Sistema de registro de preços.

O Sistema de Registro de Preços pode ser adotado tanto nas contratações para aquisição de bens ou produtos, como para a prestação de serviços, desde que o objeto se enquadre em uma das hipóteses previstas no art. 3º do Dec. nº 7.892/2013: necessidade de contratações frequentes; aquisição de bens com previsão de entregas parceladas; contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa; aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

O regulamento determina que as licitações para registro de preços podem ser realizadas nas modalidades concorrência e pregão. No caso específico da utilização do pregão, o objeto a ser licitado, além de se adequar às hipóteses previstas no referido artigo 3º, também deve consistir em bem ou serviço de natureza comum, ou seja, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital por meio de especificações usuais no mercado (conforme dispõe a Lei nº 10.520/2002).

Portanto, justificam a adoção do SRP:

1. A necessidade de contratações frequentes/recorrentes do mesmo objeto, situação que caracteriza a necessidade contínua de aquisição de determinado produto ou de prestação de um dado serviço, porém não sendo possível mensurar previamente o quantitativo total a ser fornecido do produto ou a quantidade de vezes em que o serviço será demandado ao longo do exercício financeiro, de forma a não permitir a realização de contratação convencional;
2. A conveniência de aquisições com previsão de entregas parceladas (podendo ou não, inicialmente, ser predeterminada a época de cada fornecimento), seja pela indisponibilidade de espaço para estoque dos produtos, seja para evitar o seu perecimento, ou ainda para facilitar a logística de suprimentos (armazenamento, movimentação, transporte, controle) empregada pelo órgão;
3. A possibilidade de satisfação simultânea a diversos órgãos, que apresentem necessidades semelhantes, homogêneas.

O SRP, segundo Marçal Justen Filho, “apresenta diversas virtudes, propiciando a redução de formalidades e a obtenção de ganhos econômicos para a Administração Pública” (2016, p. 310). Tal o é que, diante de situação que se amolde às hipóteses previstas no art. 3º do Regulamento, a adoção do Sistema de Registro de Preços constitui-se em verdadeira obrigação para o gestor, devendo apresentar justificativa em caso de não adoção.

Jair Eduardo Santana (2009, p. 424) nos lembra que a estabilização da moeda brasileira e a quase ausência de inflação são fatores que possibilitaram ser o SRP um sucesso. Nas décadas de 80 e 90, com a inflação chegando à casa do terceiro dígito e os preços sendo reajustados diariamente, seria inimaginável a possibilidade de qualquer fornecedor manter seus preços congelados por até mais de um ano. Num cenário desses era extremamente complicado realizar um planejamento de contratações de médio e/ou longo prazo.

E, com o advento do pregão, especialmente na sua forma eletrônica, a adoção do procedimento de registro de preços tornou-se ainda mais difundida em todos os níveis da Administração Pública. O ambiente tornou-se tão favorável que muitos gestores passaram a adotar o SRP de forma tão ampla que não é raro vermos o seu uso em situações nas quais a legislação não o permitiu (casos em que, na verdade, deveria ser feita uma contratação pelo procedimento licitatório convencional). Tal situação será tratada mais adiante.

Dentre as várias vantagens na adoção do SRP destacam-se as seguintes:

