Uma análise à imunidade parlamentar

Resumo: Os parlamentares são dotados de imunidade material e formal, em decorrência do exercício de seus cargos, por força da Constituição do Brasil de 1988. Tais direitos asseguram a liberdade de deputados e senadores quando do exercício de suas funções, o que reforça a democracia no sistema normativo pátrio. Contudo, hodiernamente, assiste-se a uma série de episódios que caracterizam abuso dessa garantia. Nesse cenário, dada a atualidade e as inúmeras críticas acerca dessa previsão normativa, é formidável a realização de um estudo detalhado desse instituo que envolva questões pertinentes a sua necessidade, bem como críticas a ele.

Sumário: 1. Introdução; 2. Breve história da imunidade parlamentar; 3. Imunidade parlamentar sob a ótica da Constituição de 1988; 4. Importância e críticas à imunidade parlamentar; 5. Considerações finais; 6. Referências bibliográficas.

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1. INTRODUÇÃO

Como cediço, os parlamentares são dotados de imunidade material e formal, em decorrência de seus cargos. Essa garantia encontra guarida na atual Constituição pátria, a qual prevê que “os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. Além disso, desde a expedição do diploma, deputados e senadores não poderão ser presos, salvo em flagrante crime inafiançável.

A imunidade conferida a membros do Congresso Nacional, não é exclusividade do atual período político, e nem mesmo do Brasil; pelo contrário, esse é um instituto presente em diversos momentos do sistema normativo brasileiro e difundido em diversos países do globo.

Dado atual descrença na probidade dos políticos, muitos tem sidos os questionamentos sobre a real necessidade desse direito dos parlamentares. De um lado estão os que acreditam ser essa uma prerrogativa essencial para a manutenção da democracia no país; de outro, estão aqueles para os quais a imunidade é apenas um privilégio, utilizado irresponsavelmente por seus destinatários.

Desse modo, no presente artigo realizar-se-á uma análise crítica do art.53 da Constituição pátria de 1988, passando pela história constitucional desse instituto, comparando-o, também, com o que está disposto na Magna Carta de outros países. Além disso, o texto buscará respaldo em jurisprudências, com intuito de demonstrar como tem sido aplicada essa previsão normativa a casos concretos. Ao final, será apresentada uma conclusão acerca de todo o estudo realizado.

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2. BREVE HISTORIA DA IMUNIDADE PARLAMENTAR

Inicialmente, importa constar que, consoante grande parte da doutrina, esta prerrogativa dos parlamentares tem origem com a Revolução Inglesa, quando da publicação do Bill of Rights, assegurando liberdade e independência ao parlamento. Tratando-se do Brasil, desde sua primeira Constituição (1891) há a previsão da imunidade para os parlamentares. Nesse sentido, veja-se:

“Art. 26. Os Membros de cada uma das Camaras são inviolaveis polas opiniões, que proferirem no exercicio das suas funcções.

Art. 27. Nenhum Senador, ou Deputado, durante a sua deputação, póde ser preso por Autoridade alguma, salvo por ordem da sua respectiva Camara, menos em flagrante delicto de pena capital.”

O instituto esteve presente também nas Constituições de 1891,1934, 1946, e até mesmo na de 1967, vigente durante o período da ditadura militar; apenas restou suprimido na Magna Carta de 1937, dado o seu caráter autoritário e inspiração facista. Em nível mundial, quase todos os países democráticos do globo também adotam a imunidade parlamentar, principalmente a material, como forma de preservar a liberdade de expressão do legislativo; a saber:

“Portugal: Protege voto e opiniões. Proíbe prisão por crimes cuja pena seja inferior a três anos, exceto para casos de flagrante delito. Em caso de processo, a Assembléia de Deputados decide sobre a suspensão do mandato.

Espanha: Protege as opiniões manifestadas no exercício da função e só autoriza prisão em caso de flagrante delito. Os parlamentares só podem ser processados se houver autorização da Câmara respectiva e há foro especial (a Sala Penal do Tribunal Supremo).

França: Protege opiniões e votos decorrentes do exercício da função e proíbe prisão sem prévia autorização da Mesa da Câmara a que pertencer, exceto em flagrante delito, mas somente durante o período das sessões. Fora desse período, os parlamentares podem ser detidos, mas a Câmara tem a prerrogativa de suspender a prisão.

