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Execução de sentença em ações previdenciárias.

Efeitos da declaração de inconstitucionalidade do artigo 128 da lei 8.213/91 em face da EC nº 20/98

Execução de sentença em ações previdenciárias. Efeitos da declaração de inconstitucionalidade do artigo 128 da lei 8.213/91 em face da EC nº 20/98

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INTRODUÇÃO

O presente trabalho procura abordar um tema que vem causando polêmica e divergentes pronunciamentos jurisprudenciais, principalmente após o advento da Emenda nº 20. A sistemática das execuções de sentença em ações previdenciárias sempre apresentaram problemas.

Na prática forense, há muito se nota uma relutância da autarquia previdenciária em cumprir as decisões judicias, principalmente porque os instrumentos legais colocados à disposição do Judiciário não se mostram eficientes para garantia plena e eficaz da decisão, razão pela qual, é comum se ver decisões absurdamente contraditórias, ocasionando uma instabilidade inadmissível e séria insegurança jurídica.

Na abordagem do tema o trabalho foi dividido em quatro breves capítulos, o primeiro trazendo uma breve abordagem sobre as execuções de pequeno valor contra o INSS, abordando a inovação da lei 9032/95. Em um segundo momento, procurou-se dar uma breve noção sobre o controle concentrado de constitucionalidade através da ação direta, para que num terceiro momento pudesse se ter uma compreensão dos efeitos da decisão que declarou parcialmente inconstitucional o artigo 128 da Lei 8213/91

E por fim pretendeu-se fazer uma análise do posicionamento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região no que se refere a inovação da Emenda 20, e dos efeitos da anterior declaração de inconstitucionalidade do artigo 128 da lei 82313/91. Registrando que não se tem conhecimento, até o momento, de decisão da matéria pelo Supremo Tribunal Federal.


1. EXECUÇÕES COM VALOR INFERIOR ÀQUELE ESTABELECIDO NO ARTIGO 128 DA LEI 8213/91

1.1.Breve noção histórica sobre execução de créditos previdenciários:

A execução de sentença contra a autarquia previdenciária sempre apresentou dificuldades, normalmente, maiores do que qualquer outra execução promovida contra a Fazenda Pública, principalmente após a Constituição Federal de 1988 que no artigo 100 exigiu a submissão ao regime de precatório para qualquer débito da Fazenda Pública. Essa assertiva refletiu diretamente na história vivida das lides forenses, em especial quando o INSS encontrava-se no pólo passivo da relação jurídica processual, eis que, anteriormente, não havia imposição para pagamento com o requisitório. Ao INSS (ex-INPS) restava a obrigação de ofertar o pagamento, via depósito direto, ou seja, antes da Carta Política de 1988, os valores devidos eram pagos na esfera judicial, pelo INSS, sem a necessidade de requisitório judicial, equiparando-se os benefícios (e parcelas atrasadas relativas a estes) as despesas correntes previstas no artigo 131 da lei 3.807/60(1) - Lei Orgânica da Previdência Social.

Em análise da Lei Orgânica da Previdência Social, Albino Pereira(2) da Rosa, em comentários a então vigente LOPS já se posicionava:

IV – DO ARRESTO, SEQÜESTRO BUSCA E APREENSÃO E PENHORA DOS BENS E RENDA DAS INSTITUIÇÃO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: como os pagamento devidos pela Fazenda Federal, em virtude de sentença, se fazem mediante precatórios (art. 204 da Constituição Federal), os bens da União não podem ser objeto de arresto, seqüestro, busca e apreensão e penhora. Do mesmo privilégio e regalia gozam as instituições de previdência social. Entretanto, os pagamentos devidos por elas não se farão, por meio de precatórios, como se tem entendido em nossos tribunais. A despeito disso, e dada a extensão dos privilégios e regalias ora autorizada pelo artigo comentado, poder-se-ia concluir que tais ordens de pagamentos poderiam ser expedidas contra as instituições de previdência social. Seja como for, o problema não reclama maior estudo, portanto as instituições de previdência social dão sempre cumprimento às decisões judiciais, sem maiores delongas.

Na Constituição Federal o constituinte, apenas, excepcionou da ordem cronológica de expedição dos precatórios, os pagamento de créditos de natureza alimentar devidos pela Fazenda Pública,(3) incluindo-se nesse conceito os de natureza previdenciária, e em razão dessas limitações impostas pelo próprio sistema constitucional, sujeitavam-se as questões previdenciárias à uma demora excessiva.

A solução do problema, parecia partir da Lei infraconstitucional - 8213/91 – com a redação que lhe deu a lei 9032/95, quando em seu artigo 128 excetuou do regime dos precatórios as demandas judiciais, reguladas pelo lei de Planos de Benefícios da Previdência Social, cujo valor não excedesse determinada quantia, prevendo na redação alterada:

"Art. 128. As demandas judiciais que tiverem por objeto as questões reguladas nesta Lei e cujo valor da execução, por autor, não for superior a R$ 4.988,57 (quatro mil, novecentos e oitenta e oito reais e cinqüenta e sete centavos), serão isentas de pagamento de custas e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil".

Contudo, conforme será verificado, a questão da execução de créditos previdenciários não se mostrou de fácil solução.