1. Possibilidade de maior economia de escala, uma vez que diversos órgãos e entidades podem participar de uma mesma ARP, adquirindo em conjunto produtos ou serviços, honrando assim o princípio da economicidade. Como o resultado de uma mesma licitação poderá ser aproveitado por diversos órgãos distintos, e o custo unitário do objeto a ser contratado cai à medida em que aumenta a quantidade fornecida (por força dos princípios naturais regulatórios da economia e do mercado), a contratação em maior volume possibilita ganhos maiores para a Administração (MARÇAL, 2016, p. 310).
2. Promove a maior eficiência administrativa, com a redução do número de licitações e seus custos agregados – gastos financeiros, dispêndio de tempo, emprego de recursos humanos. Com o registro de preços daqueles bens, produtos ou serviços que a Administração contrata rotineiramente, não há mais necessidade de se realizar vários procedimentos licitatórios idênticos e repetitivos, para o mesmos objeto.
3. Celeridade da contratação, visto que, com os preços registrados e homologados em ARP vigente, basta a Administração expedir Ordem de Serviço ou Ordem de Fornecimento (que, na hipótese, funcionam como instrumentos substitutos do Termo de Contrato mas que se prestam à mesma finalidade) e terá o objeto de que necessita para o atendimento imediato da necessidade administrativa.
4. A solicitação de fornecimento ocorre somente quando surgir a necessidade em se adquirir os bens e serviços registrados. Jair Eduardo Santana adota, com bastante felicidade, a expressão “otimização dos estoques” numa menção à possibilidade de a Administração comprar apenas o quanto precisa e apenas quando precisa (2009, p. 429).
5. Redução de volume de estoques e consequentemente do custo de armazenagem, bem como de perdas por perecimento ou má conservação, uma vez que a Administração Pública contrata na medida de suas necessidades. O CNJ, em seu Manual de Gestão de Contratos (2013, p. 47), assim traduz as vantagens do SRP:

Uma espécie de “almoxarifado virtual”, onde são efetuados estoques de bens e serviços sem a necessidade de armazenagem e do consequente pagamento, o qual somente ocorrerá no momento da efetiva entrega do bem ou da prestação do serviço (disponível em http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2016/12/db4842ff31b21e32a039e3497434bdd4.pdf, acessado em 10/08/2017).

1. Ausência de obrigatoriedade na contratação dos bens e serviços registrados. Uma ressalva que é feita a esse aspecto é o perigo de se realizarem licitações para registro de preços de forma inconsequente, cabe ao administrador público ser coerente na análise da conveniência de realização da licitação. A Administração deve cuidar para não promover certames desnecessários e onerosos, posto que é vedada a atuação estatal inútil (MARINELA, 2010, p. 39).
2. Permite o atendimento a demandas de difícil previsibilidade, decorrentes de necessidades variáveis ou sujeitas a quantitativos oscilantes. Contudo, apesar de o legislador autorizar que os quantitativos definidos no edital possam ser apenas estimados (e não exatos), a Administração deve lançar mão de boas técnicas de estimativa, considerando seu histórico de contratações anteriores, a fim de que os quantitativos sejam os mais próximo da necessidade administrativa quanto possível, e não meramente aleatórios.
3. Vinculação do particular às quantidades e preços registrados pelo prazo de validade da ARP. Para MARÇAL (2016, p. 310-311), o prazo de validade das propostas é ampliado, pois numa licitação comum a Administração tem o prazo de sessenta dias, contados da entrega das propostas, para realizar a contratação, enquanto que adotando o sistema de registro de preços as propostas valerão por até um ano. Com absoluto respeito ao eminente jurista, entendo que “prazo de validade das propostas” e “prazo de vigência dos preços registrados” são institutos formalmente distintos, sendo o primeiro pré-contratual e o segundo contratual e, portanto, possuem natureza jurídica e regramento diferentes.
4. A Administração tem a obrigação de ter a disponibilidade orçamentária apenas no momento da contratação. SANTANA (2009, p. 429) refere-se a esse aspecto como sendo a possibilidade de “otimização dos orçamentos” (a Administração só compra quando puder pagar).
5. Amplia a participação de empresas menores (ME, EPP), em virtude da possibilidade entrega ou fornecimento do bem ou serviço registrado ocorrer de forma parcelada, e também pela prática de registro de preços por Itens e/ou Lotes.
6. Evita o fracionamento ilegal de despesa, uma vez que o administrador pode realizar registro de preços para contratações futuras com entrega parcelada, conforme a disponibilidade orçamentária do órgão ou entidade, ao invés de realizar vários procedimentos de dispensa de licitação para o mesmo objeto.

Alguns juristas elencam como sendo uma vantagem do SRP “promover a transparência das contratações públicas”, em função da previsão contida no art. 15, II, § 2º, que prescreve a publicação trimestral dos preços registrados na imprensa oficial. Apesar de todo o respeito a esse entendimento, ouso fazer duas observações:

• A aludida transparência não é qualidade que se atribua apenas ao SRP, visto que a publicidade das contratações é característica inerente ao próprio instituto da licitação.
• Apesar do esforço legislativo, infelizmente a grande maioria dos órgãos públicos do país não possuem estrutura que os possibilitem divulgar trimestralmente os preços registrados, portanto esse imperativo legal ainda não se realiza de forma plena no mundo factual.

