Lei Kandir: as perdas causadas pela isenção do ICMS, o não repasse financeiro e suas influências no desenvolvimento local

RESUMO
A partir do exame de várias reportagens em jornais que circulam no nosso Estado sobre as
perdas causadas pela base de cálculo tributário da Lei Kandir, este presente artigo visa
esclarecer como a má tributação influência no desenvolvimento do Estado. Os dados obtidos
no presente trabalho foram resultados de pesquisas feitas pelo Tribunal de Contas do Estado
do Pará e relacionadas com dados do IBGE. Os números obtidos pelo TCE e relacionados
com os dados do IBGE nos dão uma noção de como o 2º maior estado do país deixou de se
desenvolver.
Palavra chave:Tributário; perdas; desenvolvimento.
ABSTRACT
From the examination of various reports in newspapers that circulate in our state over the
losses caused by the tax base calculation of Law Kandir, this present article aims to clarify
how the tax affects the poor development of the state. The data obtained in this study were the
result of research done by the Court of the State of Pará and related data from the IBGE. The
figures obtained by TCE and related data from the IBGE give us a sense of how the 2nd
largest state in the country failed to develop.
Keyword:Tax; losses; development.

1 INTRODUÇÃO
O presente artigo visa esclarecer as perdas causadas pela base de cálculo tributário da lei
Kandir. As perdas causadas são de extrema importância para uma unidade federativa do
Brasil do tamanho que é o Estado do Pará.
Os dados do IBGE nos mostram que o Pará é o segundo maior estado do país com uma
extensão de 1.248.042,515 km², dividido em 144 municípios (com a criação de Mojuí dos
Campos), está situado no centro da região norte e tem como limites o Suriname e o Amapá a
norte, o oceano Atlântico a nordeste, o Maranhão a leste, Tocantins a sudeste, Mato Grosso a
sul, o Amazonas a oeste e Roraima e a Guiana a noroeste. O Estado é o mais populoso da
região norte, contando com uma população de 7.321.493 habitantes. Sua capital, Belém, reúne
em sua região metropolitana cerca de 2,1 milhões habitantes, sendo a maior população
metropolitana da região Norte.
Segundo o IBGE, quase um quinto da população paraense é extremamente pobre. São
exatos 1.432.188 habitantes no Estado, que residem em domicílios com rendimento menor ou
igual a R$ 70,00 reais por mês. Desse total, cerca de 500 mil pessoas têm rendimento nominal
mensal domiciliar igual à zero.
A Lei Kandir causou perdas importantes na arrecadação de impostos estaduais, apesar
de que o governo federal ficou comprometido em compensar tais perdas, as regras para esta
compensação não ficaram tão claras e há um impasse entre o governo e os estados sobre este
assunto. O que ocorre é que o governo apenas estabelece valores parciais para compensação e
os lança no orçamento público da União. Os Estados são obrigados a indenizar as empresas
do ICMS cobrado sobre insumos usados para as exportações. Parte destes recursos é
repassada pela União, contudo, o repasse às empresas é lento, pois os créditos que elas
possuem muitas vezes são referentes a um ICMS pago sobre um insumo comprado em outro
Estado.
Estudo do TCE revela que Pará já perdeu 21,5 bilhões. As autoridades paraenses
resolveram se unir em torno daquele que é considerado o maior gargalo financeiro sofrido
pelo Estado: as perdas causadas pela base de cálculo tributário da Lei Kandir e o seu
respectivo impacto nas contas estaduais relativos aos repasses não recebidos daquele que é o
quarto maior estado exportador de todo o país.
A pesquisa considera os valores recebidos pelo Pará neste período, em forma de
ressarcimento e auxílio financeiro do Governo Federal, para concluir que a Lei Kandir
produziu um ônus de 21,5 bilhões de reais para o Estado em termos de arrecadação de ICMS
3
sobre o setor exportador. “Esses recursos poderiam estar sendo utilizadas, com certeza, em
benefício do maior desenvolvimento do Pará, em segurança pública, saúde, educação,
construções de moradias, e no bem estar da sua população” disse o presidente do TCE.
2 BREVE HISTÓRICO
2.1 FEDERAÇÃO
Aprendemos com a Constituição que o Brasil é uma República Federativa formada, pela
união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal. Embora saibamos que a
cidade onde vivemos faz parte de uma unidade federativa, grande parte da população não sabe
exatamente o que isso significa, e o que isso pode melhorar na qualidade de vida por exemplo.
Vivemos em um mundo onde existe duas formas de Estado: o Estado Unitário, a
exemplo Cuba, China, e o Estado Federal ou Federação, que é o Estado onde vivemos, Brasil.
Focando apenas no nosso contexto, o Estado Federativo, se divide em Estado Federados que
possuem autonomia em seus territórios, mas não soberania sobre eles.
