Regime patrimonial dos terrenos de marinha

Publicado em 11/2004. Elaborado em 12/2003.

"A República, relevem-nos a insistência, precisa imprescindivelmente dos terrenos de marinha, para dar cumprimento às extraordinárias responsabilidades que lhe incubem quanto à defesa e polícia costeira, à segurança do país, à regularização do comércio e da navegação, aos ajustes e convênios daí decorrentes, à conservação, melhoramento e fiscalização sanitária dos portos, à construção de alfândegas, entrepostos, faróis e obras de defesa contra possíveis agressões estrangeiras, à higiene internacional, à polícia sanitária etc, etc".

Epitácio Pessoa

(Nas contra razões apresentadas à Ação Originária nº 8, ajuizada em 1904 perante o Supremo Tribunal Federal, na qual os Estados do Espírito Santo e Bahia reivindicaram lhes fosse reconhecido o direito de propriedade sobre tais terrenos).

RESUMO

Terreno de marinha, bem da União, é a faixa de terra com 33 metros de largura, contada a partir da linha da preamar média de 1831, adjacente ao mar, rios e lagoas, no continente ou em ilhas, desde que no local se observe o fenômeno das marés, com oscilação de pelo menos cinco centímetros. Quando situado na faixa de segurança da orla marítima, a qual tem a largura de cem metros, fica obrigatoriamente sujeito ao regime enfitêutico. Por conta de seus acrescidos, que são os aterros naturais ou artificiais, os terrenos de marinha situados na orla podem estar fora da faixa de segurança, excluídos, portanto, da obrigatoriedade do regime enfitêutico. Dentre os bens da União é o único que, mesmo sendo dominial, encontra impedimento constitucional para sua alienação plena. A enfiteuse, instituto de direito real, de longa origem, possibilita a transferência do domínio útil a terceiros mantendo-se a propriedade direta. Embora vedado no âmbito do novo Código Civil, tal instituto permanece em nosso ordenamento para aplicação em sede de direito administrativo. A falta de controle da posse dos terrenos de marinha ao longo de nossa história, a realização de registros públicos deficientes, a legislação oscilante, e o difícil critério de demarcação possibilitaram que se formassem direitos conflitantes sobre tais bens públicos, gerando a insegurança jurídica. Lei de 1998 vem imprimindo rapidez aos trabalhos de cadastramento e regularização de tais bens públicos, ao passo que tramitam no Congresso Nacional propostas de emenda constitucional tendentes a abolir o domínio da União sobre os terrenos de marinha.

1.0 INTRODUÇÃO

Os terrenos de marinha, também citados por "marinhas" ^[1], são as áreas situadas na costa marítima, as que contornam as ilhas, as margens dos rios e das lagoas, em faixa de 33 metros, medidos a partir da posição do preamar ^[2] médio de 1831, desde que nas águas adjacentes se faça sentir a influência de marés com oscilação mínima de cinco centímetros.

São bens de domínio ^[3] da União. Note que são terrenos "de marinha", o que vale dizer, caracterizados por sua proximidade com as águas salgadas, e não "da Marinha", no sentido de pertencerem à Marinha do Brasil, ora Comando da Marinha, Órgão subordinado ao Ministério da Defesa, o qual não exerce controle patrimonial sobre os mesmos, sendo tal tarefa atribuída à Secretaria do Patrimônio da União, Órgão do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG).

Apenas para estimarmos a área sobre a qual estamos nos debruçando, considerando apenas a área marítima, com cerca de 8.500 km de costa linear (desprezando-se as reentrâncias), podemos inferir, grosso modo, um total de 280 km², o que equivale aproximadamente a apenas 0,6% da área do Estado do RJ. Entretanto a densidade populacional, e a existência dos condomínios verticais na área potencializam o número de ocorrências de direitos sobre terrenos de marinha e os conflitos decorrentes.

É um regime patrimonial diferenciado do que se aplica aos demais bens imóveis da União, vez que se submetem obrigatoriamente ao aforamento, e, ao que sabemos, sem similar no direito comparado. Tal regime tem causado apreensões àqueles que edificaram sobre tais terrenos, principalmente em razão da própria natureza do instituto que rege os direitos reais sobre os imóveis ali situados, mas também pela legislação, por demais oscilante, considerando-se que versa sobre propriedade, bem de raiz que naturalmente requer maior estabilidade.