Apesar de a possibilidade de adoção do SRP, em razão do objeto, ser bastante vasta, sua utilização não é ilimitada. São várias as decisões em que o Tribunal de Contas da União adverte órgãos e entidades acerca do não cabimento do sistema de registro de preços. Destaca-se, abaixo, trecho bastante didático do Acórdão 1.712/2015 – Plenário, de lavra do relator, Ministro Benjamin Zymler:

"33. Outra grande vantagem do SRP é a redução da quantidade de licitações com objeto idêntico e sua utilização por vários órgãos distintos, o que induz a um ganho de escala nas contratações. Destaca-se também a possibilidade de a Administração promover a contratação imediata, tão logo verificada a existência de uma necessidade administrativa, eliminando burocracias.

34. Temos assistido, portanto, a uma verdadeira proliferação nas licitações para registro de preços por vários motivos. Além das vantagens elencadas acima, o sistema é muitas vezes utilizado porque a indicação da dotação orçamentária é exigível apenas antes da assinatura do contrato, conforme positivado no artigo 7º, § 2º, Decreto 7.892/1993.

35. Assim, o SRP é mais uma poderosa arma num arsenal de mecanismos para melhor dotar os gestores de instrumentos para contratações que mais atendam o interesse público. Entretanto, não pode ser indistintamente considerado um remédio para todos os males, pois alguns tipos de objeto, por suas singularidades e características não podem ser contratados mediante registro de preços.

36. Sempre que não houver demanda de itens isolados, pelo fato de os serviços não poderem ser dissociados uns dos outros, não havendo, assim, a divisibilidade do objeto, considero não haver atendimento aos requisitos previstos no art. 3º do Decreto 7.892/13, que regulamenta o sistema de registro de preços. É o caso da contratação de obras, cuja utilização do SRP foi refutada pelo Acórdão 3.065/2014-TCU-Plenário, ou da própria prestação de serviços de eventos, que ora se discute, em que o parcelamento do objeto em itens de serviço é inviável, por resultar na contratação de dezenas de fornecedores/prestadores de serviço para a realização de um único evento.

37. Em outra circunstância, tratada no Acórdão 113/2012-TCU-Plenário, o Tribunal entendeu ser ilegal a utilização do sistema de registro de preços quando as peculiaridades do objeto a ser executado e a sua localização indicam que só será possível uma única contratação.

38. Por fim, em um sistema de registro de preços, os objetos devem ser padronizáveis, de modo a atender, amplamente, as necessidades dos adquirentes, qualquer que seja a sua localidade. É exatamente a ausência de padronização que impede a contratação de eventos por SRP. Em sua manifestação, o próprio MPOG comunicou que, em consultas realizadas junto aos potenciais fornecedores, foi informado de que os custos no segmento de promoção de eventos são distintos entre as empresas e sofrem influência de diversos aspectos, como a propriedade dos bens ou sua locação com terceiros; as sazonalidades (ocorrência de feiras, festas, shows e outros eventos no mesmo dia e localidade); reduzida capacidade de atendimento de terceiros colaboradores (espaços de eventos, locadores de equipamentos etc.); volatilidade dos custos de mão de obra e dificuldade de composição de equipes; bem como as recorrentes demandas de última hora e exíguos prazos para cumprimento das obrigações contratuais.

39. Em tais objetos não padronizáveis por natureza, caracterizados por elevada imponderação em termos de satisfação das necessidades pelo adquirente, seja porque o problema é muito específico, seja porque não viabiliza a oferta de um justo preço que atenda a todos os interessados, o SRP é inaplicável" (grifei).

O jurista Marçal Justen Filho posiciona-se contrariamente à adoção do SRP para a contratação de obras de engenharia, em consonância com o entendimento da Corte Superior de Contas.