O Brasil nem sempre foi uma República Federativa, nascemos de uma monarquia,
passando até mesmo pelo autoritarismo da ditadura, para poder chegarmos na constituição que
temos hoje, que vigora desde o ano de 1988. A Constituição da república federativa do Brasil
em seu preâmbulo diz o seguinte:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a
assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos,
fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a
proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL.
O seu artigo 1º traz o seguinte:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito [...]
De acordo com Lagemann e Bordin (1993), o regime federativo é variável, mas se
caracteriza fundamentalmente pela união de diversos estados autônomos, sob uma única
soberania. Diferencia-se dos Estados Unitários pela autonomia das unidades federadas em sua
capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração.
4
A principal, ou umas das principais pautas na Assembleia Constituinte de 1988, foi à
descentralização, onde a União transferia serviços públicos para os Estado e Municípios.
Franco Montoro foi um grande defensor dessa ideia, quando governava São Paulo, Montoro
descentralizou a administração do Estado em 42 regiões de governo.
A professora da USP, Maria Herminia Tavares de Almeida, ao tratar de Estado
Federativo, diz que a descentralização foi uma das principais características do processo de
democratização no Brasil. Coerente com o espírito da época a Constituinte de 1988 aprovou
significativa redistribuição de recursos, competências e responsabilidades para os governos
subnacionais. Desde então, só iria se acentuar a tendência – anterior à própria Constituição –
de transferir atribuições do governo federal para Estados e Municípios. A descentralização
dizia respeito, em grande medida, às políticas sociais, terreno em que o ímpeto centralizador
dos governos autoritários se fizera sentir em sua plenitude.
3 PACTO FEDERATIVO
3.1 IMPASSE
A descentralização dos poderes da União, a transferência dos serviços públicos para os
Estados e para os Municípios começou como um grande trunfo para democratização do Brasil
que temos hoje. O município está no final desse gargalo tributário, veio recebendo
progressivamente responsabilidades vindas do Estado e da União, porém os recursos para tal
não vieram na mesma proporção.
As receitas arrecadadas pela União e parcela dessas receitas são repassadas para o
Estado, DF e Municípios, como mecanismos de amenização das desigualdades regionais, com
o objetivo de promover o equilíbrio sócio econômico entre os Estados e Municípios.
No Brasil, existe um movimento formado por Chefes do Poder Executivo Municipal,
denominado Frente Nacional de Prefeitos – FNP, que tem por objetivo principal, resgatar o
princípio da autonomia municipal e reconstruir o Pacto Federativo, pois embora constem na
Carta Magna não são respeitados.
Missão:
A FNP é a única representante dos municípios brasileiros a ser
dirigida exclusivamente prefeitos e prefeitas em efetivo exercício de
mandatos. Suprapartidária, sua missão é zelar pelo princípio constitucional da
autonomia municipal, visando garantir a participação plena e imprescindível
dos municípios no pacto federativo.
Para isso, a FNP adota no âmbito dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, medidas coletivas em sua defesa. A FNP também tem como
objetivo promover a participação ativa dos entes locais nas questões urbanas
5
e na interlocução ampla e democrática com os três poderes no âmbito
estadual e federal, e com a sociedade civil organizada.
O senador Jorge Viana (PT), em 12 de março de 2013, subiu à tribuna para alertar para
os riscos e um eventual impasse em torno do pacto federativo. Ele teme que isso possa
representar um desequilíbrio perigoso entre regiões do país. O senador petista está preocupado
com a possibilidade de que projetos possam atravancar o desenvolvimento regional, como o
que unifica gradualmente as alíquotas interestaduais de do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS). “Se isso não for bem feito, nós teremos mais prejuízos para
os estados do Norte e Nordeste”, alertou. “Se a unificação do ICMS não for bem feita, se ela
não levar em conta a Medida Provisória 599, que cria um fundo financeiro de compensação
para os Estados, o Brasil pode aprofundar nas desigualdades regionais”.
A Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, sobre o projeto que unifica as
alíquotas do ICMS. Fala que a unificação das alíquotas interestaduais do ICMS nas operações
e prestações realizadas nas regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e no Espírito Santo,
destinadas às regiões Sul e Sudeste, fixando-as em 11% em 2014, com redução de um ponto
percentual por ano, até chegar em 4% em 2025. Para as operações realizadas nas regiões Sul e
Sudeste com destino às demais, parte-se de 6% em 2014 para atingir 4% já em 2016.
Vice-presidente do Senado, Viana comentou que há risco de o país vir a assistir a um
conflito ainda maior do que ao que colocou Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo em
oposição aos demais estados, por conta das regras que redefinem a distribuição dos royalties
do petróleo. “Se não tivermos cuidado, vamos ter Norte e Nordeste numa situação de
penúria”, alertou. “Estamos apreciando algo que, se não for bem conduzido com harmonia,
com equilíbrio, podemos ter novamente, em vez de ter o fortalecimento da Federação, um
enfraquecimento da Federação. E o enfraquecimento da Federação é sinônimo de
enfraquecimento do país”.
