Na iniciativa privada, a sua equipe é escolhida por você, diferentemente do serviço público, onde a sua equipe lhe é entregue, normalmente sem muitas opções de escolha." (Dr. Fabrício Faroni Ganem – Procurador Federal chefe da Procuradoria Federal Especializada do INSS desde mar/2010 até abr/2011)

"No setor privado existe um investimento maior na qualificação do empregado, bem como uma cobrança maior em relação a resultados. Existe a cobrança dos órgãos públicos com relação a acidente do trabalho e condições materiais. Curiosamente o mesmo Serviço público que cobra condições de trabalho da iniciativa privada não provê estas mesmas condições aos seus servidores públicos.

O RJU prevê inúmeras formas de punição do servidor público, e o INSS é um dos que mais demitem no Brasil. Assim, a hipótese de que o servidor não é demitido não condiz com a realidade. Assim, apenas a possibilidade de demissão não justifica mal comportamento de Servidor.

O jardim botânico, onde trabalhei, é uma autarquia bem servida de cargos em comissão exercidos por pessoas não concursadas. A pessoa que vem de fora para exercer um cargo público, normalmente não tem qualquer noção do que deve fazer ou as regras que permeiam o serviço público, está intimamente associada ao dirigente ou ao partido político que a indicou e sem compromisso efetivo com a instituição. Assim, entendo que o concurso público é a melhor forma de ingresso no serviço." (Dr. Renato Rabe – Procurador Federal)

"Falta de mecanismos para premiação (remuneração variável individualizada) e punição (demissão)." (Dr. André Soares Loureiro – Chefe de Departamento do BNDES)

"Falta de comprometimento, falta de dedicação e falta de continuidade na gestão." (Dr. Ronaldo Espíndola Cataldi – Procurador Federal – Chefe do Serviço de Consultoria da Procuradoria Regional do INSS no Rio de Janeiro)

"Não sou grande admirador da gestão privada. Há muito mito em torno da excelência gerencial dos administradores privados, mas, como regra, o que importa é a competitividade exacerbada, a instabilidade absoluta e a dedicação total à empresa, muitas vezes passando-se por cima dos mais comezinhos princípios éticos.

Em relação à gestão pública de servidores, a maior dificuldade, creio, reside na dificuldade de se aplicar pequenas sanções. Para as faltas mais graves, tem-se a sindicância e o processo administrativo disciplinar. São ambos procedimentos longos, com formalidades que têm que ser seguidas e que muito bem se adaptam para as faltas graves ou medianas. Para as pequenas, não faz sentido a abertura de um PAD ou sindicância, pois o trabalho que se tem para cumprir as formalidades dos procedimentos é incompatível com natureza da falta.

Muito se fala na estabilidade do servidor público como um empecilho à gestão. Não concordo com esse postulado. Considero o binômio concurso público x estabilidade pressuposto de uma boa prestação de serviços público." (Dr. Olavo Bentes David – Procurador Federal – Sub-Procurador Regional da Procuradoria Federal Especializada do INSS – 2ª Região)

"O setor público não estimula seus servidores a se atualizarem e a se esforçarem para que o desempenho de suas funções tenha mais qualidade. Não há incentivo para aqueles que se destacam, nivela-se a produtividade e a eficiência sempre pela média, fato que desmotiva os melhores." (Dra. Laura Rangel de Oliveira – Analista Judiciária - Diretora do Departamento de Autuação e Distribuição Criminal – 2ª Vice-Presidência do TJRJ)

6.3 QUAL O PERCENTUAL DE SEUS ATUAIS SERVIDORES VOCÊ CONTRATARIA SE NÃO FOSSE NECESSÁRIO O CONCURSO PÚBLICO?

"Quando eu estava na chefia eu contrataria, aproximadamente, 5% dos meus servidores. Não me refiro aqui aos procuradores." (Dr. Fabrício Faroni Ganem – Procurador Federal chefe da Procuradoria Federal Especializada do INSS desde mar/2010 até abr/2011)

"Lembro que a maioria dos servidores hoje em atividade não são oriundos de concurso público, mas sim de contratação sem concurso público ou de ascensão funcional (regra vigente até a constituição de 1988). Dentre os concursados contrataria 100% dos mesmos, porque entendo que a contratação por concurso público é melhor forma de acesso ao cargo público. As autarquias que surgiram depois da constituição (p. ex. as agências) os Servidores têm alto padrão e são contratados dentre os melhores profissionais do mercado e sem vínculo com políticos.

É visível a diferença entre um Procurador concursado e um que veio de ascensão funcional. Hoje a grande maioria já é de concursados. A simples contratação de Procuradores por concurso público foi suficiente para promover uma verdadeira revolução de legalidade e bons préstimos à nação.

