A normatização das finanças de campanha eleitoral à luz do direito de participação política do cidadão
A normatização das finanças de campanha eleitoral à luz do direito de participação política do cidadão
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Estudam-se os limites ao direito de participação política do cidadão na normatização existente relativas à arrecadação de recursos e à prestação de contas de campanha.
INTRODUÇÃO.
O presente trabalho tratará sobre o direito de participação política do cidadão e da constitucionalidade das restrições imposta pelo legislador a esse exercício. Mais detalhadamente, será analisada a limitação ao direito de doação para as campanhas eleitorais à luz dos princípios constitucionais e dos fundamentos da República.
Partiremos das premissas estabelecidas pelo Poder Constituinte Originário, que definiu os fundamentos da República Federativa do Brasil associando-os com a estrutura e estudos da formação do Estado.
Primeiramente discorreremos sobre os fundamentos do Estado brasileiro definido no artigo inaugural da Constituição cidadão de 1988: soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valorização do trabalho e da livre iniciativa, e o pluralismo político, bem como os princípios republicano e democrático.
No desenvolvimento dos estudos estabeleceremos a relação existente entre os fundamentos do Estado acima citados e os elementos formadores do Estado: povo, território e governo soberano.
Por ser de vital importância, os estudos serão direcionados na análise dos princípios republicano e democrático, bem como situado no direito de exercício de participação política, consubstanciado no artigo 1º, parágrafo único da Constituição da República: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes ou diretamente” nos termos da Constituição.
Estabelecidas essas premissas, passaremos a tratar da relação da essência do Poder Político e o regime democrático. A desconcentração de Poder, que não obstante seja unitária e de titularidade do povo, serve como mecanismo de controle, impedindo a existência de um superpoder e a perpetuação de pessoas ou grupos no seu exercício.
O Poder político é um fenômeno sociocultural, do qual depende a vida orgânica do Estado. Todavia, o exercício do Poder não pode se dissociar da essência da democracia, que impõe direito de participação efetiva e concreta do povo e a possibilidade de alternância na condução do Estado. Não se concebe que a os princípios democrático e republicano legitimem atos e ações perpetuados por pessoas ou grupos, que os transforme em meros princípios semânticos e nominais.
Assim, o exercício do poder deve se concretizar na viabilização de resoluções de problemas sociais e na harmonização da vida e da vontade do povo, seja pelo exercício direito ou por meio da escolha de representantes.
Corolário lógico dos estudos será o tratamento do voto como instrumento de materialização do exercício do poder, conquanto o direito de escolher livremente os representantes do povo, sem as interferências externas, dá higidez aos fundamentos da Constituição e do próprio Estado.
Nesse particular, será relevante o tratamento e a compreensão do princípio republicano, pois a escolha dos representantes refletirá a vontade da maioria, mas não da totalidade dos nacionais. É imperioso desenvolver os estudos no sentido de que o exercício do poder não reflita puramente o império da maioria e a supressão das minorias.
O tema “exercício do poder político” nos conduzirá inexoravelmente à necessidade de estudar a estrutura principiológica do Direito Eleitoral e das normas atinentes às eleições, já hodiernamente este é o mecanismo mais confiável e difundido para a escolha dos representantes do povo.
Para tanto, seguindo a premissa constitucional, as eleições devem ser legítimas e normais, ou seja, devem existir mecanismos e instrumentos de controle ao abuso de poder econômico, abuso de poder político, uso da máquina pública, uso indevido ou tendencioso dos meios de comunicação de massa, corrupção, fraudes e cooptação de políticos ou grupos políticos através do financiamento público de campanhas.
Veremos que o direito de participação política, ainda que firmado constitucionalmente como direito fundamental do cidadão e como fundamento de existência do próprio Estado, não figura como direito absoluto e incondicionado.
Aliás, veremos que não há, segundo a melhor doutrina e a jurisprudência reiterada do Egrégio Supremo Tribunal Federal, direitos absolutos, sendo da essência do Estado Democrático e Constitucional a interpretação unitária, contextual e concretizante dos princípios e comandos constitucionais, amparada na cedência recíproca e coexistência de princípios e disposições constitucionais.
Por fim, analisaremos todos os temas até então mencionados à luz das limitações previstas na legislação eleitoral, especificamente em relação a arrecadação de recursos e administração financeira das campanhas eleitorais.
Nesse contexto, trataremos dos princípios e normas relativas a administração financeira de campanha, fontes de arrecadação, formas de doação e da prestação de contas, bem como da responsabilização por excesso de doação.
Focaremos os estudos nas doações realizadas por pessoas físicas, na modalidade estimada, realizadas de forma direta e pessoal, e seus limites à luz das premissas constitucionais de direito de participação política do cidadão no Estado Democrático de direito.
1. ESTADO E CONSTITUIÇÃO
O conceito de Estado e princípios fundantes da Constituição.
A Constituição da República Federativa do Brasil está amparada em princípios fundantes da ordem constitucional: conjunto de princípios estruturantes do Estado brasileiro.
Esse conjunto de princípios compõem o núcleo duro da Constituição, dando-lhe identidade, não sendo alcançável sequer pelo Poder de reforma, sob pena de desvirtuar os propósitos firmados pelo Poder Constituinte originário.
O artigo inaugural da Constituição preceitua que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito e está fundada nos princípios da soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valorização do trabalho, livre iniciativa e o pluralismo partidário.
É evidente a aproximação conceitual e principiológica entre os fundamentos expressos na Constituição e os do Estado, mormente em relação aos princípios republicano e democrático e as premissas de cidadania, soberania e pluralismo político.
Segundo FERREIRA FILHO, para a doutrina tradicional, o Estado é uma associação humana (povo), radicada em base espacial (território), que vive sob o comando de uma autoridade (poder soberano) não sujeita a qualquer outra soberania. [1]
De fato, o Estado é uma sociedade política dotada de características próprias, ou seja, elementos essenciais à sua manutenção, que a distinguem das demais sociedades: o povo, o território e a soberania.
Há, no entanto, outras doutrinas que justificam e dividem os elementos constitutivos do Estado. ACQUAVIVA, por exemplo, os denomina como causas constitutivas do Estado, dividindo-as da seguinte forma: - causas materiais (povo, nação e território); - causas formais (poder político, soberania, ordem jurídica, constituição, revolução, golpe de Estado e insurreição) e causa final (o bem comum). [2]
MALUF, por exemplo, considera o terceiro elemento como sendo o governo e trata da soberania em capitulo próprio.[3] Outros doutrinadores, dentre eles FERREIRA FILHO, tratam o terceiro elemento constitutivo do Estado como sendo a soberania.[4]
Adotaremos, por ser mais didático, os seguintes elementos constitutivos do Estado: o povo, o território e governo. Assim adotaremos, pois o governo é a exteriorização do poder estatal. A noção de soberania será estudada à parte, pois, entendemos que seja de fato um elemento básico do Estado, e será útil a justificação do objetivo primordial da presente monografia: o exercício da participação política.
1.1.1 Povo
Povo, no sentido jurídico, é o conjunto de indivíduos qualificados pela nacionalidade. Nele não se incluem, já se vê, estrangeiros e apátridas.
Todavia, o sentido político é ainda mais restrito, pois exclui não só estrangeiros e apátridas, como também os menores de dezesseis anos (art. 14, §§ 1º, II, c e 2º da CF), estando o povo político, tido como o conjunto de cidadãos do Estado, vinculado à ideia de cidadania. O povo é o primeiro elemento formador do Estado, pois não se concebe cogitar a formação do Estado sem que antes tenham os indivíduos que o componham.[5]
LENZA muito bem observar que:
“a titularidade do poder constituinte, como aponta a doutrina moderna, pertence ao povo. Apesar disso, lembramos que seu grande teórico, o abade de Chartres, Emmanuel Sieyès, por meio do panfleto denominado ‘Que é o terceiro Estado?’ (Qu´est-ce que Le tiers État), apontava como titular da nação.” [6]
Prossegue, e, ao concluir, diz que:
Nesse sentido, seguindo a tendência moderna, o parágrafo único do art. 1º da CF/88 estabelece que todo poder emana do povo. E quem compõe o povo? Os integrantes do povo, para o Professor Temer, são aqueles catalogados no art. 12 da CF/88” [7]
1.1.2 Território
O território é a base física, o âmbito geográfico da nação, onde ocorre a validade da sua ordem jurídica.[8]
Território é o domínio espacial de vigência de uma ordem jurídica estatal. A visão do território não é simplesmente geográfica, trata-se de conceito jurídico-político. A ideia geográfica serve para se delimitar o espaço físico do território. Todavia, a doutrina sempre considera o território de um Estado relacionando-o a validade da norma jurídica. Daí decorre que, prevalece o entendimento dado por KELSEN,[9] de território como âmbito geográfico onde prevalece a validade da sua ordem jurídica.
ACQUAVIVA relaciona algumas definições de território: [10]
De Hildebrando Accioly: é o espaço sobre o qual o Estado exerce a soberania territorial, enquanto sobre a população exerce uma soberania pessoal.
De Kelsen: é o âmbito da validade da norma jurídica.
De Paulo Bonavides: é a base geográfica do poder.
Todas as definições acima expostas definem claramente o território. Dentre elas entendemos que a de Accioly seja a mais completa, pois deixa claro que o território é onde o Estado exerce sua soberania e onde o povo demonstra sua afinidade ao Estado, exercendo assim sua soberania pessoal.
1.1.3 Governo
Para MALUF o governo “é uma delegação de soberania nacional, no conceito metafísico da escola francesa. É a própria soberania posta em ação”.[11]
Deste pensamento se depreende que a soberania é a força geradora e justificadora do elemento governo “soberania posta em ação”. [12]
Podemos definir governo como sendo o conjunto burocrático de órgãos que presidem a vida política e administrativa do Estado ou ainda como órgão que exerce a função de cunho público.
Importa-nos, neste ponto, a relação do governo e soberania, pois o governo seria um dos executores e defensores da soberania. A autoridade superior que não pode ser limitada ou atingida por nenhum outro poder. Assim, a soberania é algo maior e abstrato, atingindo o Estado que vem a complementar, dando força e autonomia ao povo de determinado território.
1.1.4 Soberania: como elemento do Estado.
Em uma única frase Manoel Gonçalves Ferreira Filho demonstra a profundidade do conceito de soberania no Estado afirmando que: “..., o Estado apenas é verdadeiramente Estado quando o poder que o dirige é soberano.” [13]
Trata-se do elemento mais abstrato da constituição do Estado. Podemos visualizar o povo, identificando-o; podemos, também, definir o território geográfico de validade da norma, tal não acontece com a soberania. A soberania, na ordem interna é a supremacia do poder político, ao estabelecer o ordenamento jurídico e assegurar sua primazia sobre qualquer outro ordenamento ou poder. Nas relações externas, soberania tem o significado de independência diante dos demais Estados e organismos internacionais públicos e privados.
O termo soberania provém do latim medieval superanus e, mais recentemente, do francês souveraineté.[14] Etimologicamente, portanto, soberania significa o que está acima, a supremacia de algo ou de alguém; a superioridade sobre qualquer outra ordem jurídica.
Jean BODIN a definiu como sendo o “poder absoluto e perpétuo de uma república”.[15]
São características da soberania: a unidade, a indivisibilidade, a inalienabilidade e a imprescritibilidade. [16]
A soberania é una, incontrastável na ordem interna, poder supremo que não permite que haja outro poder igual ou superior. É a supremacia do poder político ao estabelecer a ordem jurídica interna.
É indivisível, pois incide sobre a universalidade dos fatos e atos que interessam ao Estado. Não há, portanto, divisão interna da soberania, quando exercida por diferentes órgãos na estrutura interna do Estado. A soberania está inteira, plena em cada um deles.
É inalienável, pois não pode ser comercializada. “Pode haver mudança na titularidade e no exercício da soberania: do povo para o Estado, ou para o ditador, ou para o monarca absoluto, ou para um grupo civil/militar, em razão de eventos históricos, mas não através de ato negocial com outros Estados”.[17] O Estado é o soberano, independentemente de quem o represente.
É imprescritível, pois todo Estado tende a ser permanente, não pode sofrer limitação pelo tempo. Como já asseveramos anteriormente, Bodin define a soberania como poder absoluto e perpétuo. [18]
Fundamentos do Estado Brasileiro.
O Estado Brasileiro, segundo se depreende do artigo 1º da Constituição da República, tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
Para o mister do presente trabalho deixaremos de abordar o fundamento elencado no inciso IV do artigo 1º da Constituição da República, qual seja, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.
1.2.1 Princípio Republicano
José Afonso DA SILVA delineia com precisão e profundidade o alcance do princípio republicano no texto constitucional:
“O termo República tem sido empregado no sentido de forma de governo contraposta à monarquia. No entanto, no dispositivo em exame, ele significa mais do que isso. Talvez fosse melhor até considerar República e monarquia são simples formas de governo, mas formas institucionais de Estado. Aqui ele se refere, sim, a uma forma determinada de governo, mas é, especialmente, designativo de uma coletividade política com característica de ‘res publica’, no sentido do originário de coisa pública, ou seja: coisa do povo e para o povo, que se opõe a toda forma de tirania, posto que, onde está o tirano, não só é viciosa a organização, como também se pode afirmar que não existe espécie alguma de República.” [19]
A acepção republicana não deve ser tratada como mera forma conceitual ou de classificação de forma de governo de um Estado, deve refletir sim uma ideal e a certeza do exercício de uma coletividade política, que assegure acima de tudo o direito de participação e influência do povo – titular do poder em sua significação primária – na gestão da coisa pública, seja de forma direta ou por meio de representantes.
1.2.2 Soberania
Acabamos discorrer, no item 1.1.4, sobre a soberania considerada como elemento constitutivo do próprio Estado. Afirmamos, também, é evidente a aproximação conceitual e principiológica entre os fundamentos expressos na Constituição e do próprio Estado.
Para estabelecer a profundidade da soberania valemo-nos da lição do eminente constitucionalista José Afonso DA SILVA:
“A soberania não precisava ser mencionada, porque ela é fundamento do próprio conceito de Estado. Constitui também princípio da ordem econômica (art. 170, I). Soberania significa poder político supremo e independente, como sobserva Marcello Caetano: supremo, porque ‘ não está limitado por nenhum outro na ordem interna’. Independente, porque, ‘na ordem internacional, não tem de acatar regras que não sejam voluntariamente aceitas e está em pé de igualdade com os poderes supremos dos outros povos’. O princípio da independência nacional é referido também como objetivo do Estado (art. 3º, I) e base de suas relações internacionais”. [20]
1.2.3 Cidadania
A cidadania, como fundamento da República, tem evidente paralelo com o “povo”, primeiro elemento constitutivo do Estado. Naquela ocasião, item 1.1.1, que em sentido jurídico povo reflete a ideia de “conjunto de indivíduos qualificados pela nacionalidade”. Já em sentido político é ainda mais restrito, pois exclui não só estrangeiros e apátridas, como também os menores de dezesseis anos (art. 14, §§ 1º, II, c e 2º da CF), estando o povo político, tido como o conjunto de cidadãos do Estado, vinculado à ideia de cidadania.