Jorge Viana comentou que o desenvolvimento do país é desigual e que parte da
Constituição prevê mecanismos justamente para diminuir as desigualdades. “Temos, hoje, no
Sul e no Sudeste, a base da atividade industrial produtiva brasileira, e, no resto do país, os
consumidores”, disse, ressaltando que há quem queira manter essa situação. “Mas isso
significa aprofundar o desequilíbrio, as desigualdades regionais. E é essa a oportunidade que
nós estamos vivendo hoje.”
6
4 ROYALTIES
A palavra Royalty ou Royalties deriva da palavra inglesa Royal, que designa tudo
aquilo que pertence ou é relativo ao rei, monarca ou nobre. O termo royalties era usado na
antiguidade para designar os valores pagos por terceiros ao rei ou nobre, a título de
compensação, pela extração de recursos naturais existentes em suas terras. No caso brasileiro,
os royalties são, basicamente, uma compensação financeira paga a União, Estados e
Municípios pela extração de mineração de petróleo ou gás natural.
A história do pagamento de royalties inicia-se no Brasil em outubro de 1953, com a Lei
2.004, que criou a Petrobrás. Estabeleceu-se naquele momento que 5% sobre o valor da
produção terrestre de petróleo e gás natural seriam pagos aos estados e territórios onde fosse
feita a lavra de petróleo e a extração de gás. Nessa época, os royalties não incidiam sobre a
produção off-Shore (no mar), pois esta era inexistente. Em 1957, a Lei 3.257 incluiu os
municípios no rateio das indenizações, cabendo 1% daqueles 5% para os municípios em cujo
território se realizasse a lavra de petróleo e gás natural.
Como Decreto Lei 523, de 1969, foi expandida a cobrança de royalties sobre a produção
off-Shore; contudo estados e municípios não eram contemplados. Com a Lei 7.453 de
dezembro de 1985, considerou-se que o petróleo e o gás natural extraído da plataforma
continental também estariam sujeitos a royalties, no mesmo percentual de 5% dos quais 1,5%
destinaram-se aos estados confrontantes com os poços produtores 1,5% ao município também
confrontantes com os poços produtores, 1% ao Ministério da Marinha, e 1% constituiria um
fundo especial (FE) que seria distribuído entre todos os estados e municípios da federação.
Temos quatro princípios relativos e certeza sobre o pagamento dos royalties. Tais
princípios são os seguintes:
- Royalty como compensação pelos impactos ambientais causados pela atividade petrolífera –
dado que as atividades de exploração e transporte de petróleo poluem o ambiente e os
municípios precisam ser compensados pelos possíveis danos;
- Royalty como compensação as esferas substanciais pelo aumento da demanda por serviços
públicos – a implantação da indústria petrolífera acarreta aumento na oferta de emprego, ao
mesmo tempo em que faz pressão junto ao poder público para dotar essas redes de serviços
públicos essenciais como água, luz, saúde, etc. assim o pagamento de royalties capacita as
esferas substanciais para oferecer os serviços demandados;
7
- Royalty com mecanismo de promoção de justiça intergovernamental – como o petróleo é um
bem não renovável, a extração no presente impossibilita as gerações futuras de usufruírem
desse bem. Logo, o royalty consiste na forma de dotar o ente federado de recursos para a
diversificação produtiva para o período pós-petróleo.
- Royalty como recurso para o período pós-esgotamento das reservas – com o esgotamento
das reservas, há um esvaziamento econômico do município. O royalty seria a forma de
promover a reconversão produtiva do município na fase pos-petroleo.
5 ICMS
O artigo 155 da constituição Federal de 1988 traz as linhas mestras atinentes ao ICMS.
O mesmo trata-se de imposto estadual e incide sobre a circulação de mercadorias e sobre dois
tipos de serviços: transporte (interestadual ou intermunicipal) e comunicações.
O ICMS substitui o anterior ICM (imposto de circulação de mercadorias), bem como o
mais antigo IVC (imposto de vendas e consignações).
A competência para a cobrança de tal imposto é dos Estados e Distrito Federal (CF
artigo 155, inciso II).
O texto constitucional afirma que o ICMS é não cumulativo, compensando-se o que for
devido em cada operação com o montante cobrado nas operações anteriores, assemelhando-se
nesse ponto com o IPI.
Dessa forma, ao afirmar que o ICMS é não cumulativo, o texto constitucional outorga
ao contribuinte o direito de compensar o que for devido em cada operação com o montante
cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado. Fica claro, pois, que o direito de
crédito tem como fonte primária a própria Constituição.
