Contribuição de melhoria: uma alternativa viável para o incremento da infraestrutura brasileira

Publicado em 04/2013. Elaborado em 02/2013.

O Estado estaria incorrendo em inconstitucionalidade por omissão se não instituísse contribuição de melhoria quando da construção de obra pública que causasse mais valia imobiliária aos particulares vizinhos?

Resumo: Trata o presente trabalho do tema contribuição de melhoria, mais especificamente pelo viés de ser ela uma alternativa viável para o incremento da infraestrutura brasileira. De início, esmiuçamos as origens da contribuição de melhoria, tanto no panorama internacional, tendo suas bases históricas se originado na Inglaterra, na Itália, nos Estados Unidos e na Alemanha, quanto na sua criação na legislação brasileira, que deu-se a partir das antigas fintas do Império, passando por sua introdução na Constituição Federal de 1934 e culminando em sua previsão na atual Carta Magna de 1988, que recepcionou, como leis complementares, as legislações anteriores sobre o tema, quais sejam, o Código Tributário Nacional, de 1966, e o Decreto-Lei 195 de 1967. No capítulo seguinte, abordamos as características da contribuição de melhoria, passando por seu conceito, pelos caracteres que lhe atribuem a condição de tributo, pelos requisitos inerentes a sua instituição, pelas diferenças entre obra pública e serviço público, por sua hipótese de incidência e fato gerador, pela inexistência de base de cálculo e alíquota na contribuição de melhoria e seus limites tributários, pelos seus sistemas de cobrança, pela definição de seus sujeitos ativo e passivo, pela caracterização da contribuição de melhoria como tributo autônomo e distinto dos demais e pela jurisprudência de nossos Tribunais Superiores acerca do tributo em debate. E, por fim, no capítulo derradeiro, tratamos da contribuição de melhoria como uma alternativa viável para o incremento da infraestrutura brasileira, expondo as razões do insucesso deste tributo em nosso país, as vantagens provenientes da utilização da contribuição de melhoria no Brasil e da obrigatoriedade da instituição do tributo em tela pelos entes estatais pátrios, sob pena de incorrerem em inconstitucionalidade por omissão.

Palavras-chave: Contribuição de melhoria. Origens. Características. Conceito. Tributo. Incremento. Infraestrutura brasileira. Insucesso. Vantagens. Obrigatoriedade. Inconstitucionalidade por omissão.

Sumário: INTRODUÇÃO. 1. HISTÓRICO DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. 1.1. Surgimento internacional da contribuição de melhoria. 1.2. Implementação e desenvolvimento no Brasil das normas legais atinentes à contribuição de melhoria. 2. CARACTERÍSTICAS DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. 2.1. Conceito. 2.2. Características de tributo da contribuição de melhoria. 2.3. Requisitos da contribuição de melhoria. 2.4. Diferenças de obra pública para serviço público. 2.5. Hipótese de incidência e fato gerador. 2.6. A inexistência de base de cálculo e alíquota e os limites tributários dacontribuição de melhoria. 2.7. Os sistemas de cobrança. 2.8. Sujeitos ativo e passivo. 2.9. A contribuição de melhoria como tributo autônomo e distinto dos demais. 2.10. Jurisprudência dos Tribunais Superiores. 3. A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA COMO UMA ALTERNATIVA VIÁVEL PARA O INCREMENTO DA INFRAESTRUTURA BRASILEIRA. 3.1. Do insucesso da contribuição de melhoria em nosso país. 3.2. Das vantagens da utilização da contribuição de melhoria no Brasil. 3.3. Da obrigatoriedade da instituição da contribuição de melhoria pelos entesestatais sob pena de incorrerem em inconstitucionalidade por omissão. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.

"É insuficiente e injusto o sistema tributário que não reconheça êste instituto jurídico. Não reconhecê-lo e não explorá-lo importam no mesmo. Insuficiente porque desprezará preciosa forma de financiamento de obras públicas das quais tanta necessidade tem a sociedade moderna. Injusto porque onerará desigualmente os cidadãos e não respeitará as elementares exigências de justiça distributiva, abandonando sólidos indícios científicos de proporcionalidade, asseguradores de um sistema équo de repartição de encargos tributários."

(ATALIBA, Geraldo. Natureza jurídica da contribuição de melhoria. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964)

INTRODUÇÃO

Buscaremos, com o presente trabalho, demonstrar a importância da contribuição de melhoria para o incremento da infraestrutura brasileira.

Primeiramente, descortinaremos suas origens no âmbito internacional, em que tal tributo teve sua criação sua criação primeira quando das obras de retificação das margens do Rio Tâmisa, em Londres, Inglaterra, seguindo-se a sua criação em Florença, Itália, em razão das obras de ampliação de uma praça pública, tendo, em seguida, surgido a legislação norte americana que, pela primeira vez, estabeleceu as normas gerais de instituição deste tributo em face de qualquer obra pública valorizadora dos imóveis particulares em seu entorno, destaca-se, ainda, a criação da contribuição de melhoria na Alemanha, sendo o tributo anglo-saxônico e o germânico os mais importantes modelos históricos do tributo em tela, tendo, ambos, em muito, influenciado o legislador brasileiro, que criou um sistema misto ou mitigado, em que devem ser observados os dois limites, individual e total, criados por estas duas legislações estrangeiras. E, no que tange à criação de tal tributo em terras brasileiras, descobriremos que esta é proveniente da antiga cobrança das fintas do Império, passando a ser regulada constitucionalmente a partir da Carta Magna de 1934, evoluindo através de diversos instrumentos legislativos até passar a figurar em nossa atual Constituição Federal de 1988, que recepcionou, como leis complementares, as legislações que antes tratavam do tema, quais sejam, o Código Tributário Nacional, de 1966, e o Decreto-Lei 195 de 1967.

Posteriormente, passaremos a tratar das características da contribuição de melhoria pátria. Estudaremos seu conceito, os caracteres que lhe atribuem a condição de tributo, os requisitos essenciais a sua instituição, as diferenças entre obra pública e serviço público, sua hipótese de incidência e seu fato gerador, a inexistência de base de cálculo e alíquota na contribuição de melhoria e seus limites tributários, seus sistemas de cobrança, a definição de seus sujeitos ativo e passivo, a caracterização da contribuição de melhoria como tributo sui generis e distinto dos demais e a jurisprudência de nossos Tribunais Superiores acerca do tributo em questão.

Ao final, analisaremos a possibilidade da contribuição de melhoria ser uma alternativa viável para o incremento da infraestrutura brasileira, demonstraremos as razões do insucesso deste tributo em nosso país, explicitaremos as vantagens provenientes da efetiva utilização da contribuição de melhoria no Brasil e verificaremos a existência da obrigatoriedade da instituição do tributo em tela que possa levar os entes políticos competentes, no caso da não instituição do tributo quando presente seu fato gerador, ao cometimento de inconstitucionalidade por omissão.

1. HISTÓRICO DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

Antes de adentrarmos mais profundamente na discussão do que seja e de quais são as características da contribuição de melhoria, importa-nos conhecer suas raízes históricas. Vamos a elas.

1.1. Surgimento internacional da contribuição de melhoria

A contribuição de melhoria tem como raiz histórica mais longínqua a sua instituição em Londres, no início do século XVII, mais precisamente em 1605, para fazer frente aos gastos públicos dispendidos na obra de retificação das margens do rio Tâmisa. A Câmara dos Lordes local ao perceber que tal obra gerou grande valorização aos imóveis circunvizinhos a ela, editou lei criando a contribuição de melhoria, lá intitulada betterment tax, com o fito de fazer com que os particulares beneficiados pela valorização arcassem com o custo da obra que lhe deu ensejo.

Sobre este episódio, bem nos esclarece Robson Luiz Rosa Lima:

A rainha da Inglaterra determinou a feitura das obras no rio Tâmisa num raio de aproximadamente 120 km, pois Londres era uma cidade vulnerável a enchentes e inundações em virtude da ausência de diques contentores no rio, todavia, a obra custou muito aos cofres públicos da época.

Por conseguinte, vários imóveis de particulares que se situavam às margens do rio Tâmisa e que então não passavam de terrenos pantanosos e alagadiços, perceberam extraordinária valorização ante a feitura da obra pública.

O fato da valorização não passou desapercebido e veio da Câmara dos Lords a idéia de se cobrar um tributo (contribuição de melhoria) pela valorização dos imóveis, a ser paga pelos proprietários, pois não seria justo que alguns particulares obtivessem mais valia (valorização) às custas do dinheiro público, já que a obra do rio Tâmisa havia sido financiada por toda a sociedade.[1]

Ainda relativamente a este episódio, Geraldo Ataliba nos traz excelente excerto da lei de regência da novel exação inglesa, já demonstrando a sua importância e pertinência para o sistema tributário, in verbis:

Provecta lei inglesa que se propunha a facilitar a navegação de Londres a Oxford, já consagrava êsse instituto, com fundamentos claros e definidos; dizia um de seus consideranda: “É razoável, justo e equânime que aquêles que participam do benefício decorrente de obra pública, contribuam, em proporção conveniente, ao custo da dita obra”.[2]

E, por fim, Sérgio Guerreiro conclui a intrínseca relação entre o surgimento deste tributo anglo-saxônico e o princípio da igualdade ou equidade, sendo a implementação prática deste princípio o objetivo primordial da instituição da betterment tax, ou, contribuição de melhoria.[3]

A partir de então, a contribuição de melhoria foi utilizada também na Itália, em razão da ampliação de uma praça em Florença. Todavia, só veio a ser legislada de maneira geral, de forma a abarcar quaisquer obras públicas que gerassem valorização imobiliária no seu entorno, em 1691 no direito norte-americano, onde foi chamada de special assessment. Este tributo era dividido em dois subtipos nos Estados Unidos, o cost assessment e o benefit assessment, sendo que somente este último guarda semelhança com a contribuição de melhoria utilizada no Brasil, eis que tem como fato gerador o benefício criado para os contribuinte pela construção de uma obra pública, ao revés do cost assessment que apenas pretende reaver o montante do gasto público, sem vinculá-lo a qualquer benefício criado para os contribuintes.[4]

Dentre os modelos históricos da contribuição de melhoria, os mais importantes, certamente, são o anglo-saxônico e o germânico, havendo entre eles uma grande dicotomia em relação ao fato gerador de sua cobrança. É que o modelo anglo-saxônico tem por base a cobrança da mais valia imobiliária gerada pela construção de uma obra pública, o que funciona como meio de implantação da equidade fiscal e do princípio do não locupletamento ilícito, de forma que aqueles beneficiados diretamente pela valorização imobiliária decorrente de obras públicas financiadas por toda a coletividade deveriam pagar por esse plus, por essa mais valia que se incrementou em seus imóveis particulares. Já, o modelo germânico, abandona qualquer relação com a mais valia imobiliária criada pelas obras públicas, tendo como base de sua cobrança unicamente a distribuição dos custos da obra em questão, tratando-se apenas da reparação dos gastos públicos. Como se verá adiante, a contribuição de melhoria brasileira guarda relação muito mais com o modelo histórico anglo-saxônico do que com o germânico.[5]

Em verdade, assevera Robson Luiz Rosa Lima que: “No Brasil foi adotado um sistema misto (mitigado ou heterogêneo), no qual a contribuição de melhoria é cobrada do contribuinte através do critério de valorização imobiliária, tendo como limite total o custo da obra”.[6]

Cumpre explicitar, ainda, que a experiência mais profícua e bem sucedida com a contribuição de melhoria até os dias de hoje é a norte-americana, que, segundo afirma Aliomar Baleeiro, chegou a lucrar cerca de US$ 31.000.000,00 nas cidades americanas com mais de 25 mil habitantes, somente no ano de 1946.[7]

1.2. Implementação e desenvolvimento no Brasil das normas legais atinentes à contribuição de melhoria

A origem da contribuição de melhoria no Brasil remonta às fintas do Império, cobradas para ressarcimento das despesas com obras públicas nos estados de Minas Gerais e Bahia.[8] Já, no início do século passado, em 1905 foi publicado o Decreto 1.209/1905 cobrando a contribuição de melhoria em razão da pavimentação de ruas no Distrito Federal, seguido este pelo Decreto 21.390/1932, de caráter genérico, dirigido a todos os entes federados.[9]

Porém, constitucionalmente, a contribuição de melhoria só foi surgir no Brasil na Constituição Federal de 1934, em seu artigo 124, que rezava que: “Provada a valorização do imóvel por motivo de obras públicas, a Administração, que as tiver efetuado, poderá cobrar dos beneficiados contribuição de melhoria”. No entanto, diferente da contribuição de melhoria atual, aquela criada pelo artigo 124 da CF/34 não estabelecia quaisquer limites para a exação, sendo suficiente para sua cobrança a prova da valorização imobiliária ocasionada por obra pública. Entretanto, já à época, foram criadas algumas restrições a imposição de dito tributo, dentre elas desponta a obrigatoriedade de respeitar-se o princípio da igualdade. Este foi o marco inicial da construção dos pilares da nossa atual contribuição de melhoria, já sendo esta definida como um tributo autônomo, com características sui generis, que o diferenciam de qualquer outra espécie tributária, especialmente das taxas, com as quais guarda algumas semelhanças.[10]

Apesar de esquecida pela Constituição de 1937, retorna a contribuição de melhoria, com todo o vigor, a figurar no sistema tributário pátrio por meio da sua instituição na Constituição de 1946, quando então passou a ser da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Acerca disto, esclarece Hely Lopes Meirelles que:

O texto constitucional de 1946 estabelecia, no parágrafo único do art. 30, um limite à sua cobrança – que não poderia ser superior à despesa realizada, nem ao acréscimo de valor que da obra decorresse para o imóvel beneficiado -, mas não reproduzido na Constituição vigente.[11]

Seguiu-se a Emenda Constitucional nº. 18/1965 que assim descreveu a contribuição de melhoria:

Art. 19. Compete […] cobrar contribuição de melhoria para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.[12]

Já, em 1949, foi promulgada a Lei nº. 854/49, que tratou da matéria em âmbito nacional.[13]

Em 1966 foi publicado o nosso atual Código Tributário Nacional, por meio da Lei nº. 5.172/66, que em seus artigos 81 e 82 tratou da contribuição de melhoria, assim dispondo:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:

I - publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.

§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.[14]

Na sequência, veio a publicação da Constituição Federal de 1967, a qual, após a alteração advinda da Emenda Constitucional nº. 01 de 1969, passou a disciplinar a contribuição de melhoria da seguinte forma:

Art. 18. Compete […] instituir:

[…]

II – Contribuição de melhoria, arrecadada dos proprietários dos imóveis valorizados por obras públicas, que terá como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.[15]

Logo após o advento da Constituição Federal de 1967, foi publicado o Decreto-Lei nº. 195/67, que estabeleceu normas específicas sobre a contribuição de melhoria, muitas das quais já previstas anteriormente na Lei n.º 854/49, que fora revogada expressamente pelo art. 19 do dito Decreto, vindo a complementar o Código Tributário Nacional.[16]

Posteriormente, adveio a Emenda Constitucional nº. 23 de 1983, que alterou a redação da norma, retirando-lhe o termo valorização, embora tendo referido-se a imóveis beneficiados. Veja-se: “Art. 23. Contribuição de melhoria arrecadada dos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas, que terá como limite total a despesa realizada”.[17]

Por fim, sobreveio a promulgação e publicação da atual Constituição Federal de 1988, a qual, ao tratar da contribuição de melhoria, foi bastante sucinta, não fazendo menção nem ao seu limite total, nem ao limite individual de arrecadação. Eis a redação do seu art. 145, III, atinente à contribuição de melhoria:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[…]

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.[18]

Em razão destas muitas mudanças legislativas acerca da matéria, sobrevieram diversas correntes de teorias doutrinárias acerca da revogação e da recepção constitucional, ou não, dos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional e do Decreto-Lei nº. 195/67. É o que veremos a seguir.