"O regulamento atual não prevê o registro de preços para obras e serviços de engenharia. Mas no âmbito do RDC (art. 88, I, do Dec. nº 7.581/2011), admite-se o registro de preços para a ‘prestação de serviços, inclusive de engenharia, de aquisição de bens e de execução de obras com características padronizadas’" (MARÇAL, 2016, p. 313).

"Quanto mais específico o bem, tanto menos útil será promover o registro [...] somente podem ser adquiridos mediante sistema de registro de preços bens e serviços destituídos de peculiaridades, aptos a satisfazer necessidades padronizadas de diversos órgãos administrativos" (MARÇAL, 2016, p. 320).

Esposando o mesmo sentido, Acórdão TCU 3.605/2014 – Plenário, relator Min. Marcos Bemquerer Costa:

"18. A realização de obras não atende às hipóteses acima. Entendo que o aludido normativo viabiliza a contratação de serviços comuns de engenharia com base no registro de preços quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais, em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Mas o uso desse sistema com o intuito de contratar obras não pode ser aceito, uma vez que não há demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros. Não há, nessa situação, divisibilidade do objeto.

19. Sob esse aspecto, ressalto que a opção de utilização do registro de preço está prevista no art. 15, inciso II, da Lei 8.666/1993, contudo, quanto à obra, esta Lei é bastante explícita, em seu art. 10º, em definir os regimes de contratação (empreitada global, empreitada por preços unitários, tarefa e empreitada integral), sem fazer menção à possibilidade de emprego do registro de preço.

20. Não poderia ser diferente, pois, segundo a Lei 8.666/1993, para a realização de licitação de obra é primordial estar de posse do projeto básico e do orçamento estimativo da obra (art. 7º, § 2º), assim como haver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações.

21. Além disso, cabe ressaltar que no caso das obras de reforma, ampliação, reparação e construção, não há indicativo de que tais obras sejam padronizadas a ponto de constarem em sistema de registro de preços e de, eventualmente, suscitarem o interesse de outros órgãos públicos na adesão à ata de registro de preços" (grifou-se).

Admitindo, excepcionalmente, a possibilidade de adoção do SRP para contratação de obras de engenharia por meio do RDC, no caso de projeto padronizado:

"INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE NO EDITAL DE LICITAÇÕES PARA A EXECUÇÃO DE CRECHES. RDC. REGISTRO DE PREÇOS PARA OBRA DE ENGENHARIA. DECRETO 8.080/2013, QUE ALTERA O DECRETO 7.581/2011, AUTORIZA A UTILIZAÇÃO DE REGISTRO DE PREÇOS PARA OBRAS. OBJETO PADRONIZÁVEL NO CASO CONCRETO. LEGALIDADE" (Acórdão 2.600/2013 – Plenário – Ementa) (grifou-se).

Acerca da utilização de registro de preços para a contratação de serviços de natureza contínua:

"É lícita a utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviços contínuos, desde que configurada uma das hipóteses delineadas nos incisos I a IV do art. 2º do Decreto 3.931/2001" (Acórdão nº. 1737/2012-Plenário, TC-016.762/2009-6, rel. Min. Ana Arraes, 4.7.2011).

Portanto, conforme demonstrado acima, não é possível o uso indiscriminado do SRP, contrariando os critérios previstos na Lei nº 8.666/93 e no Decreto nº 7.892/2013.

Nas hipóteses legais de cabimento do registro de preços a sua adoção é preferencial (alguns entendem até como obrigatória, sujeitando o administrador a justificar quando decidir não adotar o procedimento). Mas fora daquelas hipóteses, o administrador deve utilizar o procedimento convencional de licitação.

Situações em que haja a necessidade de fornecimento contínuo de bens ou produtos ou a execução contínua de serviços, em que é sabida pela Administração as quantidades e momentos em que necessitará da prestação desses objetos, estes deverão ser adquiridos por meio de contratação normal, onde estejam previstos no contrato todos os requisitos obrigatórios de execução do fornecimento ou serviço: formas, metodologias, prazos, quantitativos, especificações, critérios de pagamento, hipóteses de inexecução, sanções etc.