Observa-se que a própria apuração do saldo devedor ou credor, através da diferença
entre o imposto relativo às saídas e o correspondente ás entradas de mercadorias, surge tãosomente
como uma técnica especial de tributação que, sem interferir na base de cálculo ou no
fato gerador, assegura ao contribuinte.
Assim, o ICMS pago ou cobrado não aparece como critério identificador para gerar o
crédito de ICMS. Este nasce com a operação mercantil, sendo irrelevante o fato de haver sido
“cobrado” ou “pago” pelo promovente da operação mercantil anterior o tributo
correspondente.
Ao que diz respeito às isenções, incentivos e demais benefícios fiscais, estes só podem
ser concedidos e revogados pelos Estados mediante convênios celebrados segundo o disposto
8
em lei complementar; conforme o que estabelece o inciso XII, alínea g, do §2° do artigo 155
da Constituição Federal de 1988.
O ICMS é um tributo indireto e regressivo, isso significa que, proporcionalmente, quem
ganha menos paga mais. Independentemente da capacidade contributiva, todos pagam o
mesmo imposto, que esta embutida no preço de um produto.
O ICMS no Imposto de Renda – é um imposto direto e progressivo isso significa que
ele é direto porque este é pago diretamente pelo contribuinte de forma direta sem
intermediários e progressivos porque ele é relativo quem ganha mais paga mais.
O ICMS é a grande fonte de receita do Distrito Federal e dos Estados, sua alíquota de
7% a 33% (na média, 17%). A alíquota do ICMS varia conforme e dependendo do estado do
país, pois cada estado da Federação tem liberdade para adotar regras próprias respeitadas os
requisitos mínimos fixados na constituição federal e pelo Código Tributário Nacional.
O ICMS É o imposto estadual mais importante porque representa a mais expressiva
fonte de receita tributária e pode chegar a 90 % do total arrecadado.
Os recursos arrecadados se destinam ao atendimento de exigências sociais e melhoria
dos serviços públicos, tais como educação, saúde e segurança.
O ICMS é um imposto seletivo, ou seja, não é igual para todas as mercadorias,
incidindo mais sobre alguns produtos e menos sobre outros. O grau de incidência, ou a
isenção do ICMS depende de a mercadoria ser considerada essencial necessária ou supérflua.
6 LEI KANDIR
A Lei Kandir, lei complementar brasileira nº 87 que entrou em vigor em 13 de setembro
de 1996. Dispõe sobre o imposto dos estados e do Distrito Federal, nas operações relativas à
circulação de mercadorias e serviços (ICMS). A lei Kandir isenta do tributo ICMS os
produtos e serviços destinados à exportação. A lei pega emprestada o nome de seu autor, o exdeputado
federal Antônio Kandir.
Considerando o ICMS, na LEI COMPLEMENTAR Nº 87 (1996), Art. 3º O imposto
não incide sobre:
II - operações e prestações que destinem ao exterior mercadorias, inclusive produtos primários
e produtos industrializados semi-elaborados, ou serviços;
Parágrafo único. Equipara-se às operações de que trata o inciso II a saída de mercadoria
realizada com o fim específico de exportação para o exterior, destinada a:
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I - empresa comercial exportadora, inclusive tradings ou outro estabelecimento da mesma
empresa;
II - armazém alfandegado ou entreposto aduaneiro.
6.1 O ICMS ANTES DA LEI KANDIR
O Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações
de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) é o
principal tributo de competência estadual e está previsto no art. 155, II, da Constituição
Federal de 1988 (CF-88).
O texto original da CF-88 estabelecia imunidade do ICMS nas exportações apenas para
produtos industrializados e delegava à lei complementar competência para desonerar os
produtos semielaborados que especificasse. A Lei Complementar nº 65, de 15 de abril de
1991, preencheu essa lacuna e definiram como produtos semielaborados, sujeitos ao
pagamento do imposto nas operações de exportação, aqueles: que resultassem de matériaprima
de origem animal, vegetal ou mineral quando exportada in natura; cuja matéria-prima
de origem animal, vegetal ou mineral não tenha sofrido qualquer processo que implicasse
modificação da natureza química originária; cujo custo da matéria-prima de origem animal,
vegetal ou mineral representasse mais de sessenta por cento (60%) do custo total do produto.
Assim, a exportação de uma série de produtos semielaborados e de todos os produtos
primários era tributada pelo ICMS, o que, segundo expressiva parcela dos estudiosos da
questão fiscal, diminuiria a competitividade dos produtos nacionais.
Essa visão ganhou maior dimensão com a implementação do Plano Real, uma vez que a
balança comercial brasileira passou a ser deficitária. O superávit comercial de US$10,4
bilhões, em 1994, transformou-se em déficits de U$3,4 bilhões e US$5,6 bilhões em 1995 e
1996, respectivamente.