Na corrente que advoga a não recepção de ambas as legislações citadas pela Constituição de 1967, em função de sua Emenda Constitucional nº. 23 de 1983, a qual não referiu-se ao limite individual, mas apenas ao limite total, e, por conseguinte, a não recepção dos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional e do Decreto-Lei nº. 195/67, encontra-se Paulo de Barros Carvalho, que diz:

Permite a Constituição Federal que as pessoas políticas de direito constitucional interno – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – além dos impostos que lhes foram outorgados e das taxas previstas no art. 145, II, instituam contribuições de melhoria, arrecadadas dos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas. Na ordem jurídica anterior firmava-se a diretriz expressa de que o montante exigido não poderia exceder o valor total da obra realizada. Aliás, na vigência da Constituição de 1967, operou-se uma redução, porquanto os limites sempre foram dois: um, total – a importância final da obra; e outro individual – não se poderia cobrar de cada contribuinte quantia que superasse o acréscimo de valorização experimentado por seu imóvel. Foi a Emenda Constitucional n. 23, de 1º de dezembro de 1983, que fixou apenas o limite global.

Hoje, no entanto, a competência é posta em termos amplos e genéricos, bastando que a obra pública acarrete melhoria dos imóveis circundantes, mas é óbvio que à lei complementar mencionada no art. 146 caberá estabelecer de que modo, dentro de que limites e debaixo de que condições específicas a contribuição de melhoria poderá ser criada.

[…]

Dúvidas não existem de que o legislador complementar tem poderes para estipular minuciosa disciplina, ao tratar dessa matéria. Há algo, todavia, que deverá respeitar: o quantum de acréscimo patrimonial individualmente verificado. Ninguém pode ser compelido a recolher, a esse título, quantia superior à vantagem que sobreveio a seu imóvel, por virtude da realização da obra pública. Extrapassar esse limite representaria ferir, frontalmente, o princípio da capacidade contributiva, substância semântica sobre que se funda a implantação do primado da igualdade, no campo das relações tributárias.[19]

Pelo fato de ter o autor referido a necessidade de criação de lei complementar para regular a matéria, podemos depreender que ele não reconhece o Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei nº. 195/67 com o caráter de leis complementares bastantes para tanto, eis que considera que tais normas, no tocante à contribuição de melhoria, não foram recepcionadas nem pela Constituição de 1967 e sua Emenda Constitucional nº. 23/83, nem pela atual Constituição Federal vigente, de 1988.

Outro eminente jurista que defende essa corrente doutrinária é Sacha Calmon Navarro Coelho, que assim narra:

O decreto lei nº 195/67 caducou antes da Constituição de 1988. É que este diploma legal regulava, com caráter de lei complementar, uma contribuição de melhoria baseada no critério valorização, como previsto na constituição de 1967 e na Emenda nº 1/69. Ocorre que em 1983 a Emenda Constitucional nº 23 de 01/12, a chamada emenda Passos Porto, alterou fundamentalmente o tipo de contribuição de melhoria existente, optando pelo critério custo. A redação passou a ser a seguinte. Poderiam as pessoas políticas instituir: Contribuição de melhoria arrecada dos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas, que terá como limite total a despesa realizada. Duas alterações introduziu a emenda em relação ao texto anterior: (a) substitui-se a expressão “imóveis valorizados” por imóveis beneficiados e (b) omitiu-se a expressão “tendo como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”.

A intenção era claríssima: substituir o critério valorização pelo critério custo. Em sendo assim, desde aquela época, o Dec. - Lei 195/67 tornou -se incompatível - vênia permissa das opiniões em contrário - com a Constituição de 1967. Tê-lo como vigente agora, implicaria repristinação atípica, o que é pior, em subordinar a Constituição vigente a um texto anterior até mesmo à Carta outorgada em 1967, antecipando a escolha do tipo de contribuição pelo legislador complementar, que poderá até omitir-se, deixando a escolha às pessoas políticas. A melhor exegese está em considerar de eficácia contível o art. 145, III, da CF vigente, do contrário estar-se-ia a presumir que o legislador disse o que não quis dizer. Onde a Constituição não distingue, quando podia fazê-lo, não cabe ao intérprete distinguir. O minus dixit na espécie seria temeridade. Isto posto, os municípios são competentes, assim como os Estados e a União para adotarem o tipo de contribuição de melhoria que julgarem conveniente, até e enquanto não sobrevenha lei complementar.[20]

Dada a máxima vênia aos ilustres doutrinadores que compõem a supra citada corrente doutrinária, não podemos concordar com suas conclusões, eis que a doutrina majoritária e a jurisprudência pátria já se consolidaram no sentido contrário. Ou seja, em verdade, tanto o Código Tributário Nacional, em seus artigos 81 e 82, como o Decreto-Lei nº. 195/67 não só foram recepcionados pelas Constituições Federais de 1967 e 1988, como o foram com o caráter de leis complementares. É o que depreendemos da lição de Arx da Costa Tourinho:

O argumento de Sacha Calmon de que a emenda Passos Porto (EC nº 23/83) alterou o tipo de contribuição existente, substituindo a expressão “imóveis valorizados” por “imóveis beneficiados” e omitindo-se na adoção de expressão constitucional anterior “tendo como limite anterior individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado” e dessa maneira, o decreto estaria revogado, não nos parece aceitável, permissa vênia.

O objetivo da Emenda Passos Porto foi o de facilitar ao poder público e utilização da contribuição de melhoria. E nó górdio, em verdade, está num ponto: a valorização do imóvel. Como se estabelecer um critério simples para tanto foi sempre a preocupação do legislador e da doutrina. A aludida emenda cuidando, apenas, de benefício agregado ao imóvel e excluindo o denominado “acréscimo de valor, realmente facilitou, porém, não houve legislação infraconstitucional nesse sentido. Mas daí dizer que o Decreto-Lei nº 195/67 jaz incompatível com a norma constitucional, parece-nos existir grande distância”.

Note-se que a citada Emenda tratando de “benefício” não exclui a hipótese de valorização. Já o dissemos anteriormente que “toda valorização” é benefício, mas nem todo benefício é valorização. Ora, quando o Decreto-Lei nº 195/67 disciplina o critério de valorização, não se pode afirmar que está cuidando do aspecto benefício! Se fosse editado ato normativo posterior ao Decreto-Lei nº 195/67 e cuidasse, apenas, de benefício, excluindo valorização, aí, sim, não sobreviveria mais o mencionado decreto-lei. Isso não ocorreu, porém.

Jamais se pode afirmar que o decreto-lei esteve incompatível com a Emenda Passos Porto ou que não foi recepcionado pela Constituição de 1988.

Enquanto o poder legislativo não se dignar a elaborar lei, permanece eficaz o Decreto-Lei nº 195/67, que não contrariou, até hoje, qualquer texto constitucional.[21]

Corroborando este pensamento, assevera Célio Armando Janczescki:

O delinde da questão deve iniciar na análise da compatibilidade do artigo 3º do Decreto-Lei 195/67 e do artigo 81 do Código Tributário Nacional com a Carta de 1988. Parece razoável se afirmar que, encontrando-se prevista no Decreto-Lei 195/67 e no Código Tributário Nacional a exigência de observância do limite individual e do limite total, o simples silêncio da Constituição atual não tem o condão de torná-los incompatíveis com a nova ordem instalada. Afinal, como pontifica Celso Ribeiro Bastos, as leis anteriores continuam válidas ou em vigor mesmo que a Constituição nova seja omissa a respeito, ou seja, “com a entrada em vigor da Constituição, cessa a eficácia da norma constitucional, o mesmo não se dando com a legislação ordinária anterior, a qual não cessa de viger, embora o novo fundamento da validade venha informado pelos princípios materiais da nova Constituição. O único obstáculo a transpor é não ser contrária à nova Constituição. Dá-se portanto uma novação, o que significa que as normas ordinárias são recepcionadas pela nova ordem constitucional e submetidas a um novo fundamento de validade”. Amparando a tese da recepção, também o parágrafo 5º do artigo 34 do ADCT, que assenta: “Vigente o novo sistema tributário nacional, fica assegurada a aplicação de legislação anterior, no que não seja incompatível com ele e com a legislação referida nos parágrafos 3º e 4º”.

Recepcionada pela Constituição de 1988, a única interpretação possível é a que decorre da dicção do artigo 81 do CTN, pormenorizado pelo artigo 3º do Decreto-Lei 195/67, ou seja, as duas determinantes para a apuração da base de cálculo da contribuição de melhoria são o custo da obra e a valorização imobiliária. Aliás, os dois limites legalmente previstos fazem parte do próprio perfil do tributo, implicitamente presentes na Carta Constitucional atual. Afinal, “cobrar mais do que o custo da obra, a título de contribuição de melhoria, tendo-se como limite apenas a valorização imobiliária, é cobrar imposto sobre aquela valorização, sem previsão constitucional. Só a União poderia fazê-lo, atendidos os requisitos constitucionais para o exercício de sua competência residual. A modificação do texto constitucional operou-se apenas para excluir o que era desnecessário, porque implícito, em virtude da própria especificidade da exação em tela”. Até porque, “não faz sentido o poder público arrecadar valor que seja superior ao custo da obra. O poder tributante agiria ultrapassando os limites da razoabilidade e o excesso pago pelos contribuintes estaria além de contribuição de melhoria. Seria recebido a outro título, diverso deste tributo”.[22]

Ainda nessa corrente doutrinária majoritária, encontram-se Luciano Amaro[23], Eduardo Marcial Ferreira Jardim[24]. De suas lições, podemos depreender que, apesar da Emenda Constitucional nº. 23 de 1983 ter substituído a expressão valorização de imóveis por imóveis beneficiados e da Constituição de 1988 não ter citado nenhuma dessas expressões, a valorização imobiliária decorrente da construção de obra pública é elemento ínsito à contribuição de melhoria, não podendo ser inobservado quando de sua utilização, devendo servir-lhe como limite individual ainda hodiernamente, como decidiu a jurisprudência pacífica do STF[25]. E, ainda, podemos concluir de suas obras que a Constituição Federal de 1988 recepcionou, como leis complementares, tanto o Código Tributário Nacional como o Decreto-Lei 195/67.

E, para concluir este ponto, resta-nos colacionar a contundente conclusão de Aliomar Baleeiro à qual nos filiamos, in verbis:

O confronto rápido dos sucessivos dispositivos constitucionais acima referidos revela que a contribuição de melhoria no Brasil, tradicionalmente, prendeu-se ao modelo anglo-saxão, marcado pela especial evolução que lhe emprestaram os norte-americanos, e longamente relatada por Aliomar Baleeiro. Os fundamentos do tributo são: realização de obra pública, da qual resulte valorização para o imóvel do contribuinte. O custo da obra sempre foi o limite global de cobrança, que se reparte individualmente, em proporção à valorização dela decorrente para cada proprietário. Sendo assim, em nenhum momento, aceitou-se, entre nós, como limite quantitativo isolado do tributo, apenas a valorização causada pela obra, ou o seu custo. O dilema custo ou valorização ou benefício, em nosso País, é juridicamente falso. Aliás, a expressão melhoria, que aderiu à nomenclatura da espécie tributária, bem indica que o benefício (vantagem ou valorização imobiliária) lhe é requisito essencial.[26]

2. CARACTERÍSTICAS DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

2.1. Conceito

Segundo Geraldo Ataliba a “contribuição de melhoria é o tributo que onera os sôbre-valores imobiliários consequntes a obras públicas, sem considerar a capacidade contributiva”.[27] Ou seja, a contribuição de melhoria é o tributo incidente sobre a valorização imobiliária, ou mais valia, ocorrida nos imóveis circundantes de uma obra pública em razão de sua construção. E, o mais interessante, é o posicionamento do mestre Geraldo Ataliba em atribuir à contribuição de melhoria um caráter de tributo propter rem, portanto, ligado intrinsecamente ao imóvel valorizado pela obra pública, e não à pessoa do contribuinte em si, não sendo, por isto, uma espécie tributária adstrita ao princípio da capacidade contributiva (visto que este exigiria que o proprietário do imóvel tivesse patrimônio líquido, além do imobilizado no bem valorizado pela obra pública, capaz de arcar com o pagamento da contribuição de melhoria, o que, na maior parte das vezes, impossibilitaria sua instituição).

De acordo com Eduardo Marcial Ferreira Jardim a contribuição de melhoria “se caracteriza como espécie tributária que incide sobre a propriedade de imóvel valorizado em virtude de obra pública”.[28] Porém, este não nos parece o posicionamento mais correto, eis que, se assim fosse, estaríamos diante de um caso de bitributação, posto que a contribuição de melhoria incidiria sobre o mesmo fato gerador que o IPTU – Imposto predial e territorial urbano – ou que o ITR – Imposto territorial rural -, qual seja, a propriedade de bem imóvel. É o que nos diz Roque Antonio Carraza:

Ora, na medida em que a Constituição autorizou a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal a criarem impostos, taxas e contribuição de melhoria, segue-se, logicamente, que contribuição de melhoria não é nem imposto, nem taxa. É tributo diferente de imposto. Deve, em conseguinte, ter hipótese de incidência e base de cálculo diversas das do imposto.

Logo, a contribuição de melhoria não pode se confundir com nenhum imposto; nem mesmo com o IPTU ou com o ITR. Deve sim, levar em conta a mais-valia do imóvel, causada pela obra pública.

A hipótese de incidência da contribuição de melhoria não é ser proprietário de imóvel urbano ou rural, mas a realização de obra pública que valoriza o imóvel urbano ou rural. Sua base de cálculo, longe de ser o valor do imóvel (urbano ou rural), é o quantum da valorização experimentada pelo imóvel em decorrência da obra pública a ele adjacente. Ou, se preferirmos, é o incremento valorativo que a obra pública propicia ao imóvel do contribuinte.[29]

Por sua vez, Kiyoshi Harada define a contribuição de melhoria como: “[...] espécie tributária que tem por fato gerador a atuação estatal mediatamente referida ao contribuinte. Entre a atividade estatal e a obrigação do sujeito passivo existe um elemento intermediário que é a valorização do imóvel”.[30]

Prossegue, ainda, o autor, referindo que:

A sua cobrança é legitimada sempre que da execução da obra pública decorrer valorização imobiliária, fundada no princípio da equidade. De fato, não é justo que toda comunidade arque com o custo de uma obra pública que traz benefício direto e específico a certas pessoas.[31]

Este conceito do professor Harada já é mais próximo da realidade deste tributo tão pouco conhecido e explorado em nosso país.

Conforme Paulo de Barros Carvalho, a contribuição de melhoria é tributo muito assemelhado às taxas, posto que ambos pressupõem atividade estatal específica para a sua cobrança. Diferenciam-se, no entanto, pelo tipo de atividade estatal que requerem, eis que as taxas dependem da realização de serviço público ou do exercício do poder de polícia, enquanto a contribuição de melhoria exige a construção de obra pública e, não só isso, exige também que da construção de tal obra pública decorra a valorização dos imóveis a ela vizinhos. Só assim, terá o ente estatal responsável pela construção da obra pública o poder de instituir a contribuição de melhoria.[32]

De outra banda, Hely Lopes Meirelles assim conceitua o tributo em análise:

A contribuição de melhoria é o tributo que incide sobre os proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas que lhes proporcionem especial valorização. O fato gerador desse tributo é, pois, a especial valorização da propriedade particular pela obra pública. É um tributo recuperatório do custo do empreendimento estatal, valorizante de determinados imóveis. Daí por que é devida somente por aqueles que auferem o benefício de modo especial. Não é necessário que a propriedade particular confronte com a obra pública; o essencial é que a valorização atinja o imóvel de maneira especial.