Itália: Protege votos e opiniões e nega autorização prévia para processo penal contra deputados e senadores, exceto para casos de flagrante delito. Os detalhes da imunidade são definidos em lei ordinária.

Argentina: Protege votos e opiniões e proíbe processo penal, exceto para casos de flagrante na execução de crimes graves. A câmara respectiva precisa ser informada do fato. Para instauração de processos por crimes de outra natureza, é necessária autorização de dois terços dos votos de cada casa parlamentar.

Inglaterra: Protege exclusivamente a atividade relacionada com o Parlamento.

Estados Unidos: Protege somente discursos e debates e proíbe prisão durante as sessões e nos percursos de ida e volta delas. A exceção fica por conta de crime de traição, crime comum ou pertubação da ordem pública.”

(Agência Senado. A imunidade parlamentar na Constituição de outros países. Em: https://www.recantodasletras.com.br/teorialiteraria/1861690 Acesso em: 13/06/2015.)

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3. IMUNIDADE PARLAMENTAR SOB A ÓTICA DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Ao que concerne o que dispõe a Constituição de 1988, acerca da imunidade parlamentar, cabe a transcrição de seu art.53:

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001).

Considera-se imunidade material ou substancial o que está descrito pelo caput do art.53, qual seja a impossibilidade de os parlamentares serem responsabilizados, civil ou até mesmo penalmente por suas opiniões palavras e votos. Pela dicção de Raul Machado Horta, citado por Bernardo Gonçalves Fernandes, essa inviolabilidade também pode ser de administrativa de cunho disciplinar ou até mesmo política, apesar de não explicitado no texto constitucional.

Consoante julgados do Supremo Tribunal Federal, abaixo colacionados, a imunidade material abarca quaisquer tipos de crimes que possam ser atribuídos aos deputados e senadores em decorrência de suas palavras, não sendo necessário que, para isso, o fato tenha ocorrido do parlamento. Contudo, é indispensável que o pronunciamento guarde relação com o exercício da função, dado que essa garantia é conferida aos parlamentares com o intuito de preservar a democracia e não acobertar crimes que não tenham relação com o cargo. Abaixo, seguem alguns julgados que demonstram a prática dessa previsão normativa:

“A palavra 'inviolabilidade' significa intocabilidade, intangibilidade do parlamentar quanto ao cometimento de crime ou contravenção. Tal inviolabilidade é de natureza material e decorre da função parlamentar, porque em jogo a representatividade do povo. O art. 53. da CF, com a redação da Emenda 35, não reeditou a ressalva quanto aos crimes contra a honra, prevista no art. 32. da EC 1, de 1969. Assim, é de se distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente nessas últimas ofensas irrogadas fora do Parlamento é de se perquirir da chamada 'conexão com o exercício do mandato ou com a condição parlamentar' (Inq 390 e 1.710). Para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade. Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário da Assembleia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material."

(Inq 1.958, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 29-10-2003, Plenário, DJ de 18-2-2005.) No mesmo sentido: Inq 2.295, rel. p/ o ac. min.Menezes Direito, julgamento em 23-10-2008, Plenário, DJE de 5-6-2009

"A imunidade material prevista no art. 53, caput, da Constituição não é absoluta, pois somente se verifica nos casos em que a conduta possa ter alguma relação com o exercício do mandato parlamentar. Embora a atividade jornalística exercida pelo querelado não seja incompatível com atividade política, há indícios suficientemente robustos de que as declarações do querelado, além de exorbitarem o limite da simples opinião, foram por ele proferidas na condição exclusiva de jornalista."

(Inq 2.134, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 23-3-2006, Plenário, DJ de 2-2-2007.)

"A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53,caput) – que representa um instrumento vital destinado a viabilizar o exercício independente do mandato representativo – somente protege o membro do Congresso Nacional, qualquer que seja o âmbito espacial (locus) em que este exerça a liberdade de opinião (ainda que fora do recinto da própria Casa legislativa), nas hipóteses específicas em que as suas manifestações guardem conexão com o desempenho da função legislativa (prática in officio) ou tenham sido proferidas em razão dela (práticapropter officium), eis que a superveniente promulgação da EC 35/2001 não ampliou, em sede penal, a abrangência tutelar da cláusula da inviolabilidade. A prerrogativa indisponível da imunidade material – que constitui garantia inerente ao desempenho da função parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem pessoal) – não se estende a palavras, nem a manifestações do congressista, que se revelem estranhas ao exercício, por ele, do mandato legislativo. A cláusula constitucional da inviolabilidade (CF, art. 53, caput), para legitimamente proteger o parlamentar, supõe a existência do necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício congressional, de outro. Doutrina. Precedentes."