Diante dessas circunstâncias, o Deputado Antonio Kandir apresentou o PLP nº 95/1996,
que foi aprovado pelo Congresso Nacional, durante a sua gestão como Ministro do
Planejamento do Governo Fernando Henrique Cardoso, e transformou-se desde então na
chamada “Lei Kandir” (Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996), substituindo o
Decreto-Lei nº 406, de 31 de dezembro de 1968, diploma legal que estabelecia, até então, as
principais regras de cobrança do ICMS.
10
Kume & Piani (1997) consideram que esse diploma legal implementou uma espécie de
“desvalorização fiscal”, com o objetivo de restabelecer o equilíbrio de longo prazo das contas
externas, em alternativa à desvalorização nominal da taxa de câmbio.
6.2 O ICMS DEPOIS DA LEI KANDIR
Antes da LC nº 87/96, que isenta de impostos às exportações de bens primários e de
semimanufaturados, já eram pletóricos os incentivos fiscais e os subsídios às exportações de
manufaturados e às importações de insumos. Esses subsídios, enormemente aumentados
desde o início dos anos 70 (Delfim Netto), favorecem as empresas industriais transnacionais,
que, a partir do quinquênio de JK, 1956-1960, ocuparam os mercados do País e apropriaramse
de indústrias fundadas por capital nacional.
Os subsídios à exportação de manufaturados e as isenções à dos básicos são o oposto de
uma política econômica que vise valorizar bens produzidos no Brasil, evitar o rápido
esgotamento de matérias-primas estratégicas e gerar receitas públicas.
Sob a LC nº 87/96, os Estados perdem a arrecadação do ICMS e são ressarcidos pela
União com muito atraso. Além de ser sangrado por juros absurdos de dívidas geradas pelos
próprios juros, o poder público fica com menos dinheiro para investir nas infraestruturas
econômica e social.
Na realidade, os incentivos e os subsídios às exportações sobre produtos em que o
Brasil tem grande vantagem comparativa significam transferir receita para os importadores e
consumidores no exterior e para os tesouros públicos de países estrangeiros que taxam as
importações.
Ao amparo da legislação vigente, as tradings estrangeiras do agronegócio, como Cargill,
Monsanto, ADM, Bunge e Dreyfus, nada recolhem no País ao mandar, anualmente, para o
exterior, dezenas de milhões de toneladas: só com a soja em grão, mais de 30 milhões de
toneladas. O mesmo com os minérios: somente a privatizada Vale exporta, por ano, mais de
100 bilhões de toneladas de minério de ferro.
Aprovada, a “Lei Kandir” acarretou significativas alterações na legislação do tributo.
Talvez a mais importante tenha sido a completa desoneração das operações que destinassem
mercadorias ao exterior, alcançando inclusive produtos primários e produtos industrializados
semielaborados (art. 3º, II, e 32, I). Ademais, a LC nº 87/96 garantiu aos exportadores o
aproveitamento integral do crédito de imposto relativo aos insumos utilizados nas mercadorias
exportadas (art. 21, § 2º).
11
Vale notar que, nesse aspecto, a “Lei Kandir” foi posteriormente “constitucionalizada”
pela Emenda Constitucional nº 42/2003, que alterou o art. 155, § 2º, X, “a”, para conceder
imunidade do ICMS para toda e qualquer operação de exportação e garantir ao exportador o
aproveitamento do respectivo crédito.
A LC nº 87/96 trouxe ainda outras modificações importantes no regime de créditos do
imposto. Por exemplo, autorizou o aproveitamento dos créditos relativos: à aquisição de
produtos destinados ao ativo permanente da empresa (art. 20, § 5º) e à utilização de energia
elétrica e de serviços de comunicação (art. 33, II). A versão original da Lei previa ainda o
aproveitamento de crédito de mercadorias destinadas ao uso ou consumo pelo
estabelecimento, regra cuja eficácia tem sido constantemente postergada.
6.3 CRÍTICAS À LEI KANDIR
As exportações oficiais (menores que as reais) atingiram US$ 160 bilhões em 2007 em
2008 US$ 200 bilhões devem aproximar-se US$ 250 em 2013. Mas, desde os anos 90, com a
desindustrialização, cresce a participação conjunta dos produtos básicos (primários), dos
semimanufaturados e das commodities industrializadas, que já constituem 60%.
Se esse conjunto pagasse ICMS na alíquota média de 15%, o Brasil estaria arrecadando
R$ 30 bilhões por ano.
Pior é ainda maior a renúncia à arrecadação tributária em favor de interesses
estrangeiros, já que as estatísticas consideram manufaturados produtos como etanol, café
solúvel, suco de laranja e minérios com poucas etapas de industrialização.
