Dos limites à legitimidade da Defensoria Pública para ações civis públicas

Resumo: Após o ajuizamento da ADIn nº 3943/DF pela CONAMP (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público) e diante da discussão para aprovação do Código de Processo Civil Coletivo, o questionamento tornou-se ainda mais relevante: a Defensoria Pública pode ajuizar ações civis pública? Em caso afirmativo, quais são as hipóteses? Existem limitações?

O presente estudo objetiva exatamente discutir essas questões, a fim de tentar contribuir para o amadurecimento das investigações em torno da legitimidade da Defensoria Pública para a utilização deste instrumento de tutela coletiva.

Palavras-chave: Defensoria Pública - Legitimidade - Ação Civil Pública

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Introdução

Com a entrada em vigor da Lei nº 11.448/2007, que positivou a legitimidade da Defensoria Pública para as ações civis públicas, uma dúvida surgiu no horizonte jurídico: tal legitimidade é ampla ou está condicionada a algum requisito específico?

Independente de qual seja o entendimento prevalente ele traz uma resposta relevante. Isso porque o instituto da ação civil pública não é apenas um instrumento de aceleração da justiça, que promove, num único processo, provimentos jurisdicionais coletivos. É muito mais que isso. É uma ferramenta de acesso a direitos que, por vezes, não seriam sequer viáveis do ponto de vista econômico individual^[1]. Constitui, portanto, mais uma ferramenta de acesso à justiça, razão de existir da Defensoria Pública.

Daí porque é fundamental, não apenas para Defensoria Pública, mas também para o arcabouço jurídico processual, ter-se clara uma resposta, especialmente, após o ajuizamento da ADIn nº 3943/DF pela CONAMP (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público)^[2] e quando se está discutindo no país um código de processo civil coletivo^[3].

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1. Da sistemática processual anterior à Lei nº 11.448/2007

A Defensoria Pública, função essencial à promoção da justiça, possui função de relevância no Ordenamento Jurídico, pois é a instituição incumbida de promover assistência jurídica gratuita e a defesa daqueles grupos sociais mais vulneráveis e desfavorecidos em todos os graus da jurisdição. Essa ideia está em consonância com o artigo 5º, inciso LXXIV, CF, intrinsecamente ligado ao direito fundamental de acesso à justiça, consagrado no artigo 5º, inciso XXXV, CF. É, assim, órgão indispensável à consecução dos objetivos de princípios e normas relativos à igualdade de condições e oportunidades prevista no ordenamento jurídico brasileiro^[4].

Não foi por outra razão, então, que o legislador positivou a legitimidade para o ajuizamento de demandas coletivas pela Defensoria Pública, por meio da Lei nº 11.448/2007.

Note-se, porém, que mesmo antes daquela alteração, que incluiu expressamente a Defensoria Pública como legitimado para ação civil pública, já era reconhecida tal legitimidade.

Veja-se, a propósito, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (anterior àquele diploma legal):

REsp 555.111/RJ; Relator(a): Ministro CASTRO FILHO;  TERCEIRA TURMA; Julgado em: 05/09/2006; maioria, vencido Ministro Ari Pargendler.

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO NO JULGADO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA COLETIVA DOS CONSUMIDORES. CONTRATOS DE ARRENDAMENTO MERCANTIL ATRELADOS A MOEDA ESTRANGEIRA. MAXIDESVALORIZAÇÃO DO REAL FRENTE AO DÓLAR NORTE-AMERICANO. INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE ATIVA DO ÓRGÃO ESPECIALIZADO VINCULADO À DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO.

I – O NUDECON, órgão especializado, vinculado à Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, tem legitimidade ativa para propor ação civil pública objetivando a defesa dos interesses da coletividade de consumidores que assumiram contratos de arrendamento mercantil, para aquisição de veículos automotores, com cláusula de indexação monetária atrelada à variação cambial.