1.2.Posicionamento anterior a Lei 9032/95:

Anteriormente a alteração desse dispositivo já havia decisões no sentido da dispensa de precatório e da não aplicação dos artigos 730 e 731 do Código de Processo Civil, vejamos:

EXECUÇÃO – CRÉDITO PREVIDENCIÁRIO – DESNECESSIDADE DE EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO – A execução contra a autarquia previdenciária, de crédito dessa natureza será feita com preterição do disposto nos arts. 730 e 731 do CPC, desde que os valores envolvidos sejam inferiores a quantia prevista pela Lei nº 8.213/91, art. 128.(4)

No entanto, a questão da não aplicação dos artigos 730 e 731 do Código de Processo não se apresentava de maneira unânime, e havia interpretação do disposto no artigo 128 da Lei 8.213/91, preservando a obrigatoriedade da citação da autarquia previdenciária para fins de interposição de embargos, dispensando a extração do precatório judiciário para fins de pagamento do valor da condenação, consoante a seguinte decisão:

A execução de sentença de natureza previdenciária deve ser precedida da citação prevista no art. 730 do CPC e a expedição de precatório só será feita se o valor for superior ao previsto no art. 128 da Lei 8.21391 e posteriores elevações(5).

Essa decisão, a exemplo de inúmeras outras, foram prolatadas com base na resolução 005, de 25 de março de 1993, que no artigo 5º previa: "Os valores em litígio, objeto de transigência ou desistência, que não ultrapassarem o limite fixado pelo art. 128 da Lei nº 8213/91, considerados separadamente, serão liquidados imediatamente, aplicando-se ao excedente o regime de precatório".

Por outro lado, haviam decisões, que sob o meu ponto de vista eram dramáticas, porque além da dispensa do precatório, e da não aplicação dos dispositivos do Código de Processo Civil acerca da execução contra a Fazenda Pública, ainda determinava o seqüestro do crédito previdenciário.

Direito Procedimental. Previdenciário. Seqüestro de Numerário. Dispensa de Precatório. Natureza Alimentar do Crédito. Mandado de Segurança contra Ato Judicial. Determinação de seqüestro de numerário. Dispensa de expedição de Precatório. Crédito de natureza alimentícia. Aplicação do art. 128 da Lei 8.213/91. Estando a autarquia sendo compelida a pagar o débito cuja importância em questão está abaixo do limite fixado pelo artigo 128 da Lei nº. 8.213/91, fica dispensada a observância ao regime do precatório (arts. 730 e 731 do CPC). Ordem denegada.(6)

Ou ainda...

Agravo de Instrumento. Determinação de Seqüestro de Numerário Pertencente do INSS. Dispensa de Precatório. Aplicação do Art. 128 da Lei 8.213/91. A importância em questão está abaixo do limite previsto no artigo 128 da Lei 8.213/91, razão pela qual não se faz necessária a observância do sistema de precatório (arts. 730 e 731 do CPC). Inexistência da ilegalidade na decisão que determinou o seqüestro de numerário pertencente ao Instituto, para liquidação do débito. Agravo improvido.(7)

No entanto o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, mostrava-se divergente tanto da primeira interpretação quanto da segunda, no sentido, da aplicação dos artigos 730 e 731 do Código Processo Civil e da sujeitação do créditos previdenciários ao regime dos precatórios, possibilitando apenas a preferência na ordem de apresentação.

PROCESSUAL CIVIL – PREVIDENCIÁRIO – AÇÃO DE COBRANÇA DE BENEFÍCIOS – RECURSO – EFEITOS – LEI Nº 8.213/91, ART. 130 – SUSPENSÃO LIMINAR DE VIGÊNCIA (ADIN Nº 675-4) – EXECUÇÃO DE SENTENÇA – EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO – OBRIGATORIEDADE – CPC, ART. 730 – CF, ART. 100 –(...) O Instituto Nacional de Seguro Social – INSS – é uma autarquia federal, cuja natureza jurídica encasa-se no conceito de Fazenda Pública, sendo-lhe, por isso, aplicável a regra do art. 730, do Código de Processo Civil, inclusive quando se tratar de execução que tem por objeto o pagamento de benefício previdenciário, hipótese em que apenas não se exige a observância da ordem cronológica da apresentação dos precatórios, por se tratar de crédito de natureza alimentar (CF, art. 100). Recurso especial conhecido e provido.(8)

A problemática surgida em torno da questão levou ao encaminhamento de uma sugestão legislativa em outubro de 1995, aos líderes de partidos políticos no Congresso Nacional, pelos Juízes que jurisidicionavam as Varas Federais de Porto Alegre/RS, onde a de redação do artigo 128 da Lei 8213/91 passaria a ser a seguinte:

Art. 128. As demandas judiciais que tiverem por objeto as questões reguladas nesta Lei e cujo valor da execução, por autor, na data da citação, não for superior a R$ 4.988,57 (quatro mil, novecentos e oitenta e oito reais e cinqüenta e sete centavos), serão isentas de pagamento de custas e quitadas no prazo de 30 (trinta) dias, contados da juntada aos autos do mandado de citação cumprido, caso não haja embargos, ou, no mesmo prazo, a contar da intimação da sentença que os rejeitar, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil.