Parece-nos evidente que o sentido do termo cidadania empregado no artigo 1º, I da Constituição da República, é mais amplo do que aqueles que titularizam direitos políticos. Nesse passo, qualifica os participantes que interferem da vida do Estado, “o reconhecimento do individuo como pessoa integrada na sociedade estatal (art. 5º, LXXVII)”.
Significa, portanto, que a gestão e funcionamento do Estado à vontade e soberania popular, agregando-se a tudo isso os demais fundamentos da República, que justificam e concretizam o Estado Democrático de Direito.
"Ninguém é obrigado a cumprir ordem ilegal, ou a ela se submeter, ainda que emanada de autoridade judicial. Mais: é dever de cidadania opor-se à ordem ilegal; caso contrário, nega-se o Estado de Direito." (HC 73.454, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 22-4-1996, Segunda Turma, DJ de 7-6-1996.) [21]
1.2.4 Dignidade da pessoa humana
O princípio da dignidade da pessoa humana, consagrado no texto constitucional como fundamento da República, figura na ordem constitucional como macro princípio, cuja força irradiante, decorrente de sua abstração e generalidade, serve de fundamento de defesa de direitos amparados em seu conteúdo negativo (imposição ao Estado e aos particulares de abstenção de degradação do ser humano de qualquer forma), bem como no seu conteúdo positivo (dever de reconhecimento, pelo Estado e pela comunidade, de afirmação e de promoção da pessoa, de suas particularidades e defesa de seus direitos).
Ingo SARLET define a dignidade da pessoa humana como:
“ (...) , a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos" [22].
É cediço que o princípio da dignidade da pessoa humana está em voga e, dada sua amplitude e grau de abstração, tem sido fundamento para um sem número de teses e argumentos para a concretização de direitos.
Entretanto, não trilharemos por esse caminho. Importa-nos, para o mister deste trabalho, correlacionar a referido princípio à sua gênese: a pessoa como instrumento passional do Estado que, conjuntamente, reflete na concretização do elemento povo.
Não buscamos restringir a dignidade da pessoa humana ao conjunto de nacionais ou aos titulares de direitos políticos, e sim firmar a premissa de que o referido princípio tem sua gênese no conjunto de pessoas que, primariamente, estabelecem a noção de existência do próprio Estado: o povo, detentor do poder em essência e para o qual as políticas públicas e a gestão republicana devem leniência.
1.2.5 Pluralismo político
Diferentemente do que é difundido diuturnamente nos meios de comunicação e da impressão que a leitura apressada do termo ‘pluralismo político’ possa transparecer, não se pode atribuir a este fundamento da República a ideia simplista de existência da vários partidos políticos – pluripartidarismo ou multipartidarismo –, já que está é uma de suas consequências e não sua definição.
O pluripartidarismo tem suas premissas fundadas no Estado Democrático de Direito, visando a garantir a existência de várias opiniões, ideologias e grupos, sem a imposição de umas sobre as outras, salvo se amparada na submissão e império da lei.
O pluralismo político, portanto, há de ser compreendido amparado “na democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I), em que todo poder emana do povo, ...”.[23]
É essa a noção que assegura a liberdade de expressão, o direito de manifestação de opinião, direito de reunião pacífica de participação do povo nos negócios do Estado, consagrando de forma vital a participação de todos no processo político da Nação.
O Egrégio Supremo Tribunal Federal, recentemente delineou a amplitude e importância do pluralismo político, bem como a de pluripartidarismo, nos fundamentos do voto do Ministro Dias Toffoli, ao sedimentar que “o processo eleitoral deveria representar instrumento mediante o qual as alternativas políticas, sociais e econômicas seriam apresentadas aos eleitores, os partidos políticos viabilizariam o aporte de ideias plurais”. Eis trecho relevante do volto mencionado:
"O Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta ajuizada pelo Partido Humanista da Solidariedade (PHS) contra os arts. 45, § 6º; e 47, § 2º, I e II, ambos da Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições), para: a) declarar a constitucionalidade do § 6º do art. 45 (...); b) declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘e representação na Câmara dos Deputados’, contida no § 2º do art. 47 (...); e c) dar interpretação conforme a Constituição ao inciso II do § 2º do art. 47 (...), com o fim de assegurar aos partidos novos, criados após a realização de eleições para a Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos 2/3 do tempo destinado à propaganda eleitoral no rádio e na televisão, considerada a representação dos deputados federais que migrarem diretamente dos partidos pelos quais tiverem sido eleitos para a nova legenda na sua criação. (...) Elucidou que os partidos políticos seriam os principais entes pluralistas. Nesse aspecto, as agremiações partidárias constituiriam fundamento da República (CF, art. 1º, V). A Constituição consagraria, ademais, em seu art. 17, caput, a liberdade de criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, limitada à necessidade de resguardo dos valores da soberania popular, do regime democrático, do pluripartidarismo e dos direitos fundamentais. Ressurtiu que, se o processo eleitoral deveria representar instrumento mediante o qual as alternativas políticas, sociais e econômicas seriam apresentadas aos eleitores, os partidos políticos viabilizariam o aporte de ideias plurais. Anunciou, daí, a relevância do pluripartidarismo e do estímulo constitucional à formação e ao desenvolvimento das agremiações partidárias como sujeitos do processo eleitoral. Entendeu que, na eventualidade de criação de novo partido, a novel legenda, para fins de acesso proporcional a rádio e a televisão, levaria consigo a representatividade dos deputados federais que para ela houvessem migrado diretamente dos partidos pelos quais eleitos. Realçou não se falar apenas em liberdade abstrata de criação, no sentido formal de não se estabelecerem obstáculos à sua formação, mas especialmente em seu sentido material de viabilizar a permanência e o desenvolvimento das novas agremiações." (ADI 4.430, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 29-6-2012, Plenário) [24]
1.3 O Estado Democrático de Direito
A República brasileira constitui-se em um Estado Democrático de Direito Significa, portanto, o imperativo constitucional e inafastável de regerem-se pelo Direito e por normas democráticas, tais como: eleições livres, periódicas e pelo sufrágio universal, bem como o respeito das autoridades públicas, aos direitos e garantias fundamentais.
O artigo 1º da Constituição Federal de 1988 adotou, igualmente em seu parágrafo único, o denominado princípio democrático, ao afirmar que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
A expressão "Estado democrático de direito" contida no artigo inaugural da Constituição cidadã conjuga dois conceitos distintos que, juntos, definem a forma de mecanismos tipicamente assumidos pelo Estado de inspiração ocidental.
A etiologia da palavra "democracia" é grega e tem sentido empregado como sendo "governo do povo". O exercício do poder nesse “governo do povo” já foi visto, não é propriamente direto, e sim por meio de representantes legitimamente escolhidos.
Portanto, modernamente os atos de governo são exercidos por membros do povo ditos "politicamente constituídos", por meio de eleição. [25] As funções típicas e indelegáveis do Estado são exercidas por indivíduos eleitos pelo povo para tal mister, e em observância às normas de direito público que orientam as eleições.
Entretanto, a democracia não pode ser limitada ou compreendida tão somente como fórmula política que propicia a escolha de governantes para o cumprimento de mandatos por termo certo. Há de ser concebida com forma de convivência social, calcada no respeito às normas legais e na necessidade de compatibilidade de valores e da diversidade da sociedade.
O eminente ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal José Neri DA SILVEIRA, citando Wliam KERBI, muito bem observa que:
“A democracia é primeiramente social, moral, espiritualmente e, secundariamente, política. É uma filosofia de vida, tanto quanto uma teoria de governo. É inspirada por um nobre conceito do indivíduo, da dignidade de sua pessoa, da respeitabilidade de seus direitos, da exigência de suas potencialidades para um desenvolvimento normal”. [26]
A sociedade é plural e como tal a convivência social não é tarefa fácil de ser alcançada, mormente quando se trata de um Estado formado por imigrantes de diversos países e continentes.
O aspecto do termo "de Direito", extraído da expressão “Estado Democrático de Direito”, refere-se a que tipo de direito exercerá o papel de limitar o exercício do poder estatal. No Estado democrático de direito, apenas o direito positivo (isto é, aquele que foi votado e aprovado pelos órgãos estatais competentes, como o Poder Legislativo) poderá limitar a ação estatal, e somente ele poderá ser invocado nos tribunais para garantir o chamado "império da lei".
Nesse contexto, destaca-se o papel exercido pela Constituição. Nela delineiam-se os limites e as regras para o exercício do poder estatal (onde se inscrevem os chamados "Direitos e Garantias fundamentais"), e, a partir dela, e sempre a tendo como baliza, redige-se o restante do chamado "ordenamento jurídico", isto é, o conjunto das leis que regem uma sociedade. O Estado democrático de direito não pode prescindir da existência de uma Constituição.
No entanto, adverte José Afonso DA SILVA:
“A configuração do Estado Democrático de Direito não significa apenas unir formalmente os conceitos de Estado Democrático e Estado de Direito. Consiste, na verdade, na criação de um conceito novo, que leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um elemento revolucionário de transformação do status a quo. E ai se entremostra a extrema importância do art. 1º da Constituição de 1988, quando se afirma que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado Democrático de Direito, não como mera promessa de organizar tal Estado, pois a Constituição ai já o está proclamando e fundando”. [27]
A conceitualização não deverá restringir o elemento democrático à limitação do poder estatal e a democracia ao instituto da representação política. Esta, em virtude de seus inúmeros defeitos, não pode fundamentar o Estado Democrático de Direito, pelo menos não como ele deveria ser, já que o princípio democrático não o Estado Democrático se funda no princípio da soberania popular que ‘impõe a participação efetiva e operante do povo na coisa pública, participação que não se exaure, como veremos, na simples formação das instituições representativas, que constituem um estágio da evolução do Estado Democrático, mas não o seu completo desenvolvimento. [28]
2. O Exercício do Poder Político
2.1 Poder Político e Democracia
É da essência do regime democrático que os poderes estatais não se concentrem em determinada pessoa ou ente, bem como que não haja perpetuação no poder por determinada pessoa ou grupo.
A melhor doutrina ensina que o poder político é um fenômeno sociocultural: um fato da vida social. O simples fato de pertencer a um grupo social subjaz que ele pode exigir certos atos ou condutas em conformidade com os fins pretendidos. Nesse diapasão o Estado, estratificação maior do grupo social, detém a expressão maior do poder: poder político ou estatal. [29]
O poder tem acepção primária no conceito de povo, conjunto de nacionais e que detém interesses nos rumos e na gestão da coisa pública em prol da finalidade maior do Estado: o bem comum.
Veja-se que a ideia central da relação de poder e democracia não se dissocia daquela atribuída a do poder constituinte, conquanto a própria Constituição solidificou a premissa maior de que “todo poder emana do povo, em seu nome será exercido por meio de Representantes”. (artigo 1º, parágrafo único Constituição Federal).
Esse poder, cuja titularidade só se legitima se amparada na premissa fixada na Constituição, é diluído de modo que nenhum ente, instituição ou órgão detenha sua totalidade ou se porte como detentor superpoderes.
José Afonso DA SILVA, com a precisão que lhe é peculiar, ao discorrer sobre a existência de requisitos necessários à configuração da democracia, crava que: “a democracia não precisa de requisitos especiais. Basta a existência de uma sociedade. Se seu governo emana do povo, é democrática; se não, não o é.” [30]
Seguindo no seu raciocínio o renomado mestre conclui:
“A democracia, em verdade, repousa sobre dois princípios fundamentais ou primários, que lhe dão a essência conceitual: (a) o da soberania popular, segundo o qual o povo é a única fonte de poder, que se exprime pela regra de que todo poder emana do povo; (b) a participação, direta ou indireta, do povo no poder, para que este seja efetiva expressão da vontade popular; nos casos de participação indireta, surge um princípio derivado ou secundário: o da representação.” [31]
Firmada a premissa constitucional que define a titularidade do Poder do Estado, é necessário compreender como se dá a sistematização e os mecanismos de controle do efetivo exercício desses poderes na estrutura orgânica do Estado.
A teoria da separação dos poderes do Estado corresponde efetivamente a sistematização da estrutura do Poder Político, dotado de mecanismo que o dê efetividade, visando a garantir o exercício e a convivência harmônica entre os poderes constituídos.
O delineamento mais difundido em sede de separação de poderes é o de estruturado por Montesquieiu, cujo delineamento tem resquícios históricos em Aristóteles, em sua obra Política, passando por Jonh Locke e Rosseau.
O fato é que Montesquieu, adequado à efervescência do iluminismo e de oposição ao absolutismo, redelineou a divisão de poderes de modo que cada parcela do poder fosse exercida por órgãos distintos, e equilibrados por meio da instrumentalização do mecanismo de freios e contrapesos.
Não é nosso objetivo aprofundar no estudo das teorias de separação de poderes. Basta-nos rememorar que o Poder Constituinte originário, em sintonia com a divisão trinária acima mencionada, estabeleceu que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Retomando a premissa inicial, temos que alternação no poder, ou a sua legitima possibilidade de ocorrência, é corolário dos princípios democrático e republicano.
CAETANO ensina que a “soberania contém originária e essencialmente dois poderes, o de a colectividade se organizar, instituindo os órgãos que tiver por convenientes (poder constituinte) e o de, através desses órgãos, orientar livremente a sua conduta (poder governativo)”. [32]
Por sua vez a função governativa é exercida pelos órgãos que cumprem a função política do Estado, exercida pelo agente político, não se confundindo com o órgão por ele ocupado.
O matiz da função governativa ou de exercício do poder está amparado na representação política, consubstanciada no primado de que as ações e primazias dos governantes se imputam aos governados.
Por primeiro há a possibilidade, em determinados casos, de exercício direito do poder pelo seu detentor: o povo. O exercício direito da democracia, dado a massificação e o agigantamento dos Estados Nacionais, atualmente é bastante restrito, ficando circundo a determinadas localidades, sendo sempre citados alguns cantões da Suíça em que é frequente que toda a população seja chamada a se manifestar sobre assuntos de interesse geral.
As formas mais difundidas da manutenção da participação direta são: plebiscito, referendo e a iniciativa popular.
No mais, é amplamente prevalente o exercício da democracia indireta – aquela que se perfaz por meio da escolha de representantes legitimados, geralmente pelo voto.