Já os que ingressaram no serviço sem concurso ou que ascenderam internamente, estes são vinculados ao poder político que os colocou ali (maioria dos servidores do INSS, por exemplo). Com relação a esses servidores, realmente existe uma visível falta de qualificação para ocupar o cargo e falta de compromisso com a finalidade pública. Para este grupo o percentual reduz-se para 30%." (Dr. Renato Rabe – Procurador Federal)

"2/3" (Dr. André Soares Loureiro – Chefe de Departamento do BNDES)

"10%" (Dr. Ronaldo Espíndola Cataldi – Procurador Federal – Chefe do Serviço de Consultoria da Procuradoria Regional do INSS no Rio de Janeiro)

"Entre os Procuradores, 80%. Entre os servidores, 20%." (Dr. Olavo Bentes David – Procurador Federal – Sub-Procurador Regional da Procuradoria Federal Especializada do INSS – 2ª Região)

"Cerca de 50%." (Dra. Laura Rangel de Oliveira – Analista Judiciária - Diretora do Departamento de Autuação e Distribuição Criminal – 2ª Vice-Presidência do TJRJ)

6.4 VOCÊ ENTENDE QUE A SEGURANÇA DA ESTABILIDADE, AINDA QUE FACTUAL NOS CASOS CELETISTAS, NO SERVIÇO PÚBLICO REPERCUTE NA EFICIÊNCIA? DE QUE FORMA?

"Não acredito que o regime seja muito determinante na eficiência. Eu acredito que um processo seletivo mal feito e um plano de carreira desvalorizado repercutem na eficiência. Além disso, acredito que um órgão desinteressante pode afetar no rendimento dos trabalhadores." (Dr. Fabrício Faroni Ganem – Procurador Federal chefe da Procuradoria Federal Especializada do INSS desde mar/2010 até abr/2011)

"A estabilidade repercute de forma positiva, pois impede que o mau hálito político invada a repartição pública e mantém o bom profissional. Quanto ao mal profissional o RJU possui regras de punição bastante severas e que  já são suficientes para estabelecer o comando dentro do serviço." (Dr. Renato Rabe – Procurador Federal)

"Comprometimento limitado em alguns casos." (Dr. André Soares Loureiro – Chefe de Departamento do BNDES)

"Sem dúvida sim. Isto porque não se vê o serviço público como um fim em si mesmo, há uma equivocada visão de que a segurança e a estabilidade são os principais atributos de um cargo público, quando á rigor, deveria ser a própria prestação do serviço como forma de atender aos anseios do interesse público de forma eficiente e contínua." (Dr. Ronaldo Espíndola Cataldi – Procurador Federal – Chefe do Serviço de Consultoria da Procuradoria Regional do INSS no Rio de Janeiro)

"Apesar das distorções causadas pelo excesso de corporativismos, considero a estabilidade funcional positiva, como já dito.

Por certo, a estabilidade tem que estar associada à seleção por concurso público e à boa remuneração. Aí se garante a formação de quadros de servidores acima da média do mercado.

Mais do que a estabilidade, o que repercute negativamente na eficiência do serviço público é o corporativismo exacerbado. Exemplo marcante é a facilidade com que um servidor obtém licença médica. Quem, no serviço público, não presenciou alguma vez a uma declaração do tipo "se o chefe fizer (ou não fizer) isso ou aquilo, vou tirar uma licença médica". É como se a licença médica fosse uma prerrogativa do cargo, não havendo, para o seu gozo, o pressuposto da incapacidade temporária.

Distorções como essas são extremamente nocivas e independem da estabilidade." (Dr. Olavo Bentes David – Procurador Federal – Sub-Procurador Regional da Procuradoria Federal Especializada do INSS – 2ª Região)

"Infelizmente, sim. O que deveria ser fonte de tranquilidade para o bom desempenho da atividade pública, em grande parte dos servidores é motivo para ineficiência, vez que, mesmo não cumprindo de forma satisfatória o que lhes compete fazer, nada lhes acontece, não podem ser demitidos, a não ser nos casos especiais previstos em lei." (Dra. Laura Rangel de Oliveira – Analista Judiciária - Diretora do Departamento de Autuação e Distribuição Criminal – 2ª Vice-Presidência do TJRJ)


7 CONCLUSÃO

O constituinte originário teve motivos práticos que ensejaram a inclusão das figuras do concurso público e da estabilidade no texto constitucional. Antes de mais nada, são verdadeiras garantias de respeito aos princípios constitucionais da Administração Pública e de manutenção do princípio da separação dos Poderes, com consequente independência administrativa de forças políticas.

Ocorre que, após vinte dois anos de vigência da Constituição da República de 1988, as garantias demonstram seu lado negativo. Causam engessamento da questão das contratações e grandes dificuldades de modernização da gestão pública. O princípio da eficiência, introduzido no texto constitucional alguns anos após a promulgação, não está sendo cumprido como deveria.

Há, evidentemente, outros fatores de grande influência na dificuldade de gerir a máquina pública. A falta de preparo dos gestores para a missão é evidente e muito importante, pois não é aspecto analisado quando da escolha para a assunção de um cargo de direção. Além disso, há muito pouco investimento nesse tipo de treinamento. A questão da burocracia licitatória em qualquer tipo de gasto, a indisponibilidade de recursos financeiros constituem outros grandes obstáculos.