A abertura de uma estrada, o calçamento de um bairro, a construção de uma ponte ou a drenagem de uma região poderão determinar, além de benefícios gerais para a comunidade, uma plus-valia específica para certos imóveis mais sujeitos às vantagens dessas obras públicas. Os proprietários desses imóveis, beneficiados privilegiadamente pelos empreendimentos administrativos, deverão concorrer, portanto, para o resgate do que a Administração investiu na obra valorizante; tal recuperação pecuniária do investimento público é feita através da contribuição de melhoria, cujo montante, por razões óbvias, não poderá ser superior ao investido na obra valorizante.[33]

Célio Armando Janczeski define a contribuição de melhoria simplesmente como sendo um tributo vinculado derivado da atuação estatal por meio da construção de obra pública de que decorra valorização no preço dos imóveis dos particulares das adjacências.[34]

Por fim, cumpre citar o conceito de contribuição de melhoria postulado pelo mestre Aliomar Baleeiro, veja-se:

Inspirou-se o constituinte brasileiro na corrente doutrinária que reputa a contribuição de melhoria um tributo sui generis, inconfundível, portanto, com os impostos e taxas. […].

A contribuição de melhoria oferece matiz próprio e específico: ela não é a contraprestação de um serviço público incorpóreo, mas a recuperação do enriquecimento ganho por um proprietário em virtude de obra pública concreta no local da situação do prédio. Daí a justificação do tributo pelo princípio do enriquecimento sem causa, peculiar ao Direito Privado. Se o Poder Público, embora agindo no interesse da coletividade, emprega vultuosos fundos desta em obras restritas a certo local, melhorando-o tanto que se observa elevação do valor dos imóveis aí situados, com exclusão de outras causas decorrentes da diligência do proprietário, impõe-se que este, por elementar princípio de justiça e de moralidade, restitua parte do benefício originado do dinheiro alheio.

Se considerarmos que a administração pública no exercício normal do poder de regulamentação, em geral, nas cidades policiadas, só autoriza a abertura de novas vias públicas, se o proprietário ou empresa loteadora dos terrenos introduz, às próprias custas, pavimentação, terraplanagem, arborização, coletores de águas pluviais e de esgotos sanitários, ramais de energia ou de água potável etc., incorporando o preço dessas acessões e benfeitorias aos das áreas, compreenderemos quanto se locupletam, às expensas de todos os contribuintes, os proprietários de prédios em zonas cuja urbanização vem a ser feita pela autoridade pública. Daí a consequência: se o proprietário não concorreu para as obras públicas dos logradouros onde está situado o imóvel e, afinal, o ônus delas veio a recair sobre a administração, esta poderá indenizar-se, restabelecendo a igualdade entre todos os titulares de terrenos. Outra solução conduziria à iniquidade insuportável de serem uns sobrecarregados do custo de obras, que lhes interessam e também ao público, ao passo que outros, sem o mais mínimo esforço ou investimento, receberam o presente de obras idênticas realizadas pelos cofres públicos.[35]

De todo o supra exposto, podemos concluir que a contribuição de melhoria é tributo sui generis, com fato gerador diferente de qualquer outro tributo, especialmente do IPTU, do ITR e das taxas, tendo como suporte fático a existência de obra pública geradora de valorização imobiliária, ou mais valia, aos imóveis a ela próximos, devendo esta valorização ser ressarcida aos cofres públicos por meio do pagamento deste tributo pelos proprietários dos imóveis beneficiados. Importante, ainda, frisar que tal tributo está intrinsecamente ligado a efetivação do princípio da igualdade, ou equidade, e da justiça distributiva, não estando adstrito à capacidade contributiva, vez que ligado especialmente ao imóvel valorizado pela obra pública, e não à pessoa que o possui.

2.2. Características de tributo da contribuição de melhoria

O conceito de tributo, no Brasil, nos é dado pelo Código Tributário Nacional, que, em seu artigo 3º, assim define: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.[36] Resta-nos saber se a contribuição de melhoria preenche estes requisitos para ser tributo.

Sérgio Martins Guerreiro esclarece que:

A contribuição de melhoria é uma das espécies tributárias presentes em nosso ordenamento jurídico. Juntamente com os impostos, taxas, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, completa o gênero tributo. Atualmente, após a Constituição de 1988, contempla nosso ordenamento não mais três espécies tributárias, mas cinco.[37]

Na mesma linha de pensamento está Rafael da Silva Santiago, que assim explana:

A natureza jurídica da contribuição de melhoria já fora tema de muita discussão doutrinária. No entanto, como se percebe do que fora até aqui exposto, resta pacífico o entendimento de que a contribuição de melhoria é espécie do gênero tributo.

Isso porque ela se encaixa de maneira perfeita no conceito de tributo definido pelo art. 3º do CTN.

Sendo assim, está submetida ao regime jurídico de direito público, mais especificamente ao regime jurídico tributário, sujeitando-se a todos os princípios que integram o âmbito desse ramo do direito.[38]

Ainda no mesmo sentido, temos a lição de Robson Luiz Rosa Lima:

A contribuição de melhoria é uma espécie do gênero tributo vinculado a uma atuação estatal, qual seja, a construção de obra pública que acarrete valorização imobiliária ao patrimônio do particular, desta forma, é um tributo decorrente de obra pública que gera valorização em bens imóveis do sujeito passivo.[39]

Vimos portanto, que é ponto pacífico na doutrina pátria o fato de ser a contribuição de melhoria uma das cinco espécies do gênero tributo. Precisamos, no entanto, destrinchar cada item da contribuição de melhoria, para verificar se esses se amoldam à definição de tributo dada pelo Código Tributário Nacional. É o que passamos a fazer apoiados na doutrina da lavra de Sérgio Martins Guerreiro.

Primeiramente, insta referir que “contribuição de melhoria caracteriza-se pela compulsoriedade – e não pela voluntariedade dos negócios jurídicos, tal como ocorre com os contratos, que são acordos de vontade”.[40] Ou seja, preenche a condição de compulsoriedade presente no conceito de tributo exarado pelo Código Tributário Nacional.

Na sequência, é notório que a contribuição de melhoria, como qualquer outro tributo de nosso ordenamento pátrio atual, exige que seu pagamento seja feito em espécie, diferentemente do que ocorre na Espanha, por exemplo, que aceita itens do patrimônio histórico nacional como pagamento de tributos.[41] Isto preenche a condição dada pelo artigo 3º do CTN de que o pagamento ocorra em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir.

Outrossim, a contribuição de melhoria tem caráter não punitivo, vez que não é proveniente de sanção por ato ilícito, requisito este exigido pelo CTN para caracterizar os tributos, eis que qualquer cobrança pecuniária derivada de ato ilícito será considerada multa, jamais tributo.[42]

Ademais, a contribuição de melhoria cumpre o “princípio da legalidade, entendido em sentido estrito, de ato do Poder Legislativo, que contenha os atributos de generalidade, abstração, obrigatoriedade e inovação em relação ao ordenamento jurídico”[43], posto que é prevista em duas leis materialmente consideradas como leis complementares, quais sejam, o CTN e o Decreto-Lei nº. 195/67, os quais exigem, ainda, a criação de lei ordinária para a instituição da contribuição de melhoria para cada obra pública nova que valorize os imóveis a ela adjacentes. Destarte, preenchido mais um dos requisitos estipulados pelo legislador do CTN para que a contribuição de melhoria seja considerada tributo, qual seja, a sua instituição em lei.

E, finalmente, importa referirmos que a contribuição de melhoria é exação dependente de ato administrativo plenamente vinculado, não restando qualquer espaço para a discricionariedade da Administração Pública quando de sua cobrança.[44] Portanto, preenche o último requisito do conceito de tributo exarado pelo CTN, que é a sua cobrança ser ato administrativo plenamente vinculado.

Resta, enfim, concluído e provado o fato de que a contribuição de melhoria é um tributo em nosso Sistema Tributário Nacional.

2.3. Requisitos da contribuição de melhoria

De acordo com o artigo 145, III, da Constituição Federal de 1988 combinado com o Decreto-Lei nº. 195/67, a competência para a instituição da contribuição de melhoria é comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Tem competência para instituir a contribuição de melhoria aquele, dentre nossos entes políticos, que for o responsável pela construção da obra geradora de valorização imobiliária, ou mais valia, aos imóveis circundantes.

Interessante observar, entretanto, o que ocorreria no caso da construção de uma obra pública por dois ou mais dos entes federados. Sobre esta questão polêmica, bem discorre Fabíola Costa Acácio Pellini:

Dúvida surge, no entanto, se pode haver conflito de competência relacionada à contribuição de melhoria. Eis mais uma polêmica discussão em torno da contribuição de melhoria.

Considerando conflito de competência como sendo o embate de dois ou mais entes tributantes sobre quem teria capacidade ativa para exigir tributo, sobre um mesmo fato gerador, entendemos que só haveria tal possibilidade se houvesse obra realizada por mais de um ente público, em conjunto. Como seria distribuída a competência para cobrar a contribuição de melhoria, se todos os entes da federação são igualmente dotados de poder para tal? Ora, aptidão para exigir o tributo, todas as pessoas políticas possuem, então, qualquer um pode fazê-lo. O cerne da dúvida, na realidade, é a repartição da receita tributária oriunda de arrecadação de contribuição de melhoria.

Parece-nos, então, que a repartição mais justa é aquela feita proporcionalmente aos valores investidos na obra por cada Administração Pública, conforme convênio celebrado para realização da mesma. A operacionalização da cobrança e a arrecadação das receitas poderiam ficar a cargo de uma das Fazendas Públicas competentes, notadamente a que tiver melhores condições de efetivamente exigir dos contribuintes, dada a proximidade e os recursos disponíveis, e, então, à medida que fossem sendo arrecadados os valores, seriam repassados aos demais sujeitos ativos.

Além da competência administrativa, a capacidade tributária para exigir contribuição de melhoria é composta pela capacidade de legislar sobre a matéria. De nada adiantaria um município, por exemplo, realizar uma obra e querer exigir contribuição de melhoria, se o tributo não tiver sido instituído na legislação municipal. O Decreto-lei n.º 195/67 é composto de normas gerais, cabendo a cada ente elaborar suas leis em matéria tributária, segundo as peculiaridades locais.

Em conclusão, a competência tributária para exigir contribuição de melhoria pressupõe o efetivo exercício da competência legislativa para instituir tributos e a competência administrativa para realizar obras públicas.[45]

Obviamente, por tudo que já vimos, os requisitos essenciais para a instituição da contribuição de melhoria são a construção de obra pública nova e a valorização imobiliária dos imóveis a ela adjacentes, desde que esta última tenha como causa a obra pública em questão. Todavia, estes requisitos não são suficientes por si sós. A instituição da contribuição de melhoria deve atender, ainda, aos requisitos legais, os quais passaremos a explicitar na sequência.

Os requisitos legais mínimos para a instituição da contribuição de melhoria estão elencados no artigo 82, do CTN, que aqui colacionamos:

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:

I - publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.

§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.[46]

E, o Decreto-Lei nº. 195/67, em seu artigo 5º, regulamenta a contribuição de melhoria instituída pelo CTN, adicionando ao rol supra citado mais uma série de requisitos para a sua instituição, quais sejam:

Art. 5º - Para cobrança da Contribuição de Melhoria, a Administração competente deverá publicar edital, contendo, entre outros, os seguintes elementos:

I - delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nelas compreendidos;

II - memorial descritivo do projeto;

III - orçamento total ou parcial do custo das obras;

IV - determinação da parcela do custo das obras a ser ressarcida pela contribuição, com o correspondente plano de rateio entre os imóveis beneficiados.

Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se, também, aos casos de cobrança da Contribuição de Melhoria por obras públicas em execução, constantes de projetos ainda não concluídos.[47]

De tais requisitos, cumpre-nos salientar aqueles sobre os quais há polêmica doutrinária configurada, quais sejam, o momento da publicação do edital e a valorização imobiliária ocasionada pela obra pública em questão.

Sobre o momento da publicação do edital, bem discorre Célio Armando Janczeski esclarecendo-nos sobre a data ideal de sua ocorrência, in verbis:

A prévia publicação, prevista tanto no artigo 82 do CTN como no Decreto-Lei 195/67, tem sido objeto de inúmeras demandas postas à apreciação do Poder Judiciário. Entendem alguns que a publicação do memorial descritivo do projeto, o orçamento do custo da obra, a parcela a ser ressarcida pela contribuição, a delimitação de zona, a determinação do fator de absorção e o prazo de impugnação e regulamentação do processo administrativo devem anteceder a obra. A alegação de que depois de concluída a obra não poderia o contribuinte obstar obra irregular ou impugnar máculas decorrentes da implantação é matéria mal situada e fora de foco. Afinal, não poderá o contribuinte impugnar a realização da obra inserida no poder-dever da Administração Pública.

Quanto aos elementos do edital, terá o contribuinte, após a conclusão da obra, condições mais favoráveis para uma apreciação, não amparado numa situação provável, futura e de expectativa, mas numa situação de constatação concreta. Não há como negar que o cálculo dos gastos para a realização da obra será infinitamente mais preciso após a realização da mesma do que simples orçamento de previsão de gastos. O impacto da obra concluída igualmente facilita em muito a avaliação da valorização imobiliária e do acréscimo de valor que da obra resultou para cada imóvel beneficiado. Não sendo assim, estaria se tributando pela presunção de valorização e pela expectativa de custos, o que se apresenta vedado pelos princípios gerais do Direito tributário.

E mais: se o fato gerador da contribuição só ocorre com a realização da obra pública que ocasionar uma valorização imobiliária, parece manifesto que o momento da ocorrência do fato gerador não poderá ser coincidente com a execução da obra pública, mas depois da execução e quando for possível avaliação da mais valia ou da valorização decorrente. Até porque a expectativa de valorização do imóvel pode ser frustrada e decorrer a chamada contribuição de pioria, que, além de desautorizar a exigência, faz nascer um direito subjetivo dos proprietários atingidos para pleitear indenização do Poder Público. A publicação prévia a que se refere a legislação deve ser compreendida como anterior à cobrança da exação, não da realização da obra.[48]

De idêntico pensar, neste quesito, é Roque Antonio Carrazza, que assim leciona:

Insistimos que a obra pública deve ser realizada com apoio na lei da pessoa política que tem competência administrativa (constitucionalmente traçada) para levá-la a efeito. Só depois de pronta a obra pública e verificada a existência da valorização imobiliária que ela provocou é que se torna admissível a tributação por via de contribuição de melhoria.