Exaurem-se os recursos agrários do País com as monoculturas e com o uso de pesticidas
e de fertilizantes químicos, acarretando a perda da fertilidade dos solos. No caso dos minerais,
há evidente exaustão de jazidas que farão falta à indústria nacional se ela for reerguida, como
deveria, se o País se autodeterminar.
Além disso, dado o descompasso entre a crescente demanda mundial e a escassez de
alimentos e de matérias-primas, vendê-las em enormes quantidades, e quase de graça,
significa atirar fora os lucros facilmente previsíveis da inevitável valorização futura.
O que precede não resume todas as perdas com a exploração dos recursos naturais do
Brasil, pois há o descaminho de minérios estratégicos e de pedras, inclusive diamantes, e dos
metais, como o ouro. Uma das modalidades de descaminho é a chamada de contrabando.
Outra ocorre sob o manto das próprias exportações oficiais, por não existir controle sobre as
quantidades e os preços declarados na documentação.
12
Isso provém, em parte, de ter sido eliminada a valoração aduaneira no Estatuto da
Organização Mundial do Comércio (OMC), um acordo de natureza semelhante à dos tratados
desiguais impostos à China pelas potências imperialistas no Século XIX.
Sem praticamente gerar renda nem emprego no País, são dilapidados recursos
insubstituíveis. Com efeito, os lucros da exportação só favorecem transnacionais
concentradoras, servindo para alimentar ativos e bolhas no exterior e no mercado financeiro
do Brasil, no qual predadores estrangeiros auferem ganhos acima de US$ 150 bilhões por ano.
De uma maneira geral, a “Lei Kandir” foi bem recebida pelos pesquisadores e
estudiosos dos meios acadêmicos, afinal ela programava duas ações preconizadas pela teoria
tributária tradicional: evitar a exportação de tributos, mediante desoneração do ICMS sobre
toda e qualquer operação de exportação; melhor adequar o ICMS ao modelo padrão da
tributação sobre valor agregado, pela ampliação das hipóteses deaproveitamento de crédito.
Todavia, não são poucas as ressalvas feitas à “Lei Kandir”, Estados exportadores são os mais
prejudicados.
Não obstante a conclusão exposta no item anterior, concordamos com Kume & Piane
(1997) em relação a um segundo aspecto fiscal adverso da “Lei Kandir”. É que alguns
Estados eram fortemente dependentes das receitas de ICMS sobre as exportações de produtos
primários e semielaborados, destacando-se entre eles Pará (14,4% da receita de ICMS),
Amapá (9,5%), Maranhão (7,8%), Pernambuco (7,7%) e Espírito Santo (7,2%).
Como a fixação das compensações financeiras não é realizada de forma estritamente técnica,
esses Estados podem se ver em situação pior do que os demais. Durante o processo de
elaboração do orçamento, podem ser estabelecidos acordos paralelos com o Governo Federal,
de modo a esvaziar a rubrica orçamentária da “Lei Kandir”.
Pior ainda, nem mesmo entre os Estados, os critérios do rateio das compensações são
transparentes. Pellegrini (2006) mostra que a divisão dos recursos da “Lei Kandir” e do
“Auxílio Financeiro” não obedece a critérios puramente técnicos. Há discrepâncias
significativas entre a participação dos Estados nas transferências recebidas da União e a
participação nas exportações de bens primários e semielaborados. E, segundo o autor, os
“coeficientes foram definidos por consenso entre os Estados, sem a participação da União.
Não é fácil explicar tais escolhas, pois uma variedade de fatores técnicos e políticos devem ter
atuado durante as negociações”.
Os recursos repassados aos Estados e Municípios dificilmente chegam aos contribuintes
exportadores. A interface entre as secretarias de Fazenda e os contribuintes do ICMS é sempre
13
muito complicada. Pellegrini (2006) afirma que os Estados “recorreram a procedimentos infra
legais e administrativos para restringir a possibilidade de utilização do crédito tributário. Tal
postura, algumas vezes combinada coletivamente no âmbito do Confaz, serve também para
pressionar a União a elevar a compensação”.
Há muitos anos o sistema tributário nacional carece de uma reforma profunda e clara
que vise a simplificar tanto a cobrança como a regulamentação dos tributos. A Constituição de
1988 reformou amplamente o papel do Estado, criando um sistema de financiamento de
recursos insuficiente para o tamanho definido para este, principalmente pela
incompatibilidade produzida entre a repartição de receitas e a atribuição de competências
delegadas aos entes federados. Desse modo, o Governo federal, pós-Constituição de 1988,
deparando-se com a incapacidade de recursos para financiar a máquina e as demandas sociais,
recorreram à criação de tributos, principalmente em forma de contribuições (CSLL, IPMF,
CPMF), justamente para não ter que dividir o fruto da arrecadação com as demais unidades da
Federação. Os estados e municípios que haviam conseguido aparente independência
financeira com o aumento das transferências de receitas da União, depois de 1988, viam
fundos de participação (FPE e FPM), passam a sofrer, posteriormente, certa deterioração de
suas receitas, ao mesmo tempo em que passam a assumir mais responsabilidades, como nos
casos das estadualizações ou municipalizações de atividades básicas como saúde e educação.