§ 1º Em caso de não pagamento no prazo acima estipulado, incidirá o Instituto Nacional do Seguro Social em multa irrelevável de 1% (um por cento) do valor do débito, por dia de atraso, até o máximo de 100% (cem por cento).

§ 2º Sem prejuízo da multa, poderá o juiz, a requerimento do credor, determinar o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito em conta corrente do Instituto Nacional do Seguro Social em agência bancária da sede do Juízo, desde que vencido o prazo sem pagamento nem qualquer outra manifestação do devedor. Colocado o valor em conta à disposição do Juízo, serão intimados do fato as partes e o Ministério Público. Nada sendo requerido em 5 (cinco) dias estará o juiz autorizado a determinar a expedição de alvará para satisfação do credor.

A proposta encaminhada, sem dúvida, elidiria grande parte da problemática e das divergências existentes no que diz respeito a execução dos créditos previdenciários. A única crítica que se faz é a questão do § 2º da proposta, porque entendo que no que se refere ao seqüestro previsto no § 2º do artigo 100, da Constituição Federal(9), deve recair somente sobre a quantia indevidamente paga, e não sobre as rendas da Fazenda Pública, em face da impossibilidade de penhora dos bens públicos.

No entanto, apesar da proposta a redação do artigo 128 pela Lei 9032/95, conforme visto, apresentou-se de maneira diversa.

1.3. Posicionamento com o advento da Lei 9032/95 e anterior a ADIn 1252-5:

Com o advento da Lei 9032, de 28 de abril de 1995 e alteração do disposto no artigo 128 da Lei 8213, a execução de créditos previdenciários até determinado valor deixariam de apresentar problemas, posto que devidamente autorizado a dispensa de precatório. Alguns posicionamentos de Tribunais continuaram ou deixaram de exigir a expedição de precatórios deixando de aplicar o disposto nos artigos 730 e 731 do Código de Processo Civil, contudo, a questão de longe passou a ser unânime, ao revés a problemática continuava, o que parecia estar solucionado continuou a apresentar divergência.

No entanto o Superior Tribunal Justiça ainda exigia a expedição de precatório nas execuções previdenciárias e aplicação do dispositivos do Código de Processo Civil que disciplinam a execução contra a Fazenda Pública, consoante a seguinte decisão:

PROCESSUAL CIVIL – PREVIDENCIÁRIO – PAGAMENTO DE BENEFÍCIO – EXECUÇÃO DE SENTENÇA – EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO – OBRIGATORIEDADE – CPC, ART. 730 – Em tema de pagamento de benefício previdenciário, decidiu a Eg. Terceira Seção desta Corte que, seguindo orientação do pretório excelso, ao INSS, na condição de autarquia federal, cuja natureza jurídica encasa-se no conceito de Fazenda Pública, deve ser aplicada a regra do art. 730, CPC, hipótese em que apenas não se exige a observância da ordem cronológica da apresentação dos precatórios, por se tratar de crédito de natureza alimentar (CF/1988, art. 100). Recurso especial conhecido e provido.(10)

A nova redação do artigo 128 da Lei 8213/91 gerou polêmicas e divergentes posições e não demorou para que fosse interposta Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, e o que parecia solução se transformou em um problema maior, conforme será verificado no decorrer do presente trabalho.


2. NOÇÕES SOBRE O CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE-AÇÃO DIRETA INCONSTITUCIONALIDADE GENÉRICA

A Ação Direta de inconstitucionalidade genérica está constitucionalmente prevista no artigo 102, inciso I, alínea a da Constituição Federal(11). O que se busca através da ADIn genérica é o controle de constitucionalidade de ato normativo em tese, abstrato, marcado pela generalidade e impessoalidade.

Ao contrário da via de exceção (controle difuso), onde o controle se verifica em casos concretos e incidentalmente ao objeto principal da lide, no controle concentrado, a representação de inconstitucionalidade, em razão de ser em relação a um ato normativo em tese, tem por objeto principal a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado. O que se busca saber, portanto, é se a lei – lato sensu – é inconstitucional ou não, manifestando-se o Judiciário sobre o aludido objeto.

O que se visa através do controle concentrado é expurgar do sistema a lei ou ato normativo viciado (material ou formalmente), buscando, por conseguinte, a invalidação da norma.

2.1. Efeitos da decisão:

Conforme estabelece o art. 24 da Lei 9868/99, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta. De modo geral, a decisão de mérito no controle concentrado da ação direta de inconstitucionalidade, produz efeitos contra todos, isto é, erga omnes e também terá efeito retroativo, ex tunc, retirando do ordenamento jurídico o ato normativo ou a lei incompatível com a Constituição, tratando-se, portanto de ato nulo. Nas palavras de Gilmar Ferreira Mendes(12): "Aceita a idéia de nulidade da lei inconstitucional, sua eventual aplicação após a declaração de inconstitucionalidade equivaleria à aplicação de cláusula jurídica inexistente".

Importante, apenas a título de ilustração, lembrar que foi introduzido no direito brasileiro, acompanhando o direito alemão e português, através da lei 9868/99, a possibilidade da declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia de nulidade. Nesse sentido, ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria qualificada de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado, isto significa, que diante de tais requisitos poderá se dar efeitos ex nunc a decisão.