Deve-se atentar bastante para a diferença entre “fornecimento de produtos ou execução de serviços de natureza continuada”, em que a Administração conhece previamente (ou deveria conhecer, a partir da análise do histórico de contratações do próprio órgão ou entidade) os quantitativos e métricas requeridos, e “fornecimento de produtos ou execução de serviços recorrentes, mas descontinuados”, nos quais a previsão dos quantitativos ou mesmo da eventual necessidade de contratação futura não é possível com as informações que a Administração detém, notadamente quando depender de fatores externos à vontade do administrador.

Apesar das objeções do CONFEA à noção amplamente difundida, de que os serviços de engenharia podem ser considerados como comuns, a jurisprudência é uníssona em aceitar a sua contratação por meio de SRP, ressaltando, porém, que para a adoção do sistema de registro de preços o objeto não pode possuir peculiaridades que o tornem por demais específico. Deve, pois, ser passível de ser utilizado, no caso do IRP, por outros órgãos ou entes além do órgão gerenciador. Deve também ser padronizável, ou ao menos ter especificações que o torne passível de ser replicado em condições semelhantes, em outras contratações.

Colaciono, por oportuno, o seguinte trecho extraído do Guia da CGU – Sistema de Registro de Preços: Perguntas e Respostas (2014, disponível em http://www.daf.unb.br/images/DCO/CGU-Sist-Reg-Precos-2014.pdf, acessado em 10/08/2017):

Considerando o comando contido no art. 3º do citado Decreto, que relaciona as hipóteses de utilização desse sistema, chega-se à conclusão que o SRP é adequado àquelas compras e serviços mais simples e rotineiros, ou seja, que podem ser individualizados por meio de descrição simplificada e sucinta, sem complexidades, o que não se verifica na contratação dos serviços de consultoria, engenharia e arquitetura, cujo escopo remete a serviços técnicos especializados.

Acrescenta-se, ainda, que a elaboração de um projeto de engenharia e arquitetura envolve alta atividade intelectual e resulta em produto único, não passível de repetição. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União também aponta no sentido da impossibilidade de utilização do registro de preços para obras e serviços de engenharia, a exemplo dos Acórdãos TCU n°s 296/2007 - 2ª Câmara, 1.615/2008 - Plenário, nº 2.545/2008 - Plenário e nº 1.815/2010 - Plenário.

E, considerando que cada obra exige um projeto básico específico, não seria possível realizar licitação por meio de registro de preços, com base no mesmo projeto básico, para atendimento a várias obras, em vários locais diferentes, para vários órgãos, mesmo para os casos em que exista projeto padrão, haja vista a ocorrência de fatores que podem alterar as condições preestabelecidas inicialmente – preço e projeto básico, em virtude, por exemplo, dos custos previstos na tabela SINAPI, frete, preço da mão-de-obra, condições do solo.

O mesmo entendimento é aplicado à hipótese de serviços contínuos em que, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração. Sendo serviços básicos, padronizados, que não demandam técnica rebuscada ou metodologia de execução específica, podem vir a ser objeto de registro de preços, tal qual um produto de prateleira.

Nesse sentido é o entendimento do TCU:

"9.4. dar ciência à Prefeitura Municipal de Natal/RN de que (…) foi detectada a utilização do sistema de registro de preços para contratação imediata de serviços continuados e específicos, com quantitativos certos e determinados, não havendo parcelamento de entregas do objeto, em descumprimento ao disposto no art. 3° do Decreto Federal 7.892/2013" (Acórdão nº 1604/2017 – TCU – Plenário).

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REFERÊNCIAS:

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 6. ed., rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos: lei 8.666/1993. 17 ed. rev., atual. e ampl. 3ª tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 7 ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2011.

Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU / Tribunal de Contas da União. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010.

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 4 ed. rev., ampl., reform. e atual. Niterói: Impetus, 2010.

MENDES, Renato Geraldo. Lei de Licitações e Contratos anotada. Notas e comentários à Lei nº 8.666/93. 8. ed., rev., atual. e ampl. Curitiba: Zênite, 2011.

MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas Licitações e Contratos: comentários, doutrina e jurisprudência. 12. ed., rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2011.

http://www.tcu.gov.br/

http://www.daf.unb.br/