Nesse contexto, em 1996, os estados sofrem um duro golpe com a implantação da Lei
Kandir e a iminente perda de arrecadação de ICMS sobre as exportações. Somando-se a estes
fatores, observa-se em âmbito nacional o acirramento da competição tributária, mais
conhecida como “guerra fiscal”, fazendo com que os estados entrem numa verdadeira batalha
para manter o nível de receitas ou mesmo aumentar seus recursos com a atração de novos
investimentos, aflorando ainda mais o conflito federativo.
8 A INFLUÊNCIA DA EXONERAÇÃO FISCAL NO DESENVOLVIMENTO DO
ESTADO DO PARÁ NA LEI KANDIR
A concessão de incentivos fiscais e financeiros foi um fator indispensável à
consolidação da indústria de mineração na região. Ascensões desencadeadas pelo governo
federal como parte da estratégia de desenvolvimento regional, no plano global, e as
direcionadas para o desenvolvimento do setor mineral na região, no plano específico,
voltaram-se em grande medida para essa questão.
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Os incentivos sempre foram vistos como necessários à redução dos custos de
implantação desses empreendimentos em uma região periférica, e a sua concessão permitiria
(como permitiu) a compatibilização dos interesses do governo brasileiro em fomentar
indústrias desse ramo produtivo na região com os interesses do capital estrangeiro em
viabilizar a exploração dos bens minerais existentes em abundância na região. Isso ganhou
mais importância localmente quando se associaram a essa estratégia os governos dos Estados
do Pará e do Maranhão, induzidos pela política do governo federal.
Nas décadas de 1970 e de 1980, os incentivos concedidos procuraram fomentar e
viabilizar a implantação de empreendimentos industriais; para tanto procuraram dar a esses
empreendimentos um tratamento especial, do qual se beneficiaram na sua totalidade os
empreendimentos minerais.
Os incentivos concedidos a esse setor e por ele apropriados tiveram diversas origens,
mas basicamente se atendo aos concedidos pela SUDAM (isenção e redução do IR e
adicionais não restituíveis; isenção e redução do II e do IPI sobre bens de capital importados;
colaboração financeira do FINAM; além de outras fontes de recursos), pelo PGC (isenção do
IR por 10 anos; isenção ou redução do II e do IPI incidentes sobre bens de capital sem similar
nacional; e apoio financeiro para projetos de pesquisa, prospecção beneficiamento e extração
de minérios), pela Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais e Programas Especiais de
Exportação – BEFIEX (isenção do II e do IPI sobre produtos industrializados à Albrás, no
limite FOB de US$ 150 milhões, até o final de 1995, para importar bens de capital, incluindo
posteriormente matérias-primas e produtos intermediários). Pelo governo do Pará foi
concedido diferimento no pagamento do ICMS a Alunorte por um período de 10 anos.
No final dessa primeira etapa, o governo paraense criou a Lei Estadual n.º 5.530, de 13
de janeiro de 1989, que disciplinava o pagamento do ICMS no Estado e isentava de seu
pagamento as operações de envio de produtos industrializados ao exterior, excluídos os semielaborados,
mas o imposto seria não cumulativo, ou seja, haveria compensação pelo que fosse
devido em cada operação. Essa iniciativa merece um destaque especial por dois motivos:
primeiro, porque, como foi concebido, não permitia a concessão de benefício fiscal
diretamente aos empreendimentos minerais na região, cuja produção é voltada exclusivamente
para a exportação de produtos semi-elaborados – isso significa que a estratégia inicial do
governo paraense era pressionar (sem sucesso) os empreendimentos minerais para ampliarem
a verticalização produtiva do segmento no Estado; segundo, porque propiciou, com a sua
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reformulação nos anos 90, uma nova série de incentivos totalmente diferentes dos concedidos
até então.
Além desses incentivos, merecem também destaque outras ações desenvolvidas pelo
governo federal, por meio do PGC, que procuraram criar benefícios adicionais indiretos para
os empreendimentos minerais na região: financiamento de obras de infra-estrutura de
transporte (estrada de ferro Carajás-Ponta da Madeira, portos de Itaqui, Ponta de Madeira e
Vila do Conde); financiamento de obras de infra-estrutura de energia (UHE Tucuruí);
implantação e ampliação de núcleos urbanos(Marabá, Tucuruí, Carajás, Vila dos Cabanos);
estabelecimentos de distritos industriais (Marabá, Parauapebas, Açailândia, Santa
Inês,Rosário e São Luís).