Por fim, além da eficácia contra todos, o parágrafo único do artigo 28 da Lei nº 9868/99, estabelece que a decisão também terá efeito vinculante, e interessante questão é possibilidade de extensão do efeito vinculante à decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade. Gilmar Ferreira Mendes(13), em posicionamento anterior a edição da lei 9868/99, explica que:

Aceita a idéia de que a ação declaratória configura uma ADIn com sinal trocado, tendo ambas caráter dúplice ou ambivalente, afigura-se difícil não admitir que a decisão proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade tenha efeitos ou conseqüências diversos daqueles reconhecidos para a ação declaratória de constitucionalidade.

Argumenta-se que ao se criar, através da Emenda 03/93, a ação declaratória de constitucionalidade, estabeleceu-se que a definitiva de mérito, que ao julgar improcedente a ação, E proclamar a inconstitucionalidade da norma a que se pretende declarar constitucional "produzirá eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgão do Poder Judiciário e do Poder Executivo".(14) Diverso não foi o posicionamento adotado na Reclamação nº 167(15) - Relator Min. Sepúlveda Pertence, segundo o qual "quando cabível em tese a ação declaratória de constitucionalidade, a mesma força vinculante haverá de ser atribuída à decisão definitiva da ação direta de inconstitucionalidade".

Portanto, nos termos do que foi decidido pelo Supremo, a decisão proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo, haveria de ser dotada de efeito vinculante, a exemplo do que ocorre com aquelas proferidas em sede de ação declaratória de constitucionalidade.

2.2. Princípio da parcelaridade:

O princípio da parcelaridade rege o controle concentrado, significando que o Supremo Tribunal Federal pode julgar parcialmente procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade, expurgando do texto legal apenas uma palavra, uma expressão, diferentemente do que ocorre com veto presidencial que não pode ser parcial, mas tão somente total.


3. ADIN 1252-5 E A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO ARTIGO 128 DA LEI 8213/91

Conforme foi abordado no primeiro item do trabalho o problema surgido em face das divergentes interpretações, principalmente no que diz respeito a exceção da sujeição dos créditos previdenciários do regime de precatórios, deu origem a grande discussão acerca da constitucionalidade do dispositivo e cerca de dois anos após a alteração do artigo 128 da Lei 8213/91, mais precisamente em 28 de maio de 1997, foi julgada pelo Supremo Tribunal Federal a ADIn nº 1.252-5, por maioria, vencido o Ministro Carlos Velloso e decidiu no sentido de: "julgar em parte procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da expressão " e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil ", sob o argumento de que havia ofensa à regra inscrita no artigo 100 da Constituição Federal.

A decisão, sem dúvida, se mostrou de extrema relevância prática. Como visto, em se tratando de controle concentrado de norma, anterior a lei 9868/99, produziu efeitos erga omnes e ex tunc, atingiu a totalidade das execuções por quantia certa providas em face da autarquia previdenciária, já que, embora a legislação previsse o pagamento imediato apenas nas hipóteses em que a condenação fosse inferior ao limite fixado, havia orientação administrativa interna do INSS autorizando o depósito desse montante, também para as demais condenações, e apenas a quantia excedente seria submetida ao regime dos precatórios (artigo 5º - Resolução 005, de 25.03.93).

Cumpre destacar a ementa referida:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DÉBITO JUDICIAL – DISPENSA DE PRECATÓRIO TENDO EM CONSIDERAÇÃO O VALOR DA CONDENAÇÃO – ART. 128 DA LEI Nº 8.213/91 – INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA REFERENTE AO DISPOSTO NO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – RESOLUÇÃO Nº 5 DO CONSELHO NACIONAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL – ART. 5º – NÃO-CONHECIMENTO.

1.O preceito ínsito no art. 100 da Constituição Federal proíbe a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais, tendo em vista a observação de preferência. Por isso, a dispensa de precatório, considerando-se o valor do débito, distancia-se do tratamento uniforme que a Constituição objetivou conferir à satisfação dos débitos da Fazenda.

1.1 Inconstitucionalidade da expressão contida no art. 128 da Lei nº 8.213/91: "e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil".

2. Art. 5º da Resolução nº 5 do Conselho Nacional de Previdência Social. Controvérsia que se circunscreve à legalidade e não-constitucionalidade do ato normativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, nesta parte.

2.1 A resolução está umbilicalmente vinculada ao art. 128 da Lei nº 8.213/91, e a declaração de inconstitucionalidade parcial deste preceito retira-lhe o sustentáculo para a sua existência na ordem jurídica, e por conseqüência, a sua aplicabilidade.

Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente procedente.

Claro está que a inconstitucionalidade manifesta diz respeito ao termo "e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil", e não quanto ao tema relativo ao valor que é designado por lei.

A partir dessa decisão os tribunais foram julgados no sentido da necessidade de expedição de precatório, exatamente porque a questão deixou de apresentar maiores problemas. Vejamos a decisão do Superior Tribunal de Justiça:

PREVIDENCIÁRIO. ART.128 - LEI Nº 8.213/91.

1 - Os débitos previdenciários, para efeito de pagamento, estão sujeitos à expedição de precatório. O STF declarou a inconstitucionalidade da expressão " e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts.730 e 731 do CPC. " (art.128, da Lei 8.213/91).