Este Trabalho de Conclusão de Curso procurará expor a origem legal do instituto, a definição da área, os direitos reais e obrigacionais incidentes, as condições para cessão, alienação e os encargos decorrentes (laudêmio, foro e taxa de ocupação), as peculiaridades da enfiteuse especial, ou administrativa, os projetos de lei em tramitação e por fim uma conclusão, consistindo de comentários e sugestões. O tema foi escolhido, por ser pouco abordado no programa de graduação desta Faculdade, que, naturalmente, diante da extensão do currículo optou por tratá-lo de modo superficial, em relação aos demais temas. Além disso a literatura sobre o tema é escassa, com raras publicações mais recentes. Mesmo os compêndios de Direito Administrativo mais conhecidos apenas enumeram os terrenos de marinha entre os bens da União dedicando-lhe poucos parágrafos. Foi, portanto, um desafio.

Optei por uma abordagem jurídico-positivista da situação atual, evitando estender o trabalho por aspectos sociológicos e ambientais, deixando ao leitor a interpretação das conseqüências quanto a tais aspectos. As repetições encontradas no texto, quando não resultem de deficiência minha, são propositais com vistas a facilitar a digestão do tema. O enfoque histórico e da legislação pretérita, limitar-se-á ao necessário à compreensão do tema. O trabalho tem por base a pesquisa da legislação, da jurisprudência, da doutrina, e informações obtidas junto a instituições e especialistas.

2.0 HISTÓRICO

O descobrimento do Brasil incorporou ao Estado português a propriedade sobre as novas terras. No âmbito internacional, tal direito tinha respaldo no tratado de Tordesilhas, com beneplácito papal, ainda que questionado por outros países, especialmente pela França. Localmente, a organização política dos nativos não era suficiente para oposição de resistência, sendo certo que a manu militari foi de pouco uso frente aos dóceis silvícolas, ao menos nos momentos iniciais da apropriação e colonização. As terras descobertas passaram, ipso facto, ao domínio da Coroa.

O instituto das capitanias hereditárias não retirou do Estado a propriedade ^[4], tendo os donatários apenas direitos resolúveis pelo inadimplemento das obrigações. Dentre seus direitos havia o de estabelecer as sesmarias, que da mesma forma não transferia a propriedade das terras. Compararíamos tais ajustes à enfiteuse e à subenfiteuse, na medida que apenas se transferia o domínio útil, mediante obrigações que eram assumidas perante o senhorio. Desta forma a propriedade permanecia sempre em mãos da coroa. A enfiteuse proporcionava a um só tempo a ocupação e exploração da terra, gerava rendas, como também mantinha com o Estado a propriedade. Por isso é que, na sua forma original, remanescente no Código de 1916 só se permitia a sua constituição sobre terrenos destinados às plantações ou edificações.

Com a independência, as terras foram naturalmente transferidas ao Estado brasileiro ^[5]. Por evidente, não foram incluídas nesta transferência as terras que haviam sido anteriormente transferidas pela coroa à família real, à Igreja, e a particulares. Sobre estas o estado manteve, e mantém, apenas o domínio eminente, decorrente da soberania, como de norma sobre as demais propriedades em solo nacional.

As marinhas sempre tiveram um tratamento diferenciado das demais terras do Estado em face de sua localização estratégica, uma interface com o mar. Resulta na importância desses terrenos para defesa do território, a exemplo do assentamento de fortes, assim como para os serviços públicos em geral, tais como os portos. Por isso Ordem Régia de 21-10-1710, sempre citada, já vedava que as terras dadas em sesmarias compreendessem as marinhas, as quais deveriam estar "desimpedidas para qualquer serviço da Coroa e de defesa da terra". Enfim, é uma área nobre que se reservou ao domínio público.

Mais tarde, o valor patrimonial da marinhas sobrepujou sua utilidade como área de defesa e reserva para serviços públicos. A primeira demonstração efetiva do interesse patrimonial do Estado sobre essas terras surge em lei orçamentária de 15.11.1831, que orçou a receita e fixou a despesa para o período financeiro de 1832 a 1833, colocando à disposição das Câmaras Municipais os terrenos de marinha para aforar e estipular o foro sobre os mesmos. Todavia a titularidade permaneceu com a União ^[6], e as rendas posteriormente foram direcionadas ao poder central. O ano de 1831 tornou-se então o marco temporal que serve para definir a linha do preamar médio, marco inicial para medição das marinhas. A demarcação inicia-se logo a seguir com a Instrução de 14 de novembro de 1832, assinada por Campos Vergueiro, na qualidade de Presidente Interino do Tribunal do Tesouro Público Nacional, em cumprimento à lei acima citada, que em seu art. 4º previa que "hão de considerar-se terrenos de marinha todos os que, banhados pela águas do mar, ou rios navegáveis, vão até a distância de 15 braças craveiras da parte da terra, contadas estas desde os pontos a que chega o preamar médio". E segue a Instrução detalhando procedimentos para demarcação, inclusive prevendo a participação dos representantes de Províncias e municípios além outros interessados como posseiros e concessionários.