SCHLICKMANN sintetiza com precisão a relação do Poder Político e democracia:
“Reside nos fundamentos da democracia a diferença singular entre poder político e as demais nuances do poder: aquele que emana do povo (tal como prescreveu a Declaração dos Direitos Humanos de 1789) e, como tal, atinge sua magnitude o conceito de legitimidade, o que lhe confere a possibilidade de resolver problemas sociais e harmonizar a vontade humana.” [33]
2.2 Poder Político e representação
Do que vimos até o momento podemos concluir que Estado se confunde com Poder ou com a materialização do seu exercício. CAVALCANTI, citado por SCHLICKMANN, pondera que: “a totalidade do poder temporal se reúne para integrar a sua personalidade, fruto de uma vontade coletiva, de uma concepção de unidade formal e ideológica, sem a qual não existe o Estado”. [34]
Assim, aos órgãos que exercem a soberania nacional é delegado o Poder Institucional, “que se torna necessidade absoluta para a disciplina da vida social.” [35]
O mister do exercício do poder deve ser o de concretizar ou viabilizar a resolução de problemas sociais e harmonizar a vontade humana. É incontestável que a sociedade, conceituada de forma unitária, é composta de indivíduos que tem histórias, necessidades e pensamentos plurais.
Já foi dito – item 2.1 – que o matiz da função governativa ou de exercício do poder está amparado na representação política, forma mais adequada e dinâmica de materialização da titularidade do Poder que, por imperativo constitucional, pertence ao povo.
Existem diversos modos para a seleção e escolha daqueles a que se acometerão o mister de representar a sociedade na condição de detentor direito do poder. É certo também que o sufrágio (voto) é a forma mais comum desse critério de seleção.
A eleição é o método mais difundido para escolha de governantes, materializando-se no direito de votar (capacidade política ativa) e no direito de ser votado (capacidade política passiva).
A assunção a um cargo eletivo inexoravelmente passa pela opção do Poder Constituinte concretizada na Constituição. Em alguns Estados há um maior espectro de cargos preenchidos de forma eletiva: magistrados, promotores públicos, chefes de polícias, além dos exercentes dos Poderes legislativos e Executivo.
Noutros Estado, a opção é mais restrita e comum aos Poderes Legislativos e Executivo; caso do Brasil.
De qualquer modo, é a opção política determinado momento – considerando que a Constituição reflete as necessidades e o ideário de época determinada – que definem o direito ao sufrágio, voto, casos de inelegibilidades, condições de alistamentos, domicílio eleitoral e as normas que regerão as eleições e o processo de apuração de votos.
Nesse contexto, as agremiações partidárias tem vital importância na concretização da democracia e no exercício do poder. É através dos partidos políticos que se expressa a vontade da maioria e a democracia indireta, sem que as minorias percam suas vozes, não podendo ser esquecida a coexistência de um estatuto jurídico das minorias.
STF: "(...) - A normação constitucional dos partidos políticos - que concorrem para a formação da vontade política do povo - tem por objetivo regular e disciplinar, em seus aspectos gerais, não só o processo de institucionalização desses corpos intermediários, como também assegurar o acesso dos cidadãos ao exercício do poder estatal, na medida em que pertence às agremiações partidárias - e somente a estas - o monopólio das candidaturas aos cargos eletivos. (...)" (MS 26603 / DF - DISTRITO FEDERAL - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO) [36]
Evidente a importância do pluripartidarismo – ainda que sejam pertinentes os argumentos daqueles que criticam a excesso do número de partidos e a existências de legendas que se submetem ao clientelismo e oportunismo eleitoral – pois a diversidade da sociedade, mormente a diversidade de opinião, é concretizada na vida e participação partidária.
É certo que o detentor do poder político de fato é o povo; a sociedade.
“ ..., ainda que a viabilização do processo democrático seja o mérito da atuação dos partidos políticos, a sociedade é a detentora do poder político puro, sem rótulos e preferências institucionais, características da organização partidária. Por isso, ainda que as diversas concepções sociais se expressem na formação dos partidos políticos, cabe aos indivíduos que compõe a sociedade (independente de filiação partidária) conferir a um ou a outro estrato social o poder político, através do voto”. [37]
Muito feliz a ponderação acima citada, conquanto sua Autora deixa claro a quem pertence a titularidade do poder político, ressaltando a importância da organização dos partidos políticos sob o viés democrático e de representatividade, mas concluindo que cabe a cada um dos indivíduos da sociedade o exercício da cidadania, através do voto, e independente de opção ideológica ou partidária.
O voto, portanto, é o instrumento de materialização do exercício do poder de que se utiliza a sociedade organizada ou não, para escolher livremente, observando-se as regras previamente definidas, a quem se conferirá o poder político de administração de seus interesses, posto que a vontade da maioria, ainda que sustentáculo do princípio republicano, não reflete a vontade de todos os indivíduos.
Em suma: “o princípio da representação política alicerça o regime democrático que operacionaliza a distribuição do poder político”. [38]
3. As eleições como forma legítima da representação popular.
Ao discorrer sobre o exercício do poder político afirmamos que na sociedade moderna prevalece o exercício do poder através da democracia representativa.
Vimos, ainda, que existem diversos modos para a seleção e escolha dos representantes legítimos da sociedade na condição de detentor direto do poder, bem como que (voto) é a forma mais comum desse critério de seleção.
Assim, eleição é o método mais difundido para escolha dos representantes do povo, sendo de vital importância que se assegure o direito de participação política, seja através do voto (capacidade política ativa), ou no direito de ser votado (capacidade política passiva) e, sobretudo na liberdade que detém cada cidadão em participar efetivamente do processo eleitoral, apoiando candidatos, partidos e engajando-se em uma causa, um ideal ou modelo ideológico.
É nesse último ponto que reside o objeto principal do nosso trabalho: o direito de participação política e de engajamento pelo cidadão nas campanhas eleitorais.
No entanto, para a coesão do trabalho trataremos, ainda que brevemente, de alguns pontos de direito eleitoral, desembocando, por fim, na relação entre a arrecadação de recursos para as campanhas eleitorais e o direito de participação e engajamento político do cidadão.
3.1 Definição e objeto do Direito Eleitoral
Joel José CÂNDIDO, ao dissertar sobre as fontes e conceitos do Direito Eleitoral, observa com precisão que se trata de disciplina independente, com autonomina didática e científica, possuindo, mais que os outros ramos do direito, o Direito Constitucional como sede principal de seus institutos e fonte imediata de seus principais preceitos. [39]
Assim também entendemos, tanto o é que optamos por iniciar o presente trabalho delineando a relação entre Estado e Constituição, para após ingressar na seara da poder e representação política.
Para Fávila RIBEIRO “o Direito Eleitoral, precisamente, dedica-se ao estudo das normas e procedimentos que organizam e disciplinam o funcionamento do poder de sufrágio, de modo a que se estabeleça a precisa adequação entre a vontade o povo e a atividade governamental”. [40]
É evidente, em razão da natureza e do conteúdo do seu objeto, que o Direito Eleitoral sempre terá na Constituição Federal suas disposições principais, isso porque objetiva disciplinar o funcionamento do sufrágio popular em relação ao exercício do poder.
Convém salientar que eleição e sufrágio não são propriamente sinônimos. Sufrágio tem conotação de direito de participação política, em sentido abstrato, calcado no fundamento de poder popular, enquanto a eleição é um fato social, decorrente do direito de participação.
Nesse contexto, as normas que regulam o processo eleitoral – este compreendido em sentido amplo, desde o alistamento eleitoral, até a eleição propriamente dita – são denominadas de normas substantivas.
Não restam dúvidas, portanto, que a finalidade do Direito Eleitoral é a garantir o exercício da cidadania, de forma plena, sem intercorrências que viciem a vontade popular ou que firam a normalidade do pleito, tais como: abuso de poder político, abusos de poder econômico, fraudes, dentre outros fatores.
O objeto do Direito Eleitoral são as normas jurídicas positivadas e os princípios eleitorais. A doutrina, de maneira geral, os divide em: objeto do direito eleitoral em direto e indireto. O primeiro, por sua vez, é subdividido em primário e secundário.
As normas de cunho eleitoral sediadas na Constituição da República são denominadas de objeto primário do Direto Eleitoral, conquanto reflitam a posição adotada pelo Poder Constituinte materialmente sobre o Poder Estatal e seu exercício. É o caso das normas elencadas no Capítulo IV, do Título II da Constituição cidadã: alistamento eleitoral, a elegibilidade, capacidade eleitoral ativa e passiva, filiação partidária, dentre outros.
As normas denominadas de objeto secundário se dividem em diretos e indiretos.
Compreendem o objeto direto secundário as normas que surgem com o processo eleitoral, ou dela decorrentes, como por exemplo: o registro de candidatura, o exercício do direito de propaganda eleitoral, a recepção de votos, o sigilo do voto, a denúncia de irregularidades, a diplomação do candidato eleito, a interposição de ações e recursos etc.
Já as normas que compõe o objeto indireto são aquelas que versam sobre matérias que possibilitam e dão suporte ao o exercício do objeto direto. Ex: sistema eleitoral, organização da justiça eleitoral, dentre outros.
3.2 Fontes do Direito Eleitoral.
O estudo da fonte material busca revelar o órgão competente para criar a norma e a fonte formal diz respeito ao modo de exteriorização do direito eleitoral.
A fonte material do direito eleitoral é a União. De acordo com o artigo, 22, I, da Constituição da República, compete privativamente à União legislar sobre direito eleitoral, não cabendo aos estados-membros sequer matéria supletiva.
As fontes formais do direito eleitoral são classificadas em diretas ou primárias e indiretas ou subsidiárias. Entretanto existe uma divergência na classificação das fontes formais.
Para alguns doutrinadores, dentre eles o Ex-Procurador Regional Eleitoral Dr. Roberto Moreira DE ALMEIDA, [41] as fontes diretas são: Constituição Federal, Código Eleitoral, Lei dos Partidos Políticos e Lei das Eleições. Já as fontes indiretas são: Código Penal, Código de Processo Penal, Código Civil, Código de Processo Civil e Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral.
No entanto, há doutrina que apresenta classificação diversa, sendo as fontes diretas os dispositivos legais eleitorais (Constituição Federal, Lei dos Partidos Políticos, Lei das Eleições, Lei das Inelegibilidades e demais diplomas legais eleitorais existentes), Consultas, Portarias, Resoluções e Súmulas do TSE; e as fontes indiretas são as legislações das demais matérias jurídicas (direito processual civil, direito processual penal, dentre outros), doutrina, jurisprudência, princípios e costumes.
A divergência que nos importa refere-se, em princípio, às Resoluções expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral, amparadas ao poder normativo da Justiça Eleitoral, com respaldo no artigo 23, IX, do Código Eleitoral, regulamentando ou disciplinando matéria eleitoral, interpretando e instrumentalizando as normas eleitorais e seus objetivos e especificando os requisitos e procedimentos de matérias de interessa da Justiça Eleitoral.
Essa função normativa foi objeto de exame pelo próprio Tribunal Superior Eleitoral, o qual decidiu que suas resoluções têm força de lei ordinária. [42]
Parece-nos coerente compreender que as resoluções emanadas do Tribunal Superior Eleitoral têm caráter cogente e integram a legislação eleitoral, consubstanciando fonte direta do Direito Eleitoral.
Aliás, o tema está na pauta de diversas discussões jurídicas ante a postura proativa do Tribunal Superior Eleitoral em disciplinar, várias Resoluções, em clara posição de ativismo judicial. É o caso da edição da Resolução nº 22.610/2007, apreciada e declarada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, que disciplina o processo de perda de mandato eletivo por infidelidade partidária e da Resolução 21.702/2004 que impôs instruções sobre o número de vereadores a eleger com observância do número de habitantes de cada Município.
3.3 Insegurança do cenário legislativo.
Infelizmente o cenário eleitoral brasileiro é pautado pela surpresa e pela inovação legislativa às vésperas do período eleitoral. Com frequência, ao se avizinhar o pleito eleitoral, surgem matérias relevantes e outras nem tanto, que fomentam inúmeras discussões.
É o caso das discussões tidas em relação a aplicação da Lei da Ficha Limpa – Lei Complementar 135/2010 – já para o pleito de 2010. No mesmo sentido foram as discussões e incertezas da aplicação da Resolução 21.702/2004, que versou sobre o número de vereadores por município, já para as eleições municipais do ano de 2004.
A situação não é mais grave porque a Constituição da República, em seu artigo 16, estabeleceu o princípio da anualidade da Lei Eleitoral, ao dispor que “a ele lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até 1 (um) ano da data de sua vigência”.
O mencionado dispositivo constitucional buscou conferir segurança ao processo eleitoral, tolhendo mudanças abruptas ou oportunistas que pudessem comprometer a confiabilidade do pleito.
É fato que a situação já foi pior.
Mas com edição da Lei 9.504/1997 – Lei das Eleições – houve significativo avanço no tema, conquanto, não obstante tenha havido importantes alterações, não se perdeu a espinha dorsal e a linha mestra da normatização do processo eleitoral.
Poderíamos, para ilustrar nossos argumentos, fazer uma busca da evolução legislativa desde as eleições do período o Império. Todavia, seria demasiadamente moroso e cansativo, motivo pelo qual nos reportaremos somente às eleições da história recente; pós-redemocratização.
Até a edição da Lei 9.504/1997, a cada ano em que se realizavam eleições, fossem eles gerais ou municipais, um novo ordenamento era elaborado para regulá-las, trazendo várias inovações, e por vezes retrocessos, quase sempre fruto da atuação casuística e oportunista, fruto da atuação e existência de uma democracia de elite, seja de natureza oligárquica ou resquício da própria ditadura militar (1964/1985).
Nesse contexto, as eleições de 1986, restrita a governador e vice-governador de Estado, para composição de 2/3 do Senado, da Câmara de Deputados e das Assembleias Legislativas, foram reguladas pela Lei nº 7.493/1986.
Já as eleições municipais de 1988 foram regidas pela Lei 7.664/1988 e a eleição presidencial de 1989 foi realizada sob a égide da Lei 7.77389.
As eleições municipais de 1992 foram regidas pela Lei 8.214/1991 e as eleições gerais de 1994 foram regidas pela Lei 8.713/1993. Por fim, a Lei 9.100/1995 disciplinou as eleições municipais do ano de 1996.
Com exceção desta última, as leis eleitorais até então editadas eram incompletas e não versavam sobre todos os pontos do processo eleitoral. Havia um mosaico a ser preenchido pelos operadores do direito considerando a Constituição e as diversas leis e regulamentos até então editados.
Patentes a insegurança e os prejuízos à evolução do Direito Eleitoral decorrente das inúmeras leis e de mudanças casuísticas tidas no ordenamento eleitoral.
Portanto, a Lei 9.504/1997 representou grande avanço ao Direito Eleitoral, conquanto sistematizou, em um único ordenamento, toda matéria relativa ao pleito eleitoral, sendo aplicável a todas as eleições desde o ano de 1998, dando maior segurança, fluência e operabilidade à evolução de relevantes à vida social.