De fato, a contribuição de melhoria não pode ser exigida antes de realizada a obra pública. É imprescindível que, primeiro, exista a obra pública, valorizando o imóvel, para só após o proprietário deste vir a ser tributado. É que – tornamos a insistir – a contribuição de melhoria não tem por hipótese de incidência apenas a realização de obra pública, mas a efetiva valorização imobiliária causada por obra pública. Assim, sem obra pública, não pode haver contribuição de melhoria, já que não se pode falar, no caso, em valorização imobiliária potencial. O princípio da segurança jurídica – que já estudamos – não se compadece com tal entendimento.[49]

E, no tocante à valorização imobiliária ocasionada por obra pública, há duas questões interessantes a serem aqui veiculadas. Primeiramente, o fato de que a mais valia imobiliária, para ser objeto de tributação pela contribuição de melhoria, deve necessariamente decorrer da construção de uma obra pública. Ou seja, se qualquer outro fato ensejar a valorização do preço de imóveis particulares, seja ele econômico, como a inflação, seja ele derivado da construção de benfeitorias no imóvel ou, ainda, da construção, na vizinhança do imóvel, de obra particular que o valorize, como um shopping center, por exemplo; em nenhum desses casos poderá haver a instituição e cobrança de contribuição de melhoria, posto que seu fato gerador estaria incompleto, já que ele depende da existência de obra pública que cause valorização aos imóveis das suas redondezas.[50]

Posteriormente, e por fim, há a questão de que nem toda obra pública causa valorização imobiliária aos imóveis a ela adjacentes, podendo ocorrer, inclusive, o contrário, quando uma obra pública ao ser erigida causa para os proprietários dos imóveis vizinhos, não um ganho, mas uma perda financeira. O que deve ocorrer nestes casos nos é esclarecido pela lição de Roque Antonio Carrazza:

De fato, obras públicas há – e muito frequentes – que, longe de provocarem a valorização dos imóveis a ela vizinhos, depreciam-nos. Foi o que aconteceu, por exemplo, com o Elevado Costa e Silva, em São Paulo, que desvalorizou os imóveis das redondezas.

No caso, não se cogitou sequer cobrar contribuição de melhoria dos proprietários de tais imóveis. Pelo contrário, a Justiça , partindo do princípio de que o Poder Público, mais do que qualquer particular, se causa de danos, deve ressarci-los, mandou indenizar os que bateram às suas portas.[51]

Ainda sobre isto, nos fala Luciano Amaro:

A contribuição de melhoria liga-se a uma atuação estatal que por reflexo se relaciona com o indivíduo (valorização de sua propriedade). Esse reflexo é eventual, já que da obra nem sempre resulta aquela valorização; por vezes ocorre o contrário: a obra desvaloriza o imóvel, ensejando pedido de reparação do indivíduo contra o Estado, com o mesmo fundamento lógico que embasa a contribuição de melhoria: se a coletividade não deve financiar a obra que enriquece um grupo de indivíduos, também não se pode empobrecer este grupo, para financiar uma obra que interessa à coletividade.[52]

Ao final, gostaríamos de ressaltar a questão da desvalorização de imóveis pela construção de obras públicas, eis que ela acontece diuturnamente em vários locais de nosso país. Um exemplo, é o que está ocorrendo agora na cidade de Novo Hamburgo e região metropolitana de Porto Alegre, RS, onde as obras públicas para a ampliação da linha de trens urbanos da região, o Trensurb, vem gerando uma torrente pedidos de indenizações por meio de nosso Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que, em pelo menos um caso, concedeu reparação de danos aos proprietários dos imóveis vizinhos à obra que sofreram desvalorização imobiliária em função do intenso e incessante barulho produzido pelo trem ao se deslocar próximo a tais imóveis.[53]

2.4. Diferenças de obra pública para serviço público

Como vimos, para que possa ser instituída a contribuição de melhoria, é necessária a existência de obra pública que valorize os imóveis a ela adjacentes. Por isto, faz-se necessário definirmos o que é obra pública e qual a sua distinção dos serviços públicos, estes últimos, ensejadores das taxas, e não da contribuição de melhoria.

Pois bem, o conceito doutrinário de obra pública nos é dado pelo mestre administrativista Hely Lopes Meirelles, que assim a define:

Obra, em acepção ampla, é toda realização material do homem visando a adaptar a Natureza às suas conveniências. Em sentido administrativo obra é somente construção, reforma ou ampliação em imóvel. Construção é a obra originária. É a conjugação de materiais e de atividades empregados na execução de um projeto de engenharia. Reforma é melhoramento na construção, sem aumento de área ou capacidade. Ampliação é alteração da construção, com aumento de área ou capacidade. Essas realizações em imóveis são consideradas obras, e não serviços. O que caracteriza a obra e a distingue do serviço é a predominância do material sobre o trabalho (mão-de-obra), pois em toda obra entram serviços, mas estes são superados pelos materiais empregados na estrutura em formação ou modificação. Essa distinção entre obra e serviço é feita pela Administração Pública tanto para a determinação dos tributos que podem incidir sobre aquela e este como para se saber qual a modalidade de licitação a que fica sujeito o contrato da obra ou do serviço.

Obra pública é toda construção, reforma ou ampliação em imóvel destinada a fins públicos, realizada diretamente pela Administração ou indiretamente por seus delegados ou contratantes. O que caracteriza a obra pública é sua destinação ao público ou ao serviço público, sendo indiferentes o modo de sua execução, a pessoa que a executa e o local de sua realização. A obra pública é a realização material que a Administração comumente executa sobre um bem público como equipamento ou estrutura para um serviço público a ser oferecido à comunidade; em outros casos ser implantada em terreno particular mas com finalidade pública. Em todas essas hipóteses será obra pública, desde que destinada ao público ou ao serviço público, variando apenas seu modo de utilização, que pode ser comum do povo ou especial de um serviço destinado ao público, ou mesmo de um serviço técnico ou administrativo reservado a seus servidores e usuários específicos.[54]

Entretanto, essa definição, a par de seu brilhantismo, se ressente de incompletude, posto que, conforme os ensinamentos do professor Eduardo Marcial Ferreira Jardim, há ainda uma outra categoria que preenche a definição de obra pública, qual seja, a obra demolitória. Isto pois, a demolição de uma obra pública tornada inservível pela passagem do tempo pode trazer grandes benefícios para a coletividade, além do benefício especial da valorização dos imóveis localizados em seus arredores, o que faz nascer da obra demolitória a mais valia ensejadora da cobrança da contribuição de melhoria.[55]

Importa vermos, também, a definição específica dos serviços públicos, cuja essência pertine a uma prestação específica feita pelo Estado, no todo diversa da obra pública, que, como vimos, exige a materialidade e perenidade de uma construção. Pois bem, este conceito de serviço público nos é dado por Celso Antonio Bandeira de Mello, in verbis:

Serviço público é a atividade consistente na oferta de utilidade ou comodidade material fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres em face da coletividade e cujo desempenho entende que deva se efetuar sob regime de direito público, isto é, outorgador de prerrogativas capazes de assegurar a preponderância do interesse no serviço e de imposições necessárias para protegê-lo contra condutas comissivas ou omissivas de terceiros ou dele próprio gravosas a direitos ou interesses dos administrados em geral e dos usuários do serviço em particular.[56]

Desse modo, perfeita a distinção doutrinária feita entre obra pública e serviço público. Voltamos, na sequência, a abordar o tema que interessa efetivamente à contribuição de melhoria, qual seja, a obra pública.

A lei, por seu turno, não nos traz qualquer definição do que seja obra pública, porém enumera quais os tipos de obra pública são passíveis de gerar a instituição e cobrança de contribuição de melhoria pela valorização que trouxerem aos imóveis em seu entorno. Isso é feito pela lista contida nos incisos do artigo 2º do Decreto-Lei nº. 195/67, in verbis:

Art. 2º. Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:

I - abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;

II - construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III - construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive tôdas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;

IV - serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;

V - proteção contra sêcas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;

VI - construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;

VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII - aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.[57]

Resta-nos saber se a lista acima é taxativa ou meramente exemplificativa. Há controvérsia doutrinária neste aspecto. Alguns doutrinadores afirmam ser a lista meramente exemplificativa, posto que de muitas obras públicas pode se originar a mais valia imobiliária ensejadora da contribuição de melhoria. Entretanto, não vemos sentido neste posicionamento, vez que, se assim fosse, não teria o legislador se exaurido em redigir tão longa e pormenorizada lista. No entanto, também não cremos na possibilidade da lista ser exaustiva por si só. Acreditamos, em verdade, em uma terceira corrente doutrinária liderada por Aliomar Baleeiro, que sobre isto assevera que “a lista de obras do art. 2º do Dec.-Lei nº 195/67 é taxativa, mas abrange pela compreensão tudo quanto nela se contém ou a integra por conexão”.[58]

2.5. Hipótese de incidência e fato gerador

Na contribuição de melhoria, a hipótese de incidência e o fato gerador se confundem, chegando, até, a fundirem-se numa só definição.

Segundo Rafael da Silva Santiago, “a hipótese de incidência da contribuição de melhoria é a valorização de imóvel do contribuinte, que decorra de obra pública realizada”.[59]

No mesmo sentido, Robson Luiz Rosa Lima afirma que “a hipótese de incidência ou como preferem alguns, o fato gerador da contribuição de melhoria é a construção de obra pública que acarrete valorização imobiliária ao patrimônio do particular”.[60]

Por sua vez, Fabíola Costa Acácio Pellini assim discorre sobre o fato gerador da contribuição de melhoria:

O fato gerador individualiza e caracteriza o tributo e, no caso da contribuição de melhoria, é a valorização (incremento de valor) imobiliária unicamente decorrente de obra realizada pelo poder público. Destes dois elementos essenciais, obra pública e valorização, tem-se a distinção da contribuição de melhoria dos demais tributos […].[61]

A citada distinção da contribuição de melhoria dos demais tributos do Sistema Tributário Nacional será tratada mais adiante neste trabalho, em subtítulo específico.

Outrossim, em consonância com as definições supra citadas, vem a definição de Eduardo de Lima Caldas e Guilherme Henrique de Paula e Silva, que referem que “o fato gerador do referido tributo será é a valorização do imóvel de propriedade privada em virtude de obras públicas como pavimentação, arborização, iluminação e vários outros tipos de melhoramentos públicos”.[62]

De acordo com Kiyoshi Harada:

Contribuição de melhoria (art. 145, III, da CF) é espécie tributária que tem por fato gerador a atuação estatal mediatamente referida ao contribuinte. Entre a atividade estatal e a obrigação do sujeito passivo existe um elemento intermediário que é a valorização do imóvel.[63]

Ainda, temos a lição de Januário Rodrigues Borges Júnior, que nos afirma que “o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização do imóvel do qual o contribuinte é proprietário, desde que essa valorização seja decorrente de obra pública”.[64]

Por fim, temos a definição de Lino Elias de Pina e Vanderly Gomes Soares, que nos esclarecem que “a hipótese de incidência, que, de regra deve açambarcar o fato gerador, se dá quando haja valoração em decorrência de obra pública”.[65]

De todo o exposto, podemos concluir que não há quaisquer problemas na confusão entre a hipótese de incidência e o fato gerador da contribuição de melhoria, eis que tais elementos devem realmente coincidir um com o outro. Concluímos, ainda que dois são os fatores essenciais para a instituição e cobrança da contribuição de melhoria, quais sejam, a existência de obra pública nova e a valorização imobiliária por ela provocada aos imóveis circundantes. Inexistindo qualquer desses dois elementos, inexiste a possibilidade da instituição da contribuição de melhoria.

Em verdade, a própria lei deixa isto bastante claro, vez que o artigo 1º do Decreto-Lei 195/67 assim exara: “Valorização dos imóveis localizados nas áreas direta ou indiretamente beneficiadas por obras públicas”.[66]

2.6. A inexistência de base de cálculo e alíquota e os limites tributários da contribuição de melhoria

Por tratar-se de tributo sui generis, a contribuição de melhoria não tem alguns dos elementos que definem os tributos, mais especificamente, inexiste nela tanto a base de cálculo como a alíquota, o que a torna um tributo de aspecto quantitativo simplificado.

É verdade que boa parte da doutrina defende a existência destes elementos na contribuição de melhoria, tentando adequá-los de diversas formas ao cálculo do tributo em questão. Primeiramente, portanto, nos cabe demonstrar tais argumentos doutrinários para, só então, podermos refutá-los com base na lógica.

Pois bem, de acordo com Eduardo Marcial Ferreira Jardim:

[…] a base de cálculo do gravame deve pautar-se por duas variáveis, vale dizer, a primeira consistente no custo da obra que deve ser rateado proporcionalmente entre os proprietários beneficiados direta ou indiretamente pela obra pública da qual decorra a valorização, ao passo que a segunda repousa na própria valorização do imóvel, na dimensão em que ambas simbolizam fronteiras intransponíveis por parte do legislador que instituir a mencionada contribuição.[67]

Hely Lopes Meirelles considera que a base de cálculo da contribuição de melhoria é a relação entre o custo da obra e o acréscimo valorativo do imóvel provocado pela construção da referida obra pública.[68]

Por sua vez, Aliomar Baleeiro afirma que o custo da obra é a base de cálculo da contribuição de melhoria, ou pelo menos seu limite global ou total. Já a quota parte de cada contribuinte, seria a sua alíquota, correspondente à valorização individual obtida por cada imóvel beneficiado, sendo este o limite individual da contribuição de melhoria.[69]

E, Roque Antonio Carrazza define a base de cálculo e a alíquota da contribuição de melhoria da seguinte forma:

Avançando um pouco, temos que a base de cálculo da contribuição de melhoria, como já acenado, pode chegar, de acordo com o estipulado em lei, até o quantum da valorização experimentada pelo imóvel em decorrência, tão-somente, da obra pública concluída em suas imediações. Exemplificando, para melhor esclarecer, se um imóvel valia 100 e, em razão da obra pública realizada nas redondezas, passou a valer 120, a base de cálculo da contribuição de melhoria não poderá ser maior do que 20.

[…]

Já, a alíquota da contribuição de melhoria é um percentual deste quantum (5%, 10%, 20% etc.), apontado na lei.[70]

Além da doutrina, o próprio judiciário brasileiro, por meio de seu órgão máximo, o Supremo Tribunal Federal, já definiu a base de cálculo da contribuição de melhoria como sendo a diferença de valor patrimonial entre dois momentos, o anterior e o posterior à construção da obra pública que causou valorização aos imóveis vizinhos, ou seja, a base de cálculo seria o quantum da valorização imobiliária.[71]

Todavia, apesar da doutrina e da jurisprudência estarem pacificadas no sentido da existência de uma base de cálculo e uma alíquota para a contribuição de melhoria, havendo apenas alguma divergência em sua delimitação, ousamos, pela lógica jurídica, discordar da maioria neste aspecto.

Ora, se conforme estes mesmos doutrinadores supra citados, os elementos quantitativos dos tributos, base de cálculo, alíquota e valor final da exação, têm necessariamente que ser diferentes entre si, então, no caso da contribuição de melhoria, não há qualquer possibilidade da existência da base de cálculo e da alíquota, eis que estes dois elementos se confundiriam entre si e, ainda, se confundiriam com o valor final da exação.