2 - Recurso especial conhecido e provido.(16)


4. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/98 E OS EFEITOS DA ADIn 1252-5

Quando a polêmica a respeito da sistemática de pagamento dos débitos da Previdência Social parecia estar solucionada em face julgamento da Ação direta de inconstitucionalidade, adveio a Emenda Constitucional nº 20 que acrescentou mais um parágrafo no artigo 100 da Constituição Federal, prevendo que o disposto na cabeça do artigo relativamente à expedição de precatória "não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Pública Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado".

A partir da reforma, não resta dúvida que o artigo 128 da Lei 8213, mostrou-se perfeitamente compatível com o ordenamento constitucional, e o que anteriormente foi declarado inconstitucional, passou a ser a constitucional. Contudo, não se pode deixar de lado o fato que o dispositivo foi declarado inconstitucional e certamente tal declaração não pode ser ignorada.

A primeiro é de se esclarecer que se descarta qualquer possibilidade de repristinação da norma, posto que, como norma geral, o Brasil adotou a impossibilidade do fenômeno da repristinação, salvo se a nova ordem jurídica expressamente assim se pronunciar, o que não foi o caso da emenda 20.

Como foi verificado o artigo 128 da lei 8213/91 foi objeto de uma ação direta de constitucionalidade julgada parcialmente procedente e portanto produziu efeitos no mundo jurídico, tornado seu conteúdo, posteriormente, totalmente compatível com a Constituição, no entanto, no meu entender, isso não significa que se possa voltar a aplicar a regra, posto que conforme afirmado a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, produziu coisa julgada material, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, o que impede que se possa voltar a aplicar a parte do artigo 128 declarada inconstitucional, consoante posicionamento majoritário da doutrina. Nesse sentido é a lição de Regina Maria Macedo Nery Ferrari, para que:

Os efeitos dessa decisão deverão atingir a todas as hipóteses em que possa haver indicência, vale dizer, a decisão que declara a inconstitucionalidade em tese é de alcance erga omnes, e reveste-se da autoridade da coisa julgada erga omnes, obrigando, portanto, não só o Poder Judiciário como todos os demais poderes – Legislativo e Executivo -, implicando ainda na impossibilidade de sua modificação ulterior pelo próprio Supremo Tribunal Federal.(17).

O constitucionalista José Afonso da Silva(18),igualmente ensina que:

... como o objeto do julgamento consiste em desfazer os efeitos normativos (efeitos gerais) da lei ou ato, a eficácia da sentença tem exatamente esse efeito de eliminar a eficácia e aplicabilidade lei, e isto tem valor geral, evidentemente. Em suma, a sentença aí faz coisa julgada material, que vincula as autoridades aplicadoras da lei, que não poderão mais dar-lhe execução sob pena de arrostar a eficácia da coisa julgada, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade em tese visa precisamente atingir o efeito imediato de retirar a aplicabilidade da lei.

Conforme verificado a parte do artigo 128 da Lei 8213, uma vez declarada inconstitucional, é totalmente nula, o que significa dizer que ela jamais entrou no ordenamento jurídico, e portanto, não pode voltar a vigorar, porque nunca existiu, posto que somente "podemos afirmar a existência de leis constitucionais"(19), não se podendo falar em revalidação implícita da norma.

Contudo, o que se verifica na prática é que os Tribunais pátrios apresentam séria divergência quanto ao tema, sendo que alguns julgados admitem a aplicação do artigo 128 da Lei 8213/91, apesar da sua declaração de inconstitucionalidade e outros, ao que parece mais acertadamente, não aplicam o dispositivo declarado inconstitucional e portanto inexistente. A título de ilustração vale citar alguns dos julgados, para demonstrar o conflito existente.

4.1. Posicionamento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região sobre a matéria:

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, apresenta julgados visivelmente contraditórios, procurei apresentar decisões de diferentes juízes relatores. Vejamos:

PREVIDENCIÁRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20. ART. 128 DA LEI Nº 8.213/91. PEQUENO VALOR.

1. A Emenda nº 20, ao introduzir o parágrafo § 3º ao artigo 100 da CF/1988, retirou a exigência de precatório para a execução de título judicial de pequena monta contra a Fazenda Pública.

2. A regra estabelecida no art. 128 da Lei nº 8.213/91 não foi eliminada do mundo jurídico pelo controle concentrado de constitucionalidade, ainda mais que tendo sido objeto da ADIN 1252-5, foi a mesma mantida em face da decisão do Egrégio Supremo Tribunal Federal. O STF apenas declarou inconstitucionais as expressões "e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil" mantendo íntegra, desta forma, a parte do dispositivo que o legislador ordinário estabeleceu, à época, como de pequeno valor.

3. A anterioridade da norma infraconstitucional — artigo 128 da lei 8.213/91 — à Emenda nº 20, § 3º, não é obstáculo para que se dê aplicação imediata à disposição Constitucional dentro dos limites impostos pela lei ordinária plenamente existente, vigente e válida.

4. É de se efetivar a eficácia do dispositivo Constitucional, porque há lei que determina "o pequeno valor" para fins de isenção de custas, devendo este mesmo valor ser utilizado para excluir a sua execução do regime do precatório. A lei que falta já existe, apenas seus efeitos é que estavam suspensos, tendo em vista a inexistência, antes da promulgação da Emenda Constitucional nº. 20/1998, de autorização constitucional para a efetivação de pagamentos devidos pela Fazenda Pública independentemente da expedição de precatório.