3.4 O controle de legalidade: a premissa constitucional de normalidade e legitimidade das eleições.
A premissa estabelecida na Constituição Federal impõe que as eleições sejam legítimas e normais, ou seja, eleições em que não haja: abuso de poder econômico, abuso de poder político, uso da máquina pública, uso indevido ou tendencioso dos meios de comunicação de massa, corrupção, fraudes e cooptação de políticos ou grupos políticos através do financiamento público de campanhas.
Para que uma eleição seja legítima ou normal, não podem estar presentes qualquer desses elementos ou interferências externas que firam o processo eleitoral do Estado Democrático de Direito.
A Constituição da República – artigo 14, §§ 9º e 10º – dispõe sobre a proteção das eleições contra a influência e supressão da vontade popular pelo abuso de poder econômico e sobre a impugnação do mandato eletivo caso tal fator venha a ferir a normalidade do pleito.
O referido dispositivo constitucional não é novidade no sistema pátrio, pois o Código Eleitoral, no seu artigo 237, já dispunha que a interferência do poder econômico deveria ser coibida e punida na forma estabelecida em lei.
Art. 237. A interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade, em desfavor da liberdade do voto, serão coibidos e punidos.
§ 1º O eleitor é parte legítima para denunciar os culpados e promover-lhes a responsabilidade, e a nenhum servidor público. Inclusive de autarquia, de entidade paraestatal e de sociedade de economia mista, será lícito negar ou retardar ato de ofício tendente a esse fim.
§ 2º Qualquer eleitor ou partido político poderá se dirigir ao Corregedor Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, e pedir abertura de investigação para apurar uso indevido do poder econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade, em benefício de candidato ou de partido político.
A normalidade do pleito ou, melhor, a adoção de medidas para resguardar a higidez do processo eleitoral são essenciais à prevalência da vontade popular e legítima de modo a evitar vícios os fatores externos que venham a macular.
A Lei Complementar 64/1990 ao delinear o rito e cabimento da Ação de Investigação Eleitoral (AIJE), juntamente com ação de impugnação de mandato eletivo (AIME), esta com sede constitucional, e do Recurso contra a expedição de diploma previsto no Código Eleitoral (artigo 262) são os principais instrumentos jurídicos aptos a coibir essas interferências externas no processo eleitoral.
É cediço que o poderio econômico, por meio da participação política de grupos ou pessoas que detém as riquezas de uma nação, é inafastável do processo eleitoral, gerando desequilíbrio entre os participantes e, se não controlados por mecanismos eficazes ou tolhidos, ferem a legitimidade do pleito e a existência do próprio estado democrático.
“É fenômeno mundial e, diria até, essencial aos agrupamentos humanos, que aqueles que detêm parte considerável das riquezas, tentem traduzir este poderio material em poder político, em poder de decisão do destino e dos rumos que estão sendo tomados por esta própria sociedade.
Destarte, ilusório e irreal que alguma ordem jurídica não considere esse fator como elemento indissociável do processo eleitoral, mas também, não pode jamais existir Estado Democrático de Direito deixar de criar instrumentos para que este poder econômico fique se controle, e controle rígido, a fim de impedir que ele, por si só, determine a condução do processo de escolha de governantes, mormente num Estado que se diga fraterno, pluralista e que tem a diminuição das desigualdades sociais e regionais como objetivo fundamental, como é o caso da República Federativa do Brasil (preâmbulo e art. 3º, III, da Constituição da República)”. [43]
No trecho citado o autor Caramuru Afonso FRANCISCO sintetiza com clareza a necessidade de tutela jurídica da legitimidade e normalidade do processo eleitoral.
O tema “abusos e vícios nas eleições” é extenso e permeia o cotidiano da sociedade brasileira – muito embora, como vimos, não seja se restrinja as nossas fronteiras e se mostre como um problema mundial e atemporal.
Vimos que o tema não é novo e já mereceu atenção do legislador pátrio no Código Eleitoral além de outros diplomas legais. Poderíamos discorrer várias linhas sobre esse mal que assola nossa democracia, mas este não é o foco principal do presente trabalho.
Queremos focar nossos esforços em um tipo de vício tão mais grave e nocivo, que na verdade não se dissocia do poder econômico, que é o financiamento das campanhas.
Diferentemente do abuso de poder econômico genérico, por assim dizer, o abuso e as fraudes decorrentes do financiamento de campanhas eleitorais nem sempre chamou a atenção ou foi objetivo de preocupação legislador pátrio e da própria sociedade brasileira.
É de se ver, naquele contexto já traçado neste trabalho, quando demonstramos a insegurança do cenário político eleitoral com a edição de um diploma legal para cada eleição vindoura, e citamos as Leis nº 7.493/1986, 7.664/1988, 7.77389, Lei 8.214/1991 e 8.713/1993, que nenhuma ou quase nenhuma importância foi dada a arrecadação de recursos e financiamentos das campanhas eleitorais.
Sendo assim, não é difícil concluir que esse foi um campo propício para inúmeros atos ilegais, enriquecimento ilícito e de abusos que inexoravelmente abalaram a estrutura republicana e a viciaram a vontade popular.
Não é necessário ir muito longe para encontrar exemplos de abusos. Na história recente de nosso país a Operação Uruguai acabou por se firmar como um marco divisor e, fruto da pressão popular e de classes, representou avanços na legislação eleitoral, concebendo formas de controles e, a cada eleição, se aperfeiçoando de modo a tornar a fiscalização e a prestação de contas mais confiável evitando inúmeras fraudes e abusos.
A operação Uruguai, em apertada síntese, envolveu altas autoridades, dentre as quais o então presidente e hoje Senador da República Fernando Collor de Mello, que por meio de notas fiscais frias e a atuação de doleiros de São Paulo e na cidade de Montevidéu no Uruguai simularam o pagamento de despesas feitas pelo tesoureiro de campanha Paulo César Farias. A Comissão Parlamentar de Inquérito apontou que a operação consistiu num suposto empréstimo realizado pela empresa Alfa Trading, no valor aproximado de US$ 3,7 milhões (especula-se que os valores possam ter superado as cifras de US$ 5,0 milhões), feito por uma empresa do Uruguai durante a campanha de 1989, como forma de ocultar a real fonte do dinheiro: recursos obtidos de forma ilegal no curso da campanha. [44]
Vale lembrar que, até então, a arrecadação de recursos e a prestação de contas de campanha foi normatizada pela Lei 4.740 – Lei Orgânica dos Partidos Políticos – que em seu artigo 71 dispunha sobre a obrigatoriedade de os Partidos Políticos prestarem contas anualmente, ao Tribunal de Contas da União, dos recursos recebidos no exercício financeiro anterior.
Posteriormente o tema passou a ser tratado pela Lei 5.682/1971, ainda no campo restrito aos Partidos Políticos, impondo à agremiação renitente ou com as contas desaprovadas, total ou parcialmente, a perda ao direto do recebimento de novas quotas do fundo partidário, bem como a responsabilização civil e criminal dos membros das comissões executivas e do Diretório faltoso.
É cedido que o financiamento das campanhas eleitorais figura como o ponto mais sensível e combalido do processo Eleitoral. Caramuru Afonso FRANCISCO demonstra com precisão essa preocupação:
“É no financiamento das campanhas eleitorais que se encontra o início de um processo de aliciamento de políticos, de atrelamento destes aos mais diferentes interesses existentes no tecido social, interesses estes vinculados ao poderio econômico e que, não raro, contrapõem-se aos interesses maiores da sociedade e ao próprio bem-estar da população” [45]
É evidente a necessidade de sistematização e do estabelecimento de mecanismos legais e de cooperação de órgãos estatais para tolher abusos, fraudes e o cometimento de crimes, de modo a impedir que o financiamento de campanha continue a ser um fator desestruturador da democracia.
A evolução do tema se deu na primeira parte da década de 1990, decorrente da preocupação mundial com o financiamento de campanhas e, no Brasil, no bojo das discussões que ensejaram no impeachment do então Presidente da República Fernando Collor de Melo decorrente das investigações e comprovação do enriquecimento ilícito na arrecadação e financiamento de campanhas eleitoral da operação Uruguai.
O primeiro passo foi dado com a edição da Lei 8.713/1993, que inovou o ordenamento pátrio no tocante ao regramento da administração financeira de campanha, prevendo a responsabilização de candidatos e partido políticos, bem como sistematizando a forma de fiscalização e de prestação de contas.
A Lei 9.100/1995, seguindo a mesma sistemática, ao estabelecer normas para a realização das eleições municipais do ano de 1996, trouxe num só diploma o regramento consolidado que regeria o pleito: escolha dos candidatos, registro de candidaturas, exercício de propaganda, arrecadação e aplicação de recursos na campanha, bem como regras para a prestação de contas.
A mudança de premissa e a criação de legislações que controlem a influência do poderio econômico são penosas. Somente com a pressão popular, de setores da sociedade e da comunidade jurídica que a Lei Geral das Eleições – Lei 9.504/1997 –, tendo por base as premissas da Lei 9.100/1995, evolui e sistematizou de forma definitiva e atemporal o regramento das eleições futuras, tendo sido objeto de alteração louvável pela Lei 11.300/2006 no tocante à normatização de arrecadação de recursos e prestação de contas.
Fundamental, da mesma forma, é a atuação pró-ativa do Tribunal Superior Eleitoral em concretizar a fiscalização através da edição de Resoluções, portarias e por meio de convênios com a Receita Federal, Fazendas Estaduais, Banco Central, valendo-se do cruzamento de informações para tolher abusos e responsabilizar os infratores.
4. Limites ao exercício de participação política no processo eleitoral.
4.1 Inexistência de direitos absolutos.
O direito de participação política, ainda que se denote como direito fundamental do cidadão e como fundamento de existência do próprio Estado, não figura como direito absoluto e incondicionado. Seja exercido de forma direita ou materializado na escolha dos representantes, devem ser observados regras e limites impostos pelo sistema legal, sempre amparado na Constituição da República.
É cediço na doutrina constitucionalista que não existem direito fundamentais – melhor dizendo: não existem direito absolutos.
Nenhum direito fundamental é absoluto. Com efeito, direito absoluto é uma contradição em termos. Mesmo os direitos fundamentais sendo básicos, não são absolutos, na medida em que podem ser relativizados. Primeiramente, porque podem entrar em conflito entre si – e, nesse caso, não se pode estabelecer a priori qual direito vai “ganhar” o conflito, pois essa questão só pode ser analisada tendo em vista o caso concreto. E, em segundo lugar, nenhum direito fundamental pode ser usado para a prática de ilícitos. Então – repita-se – nenhum direito fundamental é absoluto. [46]
No mesmo sentido é a posição reiterada do Supremo Tribunal Federal. O preclaro Min. Celso de Melo – RMS 23.452/RJ – com a precisão e poder de conclusão que lhe é peculiar dissertou com clareza sobre o tema:
“Não há, no sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição. O estatuto constitucional das liberdades públicas, ao delinear o regime jurídico a que estas estão sujeitas - e considerado o substrato ético que as informa - permite que sobre elas incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistência harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros.”. [47]
É certo, no entanto, que as limitações aos direitos fundamentais somente se perfazem constitucionais se estritamente necessárias ao equilíbrio das relações sociais e observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
Quer dizer, portanto, que toda e qualquer limitação a ser imposta aos direitos fundamentais devem estar amparadas no texto constitucional, valendo-se dos princípios da unidade da Constituição, da cedência recíproca, da máxima efetividade dos direitos fundamentais e de métodos tópicos concretistas a justificarem o afastamento de um direito em homenagem à prevalência de interesses maiores de ordem social e de estabilização do próprio estado.
As limitações ao exercício de participação política podem alcançar tanto os direitos políticos ativos e direitos políticos passivos, quanto o direito de engajamento e de contribuição do cidadão nas campanhas eleitorais.
Na ótica dos direitos políticos passivos, a própria Constituição – artigo 14, § 3º, VI – restringe aos brasileiros natos a assunção os cargos de chefe de governo e de Estado, bem como sua linha sucessória, além da carreira diplomática e do Ministro de Estado da Defesa.
A Constituição traz ainda o delineamento do rol das condições de elegibilidade, regulamentada na forma da lei, necessários ao deferimento do registro de candidatura. Figuram nesse rol a nacionalidade brasileira, observada a ressalva constitucional do artigo 14, § 3º, o pleno exercício dos direitos políticos, alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição do pleito, filiação partidária, idade mínima conforme o cargo em disputa, dentre outros.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
(...);
§ 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei:
I - a nacionalidade brasileira;
II - o pleno exercício dos direitos políticos;
III - o alistamento eleitoral;
IV - o domicílio eleitoral na circunscrição;
V - a filiação partidária;
VI - a idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.
§ 8º - O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
§ 10 - O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude.
§ 11 - A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça, respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou de manifesta má-fé.
Da mesma forma temos restrições aos direitos políticos ativos, tais como a suspensão de direitos políticos nos termos do artigo 15 da Constituição da República, e a condição de inalistáveis dos estrangeiros e dos conscritos, durante o serviço militar obrigatório.
Os partidos políticos – corpos intermediários e organização primária ao exercício efetivo dos princípios republicano e democrático – devem preencher requisitos para sua formação e registro, bem como existência há mais de um (1) ano para que possam participar do pleito (artigo 4º da Lei 9.504/1997), bem como a regulamentação para a formação de coligações.
A Lei das Eleições – Lei 9.504/1997 – ao tratar de forma universal sobre as eleições regulamenta uma série de fatores e limitadores orgânicos do pleito, tais como o número de candidatos aos cargos do Poder Legislativo em relação ao número de cadeiras em disputa (artigo 10, §1º) e proporcionalidade de candidatos por gênero sexual (artigo 10, §3º).
Não diferente, o direito de participação política de apoio e o engajamento em favor de candidatos e partidos sofre limitações. É o exemplo das disposições atinentes a propaganda partidária gratuita, veiculada como meio de transmitir aos filiados o ideário, eventos, projetos e as atividades partidárias, em que é vedada a participação de pessoa filiada a partido que não o responsável pelo programa (artigo 45, §1º, I da Lei 9.096/1996).
Reside na mesma seara de limitações o disciplinamento da arrecadação de recursos e aplicação nas campanhas eleitorais na atribuição de fontes vedadas (artigo 24 da Lei 9.504/1997), vedações de doações de bens e vantagens aos eleitores (artigo 23, §5º da Lei 9.504/1997), bem como a imposição de limites para a doação, por pessoas físicas ou jurídicas, em favor de campanhas eleitorais previstas respectivamente nos artigos 23, § 1º, I e § 3º e 81 §1º, ambos da Lei 9.504/1997.
Esse é o ponto principal do presente trabalho: explorar e discutir a constitucionalidade de imposição de limites, às pessoas físicas, em sede de arrecadação de recursos, quando efetivados na modalidade estimada e consistentes na doação direta e pessoal do trabalho às candidaturas ou partidos políticos.