(Inq 1.024-QO, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 21-11-2002, Plenário, DJ de 4-3-2005.) No mesmo sentido: Inq 2.915 , rel. min. Luiz Fux, julgamento em 9-5-2013, Plenário, DJE de 31-5-2013.

“A palavra 'inviolabilidade' significa intocabilidade, intangibilidade do parlamentar quanto ao cometimento de crime ou contravenção. Tal inviolabilidade é de natureza material e decorre da função parlamentar, porque em jogo a representatividade do povo. O art. 53. da CF, com a redação da Emenda 35, não reeditou a ressalva quanto aos crimes contra a honra, prevista no art. 32. da EC 1, de 1969. Assim, é de se distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente nessas últimas ofensas irrogadas fora do Parlamento é de se perquirir da chamada 'conexão com o exercício do mandato ou com a condição parlamentar' (Inq 390 e 1.710). Para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade. Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário da Assembleia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material."

(Inq 1.958, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 29-10-2003, Plenário, DJ de 18-2-2005.)

No mesmo sentido: Inq 2.295, rel. p/ o ac. min.Menezes Direito, julgamento em 23-10-2008, Plenário, DJE de 5-6-2009.

A imunidade formal, por outro lado, presente no § 2º do art.53 da Constituição Federal, supra transcrito, consubstancia-se na garantia de os parlamentares não serem presos. Ademais, essa prerrogativa confere a possibilidade de sustação do processo penal que tramite em desfavor desses funcionários públicos. Todavia, em casos de prisão em flagrante, por crime inafiançável, a respectiva casa irá decidir sobre a prisão de acordo com o voto da maioria. Caso seja recebida a denúncia contra o Senado ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, com ciência dada pelo STF, poderá decidir pela sustação do andamento processual, até a decisão final.

§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

Segundo, Bernardo Gonçalves Fernandes (2014), esse instituto teve origem no Direito Inglês. Contudo só garantia a não prisão civil; no Brasil estendeu-se também a penal. Meritório constar, também que a imunidade é um direito inerente ao cargo dos parlamentares, não sendo permitindo, assim, que eles renunciem a essa.

Segue julgado do STF sobre o assunto:

“Competência originária para o processo penal contra membros do Congresso Nacional firmada com a diplomação, ocorrida no caso quando pendia de decisão do Superior Tribunal de Justiça recurso especial contra a rejeição de denúncia pelo Tribunal local: conseqüente transferência para o STF da competência para julgar o recurso especial, anulado - mediante habeas corpus de ofício - o acórdão do STJ que o provera, após a investidura parlamentar do acusado. II. Imunidade parlamentar formal e foro por prerrogativa de função: o afastamento do Deputado ou Senador do exercício do mandato, para investir-se nos cargos permitidos pela Constituição (art. 56, I) suspende-lhes a imunidade forma”l (cf. Inq. 104, 26.08.81, RTJ 99/477, que cancelou a Súmula 4), mas não o foro por prerrogativa de função (Inq. 780, 02.09.93, RTJ 153/503).

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4. A IMPORTÂNCIA E AS CRÍTICAS À IMUNIDADE PARLAMENTAR

Como já mencionado, a imunidade parlamentar é essencial à garantia da democracia, bem como ao equilíbrio dos poderes. Contudo, como é possível depreender das informações apresentadas supra, essa prerrogativa requer grande responsabilidade e probidade por parte dos políticos que não se transforme em um abuso de poder.

Lamentavelmente, o quadro atual revela o envolvimento de parlamentares com diversas condutas criminosas, que levam ao questionamento: esse instituto é uma prerrogativa ou um privilégio?

De início, é inegável a importância da imunidade para que os parlamentares sintam-se livres para emitir suas opiniões e votar os rumos do país, sem ter que se preocupar se serão punidos por estarem ferindo os interesses de particulares. Ademais, em um Estado democrático de Direito é fundamental essa garantia; posto que ela assegura também a independência dos poderes, mecanismo capaz de protegendo a democracia.