5. Improvido o agravo regimental.(20)

EXTRAORDINÁRIO N. 224.644-9 (RSO EXTRAORDINÁRIO N.

Registra-se que esse julgamento se deu por maioria, sendo voto vencido o Excelentíssimo Juiz Teori Albino Zavascki, sendo que tal decisão foi objeto de Recurso Extraordinário interposto pelo INSS, ainda não julgado.(21)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/98. PAGAMENTO SEM PRECATÓRIO. PEQUENO VALOR. APLICAÇÃO DO ART. 128 DA LEI 8213/91. UNIDADE DA EXECUÇÃO.

1. A anterioridade da norma infraconstitucional - artigo 128 da Lei 8.213/91 à Emenda nº 20, §3º não é obstáculo para que se dê aplicação imediata à disposição Constitucional dentro dos limites impostos pela lei ordinária plenamente existente, vigente e válida.

2. A execução é una, não podendo ser dividido o valor para individualizá-lo, buscando adequar ao estabelecido no art. 128 da Lei 8213/91.(22)

O julgamento se deu por unanimidade e dessa decisão, ao contrário da anterior, não houve a interposição de recurso por parte da autarquia previdenciária, sendo que o acórdão transitou em julgado em 14 de abril do ano em curso..

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO. DECISÃO DENEGATÓRIA DE SEGUIMENTO A RECURSO. CUSTAS. PRECATÓRIO. ART. 100, § 3º DA CF/88.

1. É possível o imediato pagamento de débito judicial previdenciário, até o limite do art. 128 da Lei nº 8213/91, em decorrência do § 3º do art. 100 da CF, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 20 que alterou a ordem jurídica permitindo exceção ao regime de precatórios quando se tratar de pequeno valor.

2. Este posicionamento também é aplicável com relação ao pagamento de custas.(23)

A decisão foi objeto de Recurso Extraordinários por parte do INSS, tendo os autos sido remetidos ao Supremo Tribunal Federal em 01 de junho de 2000.

Citamos agora julgados divergentes:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO PRECATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20. DEFINIÇÃO DE "PEQUENO VALOR". NORMA CONSTITUCIONAL DE EFICÁCIA LIMITADA.

1. A Emenda Constitucional nº 20 remete à legislação infraconstitucional a definição do que seja "pequeno valor" para fins de exclusão do regime de precatório. Logo, somente após a regulamentação legal do novo dispositivo constitucional é que poderá ser aplicada tal regra.

2. Agravo de instrumento improvido.(24)

Da decisão proferida a parte interpôs recurso, sendo o processo remetido ao Supremo Tribunal Federal em data de 25 de julho, não havendo, até então, qualquer pronunciamento de mérito dos autos em questão. No mesmo sentido é o julgado proferido no Agravo de Instrumento nº 1999.04.01.081973-0/RS, rel. Juiz João Surreaux Chagas, cujo julgamento também se deu por maioria, decisão que foi objeto de Recurso, tendo os autos igualmente encaminhados ao Supremo Tribunal Federal, sem decisão de mérito.

Não há dúvida que o que foi declarado inconstitucional não pode ser aplicado, porque declarado inconstitucional, nunca existiu. No entanto, entendo que há equívoco nas questões já decididas pelo Egrégio Tribunal Regional Federal. Entendo. O Supremo decidiu pela inconstitucionalidade parcial do artigo 128 da Lei nº 82.13/91, o que é perfeitamente possível, considerando inconstitucional apenas a expressão "e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil".

Diante disso, entendo que a parte do artigo 128 da Lei 8213/91 que regula o valor que poderia ser dispensando do regime de precatório, continua em vigor e, portanto, na legislação previdenciária já existe lei que defina o que seja causa de pequeno valor, nos termos do artigo 100, § 3º, da Constituição Federal. No meu entender, diante do regramento legal vigente, está dispensada nova legislação para a definição do que seja pequeno valor.

Diversamente entende Lásaro Cândido da Silva(25), que defende a necessidade de um regramento jurídico para jungir o direito novo e que somente após ser regulamentado por lei o novo dispositivo constitucional "não será mais expedido precatório em relação ao cumprimento pela Fazenda Pública, da obrigação de ‘pequeno valor’, contudo, não parece esse, também, o posicionamento mais correto.

A discussão, no meu ponto de vista, é muito mais simples. A inconstitucionalidade se deu no sentido de não ser possível instaurar a liquidação imediata, e não do valor referido pelo art. 128 da Lei nº 8.213/91, objeto inafastado. O que era impossível, como indicado pela decisão na ADIn 1.252-DF, era que os valores fossem liquidados imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do CPC, ou seja, pois havia a necessidade da expedição do precatório para habilitação do crédito.

Acertado me parecer o pronunciamento judicial de primeiro grau, dizendo que o valor encontra-se intocável, e com a edição da novel condição manifesta pela EC nº 20, tornou-se possível a execução do pequeno valor:

"A autora pede a citação do réu para pagamento do valor de R$ 6.361,76 até trinta dias e requisição (precatório) do valor excedente. Alega que, com a Emenda Constitucional nº 20, retoma ‘nova vida e eficácia plena’ o art. 128 da Lei nº 8.213/91.