Antes, no entanto, cumpre-nos discorrer sobre os princípios orientadores da arrecadação de recursos e financiamento de campanhas, bem como das formas de arrecadação e doação.
5. A normatização das finanças de campanha eleitoral à luz do direito de participação política do cidadão.
5.1 Princípios orientadores da administração financeira de campanha.
Vimos que a arrecadação de recursos e a prestação de contas de campanha, sempre foram vistas e tratadas como uma mera formalidade a ser cumprida perante a Justiça Eleitoral. Dai, não sem razão, ter-se cunhado o termo “prestação de faz de contas”, sem a percepção de responsabilização e punição de abusos e dos reflexos sobre o processo eleitoral.
A inovação do tema e a criação de mecanismos de controle obedecem ao comando constitucional do artigo 17 da Constituição de 1988:
"Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:
(...)
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;"
Vale dizer que não se concebe a leitura estrita e reducionista do citado comando constitucional positivo, conquanto não só a prestação de contas de partidos, mas também a prestação de contas de candidatos é uma cláusula constitucional estabelecida de forma implícita.
Nesse sentido é a precisa lição do renomado mestre José Afonso da Silva: "o partido político é uma forma de agremiação de um grupo social que se propõe a organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar o seu programa de governo." [48]
A administração financeira da campanha eleitoral – aqui compreendida desde a arrecadação de recursos até a prestação e julgamento das contas – sofre clara e evidente influência dos princípios constitucionais, de modo a não se afastar das premissas constitucional de legalidade, moralidade e publicidade, bem como dos fundamentos do próprio Estado.
No contexto de nossos estudos, firmada a premissa de que o Legislador Constituinte definiu, ainda que implicitamente, o comando constitucional que impõe o controle, fiscalização e a necessidade de prestação de contas, pode concluir que tal imposição deva ser cumprida, sendo vedado, por corolário lógico do Estado Democrático e Republicano, o retrocesso no tratamento da matéria.
A proibição de retrocesso das normas e dos instrumentos de controle estatais representa a evolução constitucional de um Estado, figurando como suporte de natureza principiológica, se traduz na garantia de concretização dos direitos sociais e na certeza de que se trata de uma marcha prospectiva, sendo inadmissível qualquer interferência que pretenda o conduzir ao estado anterior.
Nítida a relação entre a proibição de retrocesso com o princípio da efetividade ou da máxima efetividade das normas constitucionais, conquanto se deva extrair do comando constitucional toda sua força normativa.
A efetividade das normas atinentes à prestação de contas está amparada no princípio da legalidade, de importância vital no sistema jurídico por materializar a obrigação de os partidos políticos e candidatos prestarem contas, sob pena de serem julgadas não prestadas, e ainda sofrerem as consequências legais pela desaprovação. Nesse espectro está situada a recente alteração trazida pelo artigo 30-A Lei 9.504/1997, que versa sobre a ação de investigação eleitoral (AIJE) amparada em fraudes ou irregularidades na arrecadação de recursos e prestação de contas de campanha.
As prestações de contas do candidato e do partido político devem refletir a verdade material da administração financeira da campanha. A responsabilidade pelos registros contábeis e pela movimentação financeira é do próprio candidato e do administrador financeiro de sua campanha; pessoa de sua confiança escolhida para assessorá-lo.
Não se concebe, e devem ser tolhidas, a existência ou a aprovação de prestação de contas sem a lisura que se espera daqueles que se colocam à disposição da sociedade para cumprir o mister máximo da República e do Estado Democrático de Direito, consubstanciado no direito de representação da maioria.
O princípio da lisura está calcado nos princípios da moralidade (artigo 37 da Constituição da República) e no princípio da probidade, que devem estar presentes no processo de escolha dos detentores da representação popular, pois, já afirmamos, que os abusos e cooptação de grupos políticos e candidatos, por meio de contribuições e sustentação financeiras, refletem-se inexoravelmente no matiz da corrupção e da improbidade administrativa.
Valemo-nos, mais uma vez, da autoridade do Mestre José Afonso DA SILVA:
“A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no dever de o ‘funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer’. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem (...).” [49]
A prestação de contas e seus registros contábeis devem observância ao princípio da transparência, devendo ser demonstrada, com clareza, as fontes de arrecadação dos recursos, bem como sua destinação única e exclusiva na campanha eleitoral e no mister finalístico da agremiação partidária. Eventuais sobras de recursos, apuradas ao final da campanha, devem ser declaradas na prestação de contas e transferidas ao órgão partidário na circunscrição do pleito (artigo 31 da Lei 9.504/1997).
Por fim, insta salientar que o princípio da proporcionalidade obsta que sejam reprovadas as contas que em seu conjunto não demonstrem gravidade, omissão, observados os princípios da verdade real e da transparência. O legislador adotou expressamente o princípio da proporcionalidade ao dispor que “erros formais e materiais corrigidos não autorizam a rejeição das contas e a cominação de sanção a candidato ou partido” (artigo 30, §2º da Lei 9.504/1997).
A prestação de contas é técnica e formal, devendo obedecer às regras e aos princípios de contabilidade. Não basta, portanto, que o candidato e o partido submetam à Justiça Eleitoral um amontoado de documentos e anotações, sem registrá-los segundo as técnicas contábeis. Tal conduta indubitavelmente feriria o princípio da transparência, da legalidade e da proibição de retrocesso, uma vez que inviabilizaria a análise e apreciação da administração financeira da campanha.
5.2 As limitações impostas pela legislação
A legislação pátria sofreu alterações e experimentou avanços notáveis em relação ao controle e fiscalização das finanças das campanhas eleitorais.
Se outrora as campanhas eleitorais e a arrecadação de recursos foram terreno fértil para o cometimento de ilegalidades, enriquecimento ilícito e aliciamento de partidos e candidatos, atualmente há um conjunto normativo de instrumentos hábeis a tolher tais atos. Relevante tem sido a atuação do Tribunal Superior Eleitoral, dos Tribunais Regionais Eleitorais e da Procuradoria Eleitoral.
A regulamentação por meio de Resoluções, no Caso do Tribunal Superior Eleitoral, e os esforços conjuntos com Tribunais Regionais consubstanciados no estabelecimento de convênios com as Receitas Federal e Estaduais, bem como a forte atuação da Procuradoria Eleitoral moralizou em muito a administração financeira das campanhas eleitorais.
É certo, no entanto, que há um longo caminho a ser traçado, mas firmes passos já foram trilhados num caminho sem volta e que representará no fortalecimento do Estado Democrático de Direito e da própria República.
Urge salientar que as limitações impostas em sede de arrecadação de recursos e gastos eleitorais, acabam por se situar como restrições à participação e liberdade de participação política. Portanto, devem ser sopesadas e justificadas, como de fato o são.
Primeiramente insta observar que não há liberdade total e absoluta aos partidos e candidatos para arrecadarem recursos nas campanhas. A recente alteração engendrada pela Lei 11.300/2006 criou o que denominou de “limites de gastos” a ser ficado para cada eleição.
Art. 17-A. A cada eleição caberá à lei, observadas as peculiaridades locais, fixar até o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa; não sendo editada lei até a data estabelecida, caberá a cada partido político fixar o limite de gastos, comunicando à Justiça Eleitoral, que dará a essas informações ampla publicidade.
É verdade que até hoje não houve lei específica estabelecendo parâmetros e fixando limites para as eleições. Tal mister, com as ressalvas da própria Lei 11.300/2006, coube até então às agremiações partidárias.
A administração financeira da campanha eleitoral é de responsabilidade do próprio candidato, diretamente ou por intermédio de pessoa de sua confiança designada formalmente para tal incumbência. É certo que o candidato não se exime da responsabilidade pela administração financeira, ainda que tenha indicado alguém para desempenhar essa função específica, conforme previsão da Lei 9.504/1997:
Art. 20. O candidato a cargo eletivo fará, diretamente ou por intermédio de pessoa por ele designada, a administração financeira de sua campanha, usando recursos repassados pelo comitê, inclusive os relativos à cota do Fundo Partidário, recursos próprios ou doações de pessoas físicas ou jurídicas, na forma estabelecida nesta Lei.
Art. 21. O candidato é solidariamente responsável com a pessoa indicada na forma do art. 20 desta Lei pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha, devendo ambos assinar a respectiva prestação de contas.
Louvável a preocupação do Legislador em não permitir que o candidato, ao indicar um administrador de campanha, se eximisse de responsabilidade na prestação de contas. Qualquer dispositivo contrário colocaria em xeque todo o trabalho e esforços até então envidados.
Memorável é a definição de “fontes vedadas” de arrecadação de recursos. A Lei 9.504/1997, com as alterações da Lei 11.300/2006, traz um rol de entidades, órgãos, pessoas jurídicas e organizações que não podem contribuir para campanhas eleitorais.
Evidentemente o rol de fontes vedadas, por ser versar sobre restrições a direitos, é taxativo:
Art. 24. É vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente :
I - entidade ou governo estrangeiro;
II - órgão da administração pública direta e indireta ou fundação mantida com recursos provenientes do Poder Público;
III - concessionário ou permissionário de serviço público;
IV - entidade de direito privado que receba, na condição de beneficiária, contribuição compulsória em virtude de disposição legal;
V - entidade de utilidade pública;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurídica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior.
VIII - entidades beneficentes e religiosas;
IX - entidades esportivas;
X - organizações não-governamentais que recebam recursos públicos;
XI - organizações da sociedade civil de interesse público.
Parágrafo único. Não se incluem nas vedações de que trata este artigo as cooperativas cujos cooperados não sejam concessionários ou permissionários de serviços públicos, desde que não estejam sendo beneficiadas com recursos públicos, observado o disposto no art. 81.
O inciso I do artigo 24 da Lei 9.504/1997 veda possibilidade de contribuição por entidade ou governo estrangeiro, o que enfraqueceria a o fundamento constitucional da soberania nacional.
De forma geral, os demais incisos tratam de entidades, órgãos e pessoas jurídicas que recebem recursos públicos ou contribuições, as consideradas de interesse público e as associativas tais como as entidades beneficentes, religiosas e as de natureza esportiva.
Não menos importante é orientação dada pelo artigo 26 da Lei 9.504/1997, elencando, nesse caso exemplificativamente, o que pode ser considerado gasto eleitoral.
Art. 26. São considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta Lei:
I - confecção de material impresso de qualquer natureza e tamanho;
II - propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgação, destinada a conquistar votos;
III - aluguel de locais para a promoção de atos de campanha eleitoral;
IV - despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a serviço das candidaturas;
V - correspondência e despesas postais;
VI - despesas de instalação, organização e funcionamento de Comitês e serviços necessários às eleições;
VII - remuneração ou gratificação de qualquer espécie a pessoal que preste serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais;
VIII - montagem e operação de carros de som, de propaganda e assemelhados;
IX - a realização de comícios ou eventos destinados à promoção de candidatura;
X - produção de programas de rádio, televisão ou vídeo, inclusive os destinados à propaganda gratuita;
XII - realização de pesquisas ou testes pré-eleitorais;
XIV - aluguel de bens particulares para veiculação, por qualquer meio, de propaganda eleitoral;
XV - custos com a criação e inclusão de sítios na Internet;
XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infração do disposto na legislação eleitoral.
XVII - produção de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral.
A Lei 11.300/2006, em homenagem ao princípio constitucional da publicidade e fomentando os mecanismos de controle e fiscalização, impõe a obrigação de divulgação, durante a campanha, através da internet, de relatório parcial discriminando os recursos recebidos e seus respectivos doadores, bem como os gastos realizados.
É o que dispõe o artigo 28 da Lei 9.504/1997 que foi acrescido do § 4º pela Lei 11.300/2006:
§ 4o Os partidos políticos, as coligações e os candidatos são obrigados, durante a campanha eleitoral, a divulgar, pela rede mundial de computadores (internet), nos dias 6 de agosto e 6 de setembro, relatório discriminando os recursos em dinheiro ou estimáveis em dinheiro que tenham recebido para financiamento da campanha eleitoral, e os gastos que realizarem, em sítio criado pela Justiça Eleitoral para esse fim, exigindo-se a indicação dos nomes dos doadores e os respectivos valores doados somente na prestação de contas final de que tratam os incisos III e IV do art. 29 desta Lei.
O quantum de doação das pessoas físicas ou jurídicas, já excluídas aquelas estabelecidas como fontes vedadas, não é livre. O legislador estabeleceu parâmetros em percentual, sempre considerando a movimentação financeira e declarações do ano fiscal anterior, para fixar os limites da doação.
Em se tratando de pessoa jurídica, as contribuições e doações para as campanhas eleitorais – seja para partidos, coligações ou candidatos – ficam limitadas, no total, a dois por cento do faturamento bruto do ano anterior à eleição (artigo 81, § 1º da Lei 9.504/1997).
As pessoas físicas, do mesmo modo, têm limitações impostas pelo artigo 23 da Lei 9.504/1997, com redação alterada pela Lei 13.034/2009:
Art. 23. Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei.
§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas:
I - no caso de pessoa física, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição;
II - no caso em que o candidato utilize recursos próprios, ao valor máximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma desta Lei.
§ 3º A doação de quantia acima dos limites fixados neste artigo sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
Observamos que os limites estabelecidos para doação não se aplicam àquelas feitas pelo próprio candidato, cuja limitação passa a ser o estabelecido pelo Partido Político ou pela própria lei nos termos do artigo 17-A da Lei 9.504/1997.
Insta esclarecer que as doações podem ser de duas ordens: doações em dinheiro ou estimáveis de dinheiro.
A primeira é aquela financeira e em dinheiro; dispensa maiores comentários. Já as estimáveis em dinheiro são aquelas prestadas por meio da doação de um bem, serviço ou contribuição de qualquer natureza, que não em dinheiro, mas aferível em dinheiro, quantificada em parâmetros reais do mercado, e declarada na prestação de contas. É o caso da doação, na forma de comodato, de um imóvel que serve de sede para o comitê de campanha, cujo valor estimado deve ser o praticado no mercado para a locação do bem para o período.
A penalização pelo excesso de doação, no que toca ao doador, está prevista no artigo 23, §3º da Lei 9.504/1997, que impõe ao infrator ao pagamento de multa de valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
É certo que, seja para doação em dinheiro ou estimada em dinheiro, os limites impostos pelos artigos 81, §1º e 23, §1º, ambos da Lei 9.504/1997, são aplicados.
5.3 Análise da constitucionalidade dos limites nas doações estimadas por pessoa física.
O artigo 20 da Lei 9.504/1997 estabelece quais são as fontes de arrecadação de recursos para campanha eleitoral. A matéria também regulamentada por meio de Resolução expedida pelo Tribunal Superior Eleitoral com o condão de detalhar as fontes lícitas de arrecadação.