II - No que se refere à defesa dos interesses do consumidor por meio de ações coletivas, a intenção do legislador pátrio foi ampliar o campo da legitimação ativa, conforme se depreende do artigo 82 e incisos do CDC, bem assim do artigo 5º, inciso XXXII, da Constituição Federal, ao dispor, expressamente, que incumbe ao “Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor”.

III – Reconhecida a relevância social, ainda que se trate de direitos essencialmente individuais, vislumbra-se o interesse da sociedade na solução coletiva do litígio, seja como forma de atender às políticas judiciárias no sentido de se propiciar a defesa plena do consumidor, com a conseqüente facilitação ao acesso à Justiça, seja para garantir a segurança jurídica em tema de extrema relevância, evitando-se a existência de decisões conflitantes. Recurso especial provido. (original sem grifos)

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2. Da sistemática processual após a edição da Lei nº 11.448/2007

Após a positivação, com ainda mais razão a jurisprudência cristalizou-se. Confira-se:

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA: REsp 912.849/RS, Relator(a): Ministro JOSÉ DELGADO; PRIMEIRA TURMA 26/02/2008; v.u.

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERESSE COLETIVO DOS CONSUMIDORES. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA.

1. A Defensoria Pública tem legitimidade, a teor do art. 82, III, da lei 8.078/90 (Cód. Defesa do Consumidor), para propor ação coletiva visando à defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos dos consumidores necessitados. A disposição legal não exige que o órgão da Administração Pública tenha atribuição exclusiva para promover a defesa do consumidor, mas específica, e o art, 4º, XI, da LC 84/90, bem como o art. 3º, parágrafo único, da LC 11.795/02-RS, estabelecem como dever institucional da Defensoria a defesa dos consumidores.

2. APELAÇÃO PROVIDA. (original sem grifos)

Note-se, assim, que tão forte é a relação da Defensoria com a ação civil pública que, após incluir na LACP aquela previsão expressa, o legislador alterou também as funções institucionais da Defensoria Pública, como que a convocar os membros dessa Instituição para uma atuação de caráter metaindividual. Perceba-se:

Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:

(...)

VII - promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes (Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).

Assim, resta claro o recado enviado pelo legislador à Defensoria Pública: um chamado para buscar a promoção dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes por qualquer meio processual idôneo.

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3. Dos limites à legitimação da Defensoria Pública: da possibilidade de atuação para além dos direitos individuais homogêneos de hipossuficientes?

Assentada a legitimidade para ações civis públicas, cabe perguntar: a legitimidade da Defensoria para ACP é ampla ou se restringe às hipóteses em que apenas pessoas economicamente hipossuficientes possam se beneficiar? Noutras palavras: pode a Defensoria atuar em favor de direitos cujos beneficiários não sejam individualizáveis? Pode demandar em juízo por direitos coletivos em sentido estrito? E por direitos difusos?^[5]

Para se adentrar na discussão, faz-se necessário relembrar o princípio de que, a menos que haja decisão do Supremo Tribunal Federal infirmando tal presunção, as leis serão presumidas constitucionais. Assim, apesar do questionamento formulado na ADIn nº 3943/DF, como não há decisão que autorize afastar tal premissa, parte-se do ponto de que a lei é válida, podendo-se, no máximo, argumentar a partir do quadro normativo posto, mas nunca negá-lo^[6].

Ressalte-se, então, neste contexto, que a LACP não condiciona a atuação da Defensoria Pública apenas aos casos em que haja interesse exclusivo de hipossuficientes. Ao inverso: dispensa-lhe o mesmo tratamento dado à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e ao Ministério Público, ou seja, outorga-lhe tal possibilidade independentemente de quaisquer requisitos. Diferente, porém, é o regramento imposto às associações, a quem, além do requisito temporal, impõe-se incluir, dentre suas finalidades sociais, a proteção aos direitos abarcados pela LACP para comprovar legitimidade e pertinência temática.

Daí porque se diz que o tratamento diferenciado, estabelecendo requisitos de atuação para um dos legitimados, importa silêncio eloquente, a significar que os demais agentes legitimados não se subordinarão a qualquer restrição de atuação. É o que ocorre com a Defensoria Pública, a quem sempre é facultado agir mesmo quando não houver interesses de hipossuficientes, incumbindo-lhe a tutela de direito metaindividual, apenas mais uma atribuição da instituição para além da defesa individual de sujeitos hipossuficientes.