Isso porque, se a base de cálculo da contribuição de melhoria for o valor da valorização imobiliária experimentada pelos imóveis próximos à obra pública, de acordo com o vergastado pelos doutrinadores citados, sobre esta não poderia incidir qualquer alíquota, vez que qualquer porcentagem escolhida pela lei instituidora da contribuição de melhoria, ao incidir sobre esta base de cálculo, levaria a um valor final da exação menor do que o valor integral da mais valia imobiliária havida, o que é vedado pelo artigo 81 do CTN.[72]

Acerca disso, bem discorre Robson Luiz Rosa Lima, ao afirmar que:

Ao procurar entender a estrutura da contribuição de melhoria, sob a égide do modelo tradicional dos tributos, a doutrina confunde a base de cálculo com o próprio valor a pagar, pois considera como base de cálculo o quantum da valorização, quando na verdade esta quantia já corresponde ao próprio valor a pagar pela contribuição de melhoria, não sendo necessária a aplicação de nenhuma alíquota.[73]

De outro lado, se considerarmos que a base de cálculo da contribuição de melhoria é o valor do imóvel e a alíquota o percentual de valorização que este sofreu em decorrência da construção da obra pública, também não teremos resultado melhor. Posto que, neste caso, a alíquota se confundiria com o valor total da exação, sendo apenas uma expressão deste em forma de porcentagem.[74]

Portanto, conclui o autor:

[…] é possível afirmar que a contribuição de melhoria não possui base de cálculo e nem alíquota, pois no modelo tradicional a base de cálculo pressupõe a existência de uma alíquota e vice-versa, devendo os dois elementos coexistir simultaneamente, ora, não sendo possível esta coexistência no paradigma da contribuição, a conclusão lógica é de que tais elementos (Bc e Alq) simplesmente não existem, sendo a contribuição de melhoria um tributo de critério quantitativo simplificado.[75]

Dessa forma, podemos constatar que o cálculo da contribuição de melhoria é dado simplesmente pela subtração do valor do imóvel antes da construção da obra pública do seu valor imediatamente anterior à construção da obra, o que resulta no valor integral da mais valia imobiliária experimentada pelo imóvel, e não pela aplicação de uma alíquota sobre uma base de cálculo, como ocorre tradicionalmente com os demais tributos, em especial, com os impostos.

Quanto aos limites da contribuição de melhoria, são eles o limite global ou total, correspondente ao valor total da obra pública em questão, e o limite individual, correspondente ao valor integral da mais valia imobiliária advinda da construção da obra pública gerado para cada imóvel vizinho individualmente, os quais têm fulcro no artigo 81 do CTN.

É importante ressaltar que, ainda que o valor integral das contribuições de melhoria seja inferior ao custo da obra, em função de ter havido pequena valorização imobiliária decorrente de sua construção, nada há de ilegal nisto. O contrário, entretanto, é que pode resultar em problema legal e, por conta disso, o ente instituidor da contribuição de melhoria deve estar atento, posto que, ainda que a soma das valorizações imobiliárias havidas em função da obra tenha valor superior ao seu custo, este limite jamais poderá ser ultrapassado, sob pena de nulidade, devendo o ente público fazer as adequações necessárias no cálculo da contribuição de melhoria, de forma a não transpor nenhum dos limites a ela inerentes.

Há, ainda, que se destacar o limite constante do artigo 12 do Decreto-Lei 195/67, que reza que o valor da contribuição de melhoria não pode superar, ao ano, 3% do valor venal do imóvel. Por conta desse limite, a lei estabeleceu a possibilidade do parcelamento da contribuição de melhoria. Mas, por óbvio, ela não pode ser cobrada mais de uma vez do proprietário de cada imóvel beneficiado pela mesma obra pública, ou seja, trata-se de tributo cuja cobrança se exaure a uma única vez, posto que o contrário resultaria em bitributação, já que tratar-se-ia de cobrança feita com base no mesmo fato gerador de tributo já quitado.[76]

2.7. Os sistemas de cobrança

São três os sistemas de cobrança da contribuição de melhoria, quais sejam:

a) o sistema de valorização (mais valia), em que o tributo é cobrado sobre a valorização decorrente da obra, por exemplo, um imóvel de 10,0 é valorizado em 5,0 devido à obra realizada pelo poder público, assim sendo, o contribuinte deverá pagar 5,0 a título de contribuição de melhoria, corresponde à valorização do imóvel.

[…]

b) o sistema de custo, em que o tributo é cobrado sobre o custo total da obra, rateado (dividido) entre os contribuintes beneficiários, por exemplo, o Estado realizou uma obra que custou aos cofres públicos a quantia de 800, contudo, 400 (duzentos) imóveis foram valorizados na mesma proporção, assim sendo, cada proprietário dos imóveis valorizados deverá pagar 2,0 a título de contribuição de melhoria, isso porque o custo da obra está sendo rateado.

[…]

c) o sistema misto (heterogêneo ou mitigado) equivale ao sistema de valorização, com a única diferença de que neste sistema o Estado está sujeito a um limite global, o custo da obra, assim sendo, o somatório das contribuições individuais não poderá ser superior ao custo da obra.[77]

No sistema de valorização, é possível que o valor da arrecadação supere o custo total da obra pública, ultrapassando o limite global ou total, em função da valorização imobiliária criada por ela ser maior que seu custo. É um sistema em que, portanto, o Estado pode auferir lucros quando da cobrança da contribuição de melhoria.

Por sua vez, no sistema de custo, há a possibilidade de se ultrapassar o limite individual, caso a soma das valorizações imobiliária não seja suficiente para cobrir o custo da obra pública, sendo a cobrança da contribuição de melhoria equivalente ao rateio entre os proprietários dos imóveis beneficiados pela construção da obra pública do custo desta. Nesse sistema o Estado não pode auferir qualquer lucro com a instituição de melhoria, servindo esta exclusivamente para o ressarcimento dos gastos com a obra pública.

E, o sistema misto, heterogêneo ou mitigado, de seu turno, é aquele em que ambos os limites, global e individual, devem ser observados pela Administração Pública quando da instituição da contribuição de melhoria. Esse é o sistema adotado pela legislação brasileira.

Sobre estes sistemas, conclui Robson Luiz Rosa Lima:

É cediço que os sistemas de cobrança da contribuição de melhoria estão atrelados aos critérios ou formas de cálculos utilizadas para se ter conhecimento prévio de como o contribuinte será cobrado pelo Estado, o primeiro sistema (valorização) é utilizado em países como Estados Unidos e Inglaterra, o segundo sistema é comumente utilizado na Alemanha e o terceiro sistema foi adotado em países como Colômbia, Peru e Brasil.[78]

2.8. Sujeitos ativo e passivo

Os sujeitos ativos da contribuição de melhoria estão definidos no artigo 145, III, da CF e no artigo 3º do Decreto-Lei nº. 195/67. São eles, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Dentre eles, a competência para a instituição da contribuição de melhoria é comum, dependendo a sua definição, exclusivamente, de quem tenha sido o ente político responsável pela construção da obra pública geradora de valorização aos imóveis vizinhos. Ou seja, quem fez é obra é quem tem a competência para instituir contribuição de melhoria em razão dela.

Interessante é a possibilidade de haver conflito de competência na instituição da contribuição de melhoria e como deve dar-se a sua solução. É o que bem nos esclarece Fabíola Costa Acácio Pellini:

Considerando conflito de competência como sendo o embate de dois ou mais entes tributantes sobre quem teria capacidade ativa para exigir tributo, sobre um mesmo fato gerador, entendemos que só haveria tal possibilidade se houvesse obra realizada por mais de um ente público, em conjunto. Como seria distribuída a competência para cobrar a contribuição de melhoria, se todos os entes da federação são igualmente dotados de poder para tal? Ora, aptidão para exigir o tributo, todas as pessoas políticas possuem, então, qualquer um pode fazê-lo. O cerne da dúvida, na realidade, é a repartição da receita tributária oriunda de arrecadação de contribuição de melhoria.

Parece-nos, então, que a repartição mais justa é aquela feita proporcionalmente aos valores investidos na obra por cada Administração Pública, conforme convênio celebrado para realização da mesma. A operacionalização da cobrança e a arrecadação das receitas poderiam ficar a cargo de uma das Fazendas Públicas competentes, notadamente a que tiver melhores condições de efetivamente exigir dos contribuintes, dada a proximidade e os recursos disponíveis, e, então, à medida que fossem sendo arrecadados os valores, seriam repassados aos demais sujeitos ativos.[79]

Já o sujeito passivo da obrigação tributária é o proprietário de imóveis de domínio privado, de acordo com o exarado pelo legislador no Decreto-Lei nº. 195/67, mais especificamente, nos seus artigos 3.º, parágrafo 3.º e artigo 8.º.

Apesar do Decreto-Lei nº. 195/67 ser claro ao referir que somente são passíveis da cobrança da contribuição de melhoria os imóveis de propriedade privada, surgiu uma polêmica na doutrina sobre a possibilidade da aplicação desta exação sobre imóveis públicos, eis que a contribuição de melhoria não consta do rol do artigo 150 do CTN que trata das imunidades recíprocas entre os entes políticos.

Entretanto, em razão do sujeito passivo da contribuição de melhoria ter sido definido por legislação com caráter material de lei complementar, o Decreto-Lei nº. 195/67, como sendo os proprietários de imóveis de propriedade privada, impossível a incidência deste tributo sobre bens imóveis de propriedade estatal.

Todavia, isto não ocorre em razão da imunidade recíproca, antes citada, que aqui é incabível. O que ocorre, em verdade, é uma caracterização do sujeito passivo de forma a criar uma não-incidência da contribuição de melhoria sobre a propriedade imobiliária estatal, ou, ainda, o ente tributante, ao legislar a contribuição de melhoria sobre uma obra específica, trata de colocar os bens imóveis estatais como isentos dessa tributação.[80]

Outro ponto interessante é descobrir, no caso de alienação de imóvel valorizado por obra pública, quem será o sujeito passivo efetivo da contribuição de melhoria, ou seja, deverá arcar com o tributo o alienante ou o alienatário? Isto nos é esclarecido pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº. 195/67, que assim exara:

Art. 8º. Decreto-Lei nº. 195/67. Responde pelo pagamento da Contribuição de Melhoria o proprietário do imóvel ao tempo do seu lançamento, e esta responsabilidade se transmite aos adquirentes e sucessores, a qualquer título, do domínio do imóvel.[81]

Destarte, vemos que a responsabilidade tributária sobre a contribuição de melhoria, a par de ser definida quando do lançamento do tributo, é transmissível ao alienatário do imóvel valorizado pela obra pública em questão.

2.9. A contribuição de melhoria como tributo autônomo e distinto dos demais

A contribuição de melhoria é tributo sui generis, autônomo e totalmente distinto dos outros tributos existentes na legislação pátria. Passamos, abaixo, a discriminar as características que a diferenciam dos demais tributos.

Primeiramente e, sobretudo, a Constituição Federal de 1988, bem como as Constituições anteriores que previam a contribuição de melhoria, separa este tributo de todos os demais, exarando em seu artigo 145 as cinco categorias de tributos atualmente existentes no Brasil, quais sejam, os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios.

Sua diferenciação dos impostos está no fato de que a contribuição de melhoria é tributo vinculado a uma atuação estatal específica, qual seja, a construção de obra pública que valorize os imóveis em suas cercanias, enquanto que os impostos não são vinculados a qualquer tipo de atuação estatal, de acordo com a interpretação conjunta dos artigos 81 e 16 do CTN.[82]

Em relação às taxas, o que diferencia a contribuição de melhoria é seu fato gerador, que é a construção de obra pública ensejadora de valorização aos imóveis a ela vizinhos, enquanto que as taxas têm como fato gerador serviço público específico e divisível utilizado pelo contribuinte ou, ao menos, posto ao seu dispor, ou, ainda, o exercício do poder de polícia pela Administração Pública, conforme o disposto nos artigos 81 e 77 do CTN.[83]

É bem verdade que a contribuição de melhoria são tributos assemelhados, já que ambas são tributos vinculados a uma atuação estatal específica. Todavia, ainda assim, são tributos autônomos. Aliomar Balleiro bem demonstra a distinção entre eles, referindo que:

A diferenciação entre taxa e contribuição começa, assim, na hipótese da norma. Sendo ambos tributos vinculados a uma atuação estatal, distinguem-se pelo fato de que a atuação estatal necessária nas taxas é o serviço público específico e divisível ou o exercício do poder de polícia, enquanto na contribuição de melhoria somente obra pública beneficiadora do imóvel pode configurar a atuação estatal, imprescindível ao surgimento da obrigação.[84]

Sobre a distinção entre a contribuição de melhoria e as taxas, cumpre, ainda, destacar a lição de Paulo de Barros Carvalho, que diz:

Em comparação com as taxas, que também são tributos vinculados a uma atuação do Estado, as contribuições de melhoria se distinguem por pontos expressivos: pressupõem uma obra pública e não serviço público; e dependem de um fator intermediário, que é a valorização do bem imóvel. Daí dizer-se que a contribuição de melhoria é um tributo vinculado a uma atuação do Poder Público, porém indiretamente referido ao obrigadoe as contribuições especiais se caracterizam como instrumentos de intervenção no domínio econômico ou são instituídas nos interesses das categorias profissionais ou econômicas.[85]

E, por fim, se distingue a contribuição de melhoria dos empréstimos compulsórios em razão daquela não prever restituição ao contribuinte do valor pago, enquanto que estes prevêem a restituição do valor dado ao Estado a título de empréstimo.[86]

De tudo isto, podemos concluir exatamente o que afirmamos de início, a contribuição de melhoria é tributo sui generis, autônomo e totalmente distinto dos demais tributos existentes no Brasil.

2.10. Jurisprudência dos Tribunais Superiores

Ao final deste capítulo, cumpre colacionarmos e comentarmos aqui aquelas que consideramos as mais relevantes decisões jurisprudenciais acerca da contribuição de melhoria já tomadas pelos nossos Tribunais Superiores, o STJ – Superior Tribunal de Justiça -, e o STF – Supremo Tribunal Federal -. Vamos a elas:

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR: QUANTUM DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. PRECEDENTES. 1. Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria incide sobre o quantum da valorização imobiliária. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido.[87]

Contribuição de melhoria. Recapeamento de via pública já asfaltada, sem configurar a valorização do imóvel, que continua a ser requisito ínsito para a instituição do tributo, mesmo sob a égide da redação dada, pela Emenda n. 23, ao art. 18, II, da Constituição de l967. Recurso extraordinário provido, para restabelecer a sentença que julgara inconstitucional a exigência.[88]

Estas duas ementas citadas são referentes ao limite individual da contribuição de melhoria, qual seja o quantum da valorização imobiliária decorrente da obra para cada imóvel individual.[89] O que importa aqui é referir que, não só a doutrina, como também a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já pacificou que a valorização imobiliária é requisito ínsito à instituição da contribuição de melhoria, como bem colocado pelos autores cujas obras lastrearam este trabalho, em especial, neste caso, Kiyoshi Harada[90], Aliomar Baleeiro[91] e Célio Armando Jaczeski[92].