Nas ultimas eleições – do ano de 2012 – a Resolução nº 23.376/2011, reconheceu as seguintes fontes de arrecadação de recursos:
Art. 18. Os recursos destinados às campanhas eleitorais,respeitados os limites previstos nesta resolução, são os seguintes:
I – recursos próprios dos candidatos;
II – recursos e fundos próprios dos partidos políticos;
III – doações, em dinheiro ou estimáveis em dinheiro, de pessoas físicas ou de pessoas jurídicas;
IV – doações, por cartão de débito ou de crédito;
V – doações de outros candidatos, comitês financeiros ou partidos políticos;
VI – repasse de recursos provenientes do Fundo de Assistência Financeira aos Partidos Políticos – Fundo Partidário, de que trata o art. 38 da Lei nº 9.096/95;
VII – receita decorrente da comercialização de bens e/ou serviços e/ou da promoção de eventos, bem como da aplicação financeira dos recursos de campanha.
As fontes lícitas de arrecadação são várias e devem ser analisadas em cotejo com o rol das fontes vedadas de arrecadação previstas em lei.
O presente trabalho focará seus estudos no inciso III do artigo 18 da Lei 9.504/1997, e, especificamente, nas doações estimáveis em dinheiro realizadas por pessoas físicas.
Cumpre-nos reafirmar que as restrições previstas em lei, seja quanto o apontamento de fontes lícitas e ilícitas de arrecadação de recursos, quanto aos limites das doações, são legais e constitucionais, valorizando os fundamentos da República, do Estado Democrático de Direito e da representação popular do Poder, conquanto sirva de mecanismo e instrumento a tolher que a vontade popular seja maculada e suprimida pelo poderio econômico.
Pois bem.
As pessoas físicas podem contribuir para as campanhas eleitorais – partidos ou candidatos com a doação de dinheiro ou bens e serviços estimáveis em dinheiro. Não se olvida que, em linhas gerais, os limites de doação estabelecidos no artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997 – 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano-calendário anterior à eleição – devem ser observados de forma global e refletindo o total de doações realizadas em determinada eleição.
Na apuração do excesso de doação é salutar o cruzamento das informações e registros da prestação de contas do candidato com as declaradas à Receita Federal pelo contribuinte.
Portanto, a pessoa física declarante de imposto de renda pode doar para campanhas eleitorais 10 % (dez por cento) do valor auferido como rendimentos brutos no exercício financeiro anterior à eleição.
Em se tratando de pessoa física não declarante o limite de 10% (dez por cento) para doação é, em tese, incerto. A apuração do valor exato passível de doação lícita implicaria na necessidade conhecimento do quantum de rendimento bruto da pessoa.
A verificação dos rendimentos dos doadores não declarante de imposto de renda é inviável de ser realizada. Vale lembrar que a ação por excesso de doação em campanha deve ser proposta no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da data da diplomação dos eleitos.
A definição do referido prazo não é legal. Decorreu de decisão do Tribunal Superior Eleitoral, valendo-se de interpretação contextual com o artigo 32 da Lei 9.504/1997, no Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral de nº 3993369-40.2000.6.04.0000, relatado pelo Ministro Marcelo Ribeiro.
Nesse contexto, o Ministério Público Eleitoral tem se valido do limite estabelecido pela Receita Federal para a declaração de imposto de renda para apurar o excesso de doação. Veja, portanto, que o critério adotado, por necessidade e conveniência, é o ideal e não o real.
Tomando por exemplo as últimas eleições do ano de 2012 e os rendimentos auferidos no ano de 2011, a pessoa física isenta da declaração de imposto poderia doar licitamente até R$ 2.245,72 (dois mil reais, quatrocentos e oitenta e sete reais e setenta e dois centavos), uma vez que o limite para declaração obrigatória de imposto de renda 2011/2012 foi o de R$ 22.487,25 (vinte e dois mil reais, quatrocentos e oitenta e sete reais e vinte cinco centavos).
A leitura literal das disposições da Lei 9.504/1997, bem como da Resolução 23.376/2011, e no mesmo sentido das Resoluções que regulamentaram a arrecadação de recursos e prestação de contas em eleições anteriores, faz com que o limite de 10% (dez por cento) dos rendimentos auferidos no exercício anterior – artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997 – seja aplica para todas as espécies de doações realizadas por pessoas físicas.
Tal interpretação tem gerado certa celeuma nas doações estimadas em trabalho ou serviços realizadas por pessoas físicas, uma vez que acabaria criando distinção no direito de participação e engajamento político entre os cidadãos, ferindo o princípio da igualdade, o princípio republicado, o princípio da dignidade da pessoa e o direito inato que o detentor do poder – o povo – tem de influir e defender seus ideais e posição política no processo de escolha de seus representantes.
Ao direto de participação e engajamento político não pode dado o mesmo tratamento que previsto para as limitações de doações em dinheiro ou doações de bens estimadas em dinheiro.
O móvel que materializa a legalidade e constitucionalidade da limitação ao direito do cidadão de participar e contribuir nas campanhas eleitorais é a garantia de lisura do pleito eleitoral e o combate ao abuso do poderio de poder econômico, ressaltando o interesse público em confronto com os interesses de caráter individual.
Não é o que se tem na doação de trabalho voluntário e engajamento do cidadão nas campanhas eleitorais.
Primeiro porque a doação do trabalho pessoal do cidadão deve ser interpretada à luz do artigo 1º, parágrafo único da Constituição: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
Ademais, a doação da força de trabalho, ainda que quantificável em dinheiro, não pode ser tida como fator de desequilíbrio do pleito, nos moldes do abuso de poder econômico, pois é reflexo da posição política adotada pela pessoa e do exercício de cidadania, fundamento do Estado brasileiro.
Interpretação diversa conduz inexoravelmente ao reconhecimento da existência de “classes de cidadãos”, fundado em critérios puramente econômicos, privilegiando pessoas de classes mais abastadas em detrimento dos demais cidadãos.
Os rendimentos brutos auferidos no exercício fiscal anterior não podem figurar como limitador do direito de participação e doação voluntária da própria força de trabalho, pois limitaria o fundamento de existência do próprio Estado.
Afinal, qual princípio ou dispositivo constitucional justificaria a distinção no direito de participação política entre um trabalhador assalariado e o executivo de uma grande empresa? A diferença de rendimentos auferidos entre eles poderia significar em distinção no direito de exercício de participação política, detendo o segundo mais caracteres de cidadania que o primeiro?
Obviamente que não!
Ainda assim, é inegável que o cenário se mostra bastante controverso. Vários são os julgados, em órgãos colegiados, de ações manejadas pelo Ministério Público, que acabam por condenar cidadãos brasileiros à pena de multa, agravando ainda mais a precária situação financeira da camada mais pobre da população como sanção ao exercício de um direito que lhe é inato e deve ser fomentado.
Pior. A doação efetivada em trabalho voluntário, estimada em dinheiro, decorrente do engajamento e do direito de participação política do cidadão, impõe, na incidência de eventual excesso na doação, na aplicação de multa, atingindo as finanças daquele que exerceu legitimamente seus direitos de cidadão.
Vejamos:
ACÓRDÃO Nº 4655 – TRE/DF – Relator Desembargador Eleitoral Alfeu Machado
EMENTA: PLEITO ELEITORAL DO ANO DE 2010. REPRESENTAÇÃO ELEITORAL POR DOAÇÃO ACIMA DO LIMITE LEGAL. DOAÇÃO DE CAMPANHA POR PESSOA FÍSICA. REGRA DO ART. 23 DA LEI 9504/97. DOAÇÃO EM ESPÉCIE E AINDA ATRAVÉS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS VOLUNTÁRIOS. LIMITE ULTRAPASSADO À LUZ DO DECLARADO COMO RENDIMENTOS BRUTOS AUFERIDOS NO ANO ANTERIOR À ELEIÇÃO. INAPLICABILIDADE DO §7º DO ART. 23 DA LEI DAS ELEIÇÕES. INCIDÊNCIA DA REGRA GERAL PARA AS PESSOAS FÍSICAS, CONSOANTE INCISO I §1º DO ART. 23 – MESMO DIPLOMA LEGAL. OBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NO ART. 333, DO CPC. INADEQUAÇÃO À NORMA. SENTENÇA REFORMADA. IMPOSIÇÃO DE MULTA “OPE LEGIS”.
1. A prestação de serviços, mesmo que de forma gratuita, a candidato ou a Partido Político, em sendo numericamente quantificada, impõe o dever de obediência à limitação do art. 23, § 1º, I da Lei 9.504/97, já que a aferição pecuniária do serviço prestado, a titulo gratuito, em período eleitoral, com o fim de apoiar campanha política, nada mais configura que uma forma de doação indireta. Devem ser consideradas como doações estimáveis em dinheiro os serviços prestados por terceiros e não cobrados.
2. Os limites à doação por pessoas físicas para campanhas eleitorais buscam garantir a lisura do pleito eleitoral, impedindo o abuso do poder econômico, valor social que, em confronto com o interesse de caráter individual, como o gozo de bens pessoais, deve prevalecer.
3. A doação feita por pessoa física para campanha eleitoral de quantia acima do limite de 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao da eleição sujeita o infrator à multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
4. Incide, portanto, ao caso, a limitação genérica e não a especial, pelo que a condenação no mínimo da penalidade imposta – cinco vezes a diferença da doação a maior – é medida que se impõe.
Trecho do voto do Relator:
“No mérito, pretende o ora Recorrente ver incidente ao caso dos autos o § 1º do art. 23, inciso I da Lei 9.504/97 – que prevê a limitação genérica sobre 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos do doador no ano anterior da eleição.
Para melhor elucidação, colacionam-se, inicialmente, os dispositivos acima referidos, para melhor análise:
Art. 23. Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei.
§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas:
I - no caso de pessoa física, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição;
(omissis)
§ 7º O limite previsto no inciso I do § 1o não se aplica a doações estimáveis em dinheiro relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador, desde que o valor da doação não ultrapasse R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).
Em suma, de uma simples apreciação dos fatos e documentos trazidos à baila, à evidência, a r. sentença impugnada não observou os critérios do art. 23, inciso I da Lei das Eleições (9504/97), no caso “sub examine”, de doação de pessoa física, que está limitada a 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição.
Considerada a declaração de ter auferido rendimento bruto de R$20.400,00 (vinte mil e quatrocentos reais), no ano de 2009, seria regular a doação não superior a R$2.040,00 (dois mil e quarenta reais), mas não foi o que se constatou.
Tendo o Recorrido efetuado doação a candidato no valor de R$3.500,00 sendo R$500,00 (quinhentos reais) em espécie e R$3.000,00 (três mil) através de prestação de serviço voluntário (vide fls. 101 e 102), por óbvio, excedeu em R$1.460,00 (mil quatrocentos e sessenta reais) o limite legal do art. 23, §1º inciso I da Lei das Eleições (9504/97), configurada a situação de excesso de doação.”
Esse foi o entendimento adotado pelo Exmo. Des. Walter de Almeida Guilherme nas Representações 1743 e 1131, como se vê dos insertos abaixo:
TRE-SP. REPRESENTAÇÃO Nº 1743 – CLASSE 42ª – VOTO Nº 1618/2009. Relator: Des. Walter de Almeida Guilherme.
EMENTA: REPRESENTATAÇÃO – ELEIÇÃO DE 2006 – PESSOA FÍSICA QUE SE DECLAROU ISENTA A RECEITA FEDERAL – DOAÇÃO A CANDIDATO – INFRINGÊNCIA DO ART. 23, § 1º DA LEI Nº 9.504/97 – ALEGAÇÃO DE DOAÇÃO ESTIMÁVEL NA FORMA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – AFASTADAS AS PRELIMINARES DE DECADÊNCIA E ILICITUDE DA PROVA – AS DOAÇÕES ESTIMÁVEIS SERÃO CONSIDERADAS PARA A VERIFICAÇÃO DO LIMITE ESTABELECIDO EM LEI – JUNTADA DE COMPROVANTE DE RENDIMENTO QUE VIABILIZARAM A DOAÇÕES REALIZADAS – PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
TRE-SP. REPRESENTAÇÃO 1131 SP - Relator: WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, Data de Julgamento: 03/11/2009, Data de Publicação: DOE - Diário Oficial do Estado, Data 10/11/2009, Página 04)(D.N.)
REPRESENTAÇÃO - ELEIÇÃO DE 2006 - PESSOA FÍSICA - DOAÇÃO A CANDIDATO - ART. 23, § 1º, INC. I, DA LEI Nº 9.504/97 - ALEGAÇÃO DE DOAÇÃO MEDIANTE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - AS DOAÇÕES ESTIMÁVEIS SERÃO CONSIDERADAS PARA VERIFICAÇÃO DO LIMITE ESTABELECIDO EM LEI - AUSENTES PROVAS QUE PERMITAM PRECISAR O REAL RENDIMENTO AUFERIDO PELA PESSOA FÍSICA - "TETO" INSTITUÍDO PARA ISENÇÃO DO IMPOSTO DE RENDA - PARÂMETRO PARA VERIFICAÇÃO DO LIMITE DE DOAÇÃO - PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.23§ 1ºI9.504
“(...) a prestação de serviços gratuitos constitui doação estimável em dinheiro e deve ser contabilizada para o fim de verificar se foi observado o limite legal estatuído no art. 23 da Lei n° 9.504/97. Nesse sentido, pertinente destacar que o caput do citado artigo é claro ao prever que as pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, logo, ambas as doações devem ser contabilizadas com o fim de constatar eventual desrespeito ao limite legal previsto no art. 23 da Lei n° 9.504/97
Ademais, a intenção do legislador restou cristalina ao incluir a expressão “estimáveis em dinheiro” no caput do art. 23 da Lei n° 9.504/97, evidenciando que, ainda que não se trate de contrato de doação stricto sensu, a aferição pecuniária do serviço prestado, a titulo gratuito, em período eleitoral, com o fim de apoiar campanha política, nada mais configura que uma forma de doação indireta. (...)
No mesmo sentido, vale citar, ainda, a lição do i. doutrinador Renato Ventura Ribeiro, um dos colaboradores na elaboração do projeto que originou a Lei n° 9 504/97, que, ao tecer considerações acerca do art 23 desse diploma, assevera que "( ...) as doações podem ser feitas em dinheiro, mediante cheque ou transferência bancaria, ou em bens e serviços estimáveis em dinheiro ( )" e que "devem ser consideradas como doações estimáveis em dinheiro os serviços prestados por terceiros e não cobrados ( )" Conclui o autor que "para efeito de calculo do limite de doação individual, devem ser somadas as doações em dinheiro e as estimáveis em dinheiro (bens ou serviços), pois ambas são consideradas doações, para efeito legal" (in Lei Eleitoral Comentada, Ia edição, p 181/182, editora Quartier Latm, São Paulo, 2006)”(D.N.)