Faculta-se, assim, à Defensoria Pública agir sempre. Impondo-lhe ainda a função de atuar sempre que pessoas socialmente vulneráveis puderem ser beneficiadas pela demanda. É a concretização do princípio e garantia constitucional do acesso à justiça.

A esse respeito, escute-se Boaventura de Sousa Santos:

Saliente?se, ainda, que a necessidade de comprovação da insuficiência de recursos se aplica exclusivamente às demandas individuais, porquanto, nas ações coletivas, esse requisito resultará naturalmente do objeto da demanda – o pedido formulado. Bastará que haja indícios de que parte ou boa parte dos assistidos sejam necessitados. (original sem grifos)^[7]

Ainda que se opte por uma interpretação mais restritiva, limitando-se a atuação da Defensoria Pública apenas aos casos em que houver a possibilidade de pessoas socialmente vulneráveis puderem ser beneficiadas pela demanda, é de se ressaltar que a noção de hipossuficiência é ampla, não podendo ser confundida com a ideia de insuficiência de recursos econômicos, mas devendo ser lida como vulnerabilidade social.

A propósito, ouça-se Ada Pellegrini Grinover:

Pois é nesse amplo quadro, delineado pela necessidade de o Estado propiciar condições, a todos, de amplo acesso à justiça que eu vejo situada a garantia da assistência judiciária. E ela também toma uma dimensão mais ampla, que transcende o seu sentido primeiro, clássico e tradicional. Quando se pensa em assistência judiciária, logo se pensa na assistência aos necessitados, aos economicamente fracos, aos “minus habentes”. É este, sem dúvida, o primeiro aspecto da assistência judiciária: o mais premente, talvez, mas não o único”.^[8]

E continua:

A adequada exegese do art. 134 da CF deve ser pautada pela assistência incondicional aos necessitados, ainda que, de forma indireta e eventual, essa atuação promova a defesa de direitos de indivíduos bem estabelecidos.

Isso porque existem os que são necessitados no plano econômico, mas também existem os necessitados do ponto de vista organizacional. Ou seja, todos aqueles que são socialmente vulneráveis: os consumidores, os usuários de serviços públicos, os usuários de planos de saúde, os que queiram implementar ou contestar políticas públicas, como as atinentes à saúde, à moradia, ao saneamento básico, ao meio ambiente etc. (original sem grifos)^[9]

E nem se alegue que tal atribuição não caberia à Defensoria Pública por ser estranha à sua missão institucional. Recorde-se que às Defensorias Públicas foram outorgadas outras funções que extrapolariam sua missão como, aliás, já ocorre com a curadoria especial e a defesa dativa em processo criminal, quando não há interesses sequer metaindividuais de hipossuficientes envolvidos, mas que, nem por isso deixam de ser exercidas com legitimidade indiscutível.

Se, ainda assim, duvidosa restar a legitimação da Defensoria Pública para ações civis, é de se atentar ao princípio do in dubio pro legitimatio, segundo o qual, na dúvida quanto à legitimidade do autor para demandar em juízo por aquele direito, deve-se conhecer da ação.

Veja-se, na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a consolidação do referido princípio:

Superior Tribunal de Justiça: REsp 931.513/RS; Rel. Ministro CARLOS FERNANDO MATHIAS; Relator(a) p/ Acórdão: Ministro HERMAN BENJAMIN; Primeira Seção; Julgamento: 25/11/2009; maioria, vencidos o Sr. Ministro Relator e a Sra. Ministra  Eliana Calmon.

Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA FÍSICA, MENTAL OU SENSORIAL. SUJEITOS HIPERVULNERÁVEIS. fornecimento de prótese auditiva. Ministério PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA ad causam. LEI 7.347/85 E LEI 7.853/89.