Ainda, no que tange a esta última jurisprudência citada, é importante notar o erro do município ao instituir a contribuição de melhoria sobre mero recapeamento asfáltico, que se consubstancia num serviço público, e não numa obra pública, devendo dar ensejo à taxa, e não à contribuição de melhoria, vez que não preenche a sua hipótese de incidência que é a construção de obra pública nova que valorize os imóveis próximos a ela.[93]

Outro item interessante a ser destacado da jurisprudência do STF infra colacionada, acerca da confusão legislativa feita entre os institutos da contribuição de melhoria e das taxas, in verbis:

TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE SANTO ANDRE/SP. TAXA DE PAVIMENTAÇÃO ASFALTICA. LEI N. 3.999/72, ART. 244. INCONSTITUCIONALIDADE. Tributo que tem por fato gerador beneficio resultante de obra pública, próprio de contribuição de melhoria, e não a utilização, pelo contribuinte, de serviço público especifico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição. Impossibilidade de sua cobrança como contribuição, por inobservância das formalidades legais que constituem o pressuposto do lançamento dessa espécie tributaria. Inocorrência da alegada afronta ao art. 18, II, da EC 01/69. Inconstitucionalidade, que se declara, do art. 276 da Lei n. 3.999, de 29 de dezembro de 1972, do Município de Santo Andre/SP. Recurso não conhecido.[94]

Aqui ficou demonstrado o engano entre os institutos cometido pelo Município de Santo André – SP, e tal equívoco lhe custou a impossibilidade de cobrar tanto a taxa criada, que foi tida como inconstitucional pelo STF em razão de ter fato gerador diverso daquele das taxas, quanto na impossibilidade de cobrar a contribuição de melhoria, que seria o tributo devido in casu, por não ter o município editado lei específica sobre ela antes de sua cobrança.[95]

Outrossim, cumpre-nos ressaltar um outro aspecto interessante presente na jurisprudência do STF, qual seja, o conflito de competência e/ou a inexistência dessa, veja-se:

TRIBUTÁRIO. COBRANÇA A PROPRIETÁRIOS DE IMÓVEIS DOS CUSTOS DE OBRA PÚBLICA REALIZADA POR EMPRESA MUNICIPAL. TRATANDO-SE DE CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA, É INDEVIDA A COBRANÇA POR QUEM NÃO TEM O PODER DE TRIBUTAR. NEM PODE O MUNICÍPIO COBRAR O TRIBUTO, SEM LEI ANTERIOR QUE O AUTORIZE.[96]

Também neste caso, equivocou-se o poder público municipal em sua esfera legislativa, eis que publicou lei cobrando contribuição de melhoria por obra erigida por empresa pública, sendo que a competência para realizar a obra e a competência para legislar acerca da contribuição de melhoria dela derivada deve coincidir numa mesma pessoa política, não podendo o ente político competente, jamais, declinar de sua competência em favor de outra pessoa que não seja um dos entes políticos estatais, posto que assim afrontaria diretamente os mandamentos do artigo 145, III, da CF e do artigo 3º do Decreto-Lei nº. 195/67. E, neste caso, cometeu-se ainda, o mesmo erro que no anterior, não houve a publicação de lei específica instituindo a contribuição de melhoria antes de sua cobrança.[97]

Ademais, de grande interesse para os fins deste trabalho é o julgado do STJ que confirma a plena vigência, apesar da EC 23/83, dos artigos 81 e 82 do CTN e do Decreto-Lei nº. 195/67, conforme já explicitamos acima[98], vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. PLENO VIGOR DOS ARTS. 81 E 82 DO CTN E DL 195/1967. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO.

1. Cuidam os autos de cobrança de contribuição de melhoria com base no custo da obra e não na valorização do imóvel, onde o agravante, ao argumento de que os arts. 81 e 82 do CTN e os arts. 1º e 2º do DL 195/67 teriam sido revogados por legislações supervenientes, sustenta que o legislador optara por substituir o critério valorização pelo critério custo.

2. A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que: i) os artigos 81 e 82 do CTN estão em pleno vigor; ii) a contribuição de melhoria é tributo cujo fato imponível decorre da valorização imobiliária causada pela realização de uma obra pública, cabendo ao ente público o ônus da sua comprovação a fim de justificar o tributo estipulado. Precedentes.

3. Agravo regimental não provido.[99]

Ainda, e por fim, é interessante notar que a jurisprudência pátria, especialmente a de nossos tribunais superiores, não aceita a cobrança de contribuição de melhoria de obra pública inacabada, ainda que o Decreto-Lei nº. 195/67 a preveja, vez que obra pública apenas parcialmente acabada não dá ensejo à valorização imobiliária, a qual é requisito ínsito a esta espécie tributária, como acabamos de ver. Veja-se a ementa infra colacionada:

CONTRIBUIÇÃO. MELHORIA. OBRA PÚBLICA INACABADA.

Obra pública inacabada não autoriza a cobrança de contribuição de melhoria, porquanto a obrigação fiscal decorre da valorização do imóvel, ou seja, o valor do imóvel antes do início e após a conclusão da obra, segundo o critério da mais valia na definição da incidência e do fato gerador. Precedentes citados: REsp 615.495-RS, DJ 17/5/2004, e REsp 143.996-SP, DJ 6/12/1999.[100]

3. A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA COMO UMA ALTERNATIVA VIÁVEL PARA O INCREMENTO DA INFRAESTRUTURA BRASILEIRA

Em 1964, o mestre Geraldo Ataliba já se pronunciava acerca do pouco uso pelos entes políticos estatais da contribuição de melhoria, destacando a importância de sua instituição pelo Poder Público brasileiro, veja-se a sua contundente lição:

É insuficiente e injusto o sistema tributário que não reconheça êste instituto jurídico. Não reconhecê-lo e não explorá-lo importam no mesmo. Insuficiente porque desprezará preciosa forma de financiamento de obras públicas das quais tanta necessidade tem a sociedade moderna. Injusto porque onerará desigualmente os cidadãos e não respeitará as elementares exigências de justiça distributiva, abandonando sólidos indícios científicos de proporcionalidade, asseguradores de um sistema équo de repartição de encargos tributários.[101]

3.1. Do insucesso da contribuição de melhoria em nosso país

Estranhamente, apesar de ser uma boa forma de ressarcimento aos cofres estatais dos gastos com obras públicas, a contribuição de melhoria é raramente utilizada pelos entes políticos brasileiros. Importa-nos descobrir os motivos de seu insucesso em nosso país.

Célio Armando Janczeski, citando outros doutrinadores de renome, nos oferece algumas pistas acerca da razão do desuso da contribuição de melhoria no Brasil, in verbis:

Quanto à contribuição de melhoria, tal como posta no Direito brasileiro, apesar das críticas recebidas de juristas que infirmam a complexidade de instituição e cobrança, chegando João Batista Moreira a afirmar que o administrador a considera uma perfumaria dos teóricos, enquanto Ataliba, apesar de realçar seus aspectos positivos, a considera, na prática, mera peça de museu, seu desuso se dá especialmente pelo despreparo do Poder Público, que insiste na não obediência aos princípios do tributo.[102]

De outro lado, Hely Lopes Meirelles afirma que, ainda que pequena, existe a utilização do instituto da contribuição de melhoria por alguns municípios brasileiros. Não lhe dão efetividade alguma, entretanto, a União e os Estados da federação. Todavia, explicita o autor que, nos casos de sua utilização efetiva, esta é feita passando ao largo dos mandamentos dos textos legais maiores, eis que os Municípios, ao legislarem sobre o tributo em apreço, raramente acolhem a valorização imobiliária como parâmetro e limite a sua cobrança. Ao invés disso, se baseiam na extensão da testada do imóvel, critério absolutamente ilegal e inconstitucional.[103]

Kiyoshi Harada afirma ser o maior problema da instituição da contribuição de melhoria a difícil e complexa delimitação da zona de influência benéfica da obra pública. Isso porque há obras que ocasionam valorização longitudinal, ao longo da obra; outras ocasionam valorização radial, ao redor da obra; e, outras, ainda, causam valorização apenas em seus pontos extremos.[104]

Com a devida vênia ao mestre Harada, não cremos que este argumento, bem como o argumento da dificuldade de cálculo vergastado por alguns doutrinadores, possam ser o motivo do insucesso brasileiro na aplicação da contribuição de melhoria. Isto pois, apesar de para nós juristas esta delimitação da zona de influência benéfica e o cálculo do valor a pagar a título de contribuição de melhoria parecerem extremamente complicados, para os técnicos nas áreas de Engenharia, Arquitetura, Matemática e áreas afins contratados pelas prefeituras municipais para calcular o valor venal do imóveis para fins de IPTU – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - e ITR[105] – Impostos sobre a propriedade territorial rural -, como para os técnicos estaduais encarregados do cálculo do ITBI – Imposto de transmissão de bens imóveis inter vivos – e do ITCMD – Imposto de transmissão de bens imóveis causa mortis ou doações - tratam-se, em verdade, de tarefas cotidianas.

Já, Hugo de Brito Machado acredita ser a exigência legal da obrigatoriedade de conclusão da obra pública antes da instituição e cobrança da contribuição de melhoria um dos elementos concorrentes para seu insucesso em nosso país.[106]

Porém, este argumento não pode prosperar, vez que o próprio Decreto-Lei nº. 195/67 que regulamenta a matéria, em seu artigo 9º, traz a possibilidade de cobrança de contribuição de melhoria por obras apenas parcialmente concluídas, desde que estas já tenham gerado valorização aos imóveis vizinhos.[107] Não pode prosperar, ainda, pois é de conhecimento vulgar o fato da maioria das obras públicas ser financiada por instituições financeiras nacionais e, muitas vezes, até internacionais.

O real motivo do insucesso da contribuição de melhoria no Brasil nos é esclarecido por Hugo de Brito Machado, in verbis:

A verdadeira razão para a não cobrança da contribuição de melhoria, no Brasil, é a exigência legal de publicação do orçamento da obra, e do direito do contribuinte de impugnar o respectivo valor, porque as obras públicas em nosso país, desgraçadamente, são quase todas objeto de vergonhoso superfaturamento. Por isto mesmo a Administração Pública prefere não fazer as coisas com a transparência que a lei exige, como condição para a cobrança da contribuição de melhoria.[108]

De acordo com Rafael da Silva Santiago, a contribuição de melhoria constitui-se num fator de estímulo ao controle da população sobre os gastos feitos pelos gestores públicos com o dinheiro público, que nada mais é do que a receita advinda dos tributos pagos por toda a população brasileira. Dessa forma, constitui-se também numa ameaça aos governantes, que teriam de expor os gastos de sua administração para apreciação e, inclusive, impugnação pelos cidadãos.[109]

Sobre isto, bem discorre Fabíola Costa Acácio Pellini:

Por conta dos detalhes exigidos por lei para a publicação do edital e do memorial descritivo da obra, muitos administradores abdicaram de exigência da contribuição de melhoria, seja por causa das minúcias que tornam difícil o atendimento do exigido em lei, seja por causa dos orçamentos “inflados” de contratos para realização de obras públicas e aquisição de materiais aplicados nas mesmas, que vez ou outra chegam ao conhecimento da sociedade, apesar de serem práticas condenadas no âmbito da Administração Pública. Este é o aspecto mais delicado de todos, pois sua solução vai além das discussões doutrinárias.[110]

Assim, os governantes preferem abdicar desta forma ideal de ressarcimento dos gastos públicos, ao invés de se submeterem ao crivo da população, de tal sorte a poderem garantir a continuidade de seus mandatos e, até, possíveis reeleições futuras. Este o verdadeiro motivo, escuso é fato, do insucesso da contribuição de melhoria entre nós.

3.2. Das vantagens da utilização da contribuição de melhoria no Brasil

Conforme Sérgio Martins Guerreiro:

A contribuição de melhoria é um instituto de fundamental importância para a gestão urbanística. A obra pública, por certo, despende gastos elevados. Nos países subdesenvolvidos principalmente, o que se vê é um esgotamento da capacidade fiscal do Poder Público. A contribuição de melhoria, a seu turno, é um tributo previsto constitucionalmente, exeqüível, que poderia angariar importantes somas fiscais para o soerguer econômico de nosso Estado. Entretanto, não é utilizado, é um tributo esquecido.[111]

A efetiva utilização da contribuição de melhoria no Brasil, além de concretizar os princípios da igualdade e da justiça distributiva entre nós, possibilitaria aos entes políticos estatais um verdadeiro e substancial incremento nas obras públicas de infraestrutura, visto que os custos destas passariam a ser ressarcidos por aqueles que obtiveram valorização imobiliária decorrente de tais obras. Poderia, com isso, trazer, ainda, grande desenvolvimento sócio-econômico e um substancial aumento do IDH[112] – Índice de Desenvolvimento Humano - ao nosso país.

O povo brasileiro se ressente tanto da falta, na maior parte dos lugares, da infraestrutura mínima adequada a proporcionar-lhe um padrão de vida efetivamente humano e, ainda assim, por meras questões políticas, nossos governantes abdicam da utilização da contribuição de melhoria, único instrumento capaz de resolver adequadamente estas questões.

De acordo com Hely Lopes Meirelles, trata-se a contribuição de melhoria de “um instrumento tributário altamente eficiente e realizador da verdadeira justiça fiscal, por incidir sobre aqueles que diretamente auferem os benefícios e a valorização provocada pela obra pública em seus imóveis”.[113]

Além disso, destaca Roque Antonio Carrazza a grande utilidade deste tributo para a diminuição da especulação imobiliária:

[…] nos países onde a contribuição de melhoria é regularmente arrecadada, a especulação imobiliária diminuiu sensivelmente. De fato, neles, nenhuma pessoa adquire imóvel localizado em zona periférica com o fito exclusivo de, com as obras públicas que cedo ou tarde virão, locupletar-se às expensas da comunidade que as custeia. Por outro lado, com a cobrança de contribuição de melhoria, aumenta a arrecadação estatal e, graças a isto, novas obras públicas podem ser financiadas, mais rapidamente.[114]

Prática esta, a da especulação imobiliária, ainda bastante frequente no Brasil, justamente, em razão da não implementação da contribuição de melhoria pelos entes políticos estatais pátrios.

E, por fim, o mestre Geraldo Ataliba enumera as razões pelas quais a contribuição de melhoria deve ser implementada em nosso país:

Razões financeiras o impõem: a necessidade de recursos com que enfrentar outras, ou a própria obra. Razões econômicas o recomendam: desestimular a especulação imobiliária, que se alimenta da esperança de valorização, pela simples posse prolongada (os inconvenientes da especulação são notórios: não uso e retenção de terrenos nos arredores das cidades, aguardando valorização, com consequente desvio de capitais de empreendimentos produtivos, criação de favelas etc.). Razões políticas o exigem: devolver à coletividade os benefícios e frutos de sua ação e não premiar a inércia, a improdutividade dos que adquirem imóveis por preço baixo, para aguardar sua valorização por efeito do progresso comunitário, expansão urbana e realização de obras públicas.

Razões de equidade o reclamam: que as obras de utilidade geral sejam custeadas por todos; as de utilidade restrita o sejam por aqueles que delas extraiam proveito e as que reúnam os dois requisitos sejam custeadas proporcionalmente pela comunidade e pelos beneficiários. Nesta última hipótese, grande parte dos benefícios contempla particularmente alguns contribuintes (os proprietários de imóveis vizinhos). Os recursos com que é suportada a obra devem ser retirados parcialmente destes especiais beneficiários (que, aliás, nada perdem, já que o valor de sua propriedade permanece intacto). O instrumento disso é a c. m.

Por último, são também razões éticas as que exigem a eficácia da contribuição de melhoria: banir o enriquecimento sem causa de alguns, à custa de todos.[115]

3.3. Da obrigatoriedade da instituição da contribuição de melhoria pelos entes estatais sob pena de incorrerem em inconstitucionalidade por omissão

A obrigatoriedade da instituição da contribuição de melhoria pelos entes políticos estatais brasileiros advém da interpretação sistemática do artigo 145, III, da Constituição Federal, dos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional, dos artigos 2º e 3º do Decreto-Lei nº. 195/67, do artigo 2º, XI, do Estatuto da Cidade (LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001) e dos artigos 11 e 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000). Passamos, pois, a listá-los infra.

A Constituição Federal assim dispõe sobre a contribuição de melhoria:

Art. 145. CF. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[...]

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. (Grifo nosso).[116]

Interpretar o caput deste artigo constitucional é tarefa que nos cabe, de forma a definirmos a carga semântica da expressão “poderão” utilizada pela Assembléia Constituinte, é o que faremos adiante.

Por sua vez, assim dispõe o Código Tributário Nacional sobre a competência para a instituição da contribuição de melhoria:

Art. 81. CTN. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.[117]

O Código Tributário Nacional, conforme supra citado, não nos dá qualquer dica acerca da obrigatoriedade ou não da instituição da contribuição de melhoria pelos entes políticos pátrios.

O Decreto-Lei nº. 195/67 assim estabelece acerca da competência para a instituição da contribuição de melhoria:

Art. 2º. Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:

I - abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;

II - construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III - construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive tôdas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;

IV - serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;

V - proteção contra sêcas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;

VI - construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;

VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII - aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.