A marcação de 15 braças, equivalente hoje a de 33 metros ^[7], vigorou até 1942 quando o Decreto-lei nº 4.120 alterou a linha de marcação inicial para a linha da preamar máxima de 1942, avançando, provavelmente na maioria dos casos, em direção ao interior. Em 1946 o Decreto-lei nº 9.760 de 5 de setembro, ainda vigente, retomou a medição de 1831, anulando assim as prováveis desapropriações de terras alodiais. Neste Decreto-lei adota-se a enfiteuse para os bens públicos, que a doutrina chama de especial ou administrativa, pois aí estão insertas algumas peculiaridades que a diferenciam da enfiteuse civil, ou comum. Nela já não figura, como na enfiteuse do Código Civil, o requisito de constituir-se sobre terras destinadas a plantações e edificações, aflorando visivelmente o interesse específico na geração de renda para o Erário ^[8].

Hoje, a Constituição Federal dispõe no art. 20, inciso VII, que são bens da União os terrenos de marinha e seus acrescidos, recepcionando o Decreto-lei n. 9.760/46, e adiciona, no o artigo 49, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que sobre tais terrenos fica mantido o instituto da enfiteuse. Finalmente a Lei 9.636 de 15 de maio de 1998, inserida no contexto político de sua época, trouxe ao ordenamento jurídico instrumentos legais para alienação dos imóveis da União não afetados ao serviço público. Entretanto, quanto aos terrenos de marinha, a alienação não pode ser plena, como veremos.

3.0 DEFINIÇÃO DA ÁREA

Sua definição legal está contida no Decreto-lei 9.760 de 5-9-1946:

Art. 2º - São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar médio de 1831:

a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das marés.

Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

Art. 3º - São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

Vejamos alguns aspectos estabelecidos no texto legal.

A expressão "medidos horizontalmente" visa a evitar que nos locais onde haja aclives ou declives, a faixa dos terrenos de marinha, por efeito trigonométrico, ficasse reduzida a menos de 33 metros, se a medição se efetuasse segundo a inclinação da área. Para a razão de ser não mais ou não menos a largura de 33 metros, não encontrei explicação plausível na literatura pesquisada.

A maré ^[9] é um fenômeno cíclico, harmônico, diário, por influência do posicionamento dos astros, especialmente da lua em relação à terra. Origina-se nos mares (daí seu nome), em razão do grande volume das águas, e se propaga em onda pelos rios que deságuam nos oceanos e nas lagoas ^[10]. A propagação é refreada pela sinuosidade dos rios (razão pela qual os rios afluentes não apresentarem marés) ou outros obstáculos à sua propagação, como as represas. Distingue-se das enchentes ordinárias dos rios. Estas são provocadas pela pluviosidade, sendo, portanto, de ciclo anual, não harmônico. Os dois fenômenos interagem entre si, somando-se, de forma que ao longo do ano as oscilações por efeito das marés ocorrem sobre níveis de água maiores ou menores conforme a estação das águas. É importante o entendimento de tais fenômenos porque rios de grande abertura propiciam a existência de marés em regiões bem distantes do mar como é o caso do Amazonas no qual o fenômeno das marés é sentido em cidades como Óbidos-PA, a cerca de 700 km da foz. Por isso incluem-se entre as marinhas uma quantidade considerável de margens fluviais.

Curioso notar que nem sempre foi adotado o critério da existência das marés para qualificar suas margens como terrenos de marinha. Antes vigorou o critério da existência ou não de água salgada ^[11].

Os acrescidos, ou seja, os aterros artificiais ou a deposição de terras pela própria natureza (aluvião ou avulsão), são equiparados legalmente, sem distinção, aos terrenos de marinha. Entretanto, quando houver ocorrido avanço das águas após o marco de 1831, ou os avanços que venham a ocorrer, não se falará em deslocamento simultâneo da faixa, pois acarretaria desapropriação de outras terras. Cabe observar que por força dos acrescidos é comum encontrar terrenos de marinha muito distantes do mar.