1. Quanto mais democrática uma sociedade, maior e mais livre deve ser o grau de acesso aos tribunais que se espera seja garantido pela Constituição e pela lei à pessoa, individual ou coletivamente.

2. Na Ação Civil Pública, em caso de dúvida sobre a legitimação para agir de sujeito intermediário –  Ministério Público, Defensoria Pública e associações, p. ex. –, sobretudo se estiver em jogo a dignidade da pessoa humana, o juiz deve optar por reconhecê-la e, assim, abrir as portas para a solução judicial de litígios que, a ser diferente, jamais veriam seu dia na Corte.

3. A categoria ético-política, e também jurídica, dos sujeitos vulneráveis inclui um subgrupo de sujeitos hipervulneráveis, entre os quais se destacam, por razões óbvias, as pessoas com deficiência física, sensorial ou mental.

4. É dever de todos salvaguardar, da forma mais completa e eficaz possível, os interesses e direitos das pessoas com deficiência, não sendo à toa que o legislador refere-se a uma "obrigação nacional a cargo do Poder Público e da sociedade" (Lei 7.853/89, art. 1°, § 2°, grifo acrescentado).

5. Na exegese da Lei 7.853/89, o juiz precisa ficar atento ao comando do legislador quanto à finalidade maior da lei-quadro, ou seja, assegurar "o pleno exercício dos direitos individuais e sociais das pessoas portadoras de deficiência, e sua efetiva integração social" (art. 1°, caput, grifo acrescentado).

[...]

7. A própria Lei 7.853/89 se encarrega de dispor que, na sua "aplicação e interpretação", devem ser considerados "os valores básicos da igualdade de tratamento e oportunidade, da justiça social, do respeito e dignidade da pessoa humana, do bem-estar, e outros indicados na Constituição ou justificados pelos princípios gerais de direito" (art. 1°, § 1°).

[...]

9. A tutela dos interesses e direitos dos hipervulneráveis é de inafastável e evidente conteúdo social, mesmo quando a Ação Civil Pública, no seu resultado imediato, aparenta amparar uma única pessoa apenas. É que, nesses casos, a ação é pública, não por referência à quantidade dos sujeitos afetados ou beneficiados, em linha direta, pela providência judicial (= critério quantitativo dos beneficiários imediatos), mas em decorrência da própria natureza da relação jurídica-base de inclusão social imperativa. Tal perspectiva – que se apóia no pacto jurídico-político da sociedade, apreendido em sua globalidade e nos bens e valores ético-políticos que o abrigam e o legitimam – realça a necessidade e a indeclinabilidade de proteção jurídica especial a toda uma categoria de indivíduos (= critério qualitativo dos beneficiários diretos), acomodando um feixe de obrigações vocalizadas como jus cogens.

10. Ao se proteger o hipervulnerável, a rigor quem verdadeiramente acaba beneficiada é a própria sociedade, porquanto espera o respeito ao pacto coletivo de inclusão social imperativa, que lhe é caro, não por sua faceta patrimonial, mas precisamente por abraçar a dimensão intangível e humanista dos princípios da dignidade da pessoa humana e da solidariedade. Assegurar a inclusão judicial (isto é, reconhecer a legitimação para agir) dessas pessoas hipervulneráveis, inclusive dos sujeitos intermediários a quem incumbe representá-las, corresponde a não deixar nenhuma ao relento da Justiça por falta de porta-voz de seus direitos ofendidos.

[...]

12. A possibilidade, retórica ou real, de gestão individualizada desses direitos (até o extremo dramático de o sujeito, in concreto, nada reclamar) não os transforma de indisponíveis (porque juridicamente irrenunciáveis in abstracto) em disponíveis e de indivisíveis em divisíveis, com nome e sobrenome. Será um equívoco pretender lê-los a partir da cartilha da autonomia privada ou do ius dispositivum, pois a ninguém é dado abrir mão da sua dignidade como ser humano, o que equivaleria, por presunção absoluta, a maltratar a dignidade de todos, indistintamente.

[...]