Este artigo (128) foi considerado parcialmente inconstitucional pelo STF (ADIn 1.252-5): (...) 1.1 Inconstitucionalidade da expressão contida no art. 128 da Lei nº 8.213/91: ‘e liquidadas imediatamente, não se lhes aplicando o disposto nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil’.

A regra inconstitucional, por seu defeito, não entra no ordenamento jurídico, pois a Constituição (regra de seleção) o impede.

Assim, não se pode falar em ‘nova vida’ ou em eficácia superveniente da norma inconstitucional. Não pode pensar que a regra fique ‘adormecida’ à espera de condições propícias à sua eficácia. A inconstitucionalidade atinge a validade da norma, que deve ser valorada no momento do seu surgimento.

Entretanto, o art. 128 da Lei nº 8.213/91, amputada a parte inconstitucional, prossegue vigendo.

A Emenda Constitucional nº 20 acrescentou um § 3º ao art. 100 da CF. Embora a deficiente redação, a interpretação que lhe deve ser data (consideradas a história, o sistema e a finalidade social) é no sentido de determinar à fazenda pública o pagamento ‘sem precatório’ de obrigações definidas em lei como de pequeno valor.

O referido parágrafo constitucional afirma que o caput não se aplica às obrigações de pequeno valor.

Pondere-se que o STF, ao interpretar o caput do art. 100 da CF, concluiu que não há exceção à regra de necessidade de precatório, mas, sim, é possível exceção à ordem dos precatórios. Vejam-se excertos do voto do relator: No julgamento das ações Diretas de Inconstitucionalidade..., orientou-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a natureza alimentar dos créditos não exime da exigência do regime dos precatórios. E, citando o Ministro: Na verdade, não há como interpretar-se o art. 100 da Constituição Federal senão no sentido de que duas ordens de precedência devem ser organizadas para os precatórios: uma, preferencial, para os alusivos aos créditos de natureza alimentícia, e outra, para os demais.

Entretanto, com a inserção do § 3º no seio do referido artigo algo mudou. O parágrafo é expresso no referir-se à expedição de precatório. Não se refere apenas à ‘ordem cronológica de apresentação’.

Portanto, agora, a Constituição prevê hipótese de pagamento de valores independentemente de precatório. Dita hipótese constitucional é limitada nos seguintes termos:... definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.

O art. 128 da Lei nº 8.213/91 fixa: As demandas judiciais que tiverem por objeto as questões reguladas nesta Lei e cujo valor de execução, por autor, não for superior a R$ 4.988,57 (...) serão isentas de pagamento de custas...

Há, portanto, definição legal de pequeno valor para as demandas previdenciárias.

Note-se que a hipótese constitucional contenta-se com definição legal de pequeno valor, não exigindo que a lei estabeleça expressamente que se trata de caso de pagamento sem precatório.

Pondere-se, também, que, sendo obrigação de pagamento em dinheiro, essencialmente divisível, não se pode pensar que o fato de o total devido ser superior ao limite legal da pequeneza impede o pagamento do pequeno valor. O exame valorativo das normas em questão indicam que estão em debate verbas alimentícias e seria um contra-senso pensar que a pessoa que tem um crédito maior não precisa alimentar-se. Além disso, o total devido decorre de uma de não-pagamento, ou seja, uma soma de obrigações, cada uma delas inferior ao limite da pequeneza.

O outro requisito constante da hipótese constitucional é o trânsito em julgado do débito, que também está presente.

Por fim, observe-se que o valor definido em lei como limite da pequeneza é R$ 4.988,57 e não o constante do pedido de execução.

Portanto, cite-se o INSS para depositar, em trinta dias, o valor de R$ 4.988,57 e expeça-se precatório quanto ao resto.

Cite-se. Intimem-se

Porto Alegre-RS, 24 de março de 1999.

Roberto Schaan Ferreira

Juiz Federal Substituto"(26)

01.081973-0/RS


CONCLUSÃO

O tema abordado no presente trabalho, talvez tenha merecido mais polêmica do que de fato merece. A regra do § 3º do artigo 100 da Constituição Federal, é aplicável para pagamento de pequenos valores definidos em lei, onde o INSS deve ser citado nos termos do artigo 730 do Código de Processo Civil, e não havendo embargos, deve a autarquia previdenciária ser intimada para efetuar o pagamento devidamente corrigido, do valor da condenação não excedente ao limite de R$ 4.988,57, estabelecido no artigo 128 da Lei nº 8.213/9, não com base nesse dispositivo, mas com base na constituição federal.

Diante do retrocesso representado pela Lei nº 8.197/91, que determinou o precatório para todos os valores (ratificado pelo Excelso Pretório), alimentares ou não, a situação presente é diversa, pois agora, quando é reportado o tema da decisão proferida na ADIn 1.252-DF/97, esta simplesmente afastou o tema relativo à possibilidade da execução imediata, inquinando de inconstitucional a não sujeição do disposto nos artigos 730 e 731 do CPC.