É possível concluir, por todo o exposto, que os desafios são muitos e, pelos relatos dos entrevistados, acontecem e são reconhecidos em várias instituições e setores, ou seja, são notórios e comuns. Todavia, também é forçoso concluir que há uma nova leva de gestores públicos que se preocupam com a situação. É possível e provável que, com o passar do tempo e a renovação gradativa dos quadros públicos, a mentalidade e as regras sejam alteradas para melhor. A solução pode estar a caminho, mesmo que lentamente, no ritmo da Administração Pública.


REFERÊNCIAS

BATISTA, F. F.; QUANDT, C. O.; PACHECO, F. F.; TERRA, J. C. C. Gestão do Conhecimento na Administração Pública. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td/2005/td_1095.pdf>. Acesso em 09 mar. 2011.

BITTENCOURT, M. V. C.Manual de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2005.

CARDOZO, J. E. M. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1999.

CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo, 6ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000.

CAVALCANTE, J. de Q. P.; NETO, F. F. J. A estabilidade do art. 41 da Constituição Federal para o empregado público. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 616, 16 mar. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/6454>. Acesso em: 9 mar. 2011.

FIGUEIREDO, L. V. Curso de Direito Administrativo, 2ª edição. São Paulo: Malheiros, 1995.

FREITAS, E. de Recurso administrativo em concurso público. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/3091/recurso-administrativo-em-concurso-publico>. Acesso em: 22 mai. 2011.

GARCIA, F. C. O princípio jurídico da moralidade administrativa. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_55/artigos/Art_Fernando.htm>. Acesso em: 22 mai. 2011

GOMES, L. 1808: como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a História de Portugal e do Brasil. Edição Juvenil Ilustrada. São Paulo: Planeta do Brasil, 2008.

MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros editores, 1996.

MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros Ed, 1995.

_________________ Curso de Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Malheiros, 2001.

MENDES, A. M. O princípio da publicidade no exercício da atividade pública administrativa. Disponível em: <http://www.iuspedia.com.br>. Acesso em: 29 abr.2008.

NUNES, P. Conceito de gestão e de gestor. Disponível em: <http://www.notapositiva.com/trab_professores/textos_apoio/gestao/01conc_gestao.htm> Acesso em: 29/05/2011.

PIETRO, M. S. Z. di. Direito Administrativo, 2ª edição. São Paulo: Atlas, 1991.

SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo, 18ª edição. São Paulo: Malheiros, 2000.

SILVA, M. F. da. Concurso público. Disponível em: <http://www.portalabel.org.br/attachments/120_CONCURSO_PUBLICO_por_MarleneFigueira.pdf>. Acesso em: 09 mar. 2011.

VIOLIN, T. C. Vínculo dos servidores com o Estado (estatutários e celetistas), a Emenda Constitucional nº 19/98 e o regime jurídico único. A natureza desse vínculo nas agências reguladoras.Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 59, 1 out. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/3342>. Acesso em: 9 mar. 2011.


Notas

  1. SILVA, M. F. da. Concurso público. Disponível em: <http://www.portalabel.org.br/attachments/120_CONCURSO_PUBLICO_por_MarleneFigueira.pdf>. Acesso em: 09 mar. 2011
  2. FREITAS, E. de Recurso administrativo em concurso público. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/3091/recurso-administrativo-em-concurso-publico>. Acesso em: 22 mai. 2011.
  3. GARCIA, F. C. O princípio jurídico da moralidade administrativa. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_55/artigos/Art_Fernando.htm>. Acesso em: 22 mai. 2011
  4. SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo, 18a. edição. São Paulo: Malheiros, 2000.
  5. MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. Malheiros editores, São Paulo, 1996.
  6. BITTENCOURT, M. V. C. Manual de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
  7. MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros Ed. p. 57.
  8. MEIRELLES, H. L. Op. cit. p.90.
  9. CARDOZO, J. E. M. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1999.
  10. MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 230
  11. MELLO, C. A. B. de. Op. cit. p. 235-236.
  12. MELLO, C. A. B. de. Op. cit. p. 239.
  13. CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo, 6ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000.
  14. MEIRELLES, H. L. Op. cit. p. 369
  15. PIETRO, M. S. Z. di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 1991, 2ª edição.
  16. FIGUEIREDO, L. V. Curso de Direito Administrativo, 2ª edição. São Paulo: Malheiros, 1995.
  17. PIETRO, M. S. Z. di. Op. Cit.
  18. NUNES, P. Conceito de gestão e de gestor. Disponível em: <http://www.notapositiva.com/trab_professores/textos_apoio/gestao/01conc_gestao.htm> Acesso em: 29/05/2011.

Autor

  • Lais Fraga Kauss

    Procuradora Federal, ocupa da Coordenação de Assuntos Estratégicos da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS. Graduada em Direito pela UFRJ, pós-graduada em Direito Público e Privado e em Direito Constitucional. Pós-graduanda em Direito Previdenciário e em Gestão Pública. Cursa ainda Máster em Dirección y Gestión de los Sistemas de Seguridad Social.

    Textos publicados pela autora


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

KAUSS, Lais Fraga. A estabilidade funcional e a eficiência no serviço público. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 3053, 10 nov. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/20389. Acesso em: 28 mar. 2024.