15. Recurso Especial não provido. (original sem grifos)

Portanto, inconteste a legitimidade da Defensoria Pública, que tem por função a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, não apenas economicamente, mas também os do ponto de vista estrutural, ou seja, socialmente vulneráveis.

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4. Das conclusões

Diante de tudo quanto foi exposto, conclui-se que:

1.  Mesmo antes da entrada em vigor da Lei nº 11.448/2007, a Defensoria Pública já possuía legitimidade para propor ações civis públicas, tendo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça aderido a tal entendimento;

2.  Após a entrada em vigor da Lei nº 11.448/2007, por força em expressa previsão legal, a Defensoria Pública consolidou sua legitimidade para ações civis públicas, antes não explícita do texto legal;

3. A legitimidade da Defensoria Pública para ações civis públicas é ampla podendo pleitear direitos individuais homogêneos, coletivos em sentido estrito e difusos desde que de haja interesses de grupos hipossuficientes envolvidos;

4.  A avaliação da hipossuficiência é complexa, devendo, para o caso das ações coletivas, ser apreciada sob uma perspectiva social (e não meramente econômica) de modo a incluir se aferir a vulnerabilidade social das populações a serem beneficiadas pelo provimento jurisdicional pretendido.

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Referências

·                    BARROSO JÚNIOR, José Carmênio. O Código de Processo Civil Coletivo. Disponível na internet em:  http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11895 Acesso: 02 jul. 2013.

·                    GRINOVER, Ada Pellegrini. Assistência Judiciária e Acesso à Justiça, in Novas Tendências do Direito Processual, Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2ª ed., 1990.

·                    _______. Parecer sobre a legitimidade da Defensoria Pública para o ajuizamento de ação civil Pública. In: Revista da Defensoria Pública. Ano IV. São Paulo: Nº II. 2011. Disponível na internet em: http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/20/RevistaDefensoria.pdf Acesso: 13 mar. 2013.

·                    KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. São Paulo: Martins Fontes, 1987.

·                    SANTOS, Boaventura de Souza. Introdução à sociologia da administração da justiça. Revista de Processo. São Paulo, n. 37, jan-mar. 1985.

·                    SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

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Notas

^[1] Imagine-se, por exemplo, o caso de consumidores que tenham seu acesso ao serviço de energia excessivamente sobrecobrado no valor de R$ 1,00 (um real). Neste caso, demandar em juízo, individualmente, por quantia tão pequena desestimula o ajuizamento da ação para qualquer autor ou advogado, mesmo que o faça sob a forma do litisconsórcio ativo. Apenas o trabalho para fazê-lo captar milhares de clientes já tornaria a pretensão economicamente desinteressante.

^[2] A respeito, veja-se notícia do sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal. Conamp questiona legitimidade da Defensoria Pública para propor ação civil pública. Disponível, na internet, em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=70846&caixaBusca=N> Acesso: 02 jul. 2013.

^[3] Para contextualizar o debate, vejam-se, por todos, as reflexões de BARROSO JÚNIOR, José Carmênio. O Código de Processo Civil Coletivo. Disponível na internet em:  http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11895 Acesso: 02 jul. 2013.

^[4] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 607.

^[5] Assim entendidos a partir da definição legal constante do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor.

^[6] Neste sentido, a lição introdutória do direito. Por todos, veja-se: KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. São Paulo: Martins Fontes, 1987, p. 364.

^[7] Santos, Boaventura de Souza. Introdução à sociologia da administração da justiça. Revista de Processo, São Paulo, n. 37, jan-mar. 1985, p. 150.

^[8] GRINOVER, Ada Pellegrini. Assistência Judiciária e Acesso à Justiça, in Novas Tendências do Direito Processual, Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2ª ed., 1990, p. 245.

^[9] Idem. Parecer sobre a legitimidade da Defensoria Pública para o ajuizamento de ação civil Pública. In: Revista da Defensoria Pública. Ano IV. São Paulo: Nº II. 2011. Disponível na internet em: http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/20/RevistaDefensoria.pdf Acesso: 13 mar. 2013.