Tudo mudou com a novel Emenda Constitucional, pois definido está o pequeno valor para autarquia previdenciária, tanto que dispensado o pagamento de custas em ações judiciais com os valores assim fixados, estão presentes os pressupostos possibilitando ao judiciário determinar imediata execução dos valores, dispensando do precatório judicial,

Por certo que a novidade introduzida pela EC nº 20 não constitui solução definitiva para o problema dos débitos alimentares mas, por certo, amenizará a angústia dos beneficiários da previdência que, na busca dos créditos em seu favor, verão afastada a absurda confecção de precatórios de baixo valores como é comum se ver em questões previdenciários.

O que se critica e a falta de segurança jurídica e a instabilidade nas decisões adotadas pelos tribunais que muitas vezes se tornam injustas em razão de que em muitas vezes são favorecidos uns em detrimento de outros, levando a uma instabilidade grave, posto que, na grande maioria das vezes o crédito contra o INSS é de caráter urgente e essencial para sobrevivência de quem o está pleiteando.


NOTAS

1.Art. 131. Sem dotação orçamentária própria não se efetuará despesa alguma, nem se fará qualquer operação patrimonial, salvo quanto a despesas com benefícios e as relativas a taxas, sob pena de responsabilidade dos que autorizarem as despesas, inclusive a dos que houverem concorrido para a infração, além da anulação do ato, se houver prejuízo para a instituição. Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS – nº 3.807/60.

2. A Lei Orgânica da Previdência Social – sua interpretação e regulamento: 1960 – p. 181, in Daisson Portanova.

3. Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

4. TRF 3ª R. – AI 93.03.69403-1 – SP – 2ª T. – Rel. Juiz Souza Pires – DJU 26.07.1994.

5. TRF/4ª R – AI 93.04.3746-8/RS, Rel. Juiz Vladimir Passos de Freitas, 1ª Turma, unânime.

6. TRF da 3ª Região, 1ª Turma, MS nº 92.03.059695-0, v.u., DJU 10.05.1994.

7. TRF da 3ª Região, 1ª Turma, AI nº 94.03.057721-5, DJU 11.04.1995, pág. 20.564.

8. STJ – REsp 59790 – SP – 6ª T. – Rel. Min. Vicente Leal – DJU 29.05.1995 – p. 15567.

9. Artigo 100 [omissis].... § 2º. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, do seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

10. STJ – REsp 104546 – SP – 6ª T. – Rel. Min. Vicente Leal – DJU 16.12.1996 – p. 51025.

11. Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I – processar e julgar, originariamente:

a) ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal

12. Direitos fundamentais e Controle de constitucionalidade: 1999 – pg.430 – grifei.

13. Ob. cit., 1999 – pg. 456.

14. Artigo 102, § 2º, da CF/88.

15. RDA 206 – P. 246.

16. STJ – Resp nº 187329/RJ – Rel. Min. Fernando Gonçalves – Julgado em 10.08.99 – DJ nº 171-E, 06.09.99 – pg. 143.

17. Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade, p. 129 in Ana Maria Wckert Theisen et alli. Direito Previdenciário – Aspectos Materiais, processuais e penais: 1999 – pg. 270 – Artigo de Luiz Fernando Crespo Cavalheiro – Execução de sentença em ações previdenciárias.

18. Curso de Direito Constitucional positivo – p. 55.

19. Celso Ribeiro Bastos. Curso de Direito Constitucional: 2000 – pg. 388.

20. AI nº 1999.04.01.128789-1/SC – Rel. Juíza Marga Inge Barth Tessler, julgado em 26.01.2000 – DJ nº 84-E – 03/05/2000.

21." 11/10/2000 "interposto recurso extraordinario pelo agrte inss" – www.trf4.gov.br.

22. AI 1999.04.01.091566-3/SC – Rel. Juíz Maria Lúcia Luz Leiria – julg. 16.03.2000 – DJ nº 61-E, de 29.03.2000 – p. 209.

23. AI 1999.04.01.034125-7/RS – Rel. Juiz Tadaaqui Herose – julg. 21.10.99 – DJ nº 229, de 01.12.1999.

24. AI 1999.04.01.047162-1/RS – Rel. Luiz Carlos Castro Lugon, voto vencido. Rel. para o acórdão Juiz Nylson Paim de Abreu – julg. 05.10.99 – DJ nº 38 23/02/2000 – p. 747.

25. Reforma Previdenciária: 1999

26. (AO 91.0014526-2 – Hedy Fritscher Gradin x INSS – Terceira Vara Previdenciária).


BIBLIOGRAFIA

1.BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21ª ed., Saraiva: São Paulo, 2000.

2.LENZA, Pedro. Direito constitucional. LTr: São Paulo, 2000.

3.MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e Controle de constitucionalidade. 2ª ed., Celso Bastos Editor: São Paulo, 1999.

4.FREITAS, Vladimir Passos (coordenador). Direito previdenciário – aspectos materiais, processuais e penais. 2ª ed., Livraria do Advogado Editora: Porto Alegre, 1999.



Informações sobre o texto

Elaborado para a disciplina de Direito Previdenciário no curso de pós graduação a nível de especialização em Direito Administrativo.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

HEUER, Daisy Cristine Neitzke. Execução de sentença em ações previdenciárias. Efeitos da declaração de inconstitucionalidade do artigo 128 da lei 8.213/91 em face da EC nº 20/98. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 6, n. 51, 1 out. 2001. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/2101. Acesso em: 28 mar. 2024.