Art 3º. A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação dêste Decreto-lei.

§ 1º A apuração, dependendo da natureza das obras, far-se-á levando em conta a situação do imóvel na zona de influência, sua testada, área, finalidade de exploração econômica e outros elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente.

§ 2º A determinação da Contribuição de Melhoria far-se-á rateando, proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas de influência.

§ 3º A Contribuição de Melhoria será cobrada dos proprietário de imóveis do domínio privado, situados nas áreas direta e indiretamente beneficiadas pela obra.

§ 4º Reputam-se feitas pela União as obras executadas pelos Territórios. (Grifo nosso).[118]

Por sua vez, o Decreto-Lei nº. 195/67 já nos dá algumas pistas da obrigatoriedade da instituição da contribuição de melhoria pelos entes políticos estatais, em razão de usar, no caput de seu artigo 2º a expressão “será devida a Contribuição de Melhoria” e no caput de seu artigo 3º utilizar a seguinte expressão: “A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar”, nela inclusas algumas palavras que levam a crer na obrigatoriedade da instituição da contribuição de melhoria, quais sejam: “A ser exigida” e “será cobrada”.

De outro lado, o Estatuto da Cidade estabelece a obrigatoriedade induvidosa dos municípios instituírem a contribuição de melhoria para fazer face às obras públicas que erigirem, in verbis:

Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

[...]

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos. (Grifo nosso).[119]

Reputamos como induvidosa a obrigatoriedade da instituição da contribuição de melhoria pelos municípios brasileiros, eis que o Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da política urbana, elegendo, dentre elas, a “recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos”. Ora, já sabemos que a contribuição de melhoria é o único instrumento tributário pátrio apto a fazer jus a esse mandamento do Estatuto da Cidade, tendo-se, portanto, a sua instituição como obrigatória, caso contrário, não faria parte das diretrizes gerais da política urbana nacional.

Por fim, temos os artigos 11 e 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que assim rezam:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

[...]

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. (Grifo nosso).[120]

A Lei de Responsabilidade Fiscal é ainda mais grave, prevendo não só a obrigatoriedade da instituição, como também da cobrança de todos os tributos da competência de cada ente federado. E, ainda, prevê uma série de requisitos que dificultam a renúncia fiscal, devendo esta, se havida, ser justificada e compensada adequadamente pelo ente político em questão. Sendo assim, percebemos que a obrigatoriedade de instituição e cobrança dos tributos, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é a regra geral, sendo a renúncia fiscal uma exceção condicionada ao preenchimento de diversos requisitos pelo ente competente para legislar e cobrar os tributos, neles incluída, logicamente, a contribuição de melhoria.

Do cotejamento dessas legislações, podemos depreender que, pelo menos, a partir do ano 2000, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, se não antes, a instituição e cobrança dos tributos, incluindo a contribuição de melhoria, pelos entes políticos pátrios passou a ser obrigatória.

Porém, há controvérsias nesse sentido, posto que há quem sustente que desde a entrada em vigor do atual Código Tributário Nacional, em 1967, a instituição e cobrança dos tributos tornou-se obrigatória aos entes estatais, em face da definição de tributo nele existente, vejamos:

Art. 3º. CTN. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (Grifo nosso).[121]

Isso porque a definição de atividade estatal plenamente vinculada é aquela que refere que os atos dos servidores públicos dos entes estatais, para determinados fins, como o de instituir e cobrar tributos, devem estar estritamente vinculados ao mandamento legal, não havendo nesses atos qualquer brecha para a discricionariedade, ou seja, poder de escolha, dos servidores públicos, sendo estes obrigados a efetivar os atos administrativos contidos na lei.

Dessarte, a instituição e cobrança de todos os tributos, neles inclusa, por óbvio, a contribuição de melhoria, é ato administrativo plenamente vinculado, portanto, obrigatório para todos os entes políticos estatais, desde a data da entrada em vigor do Código Tributário Nacional, em 1º de janeiro de 1967[122]. Sobre isso bem leciona Célio Armando Janczeski:

[...] f) Cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada: dizendo o CTN que o tributo há de ser cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, quer significar que a autoridade administrativa não pode preencher com seu juízo pessoal, subjetivo, o campo de indeterminação normativa. Nada fica a critério da autoridade administrativa, ou seja, não há espaço para a discricionariedade. (Grifo nosso).[123]

Entretanto, a tese que consideramos mais hígida é a que considera obrigatória a instituição e cobrança da contribuição de melhoria para cada obra pública realizada por cada um dos entes políticos estatais desde a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988. Passamos, na sequência, a explicitar as razões da eleição desta tese.

Primeiramente, é importante dizer que a contribuição de melhoria é o único instrumento de que dispõe a Administração Pública brasileira para a implementação do princípio da igualdade no que toca ao âmbito da especulação imobiliária. Eis que, somente através dela tem o Poder Público condições de reaver a mais valia imobiliária ocasionada a alguns particulares em razão da construção de obras públicas, evitando que uns poucos se locupletem às custas da imensa maioria da população. Isto tudo, já referimos ao longo deste trabalho.

Pois bem, então, se passarmos à interpretação sistemática da vontade do legislador constituinte ao legislar sobre a contribuição de melhoria no artigo 145, III, da Constituição Federal[124], sem deixarmos de lado a necessária implementação do princípio da igualdade, erigido no artigo 5º, caput, da CF[125], concluímos, necessariamente, que a instituição da contribuição de melhoria quando da construção de obra pública que crie mais valia aos imóveis particulares vizinhos se faz absolutamente obrigatória para o Poder Público. É o que nos explica Marcelo Jatobá Lôbo:

O primado da isonomia está a exigir, por tudo o que foi dito, o modal obrigatório para qualificar a conduta de legislar sobre o tributo em causa. Se estivéssemos diante de uma simples faculdade, o não exercício da competência importaria a inobservância permanente a esse princípio fundamental, legitimando o privilégio de alguns em detrimento do todo. Não parece ser essa a melhor exegese.[126]

Fazendo, entretanto, uma interpretação literal do caput do artigo 145 da Constituição Federal[127], nos deparamos com uma objeção a esta tese, vez que ele utiliza o vocábulo “poderão” quando define a competência dos entes políticos estatais para a instituição de todos os tributos ali listados, inclusive da contribuição de melhoria. Todavia, sabemos que para a maior parte da doutrina, a interpretação literal é a menos indicada quando se trata de interpretação legislativa, pois conduz a erros grosseiros. Dessarte, melhor continuarmos seguindo o caminho da interpretação sistemática, até porque, nos diz Carlos Maximiliano, citado por Marcelo Jatobá Lôbo:

Se, ao invés do processo filológico de exegese, alguém recorre ao sistemático e ao teleológico, atinge, - às vezes, resultado diferente: desaparece a antinomia verbal, pode assume as proporções e o efeito de deve. Assim acontece quando um dispositivo, embora redigido de modo que traduz na aparência, o intuito de permitir, autorizar, possibilitar, envolve a defesa contra males irreparáveis, a prevenção relativa a violações de direitos adquiridos, ou a outorga de atribuições importantes para proteger o interesse público ou franquia individual. Pouco importa que a competência ou autoridade seja conferida, direta ou indiretamente; em forma positiva, ou negativa: o efeito é o mesmo; os valores jurídico-sociais conduzem a fazer o poder redundar em dever, sem embargo do elemento gramatical em contrário.[128]

Portanto, concluímos ser possível a tese interpretativa de que o artigo 145 da Constituição Federal[129], pelo menos no que tange à contribuição de melhoria, exija a sua implementação e cobrança, quando da ocorrência de seu fato gerador, pelo ente político competente. Sendo assim, estaria o ente estatal em questão incorrendo em inconstitucionalidade por omissão se não instituísse a lei criadora da contribuição de melhoria quando da construção de obra pública que causasse mais valia imobiliária aos particulares vizinhos. Passível, pois, da proposição, pelos legitimados, de Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADIN por omissão, sendo esta regulada pelo artigo 103, §2º, da CF.[130]

CONCLUSÃO

Por meio desse trabalho, concluímos que a raiz histórica mais longínqua da contribuição de melhoria é a sua instituição decorrente das obras de retificação do Rio Tâmisa, em Londres, Inglaterra, no ano de 1605. Sendo que a primeira lei a estabelecer uma regra geral para as contribuições de melhoria oriundas de quaisquer tipos de obras públicas foi criada pelos Estados Unidos, em 1691. E, os modelos históricos mais importantes de tal tributo são o anglo-saxônico e o germânico, tendo ambos influenciado, em muito, o modelo brasileiro, a par de sua dicotomia originária. Ocorre que, o modelo anglo-saxônico se prende ao limite individual do tributo, representado pela mais valia experimentada por cada imóvel particular em decorrência da construção da obra pública. Já o modelo germânico prende-se, apenas, ao limite total, que é o custo da obra pública em questão. Por sua vez, o legislador brasileiro, vendo que ambos os modelos citados eram capazes de criar injustiças, resolveu utilizar o melhor de cada um deles e criar um novo tipo de contribuição de melhoria, o sistema misto ou mitigado, em que ambos os limites, individual e total, devem ser observados quando de sua implementação e cobrança pelos entes políticos estatais. E, no que tange à evolução legislativa pátria quanto à contribuição de melhoria, concluímos que o Código Tributário Nacional, em seus artigos 81 e 82, e o Decreto-Lei nº. 195/67 foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988 e, por serem normas de natureza tributária, foram recepcionadas como leis complementares em seu aspecto material, estando, portanto, plenamente em vigor os limites individual e total, conforme a pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Na sequência, concluímos que a contribuição de melhoria é um tributo sui generis, com fato gerador diferente de qualquer outro tributo, especialmente do IPTU, do ITR e das taxas, tendo como suporte fático a existência de obra pública geradora de valorização imobiliária, ou mais valia, aos imóveis a ela próximos, devendo esta valorização ser ressarcida aos cofres públicos por meio do pagamento deste tributo pelos proprietários dos imóveis beneficiados. Importante, ainda, frisar que tal tributo está intrinsecamente ligado à efetivação do princípio da igualdade, ou equidade, e da justiça distributiva, não estando adstrito à capacidade contributiva, vez que ligado especialmente ao imóvel valorizado pela obra pública, e não à pessoa que o possui.

Concluímos, também, que a contribuição de melhoria possui todos os atributos do gênero tributo – compulsoriedade, pagamento em espécie, caráter não punitivo, previsão em lei e exação dependente de ato administrativo plenamente vinculado – devendo, portanto, ser classificada como tal em nosso Sistema Tributário Nacional.

Ademais, concluímos que os requisitos para a instituição e cobrança da contribuição de melhoria são, primeiramente, a construção de obra pública nova ensejadora de mais valia imobiliária aos imóveis do seu entorno, e, posteriormente, a publicação de lei específica para cada obra, de memorial descritivo do projeto, do orçamento do custo da obra, da determinação da parcela da obra a ser financiada pela contribuição, da delimitação da zona beneficiada, da determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas nela contidas, bem como, a abertura do prazo de no mínimo 30 (trinta) dias para a impugnação administrativa pelos interessados de qualquer elemento da contribuição de melhoria, juntamente com a regulamentação de dito processo administrativo, sem prejuízo da apreciação judicial, conforme o artigo 82 do CTN e o artigo 5º do Decreto-Lei 195/67. Salientamos, ainda, que a prévia publicação do edital é prévia em relação à cobrança do tributo, e nunca em relação ao término da obra, vez que não pode ocorrer a sua publicação antes dele, sob pena de inexistência do fato gerador da contribuição de melhoria. E, também, faz-se necessário dizer que da ocorrência de construção de obra pública que não cause valorização imobiliária dos imóveis vizinhos, não pode, jamais, decorrer a cobrança de contribuição de melhoria, pois a valorização imobiliária é seu requisito ínsito, de acordo com os julgados do Supremo Tribunal Federal.

Outrossim, concluímos que as obras públicas e os serviços públicos são inconfundíveis, sendo, por conta disto, inconfundíveis também as taxas, que têm como fato gerador a utilização, potencial ou efetiva, de serviço público ou a utilização do poder de polícia, da contribuição de melhoria, que tem como fato gerador a construção de obra pública nova causadora de valorização dos imóveis particulares vizinhos.

Ainda, concluímos que a contribuição de melhoria é um tributo de aspecto quantitativo simplificado, eis que não tem base de cálculo nem alíquota, posto que se houvessem tais atributos, na contribuição de melhoria, eles se confundiriam entre si e com o valor final da exação, o que é inaceitável no Direito Tributário pátrio.

De outra banda, concluímos que são três os sistemas de cobrança da contribuição de melhoria, o sistema de valorização, em que é cobrada toda a valorização imobiliária tida pelos imóveis vizinhos em razão da construção da obra pública, havendo, nesse sistema, a possibilidade de ser extrapolado o limite total de arrecadação, ou seja, podem ser cobradas contribuições em valor total superior ao custo da obra; o segundo sistema de cobrança é aquele baseado apenas no custo da obra, sendo ele dividido entre os beneficiados, podendo, portanto, a contribuição individual superar o limite da valorização do imóvel; e, o último, é o sistema misto ou mitigado, adotado pelo Brasil, no qual nenhum dos limites, individual e total, pode ser superado, sendo este um sistema mais justo que os demais.

Além disso, concluímos que a contribuição de melhoria tem como sujeitos ativos os entes políticos estatais, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, sendo competente aquele que realizar a obra pública geradora de valorização aos imóveis próximos, e, tem como sujeitos passivos, unicamente, os particulares proprietários dos imóveis valorizados pela obra pública.

Ainda, concluímos que a contribuição de melhoria, por ter características próprias e únicas, é um tributo autônomo e distinto dos demais. Também, concluímos que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já pacificou o fato de que a valorização imobiliária, ou seja, o limite individual é requisito ínsito à contribuição de melhoria e que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça confirma a plena vigência, apesar da Emenda Constitucional 23/83, dos artigos 81 e 82 do CTN e do Decreto-Lei nº. 195/67.

E, finalmente, concluímos que a razão do insucesso da contribuição de melhoria em nosso país é a falta de vontade dos entes estatais, mais especificamente de seus agentes políticos, de abrir à população os valores, as mais das vezes excessivos, empregados na construção das obras públicas, tendo de oferecer aos cidadãos, prazo para impugná-los administrativamente, além de ter a possibilidade de ver movidas contra si ações judiciais a esse respeito. Concluímos, também, que a efetiva implementação da contribuição de melhoria pelos entes políticos estatais pode trazer grandes vantagens ao país, especialmente na diminuição da especulação imobiliária e no incremento da infraestrutura brasileira. Por fim, concluímos ser obrigatória, face a nossa Carta Magna, a instituição e cobrança da contribuição de melhoria pelos entes competentes quando da realização de seu fato gerador, posto que, do contrário, estaria o ente em questão praticando inconstitucionalidade por omissão, sendo possível, in casu, a proposição de Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADIN por Omissão – no Supremo Tribunal Federal, nos termos do artigo 103, parágrafo 2º, da Constituição Federal de 1988.

REFERÊNCIAS

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. 11. tir. São Paulo: Malheiros, 2010.

______. Natureza jurídica da contribuição de melhoria. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964.

BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001.

BORGES JÚNIOR, Januário Rodrigues. Contribuição de melhoria. Disponível em: <https://www.cpgls.ucg.br/ArquivosUpload/1/File/V%20MOSTRA%20DE%20PRODUO%20CIENTIFICA/DIREITO/17-.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2012.

BRASIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brazil. Rio de Janeiro, 1824. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Constituição (1891). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, 1891. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Constituição (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, 1934. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Constituição (1937). Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, 1937. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao37.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

BRASIL. Constituição (1946). Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, 1946. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao46.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Constituição (1946). Emenda Constitucional n. 19/1965. Rio de Janeiro, 1946. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1967. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

BRASIL. Constituição (1967). Emenda Constitucional n. 1, de 24 de janeiro de 1969. Brasília, 1969. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

______. Emenda Constitucional n. 23/1983. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc_anterior1988/emc23-83.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Lei Complementar n. 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

______. Lei n. 10.257/01. Estatuto da Cidade. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

______. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

______. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no Ag 1159433/RS. Relator: Min. Benedito Gonçalves. Julgado em: 26 out. 2010. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/>. Acesso em: 14 nov. 2012.

______. Superior Tribunal de Justiça. AI 694836 AgR. Relator: Min. Ellen Gracie. Segunda Turma. Julgado em: 24 nov. 2009. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/>. Acesso em: 14 nov. 2012.

______. Superior Tribunal de Justiça. REsp 647.134-SP. Relator: Min. Luiz Fux. Julgado em: 10 out. 2006. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/>. Acesso em: 14 nov. 2012.

______. Supremo Tribunal Federal. RE 116148. Relator: Min. Octavio Gallotti. Primeira Turma. Julgado em: 16 fev. 1993. Disponível em: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.

______. Supremo Tribunal Federal. RE 140779. Relator: Min. Ilmar Galvão. Tribunal Pleno. Julgado em: 02 ago. 1995. Disponível em: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 352535/RS. Relator: Min. Carlos Velloso. Julgado em: 17 jun. 2003. Disponível em: <https://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28RE%24%2ESCLA%2E+E+352535%2ENUME%2E%29&base=baseMonocraticas>. Acesso em: 16 jan. 2013.

______. Supremo Tribunal Federal. RE 99466. Relator: Min. Carlos Madeira. Segunda Turma. Julgado em: 06 dez. 1985. Disponível em: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.

CALDAS, Eduardo de Lima; SILVA, Guilherme Henrique de Paula e. Contribuição de melhoria. Disponível em: <https://www.fpabramo.org.br/formacao/pt-no-parlamento/textos-e-publicacoes/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 19 nov. 2012.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2007.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: sistema tributário. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996.

GIOCOMELLI, Rafael Frazzon. Contribuição de melhoria: uma forma eficaz de realizações de obras públicas. Disponível em <https://www.ufsm.br/direito/artigos/tributario/contribuicao.htm>. Acesso em: 14 nov. 2012.

GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012.

HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2011.

JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011.

JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012.

LÔBO, Marcelo Jatobá. Uma reflexão sobre o exercício da competência para instituir a contribuição de melhoria. Disponível em: <https://biblioteca.universia.net/html_bura/ficha/params/title/uma-reflex%C3%A3º-exercicio-da-compet%C3%AAncia-instituir-contribui%C3%A7%C3%A3º-melhoria/id/52529920.html>. Acesso em: 24 nov. 2012. p. 12.

MACHADO, Hugo de Brito. Contribuição de melhoria. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, a. 1, n. 1, jan./fev. 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Serviço público: conceito e características. Disponível em: <https://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2544/5.pdf>. Acesso em: 08 jan. 2013.

NASCIMENTO, Carlos Valder (Coord.). Comentários ao Código Tributário Nacional. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.

PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012.

PINA, Lino Elias de; SOARES, Vanderly Gomes. Da possibilidade de incidência da contribuição de melhoria na valorização dos imóveis quando da demolição de imóvel público: obra pública negativa. Disponível em: <https://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9756&revista_caderno=26>. Acesso em: 14 nov. 2012.

RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Apelação Cível n. 70045302601. Disponível em: <www.tjrs.jus.br/>. Acesso em: 25 nov. 2012.

SANTIAGO, Rafael da Silva. A contribuição de melhoria no direito brasileiro: a teoria de seu posicionamento no sistema tributário nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 17, n. 3289, 3 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22144/a-contribuicao-de-melhoria-no-direito-brasileiro-a-teoria-de-seu-posicionamento-no-sistema-tributario-nacional>. Acesso em: 14 nov. 2012.

Notas

[1] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 3.

[2] ATALIBA, Geraldo. Natureza jurídica da contribuição de melhoria. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964. p. 15.

[3] GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 3.

[4] SANTIAGO, Rafael da Silva. A contribuição de melhoria no direito brasileiro: a teoria de seu posicionamento no sistema tributário nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 17, n. 3289, 3 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22144/a-contribuicao-de-melhoria-no-direito-brasileiro-a-teoria-de-seu-posicionamento-no-sistema-tributario-nacional>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 3-4.

[5] GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 3-4.

[6] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 5.

[7] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 571.

[8] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 1.

[9] BORGES JÚNIOR, Januário Rodrigues. Contribuição de melhoria. Disponível em: <https://www.cpgls.ucg.br/ArquivosUpload/1/File/V%20MOSTRA%20DE%20PRODUO%20CIENTIFICA/DIREITO/17-.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 2.

[10] SANTIAGO, Rafael da Silva. A contribuição de melhoria no direito brasileiro: a teoria de seu posicionamento no sistema tributário nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 17, n. 3289, 3 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22144/a-contribuicao-de-melhoria-no-direito-brasileiro-a-teoria-de-seu-posicionamento-no-sistema-tributario-nacional>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 6-7.

[11] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 162-163.

[12] BRASIL. Constituição (1946). Emenda Constitucional n. 19/1965. Rio de Janeiro, 1946. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[13] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 2.

[14] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[15] BRASIL. Constituição (1967). Emenda Constitucional n. 1, de 24 de janeiro de 1969. Brasília, 1969. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[16] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 2.

[17] BRASIL. Emenda Constitucional n. 23/1983. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc_anterior1988/emc23-83.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[18] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> . Acesso em: 09 jan. 2013.

[19] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 41-42.

[20] COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: sistema tributário. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 77.

[21] NASCIMENTO, Carlos Valder (Coord.). Comentários ao Código Tributário Nacional. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 162.

[22] JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011. p. 142-143.

[23] AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 68-71.

[24] JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 150-151.

[25] RTJ 89/598, 105/434, 138/600, 138/614, etc.

[26] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 573-574.

[27] ATALIBA, Geraldo. Natureza jurídica da contribuição de melhoria. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964. p. 11.

[28] JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 150.

[29] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 572.

[30] HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 314.

[31] Ibid., p. 314.

[32] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 41-42.

[33] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 162.

[34] JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011. p. 140.

[35] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 570.

[36] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[37] GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 4.

[38] SANTIAGO, Rafael da Silva. A contribuição de melhoria no direito brasileiro: a teoria de seu posicionamento no sistema tributário nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 17, n. 3289, 3 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22144/a-contribuicao-de-melhoria-no-direito-brasileiro-a-teoria-de-seu-posicionamento-no-sistema-tributario-nacional>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 17.

[39] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 2.

[40] GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 4.

[41] GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 4-5.

[42] Ibid., p. 5.

[43] Ibid., p. 5.

[44] Ibid., p. 5.

[45] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 6-7.

[46] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[47] BRASIL. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[48] JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011. p. 143-144.

[49] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 575.

[50] AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 69.

[51] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 573.

[52] AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 70-71.

[53] RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Apelação Cível n. 70045302601. Disponível em: <www.tjrs.jus.br/>. Acesso em: 25 nov. 2012.

[54] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 359-360.

[55] JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 150.

[56] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Serviço público: conceito e características. Disponível em: <https://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2544/5.pdf>. Acesso em: 08 jan. 2013.

[57] BRASIL. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[58] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 580.

[59] SANTIAGO, Rafael da Silva. A contribuição de melhoria no direito brasileiro: a teoria de seu posicionamento no sistema tributário nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 17, n. 3289, 3 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22144/a-contribuicao-de-melhoria-no-direito-brasileiro-a-teoria-de-seu-posicionamento-no-sistema-tributario-nacional>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 10.

[60] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 6.

[61] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 6.

[62] CALDAS, Eduardo de Lima; SILVA, Guilherme Henrique de Paula e. Contribuição de melhoria. Disponível em: <https://www.fpabramo.org.br/formacao/pt-no-parlamento/textos-e-publicacoes/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 19 nov. 2012. p. 1.

[63] HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 314.

[64] BORGES JÚNIOR, Januário Rodrigues. Contribuição de melhoria. Disponível em: <https://www.cpgls.ucg.br/ArquivosUpload/1/File/V%20MOSTRA%20DE%20PRODUO%20CIENTIFICA/DIREITO/17-.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 5.

[65] PINA, Lino Elias de; SOARES, Vanderly Gomes. Da possibilidade de incidência da contribuição de melhoria na valorização dos imóveis quando da demolição de imóvel público: obra pública negativa. Disponível em: <https://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9756&revista_caderno=26>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 3.

[66] BRASIL. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[67] JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 150-151.

[68] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 163.

[69] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 576.

[70] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 573-574.

[71] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 352535/RS. Relator: Min. Carlos Velloso. Julgado em: 17 jun. 2003. Disponível em: <https://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28RE%24%2ESCLA%2E+E+352535%2ENUME%2E%29&base=baseMonocraticas>. Acesso em: 16 jan. 2013.

[72] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 8-16.

[73] Ibid., p. 8-16.

[74] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 8-16.

[75] Ibid., p. 8-16.

[76] JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 151.

[77] BORGES JÚNIOR, Januário Rodrigues. Contribuição de melhoria. Disponível em: <https://www.cpgls.ucg.br/ArquivosUpload/1/File/V%20MOSTRA%20DE%20PRODUO%20CIENTIFICA/DIREITO/17-.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 10-11.

[78] LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 775, 17 ago. 2005 . Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 17.

[79] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 6-7.

[80] Ibid., p. 7.

[81] BRASIL. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[82] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[83] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[84] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 580.

[85] GIOCOMELLI, Rafael Frazzon. Contribuição de melhoria: uma forma eficaz de realizações de obras públicas. Disponível em <https://www.ufsm.br/direito/artigos/tributario/contribuicao.htm>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 5.

[86] Ibid., p. 5.

[87] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AI 694836 AgR. Relator: Min. Ellen Gracie. Segunda Turma. Julgado em: 24 nov. 2009. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/>. Acesso em: 14 nov. 2012.

[88] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 116148. Relator: Min. Octavio Gallotti. Primeira Turma. Julgado em: 16 fev. 1993. Disponível em: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.

[89] Vide subtítulo “3.7. Os sistemas de cobrança”.

[90] HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 314.

[91] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 576.

[92] JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011. p. 140.

[93] Vide subtítulo “3.5. Hipótese de incidência e fato gerador”.

[94] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 140779. Relator: Min. Ilmar Galvão. Tribunal Pleno. Julgado em: 02 ago. 1995. Disponível em: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.

[95] Vide subtítulos “3.9. A contribuição de melhoria como tributo autônomo e distinto dos demais” e “3.3. Requisitos da contribuição de melhoria”.

[96] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 99466. Relator: Min. Carlos Madeira. Segunda Turma. Julgado em: 06 dez. 1985. Disponível em: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 14 nov. 2012.

[97] Vide subtítulos “3.3. Requisitos da contribuição de melhoria” e “3.8. Sujeitos ativo e passivo”.

[98] Vide capítulo 1, subtítulo “2.2. Implementação e desenvolvimento no Brasil das normas legais atinentes à contribuição de melhoria”.

[99] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no Ag 1159433/RS. Relator: Min. Benedito Gonçalves. Julgado em: 26 out. 2010. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/>. Acesso em: 14 nov. 2012.

[100] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 647.134-SP. Relator: Min. Luiz Fux. Julgado em: 10 out. 2006. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/>. Acesso em: 14 nov. 2012.

[101] ATALIBA, Geraldo. Natureza jurídica da contribuição de melhoria. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964. p. 14-15.

[102] JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011. p. 144.

[103] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 164.

[104] HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 314-315.

[105] Saliente-se que o ITR é um imposto de competência da União. Esta, entretanto, as mais das vezes, transfere a competência para a sua cobrança aos municípios, repassando-lhes, por este serviço, uma porcentagem do valor arrecadado por este tributo naquele município.

[106] MACHADO, Hugo de Brito. Contribuição de melhoria. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, a. 1, n. 1, jan./fev. 2003. p. 23.

[107] BRASIL. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[108] MACHADO, Hugo de Brito. Contribuição de melhoria. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, a. 1, n. 1, jan./fev. 2003. p. 24.

[109] SANTIAGO, Rafael da Silva. A contribuição de melhoria no direito brasileiro: a teoria de seu posicionamento no sistema tributário nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 17, n. 3289, 3 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22144/a-contribuicao-de-melhoria-no-direito-brasileiro-a-teoria-de-seu-posicionamento-no-sistema-tributario-nacional>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 22.

[110] PELLINI, Fabíola Costa Acácio. Contribuição de melhoria: aspectos controvertidos. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1289>. Acesso em: 14 nov. 2012. p. 9.

[111] GUERREIRO, Sérgio. Contribuição de melhoria e renúncia fiscal. Disponível em: <https://www.oabperuibe.org.br/CONTRIBUI%C7%C3º_DE_MELHORIA_E_REN%DANCIA_FISCAL_sergioguerreiro.doc>. Acesso em: 21 nov. 2012. p. 13.

[112] Índice medido pela ONU – Organização das Nações Unidas.

[113] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 164.

[114] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 576.

[115] ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. 11. tir. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 176.

[116] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> . Acesso em: 09 jan. 2013.

[117] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[118] BRASIL. Decreto-Lei n. 195/67. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0195.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[119] BRASIL. Lei n. 10.257/01. Estatuto da Cidade. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[120] BRASIL. Lei Complementar n. 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 29 jan. 2013.

[121] BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[122] Art. 218. BRASIL. Lei n. 5.172/66. Código Tributário Nacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 09 jan. 2013.

[123] JANCZESKI, Célio Armando. Direito tributário e processo tributário: teoria e prática. Caxias do Sul: Plenum, 2011. p. 29-30.

[124] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> . Acesso em: 09 jan. 2013.

[125] Ibid.

[126] LÔBO, Marcelo Jatobá. Uma reflexão sobre o exercício da competência para instituir a contribuição de melhoria. Disponível em: <https://biblioteca.universia.net/html_bura/ficha/params/title/uma-reflex%C3%A3º-exercicio-da-compet%C3%AAncia-instituir-contribui%C3%A7%C3%A3º-melhoria/id/52529920.html>. Acesso em: 24 nov. 2012.

[127] BRASIL, op. cit.

[128] MAXIMILIANO, Carlos apud LÔBO, Marcelo Jatobá. Uma reflexão sobre o exercício da competência para instituir a contribuição de melhoria. Disponível em: <https://biblioteca.universia.net/html_bura/ficha/params/title/uma-reflex%C3%A3º-exercicio-da-compet%C3%AAncia-instituir-contribui%C3%A7%C3%A3º-melhoria/id/52529920.html>. Acesso em: 24 nov. 2012. p. 12.

[129] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> . Acesso em: 09 jan. 2013.

[130] Ibid.

Autor

Vanessa Kiewel Cordeiro

Advogada atuante nas áreas cível, imobiliária e tributária. Pós-graduanda em Direito Tributário pela Universidade Gama Filho - UGF.

Textos publicados pela autora

Fale com a autora

Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

CORDEIRO, Vanessa Kiewel. Contribuição de melhoria: uma alternativa viável para o incremento da infraestrutura brasileira. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3578, 18 abr. 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/24196. Acesso em: 23 abr. 2024.

Contribuição de melhoria: uma alternativa viável para o incremento da infraestrutura brasileira