A Lei Complementar n.º 87/96 foi aprovada no Congresso Nacional graças à iniciativa
do governo federal, mas com o apoio das unidades federativas. Seu objetivo era constituir-se
em um instrumento de política econômica destinado a reduzir o chamado “custoBrasil”, na
medida em que determinou a desoneração da cobrança do ICMS sobre as exportações
brasileiras de produtos primários e produtos industrializados semielaborados ou serviços e
sobre as operações interestaduais relativas à energia elétrica e ao petróleo, inclusive
lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos derivados do petróleo, quando destinados à
Industrialização ou à comercialização.
No caso do Pará os objetivos da Lei Kandir não foram alcançados. Não se implantou
nenhum outro empreendimento industrial do ramo mineral no Estado, nem tampouco houve
expansão significativa na produção mineral voltada para a exportação. Ao contrário, em
alguns casos houve uma retração na produção.
A produção de minério de ferro, que se tem expandido a cada ano, passou de 40 milhões
de toneladas para 42 milhões de toneladas, ou seja, evoluiu cerca de 5% nesse período; a
produção de manganês passou de 583 mil toneladas para 946 mil toneladas, evoluindo 62%,
enquanto, entre 1996 e 1997(antes da aplicação da Lei Kandir) a produção tinha crescido
apenas1%; a produção de ferro-gusa evoluiu de 219 mil toneladas para 286mil toneladas
(expansão de 30%), enquanto, entre 1996 e 1997, o seu crescimento chegou a ser de quase 4
vezes. Pelo que se percebe, a desoneração do ICMS não incidiu ou (quase nada) influiu na
expansão da produção desses minérios, tendo sido mais significativo o crescimento que vinha
ocorrendo anteriormente à aplicação dessa Lei. A produção de caulim, que também é recente
no Pará, evoluiu de 597 mil toneladas para 1,39 milhão de toneladas (132%). Por fim, a
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produção de silício retraiu-se, passando de 30 mil toneladas para 16 mil toneladas, o que
representa um decréscimo de 47%.
Não houve uma influência direta da LC n.º 87/96 na evolução da produção mineral no
Pará, o que permite afirmar que os efeitos dessa Lei beneficiaram os empreendimentos
minerais independentemente dos seus custos de produção e dos preços com que os seus
produtos são comercializados no mercado internacional. É bom não esquecer que esses bens
minerais semibeneficiados constituem-se em commodities, portanto, os seus preços são
determinados no circuito do mercado mundial em função da interação de diversos fatores
exógenos; logo, os efeitos imediatos estão muito mais na ampliação da lucratividade desses
empreendimentos do que, evidentemente, na ampliação da produção em decorrência do
rebaixamento dos custos de produção. Independentemente dessa questão, o Pará tem ampliado
a sua contribuição para a geração de saldos favoráveis na balança comercial brasileira, na
medida em que o valor global das exportações é infinitamente superior ao valor global das
importações do Estado. Aliás, pouco são os produtos consumidos diretamente pelo Estado do
Pará no mercado internacional, limitando-se em grande parte a bens de capital utilizados pelos
empreendimentos econômicos de grande porte.
9 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Um dos objetivos principais na criação da Lei Kandir foi fomentar a economia do
Brasil, deixando o valor do minério mais competitivo no mercado internacional. O governo
exonerava o ICMS, mas compensava essa exoneração.
Nos primeiros anos de Lei Kandir, e exoneração e a compensação formavam um casal
perfeito, o estímulo na economia estava funcionando, mas, com o passar dos anos essa relação
foi se desgastando. A compensação foi sendo atrasada e consequentemente e Lei Kandir
deixou de ser cumprida.
Pelo o que se percebe ex-deputado Antônio Kandir, autor da Lei, não levou em
consideração a opinião dos Estados exportadores e maiores afetados com a Lei. O Pará
exporta por ano 17,4 milhões de toneladas de bauxita sendo o terceiro maior produtor do
mundo, e esse é apenas um dos minérios extraídos do Estado.
O Estado do Pará é um dos maiores exportadores de minério do Brasil, e o ICMS é uma
de suas maiores fontes de receita, o que afeta diretamente o desenvolvimento do Estado. Essa
exoneração fiscal ao longo desses 17 anos de existência da Lei Kandir além de afetar
diretamente o Estado do Pará, afeta também o equilíbrio do Pacto Federativo, que tem como
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objetivo manter o equilíbrio socioeconômico e financeiro entre os Estados da Federação,
diminuindo assim as desigualdades entre eles.
O não cumprimento da Lei Kandir, causou ao Estado do Pará uma perda superior a 30
bilhões de reais, valor esse que poderia estar sendo investido em educação, saúde, no
implemento de politicas publicas para a aceleração do desenvolvimento do estado, dentre
outros.
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na arrecadação do ICMS no Estado do Pará. 2001. Monografia (Graduação em Economia) –
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