Assim sendo, nos termos da fundamentação aqui tecida, CONHEÇO E DOU PROVIMENTO ao Recurso Inominado Eleitoral para, com fulcro no art. 23, §1º inciso I da Lei das Eleições (9504/97) c/c §3º do mesmo dispositivo, observado ainda o contido no art. 333, I e II, do CPC, REFORMAR a r. Sentença recorrida e condenar o Recorrido ao pagamento de cinco vezes a quantia doada em excesso, o que totaliza R$7.300,00 (sete mil e trezentos reais).
É como voto.
Nos julgados acima mencionados – respectivamente das eleições de 2010 e 2006 – vemos a adoção da interpretação estrita e literal do artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997. A nosso ver trata-se de uma visão simplista e que equipara situações díspares sem considerar as características dos fatos concretos.
É forçoso concluir que não se podem elevar ao mesmo patamar as doações em dinheiro ou estimadas em bens ou serviços àquelas realizadas de forma estimadas em trabalho pessoal do cidadão.
É imperioso que se faça uma interpretação em conformidade com a Constituição, valorizando os fundamentos da República, o Estado Democrático do Direito e os princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
Importante salientar que a interpretação desvalorada do artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997, leva à conclusão de que a pessoa que não teve rendimentos auferidos no exercício fiscal anterior ao ano da eleição está proibida de efetivar doações e de participar efetivamente nas campanhas eleitorais. Vale recordar que a consideração do limite de isenção de imposto de renda pelo Ministério Público Eleitoral, decorre da conveniência e da impossibilidade de se calcular os reais rendimentos da pessoa isenta de declaração.
Essa é a realidade e a premissa contestada no presente trabalho, qual seja: para as eleições de 2012 a pessoa isenta da declaração de imposto de renda poderia doar licitamente até R$ 2.245,72 (dois mil reais, quatrocentos e oitenta e sete reais e setenta e dois centavos).
Estabelecido esse cenário, imaginemos, pois, a situação de um advogado recém-formado, politizado e com ativa participação partidária e ideológica, tenha contribuído com sua força de trabalho advogando voluntariamente em prol da campanha de determinada agremiação em uma eleição de grandes proporções; eleição em uma capital ou mesmo nas eleições gerais, por exemplo.
O direito de participação e engajamento político na campanha, por meio do trabalho, estaria limitado aos 10% dos rendimentos auferidos do limite estabelecido para o teto de isenção de imposto de renda?
Parece-nos claramente que não!
Resposta diversa implicaria na situação esdrúxula de que, alcançado o limite de doação, o cidadão advogado teria tolhido o seu direito constitucional de participar efetivamente da campanha e de defender seus ideais políticos.
Ademais, é de se indagar qual seria a distinção entre o advogado recém-formado, que não auferiu rendimentos econômicos no ano anterior ao das eleições, e um advogado plenamente estabelecido no mercado de trabalho, que graças ao seu trabalho auferiu elevada renda no ano anterior à eleição.
Podemos nos valer de vários exemplos em várias profissões ou atividades. No mesmo contexto, uma pessoa desempregada e sem fonte de renda, vitimada pela miséria que assolada grande parte de nossa população, e que se filie a determinada corrente ideológica, que pretenda prestar serviços voluntários em uma campanha – exemplo da divulgação de material de publicidade, de atendimento ao público, de telemarketing etc – se veria impedida ou limitada de participar das atividades políticas de campanha.
Recordamos, por oportuno, que as receitas estimadas devem ser declaradas e contabilizadas na prestação de contas, segundo os valores reais praticados no mercado.
No exemplo do advogado recém-formado, a tabela de honorários da OAB, que indica piso de cobrança para determinados atos, ações ou defesas, serviria de parâmetro. Para as profissões que tem piso salarial definido este é o parâmetro a ser considerado. No mais, o salário mínimo ou o preço praticado no mercado é o parâmetro a ser adotado.
A prevalência da corrente jurisprudencial aqui discutida implica, a nosso ver, em uma de duas situações:
- a aceitação de que se pode limitar o direito e exercício participação política do cidadão com base em condições puramente econômica, nos moldes das Constituições Cesaristas, ou
- permissivo legal para que os valores das doações estimadas em dinheiro sejam adaptados, caso a caso, a fim de não tolher o direito do cidadão e signifique que a contabilidade de campanha é de fato de “faz de contas”.
Em contraponto, buscando corrigir as distorções e equívocos da interpretação estrita e literal do artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997, desenvolveu-se uma segunda corrente jurisprudencial que distingue o excesso de doação do engajamento político.
TRE-SP . Recurso Eleitoral n° 1716-50 – Relator: Juiz Flávio Yarshell:
RECURSO ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO FUNDADA EM DOAÇÃO DE RECURSOS ACIMA DO LIMITE LEGAL. PESSOA FÍSICA. PRELIMINARES REJEITADAS. VALOR DOADO EM DINHEIRO INFERIOR AO MÍNIMO LEGAL. USO DE BEM MÓVEL. ART. 23, § 7°, DA LEI N° 9.504/97. DOAÇÃO DE SERVIÇO GRATUITO DE PANFLETAGEM VALOR DO SERVIÇO QUE NÃO INTERFERE COM OS RENDIMENTOS DO DOADOR. PROVIMENTO DO RECURSO.
“ (...). Já no tocante ao serviço gratuito, ainda que não tenha sido excepcionado expressamente pela lei, reputo que ele não deve ser considerado porque a doação consistiu no fornecimento de mão de obra, isto é, em trabalho prestado pelo próprio demandado em prol do candidato. Portanto, não houve efetiva transferência de ativos financeiros — direta ou mesmo indireta — que interferisse, por qualquer forma, com os rendimentos brutos do requerido, sendo esse o elemento estabelecido pelo legislador para a configuração do tipo legal.
Sendo o contrato de natureza gratuita e não implicando em qualquer trânsito efetivo de recursos, não se pode impor ao demandado uma sanção lastreada em exigência de estimação que se justifica e se dirige essencialmente ao candidato, por força da exigência de sua prestação de contas. Sob a ótica desse último, de fato houve um recebimento estimável em dinheiro — daí a necessidade de declarar o valor. Mas, sob a ótica do requerido, não houve nenhuma transferência — direta ou mesmo indireta — de valores. Por outras palavras, seus rendimentos permaneceram intactos e aí parece residir ser o critério justo e jurídico a ser considerado nas doações estimadas em dinheiro: é preciso saber se de alguma forma elas diminuem os rendimentos do doador (ou, no caso de pessoa jurídica, de seu faturamento). Se a resposta é negativa, então não é caso de se impor a sanção, com a devida vênia de entendimento contrário.
No caso dos autos, não há qualquer elemento indicativo de que o réu pudesse auferir rendimentos dos quais teria ficado privado por força do trabalho voluntário que prestou. É perfeitamente possível que o requerido tenha se disposto a prestar os serviços em seu tempo livre e sem prejuízo de sua própria renda — o que, aliás, se afigura mais plausível por regra de experiência comum (CPC, art. 335). Do contrário, seria de se esperar que não se tratasse de liberalidade, mas de prestação remunerada de um serviço, como também ocorre com frequência nas campanhas eleitorais. Também não se cogita de ter a prestação dos serviços sido feita de forma irregular, fraudulenta ou simulada, de sorte a encobrir o efetivo pagamento de quantias.
Finalmente, tenho que reputar engajamento de pessoa física em campanha como doação sujeita a penalização é instaurar insegurança nas relações que são próprias e corriqueiras no período eleitoral.
Não se pode de forma razoável esperar que aquele que dispõe a trabalhar voluntária e gratuitamente numa campanha considere o valor estimado de seu trabalho no confronto com seus rendimentos. Tal raciocínio instauraria um subjetivismo incompatível, como dito, com a segurança jurídica e desestimularia algo que é saudável para o convívio democrático, que é a participação gratuita e voluntária das pessoas em campanhas. Pior ainda, vincular renda da pessoa física ao trabalho voluntário em campanha é gerar o risco de discriminação incompatível com o convívio democrático, pela indevida exclusão daqueles que, embora se dispondo a participar, não tenham rendimento compatível com o valor estimado do trabalho.
Portanto, tratando-se de sanção, o tipo legal há que ser interpretado de forma estrita e não havendo doação — ainda que indireta — que interfira com a renda do réu (pessoa física), não há como se cogitar de irregularidade. (...)”.
No mesmo sentido:
RECURSO ELEITORAL N° 1306-89.2011.6.26.0000 - RELATOR: JUIZ PAULO GALIZIA - VOTO N° 2408
REPRESENTAÇÃO ELEITORAL - DOAÇÃO - PESSOA FÍSICA - AVENTADO EXCESSO AO LIMITE LEGAL (ART. 23, DA LEI 9.504/97) – DOAÇÃO CONSISTENTE EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS GRATUITOS À CAMPANHA - POSSIBILIDADE - ENGAJAMENTO POLÍTICO NÃO DEVE SER CONFUNDIDO COM EXCESSO DE DOAÇÃO - RECURSO PROVIDO PARA JULGAR IMPROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO.
No Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo o jurista Flávio Luiz Yarshell, na posição de Relator, e com a contribuição das discussões que fomentavam o tema, dissociou a imposição dos limites de doação por pessoa física dos trabalhos voluntários, reputados como direito de engajamento político pela pessoa.
Esse novo posicionamento jurisprudencial reconheceu que “reputar engajamento de pessoa física em campanha como doação sujeita a penalização é instaurar insegurança nas relações que são próprias e corriqueiras no período eleitoral”. [50]
Seguindo na construção de seu raciocínio defendeu em seus votos que a vinculação da renda da pessoa com o direito de engajamento em trabalhos voluntários da campanha gerava o risco de discriminação incompatível com o convívio democrático, com a exclusão daqueles que não tenham tido auferido rendas compatíveis com o nível, de participação pretendida.
Não se olvida que o novo posicionamento, ainda que não pacífico, se pôs a corrigir as flagrantes distorções e a penalização indevida de cidadãos pelo exercício de atividade política lícita.
No entanto, a crítica oportuna que se faz, amparada principalmente no fato de que as decisões nos Tribunais Regionais Eleitoral, em regra, são tomadas pelo órgão Colegiado, é que a interpretação constitucional foi realizada de forma tangencial, não tendo sido declarada a inconstitucionalidade do dispositivo legal em apreço ou necessidade de sua interpretação conforme o texto constitucional.
Desse modo resta certa insegurança, conquanto as decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais sejam, em regra, terminativas, ressalvadas as possibilidades da interposição do Recurso Especial em caso de decisões contrárias à disposição expressa de lei e em caso de divergências na interpretação da lei entre dois ou mais Tribunais (artigo 276, I, a e b), e de Recurso Ordinário quando a decisão versar sobre a expedição de diploma, forem denegatórias de habeas corpus ou de mandado de segurança (artigo 276, II, a e b).
Cediço que a situação ainda é incomoda e insegura, não havendo decisão que reflita efeitos ultra partes e que gere estabilidade nas relações de doações de serviços voluntários e engajamento político nas campanhas eleitorais.
Por sua vez o Tribunal Superior Eleitoral não adotou nenhum mecanismo hábil a corrigir definitivamente distorções aqui expostos. Aliás, quando agiu, foi de forma insuficiente, anacrônica e contraditória.
Por primeiro, citamos o desenvolvimento da corrente jurisprudencial remansa no Tribunal Superior Eleitoral, adotado também pelos Tribunais Regionais Eleitorais, amparada no princípio da proporcionalidade, que reconhece, respeitados alguns parâmetros, a insignificância de pequenas distorções ou excessos a que tenha acometido a prestação de contas.
Tal entendimento também tem sido utilizado, ainda que tangencialmente, para impedir a penalização indevida de cidadãos engajados politicamente.
A Resolução 23.376, que dispõe sobre a arrecadação e os gastos de recursos por partidos políticos, candidatos e comitês financeiros e, ainda, sobre a prestação de contas nas eleições de 2012, inovou em relação ao tema e, ao fazê-lo, a nosso ver, prestou um desserviço à evolução árdua da arrecadação de recursos e administração financeira das campanhas eleitorais.
“Artigo 30:
(...);
§ 10. A atividade voluntária, pessoal e direta do eleitor em apoio à candidatura ou a partido político de sua preferência não será objeto de contabilidade das doações à campanha, sem prejuízo da apuração e punição de eventuais condutas indevidas e excessos que configurem abuso do poder econômico ou qualquer outra infração a lei.”
Veja que o Tribunal Superior Eleitoral, reconhecendo o anacronismo e a reiteração condenações de pessoas quem incidiam em excesso de doações por terem doado a força de trabalho de forma voluntária às campanhas eleitorais, optou, de maneira drástica e contraditória, por prever que as atividades voluntárias, realizadas de forma direta e pessoal, no contexto da campanha eleitoral, não seriam objeto de contabilização.
A nosso ver, bastava ao Tribunal Superior Eleitoral dispor que as doações em trabalho voluntário, prestado direta e pessoalmente pelo cidadão, não seriam consideradas para a verificação do limite previsto no artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997.
Ao dispensar os registros e contabilização de receitas estimadas consubstanciadas na doação de trabalho voluntário pessoal, o Tribunal Superior Eleitoral deu evidentes passos para trás no tocante a segurança e sistematização das prestações de contas, bem como feriu uma série de princípios orientadores da administração financeira de campanha.
Por primeiro, a dispensa de contabilização fere as disposições do artigo 17-A da Lei 9.504/1997, que dispõe sobre a fixação e limites máximo de gastos de campanha para os cargos em disputa. Veja que a Resolução 23.376, de forma transversa, atinge diretamente e enfraquece as disposições legais que impõe o reconhecimento e obediência aos limites de gastos de campanha.
Parece-nos evidente que tal regulamentação vai de encontro ao princípio da proibição de retrocesso das normas - instrumento de controle estatal que representa a concretização da evolução constitucional de um Estado, bem como ao princípio da máxima efetividade das normas constitucionais, pois nitidamente enfraquece o comando constitucional previsto no artigo 17, III da Constituição da República.
A dispensa de contabilização significa a omissão de dados e registros, ferindo diretamente os princípios da verdade material, da lisura e da transparência que devem estar presentes e orientar a prestação de contas do candidato.
Por fim, o legislador pátrio perdeu a oportunidade resolver a celeuma instalada na edição da Lei 12.034/2009, tendo permanecido silente.
Entretanto, em flagrante contradição, dando atenção a tema de menor importância, além de questionável, alterou os limites para doação de bens imóveis, na modalidade de doação estimáveis, para doações que não ultrapassem o valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).
“Art. 23: in omissis;
(...);
§ 7o O limite previsto no inciso I do § 1o não se aplica a doações estimáveis em dinheiro relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador, desde que o valor da doação não ultrapasse R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).”