Contudo, em razão dos inúmeros escândalos de corrupção, além de outros crimes envolvendo parlamentares, a real efetividade das imunidades parlamentares é posta em xeque; tendo em vista que muitas vezes os rumos da punição dos crimes, alheios ao exercício do cargo, são decididos por colegas, do mesmo partido, que, por vezes, visam, primeiramente, a assegurar os jogos partidários. Assim, a eventual falta de imparcialidade, quando do julgamento, bem como a impunidade desses políticos, são um dos fatores que fazem com que a sociedade questione a aplicação e disposição das normas brasileiras.

Portanto, a garantia citada supra é indispensável para que a democracia, pilar do sistema jurídico atual, não se perca. O que se espera é que os parlamentares sejam coerentes no exercício de suas funções, agindo com probidade para que correspondam à expectativa conferida a eles quando receberam o voto de seus eleitores. Fundamental também é o caráter dos colegas, membros da mesma casa, quando forem votar eventual suspensão de processo tramitando em desfavor de seus colegas.

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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A imunidade parlamentar teve origem na Inglaterra, no século XVII, e atualmente é adotada em quase todos os países democráticos do Mundo, dada a sua grande importância na manutenção da independência e liberdade do legislativo, frente aos outros poderes e à sociedade.

No Brasil, esse instituto encontra previsão no art.53 da Constituição Federal e consubstancia-se em:

• Imunidade material: Os parlamentares são invioláveis, civil e penalmente, por suas palavras expressões e votos.

• Imunidade penal: Assegura, basicamente, que os parlamentares não podem ser presos, salvo em flagrante crime inafiançável; nessa hipótese a respectiva casa poderá decidir sobre a prisão.

Os recorrentes escândalos envolvendo políticos, têm feito com que a sociedade questione essa garantia. Contudo, a título de conclusão, é fundamental constar que o problema não se encontra na imunidade parlamentar - tendo em vista até mesmo o seu perfeito funcionamento em diversos países do globo - mas no caráter dos políticos brasileiros que devem agir com ética e probidade, quando do exercício de suas funções. Suprimir esse instituto, seria uma afronta a democracia, em razão disso acredita-se que essa hipótese não deve ser considerada.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BRASIL. Constituição (1824). Constituição do Império do Brasil (1824). Disponível em: <https://www.camara.gov.br>. Acesso em: 13 de junho de 2015.

BRASIL. Constituição (1891). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil(1891). Disponível em:<https://www.camara.gov.br>. Acesso em: 13 de junho de 2015.

BRASIL, Constituição (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (1934). Disponível em: <https://www.camara.gov.br.>. Acesso em: 13 de junho de 2015.

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BRASIL. Constituição (1946). Constituição dos Estados Unidos do Brasil (1946). Disponível em: <https://www.camara.gov.br/> Acesso em: 13 de junho de 2015.

BRASIL. Constituição (1967). Emenda Constitucional n. 11. De 13 de outubro de 1978. Altera os dispositivos da Constituição Federal. Disponível em: https://www.camara.gov.br/ Acesso em: 13 de junho de 2015.

BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenações de Publicações, 2008. Acesso em: 13 de junho de 2015

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. (Inq 1.958, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 29-10-2003, Plenário, DJ de 18-2-2005.) No mesmo sentido: Inq 2.295, rel. p/ o ac. min.Menezes Direito, julgamento em 23-10-2008, Plenário, DJE de 5-6-2009

BRASIL. Supremo Tribunal Federal . Inq 2.134, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 23-3-2006, Plenário, DJ de 2-2-2007.)

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq 1.024-QO, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 21-11-2002, Plenário, DJ de 4-3-2005.) No mesmo sentido: Inq 2.915, rel. min. Luiz Fux, julgamento em 9-5-2013, Plenário, DJE de 31-5-2013.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq 1.958, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 29-10-2003, Plenário, DJ de 18-2-2005.) No mesmo sentido: Inq 2.295, rel. p/ o ac. min.Menezes Direito, julgamento em 23-10-2008, Plenário, DJE de 5-6-2009.

FERREIRA, Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 6. ed. ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 1983.

FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. Salvador: Juspodium, 2014.