Já na Resolução 23.376, o Tribunal Superior Eleitoral dispôs:
“Art. 25. As doações de que tratam esta Seção ficam limitadas (Lei nº 9.504/97, arts. 23, § 1º, I e II, § 7º e 81, § 1º):
I – a 10% dos rendimentos brutos auferidos por pessoa física, no ano-calendário anterior à eleição, declarados à Receita Federal do Brasil, excetuando-se as doações estimáveis em dinheiro relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador, desde que o valor da doação não ultrapasse R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), apurados conforme o valor de mercado, bem como a atividade voluntária, pessoal e direta do eleitor em apoio à candidatura ou partido político de sua preferência;”
Neste ponto é possível concluir que as disposições da Resolução 23.376 do Tribunal Superior Eleitoral, denotam-se de certo modo anacrônicas, pois a parte final do artigo 25 dá a entender que a prestação de trabalhos voluntários não incide no limite fixado pelo artigo 23, §1º I, e II da Lei 9.504/1997, e em seu artigo 30, §10, dispõe sobre a dispensa de contabilização de tais doações.
Ora, se há a dispensa de contabilização das doações estimadas em trabalho voluntário pessoal e diretamente prestados, não importa saber o quanto teria sido doado, colocando em xeque a segurança que se espera dos mecanismos de controle e de fiscalização da administração financeira das campanhas eleitorais.
Cediço, portanto, que a situação ainda se mostra incerta, tanto do ponto de vista da jurisprudência, uma vez que não há consenso nos julgados e por não ter havido apreciação da matéria à luz da constitucionalidade, bem como do ponto de vista legislativo e regulamentar pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal Superior Eleitoral, respectivamente.
CONCLUSÃO
O Poder Estatal emana do povo e o seu exercício, direto ou por meio de representantes, não pode se dissociar dos interesses da sociedade. O povo é tido como elemento primário da formação do Estado, conquanto se denote como titular da soberania democrática.
Os elementos estruturantes e formadores do Estado são, segundo a doutrina tradicional, compostos por povo, território e soberania. São várias as classificações encontradas na doutrina, mas em comum há o reconhecimento desses três elementos.
O conceito de povo nos remete ao conjunto e indivíduos qualificados pela nacionalidade. Entretanto, podemos ir adiante e afirmar que o povo é o principal elemento formador do Estado; é o elemento anímico e passional que determina a formação de uma nação e do Estado.
Podemos enxergar os contornos de um Estado nacional pela associação de pessoas que se denominam e se consideram detentoras dos mesmos vínculos nacionais, culturais e históricos, mesmo que ausentes os demais elementos de existência do Estado: território e governo soberano.
Dai temos que o povo representa a acepção primária de fonte de Poder de um Estado, preexistindo à sua formação ou reconhecimento pela comunidade internacional.
Por sua vez, os esses elementos de Estado são os alicerces em que se sustentam os fundamentos da Constituição da República – soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valorização do trabalho e livre iniciativa, e o pluralismo político –, o Estado Democrático e o princípio Republicano.
O Constituinte originário, no exercício indireto da essência do Poder Estatal, alicerçou o Estado brasileiro sob o primado do regime democrático, de modo que os poderes estatais não sejam demasiadamente concentrados em pessoas ou entes, e que sejam exercidos harmoniosamente e de forma transitória.
O exercício do poder político é um fato da vida social. A simples existência de um grupo social significa que este pode exigir certos atos ou condutas em conformidade com os fins pretendidos. Nesse diapasão o Estado, estratificação maior do grupo social, detém a expressão maior do poder: poder político ou estatal.
Nesse contexto o Poder – visto na ótica da acepção primária do conceito de povo – representa os interesses nos rumos e na gestão da coisa pública, ou seja: no direito de participação política de cada pessoa (cidadão) integrante do Estado.
Cediço que não se trata de direito absoluto, conquanto a hermenêutica constitucional não reconheça direito dessa ordem, sendo própria da interpretação a unidade da Constituição e a cedência recíproca de seus princípios e preceitos, sempre considerando a realidade concreta de uma problemática.
Oportuna para demonstrar esse raciocínio é a lição de CAVALCANTE FILHO, João Trindade:
Nenhum direito fundamental é absoluto. Com efeito, direito absoluto é uma contradição em termos. Mesmo os direitos fundamentais sendo básicos, não são absolutos, na medida em que podem ser relativizados. Primeiramente, porque podem entrar em conflito entre si – e, nesse caso, não se pode estabelecer a priori qual direito vai “ganhar” o conflito, pois essa questão só pode ser analisada tendo em vista o caso concreto. E, em segundo lugar, nenhum direito fundamental pode ser usado para a prática de ilícitos. Então – repita-se – nenhum direito fundamental é absoluto. [51]
No entanto, as limitações aos direitos fundamentais somente se justificam se forem estritamente necessárias ao equilíbrio das relações sociais e observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
Se as limitações aos direitos fundamentais ferirem os fundamentos de existência do Estado e da Constituição, não forem necessárias e justificadas, observando-se os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, caracterizam-se como ilegítimas ou até mesmo inconstitucionais.
Assim, o direito de participação política de apoio e o engajamento em favor de candidatos e partidos podem sofrer limitações, desde que se mostrem amparados em outros princípios constitucionais que, no caso concreto, figurem prevalentes.
Nessa seara de limitações o disciplinamento da arrecadação de recursos e aplicação nas campanhas eleitorais na atribuição de fontes vedadas (artigo 24 da Lei 9.504/1997), vedações de doações de bens e vantagens aos eleitores (artigo 23, §5º da Lei 9.504/1997), bem como a imposição de limites para a doação, por pessoas físicas ou jurídicas, em favor de campanhas eleitorais previstas respectivamente nos artigos 23, § 1º, I e § 3º e 81 §1º, ambos da Lei 9.504/1997.
Nesse último ponto, entendemos que, em se tratando dos limites às doações realizadas por pessoas físicas, a análise deva se dar à luz do direito de participação política do cidadão – compreendido de forma ampla – e dos princípios republicano, da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
As pessoas físicas podem contribuir para as campanhas eleitorais com a doação de dinheiro ou bens e serviços estimáveis em dinheiro. Os limites de doação são estabelecidos no artigo 23, §1º da Lei 9.504/1997 – 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos no ano-calendário anterior à eleição – e contemplam as eleições como um todo; total de doações realizadas em determinada eleição e não a candidatos ou partidos isolados.
Em se tratando de doações consubstanciadas em trabalho ou serviços prestados diretamente por pessoa física, entendemos que os limites e a normatização atinente as finanças das campanhas eleitorais devam ser interpretados conforme o texto constitucional, pois ao direito de participação e engajamento político não pode dado o mesmo tratamento que previsto para as limitações de doações em dinheiro ou doações de bens estimadas em dinheiro em geral.
A doação da força de trabalho é quantificável em dinheiro e deve ser considerada na prestação de contas, sob pena de desvirtuar o comando constitucional e dos princípios constitucionais que orientam a prestação de contas de campanha.
Entretanto, não ser tida como fator de desequilíbrio do pleito, nos moldes do abuso de poder econômico, pois é reflexo da posição política adotada pela pessoa e do exercício de cidadania, fundamento do Estado brasileiro.
Entendemos que a interpretação literal importa na criação de obstáculos do direito de participação da pessoa nas “coisas” do Estado e no exercício Poder Estatal, que, primariamente, é de sua titularidade.
Aceitar a limitação ao direito de participação e engajamento político significa no reconhecimento da existência de “classes de cidadãos”, fundado em critérios puramente econômicos, privilegiando pessoas de classes mais abastadas em detrimento dos demais cidadãos.
Interpretação, a nosso ver, que não pode prevalecer por ferir as premissas e os fundamentos da Constituição cidadã de 1988, bem como os princípios da igualdade e a dignidade da pessoa humana.
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[1] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo:Saraiva. 1990. p. 39.
[2] AQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria Geral do Estado. São Paulo. 1994. p. 24/68
[3] MALUF, Said. Teoria Geral do Estado. 24ª ed. São Paulo. 1998. p. 136.
[4] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Saraiva. 1990. p. 50.
[5] Hans KELSEN. apud. MALUF, Said. Teoria Geral do Estado. 24ª ed. São Paulo. 1998. p. 25.
[6] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14ª Ed. São Paulo. 2010. p. 153.
[7] LENZA, Pedro. op. cit. p. 153.
[8] MALUF, Said. Teoria Geral do Estado. 24ª ed. São Paulo. 1998. p. 136.
[9] Hans KELSEN. apud. MALUF, Said. op. cit. p. 25.
[10] AQUAVIVA. Marcus Cláudio. Teoria Geral do Estado. São Paulo. 1994. p. 35.
[11] MALUF, Said.op. cit. p. 26.
[12] FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo:Saraiva. 1990. p. 40.
[12] FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. op. cit. p. 40.
14 AQUAVIVA. Marcus Cláudio. Teoria Geral do Estado. São Paulo. 1994. p. 40.
15 Jean BODIN. apud. LIMA, Antonio Sebastião. Teoria Geral do Estado e Constituição (fundamentos positivos). Rio de Janeiro. 1998. p. 182.
16 Jean BODIN. apud. LIMA, Antonio Sebastião. op. cit. p. 182.
17 LIMA, Antonio Sebastião. Teoria Geral do Estado e Constituição (fundamentos positivos). Rio de Janeiro. 1998. p. 183.
18 Jean BODIN. apud. LIMA, Antonio Sebastião. op. cit. p. 182.
[19] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102.
[20] DA SILVA, José Afonso. op. cit. p. 14.
[21] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A Constituição e o Supremo. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=4
[22] SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. 2ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado: 2001. p. 60.
[23] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102. p. 119.
[24] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A Constituição e o Supremo. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=4
[25] DE MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 21ª Ed. São Paulo: Jurídico Atlas. 2007. p 125.
[26] DA SILVEIRA, José Neri. Aspectos do Processo Eleitoral. Porto Alegre. Livraria do Advogado. 1998. p. 13.
[27] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102. p. 128.
[28] DUARTE, Liza Bastos. Hermenêutica Jurídica – uma análise de temas emergentes. Canoas. Editora da Ulbra. 2004. p. 180.
[29] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102. p. 14.
[30] DA SILVA, José Afonso. op. cit. P. 128.
31 DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102. p. 131.
[32] SANTANA, Jair Eduardo. GUIMARÃES, Fábio Luís. Direito Eleitoral – para compreender a dinâmica do Poder Político. Belo Horizonte. 2004. p. 23.
[33] SCHLICKMANN, Denise Goulart. Financiamento de campanhas eleitorais. 6ª Ed. Curitiba. Juruá. p. 24.
[34] CAVALCANTI, Themistocles Brandão. apud. SCHLICKMANN, Denise Goulart. op. cit. p 23.
[35] SCHLICKMANN, Denise Goulart. Financiamento de campanhas eleitorais. 6ª Ed. Curitiba. Juruá. p. 24.
[36] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MS 26603 / DF - DISTRITO FEDERAL Julgamento: 04/10/2007 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno - Publicação DJe-241 DIVULG 18-12-2008 PUBLIC. 19-12-2008 - EMENTA VOL-02346-02 PP-00318).
[37] SCHLICKMANN, Denise Goulart. Financiamento de campanhas eleitorais. 6ª Ed. Curitiba. Juruá. p. 25.
[38] SCHLICKMANN, Denise Goulart. Financiamento de campanhas eleitorais. 6ª Ed. Curitiba. Juruá. p. 24
[39] CÂNDIDO, Joel José. Direito Eleitoral Brasileiro. 2ª ed. São Paulo. EDIPRO. 1992. p. 18.
[40] RIBEIRO, Fávila. apud. CÂNDIDO, Joel José. Direito Eleitoral Brasileiro. 2ª ed. São Paulo. EDIPRO. 1992. p. 19.
[41] DE ALMEIDA, Roberto Moreira. Direito Eleitoral. 2ª ed. Bahia. Ed. JusPodivm. 2009. p. 34.
[42] TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Recurso Eleitoral n. 1.943, do Rio Grande do Sul. Disponível em: http://www.tre-sc.jus.br/site/fileadmin/arquivos/institucional/publicacoes/Resenha_vol_15_-_integra.pdf
[43] FRANCISCO, Caramuru Afonso. Dos abusos nas Eleições – a tutela jurídica da legitimidade e normalidade do Processo Eleitoral. 1ª ed. São Paulo. Ed. Juarez de Oliveira. 2002. p. 12.
[44] Informações extraídas de jornais e revistas e artigos esparsos da época do julgamento do impeachment do Ex-Presidente Fernando Collor de Mello.
[45] FRANCISCO, Caramuru Afonso. Dos abusos nas Eleições – a tutela jurídica da legitimidade e normalidade do Processo Eleitoral. 1ª ed. São Paulo. Ed. Juarez de Oliveira. 2002. p. 1.
[46] CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Disponível em: https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:O8LpJIAp7LIJ:www.stf.jus.br/repositorio/cms/portalTvJustica/portalTvJusticaNoticia/anexo/Joao_Trindadade__Teoria_Geral_dos_direitos_fundamentais.pdf+&hl=pt-BR&gl=br&pid=bl&srcid=ADGEEShSXPLxtcfJhOjgBv4Q-JeuSOp4JVtTc6GtKa7kHNLnSJrfIYdnMslWKIVdlVlRB1u91Ln9P-V_ljj3M2J_vHeYg8M0FxTBAlvG5BRN6MFGJNSCw_rGsYGJM9xxKvG5lcg4x8sQ&sig=AHIEtbT4LZxaIBtgbjaWBfRFrublUtL4sA
[47] Supremo Tribunal Federal. Jurisprudência: STF, Pleno, RMS 23.452/RJ, Relator Ministro Celso de Mello. DJ de 12.05.2000, p. 20.
[48] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102. p. 394.
[49] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª ed. São Paulo. Malheiros. p. 102. p. 699.
[50] TRE-SP . Recurso Eleitoral n° 1716-50 – Relator: Juiz Flávio Yarshell.
[51] CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Disponível em: https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:O8LpJIAp7LIJ:www.stf.jus.br/repositorio/cms/portalTvJustica/portalTvJusticaNoticia/anexo/Joao_Trindadade__Teoria_Geral_dos_direitos_fundamentais.pdf+&hl=pt-BR&gl=br&pid=bl&srcid=ADGEEShSXPLxtcfJhOjgBv4Q-JeuSOp4JVtTc6GtKa7kHNLnSJrfIYdnMslWKIVdlVlRB1u91Ln9P-V_ljj3M2J_vHeYg8M0FxTBAlvG5BRN6MFGJNSCw_rGsYGJM9xxKvG5lcg4x8sQ&sig=AHIEtbT4LZxaIBtgbjaWBfRFrublUtL4sA
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TRINDADE, Alexsandro. A normatização das finanças de campanha eleitoral à luz do direito de participação política do cidadão . Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4110, 2 out. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/30996. Acesso em: 16 abr. 2024.