Devemos distinguir as marinhas dos terrenos marginais, também de propriedade da União. Estes têm uma largura de apenas quinze metros, e mede-se a partir da linha média das enchentes ordinárias. São também conhecidos por terrenos reservados, denominação dada pelo Código de Águas. São banhados pelas correntes de rios navegáveis, desde que fora do alcance das marés, pois assim seria considerado terreno de marinha. Por conseguinte apenas as margens de pequenos rios, não navegáveis ^[12] e não sujeitos a marés, estão fora do domínio imobiliário da União.

Terrenos de marinha não são terras devolutas. Estas são as foram conferidas a particulares por sesmarias e que caíram em comisso por abandono, retornando em conseqüência ao poder público cedente ^[13] (daí devolutas, de devolução). Aqueles nunca foram transferidos a particulares ^[14], ao menos em regra.

Por exceção, exclui-se do universo "terrenos de marinha", como propriedade da União, as terras que, embora subsumidas à definição legal, foram plenamente transferidas aos demais entes federativos ou a particulares em atos da coroa ou do governo republicano ^[15], lembrando que apenas após a Carta de 1988 tal prática ficou expressamente inconstitucional, embora respeitando as transferências até então efetuadas.

Finalmente, as praias também não são terrenos de marinha. São bens públicos de uso comum tais como as praças e ruas e têm definição específica conforme Lei 7.661/88, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro ^[16].

3.1 DEMARCAÇÃO

O Decreto-lei nº 9.760/46 atribuiu ao Serviço de Patrimônio da União, hoje Secretaria do Patrimônio da União (SPU) ^[17], competência para determinar a posição das linhas do preamar médio do ano de 1831, preliminar necessária para os trabalhos de demarcação. Admite o próprio texto legal, possivelmente antevendo as dificuldades de execução, aproximações razoáveis em sua fixação bem como a participação dos interessados:

Art. 9º - É da competência do Serviço do Patrimônio da União (SPU) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.

Art. 10 - A determinação será feita à vista de documentos e plantas de autenticidade irrecusável, relativos àquele ano, ou quando não obtidos, à época que do mesmo se aproxime.

Art. 11 - Para a realização do trabalho, o SPU convidará os interessados certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado.

As dificuldades para a fixação de tal linhasão grandes. Gasparini ^[18] afirma que tem sido aceito, inclusive pelo Judiciário, a linha do jandu, vegetação existente nas proximidades das praias, como marco substituto da linha de preamar média de 1831, quando de todo impossível determiná-la. Os procedimentos adotados pela SPU estão detalhados em Orientação Normativa (ON-GEADE nº 002 de 12 de março de 2001) daquela Secretaria, que estabeleceu os critérios técnicos para o trabalho ^[19], inclusive prevendo a utilização de dados do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, da Diretoria de Hidrografia e Navegação do Comando da Marinha (que dispõe de um banco de dados oceanográficos), mapoteca do Itamarati, Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, museus, Diretoria do Serviço Geográfico do Exército, empresas de aerolevantamentos, Biblioteca Nacional, bibliotecas regionais e locais, associações culturais, câmaras de vereadores, prefeituras, igrejas, cartórios, depoimentos de moradores e/ou pescadores antigos.

Definida a linha de referência, trabalho ainda inconcluso para todo o país ^[20], inicia-se o processo de demarcação, ou, dito de modo mais apropriado, a discriminação das terras (descrevê-la, medi-la e extremá-la dos confrontantes). Inicialmente, por uma fase administrativa, ou na dicção legal, amigável, que se mostrando impossível prosseguirá em fase judicial. O próprio DL 9.760/46 traça os procedimentos, tanto os administrativos (art 22 a 31) quanto os judiciais (art 32 a 60). Eles são comuns para discriminação de todas as terras da União, com exceção das terras devolutas cujo procedimento está regulado pela Lei 6.383/76, relacionada à reforma agrária.

Dentre os atos do procedimento administrativo ressalto: a) abertura do processo com inspeção técnica da área e elaboração de memorial; b) ampla convocação dos prováveis interessados e confinantes por edital e carta; c) recebimento de documentos, títulos, arrolamento de testemunhas, indicação de peritos; d) lavratura de laudo em que as partes reconheçam a discriminação feita. Importante observar a discriminação administrativa só confere título contra a União.

A discriminação judicial ^[21] segue o procedimento especial de instância contenciosa conforme artigos mencionados, sendo aplicáveis supletivamente os procedimentos do Código de Processo Civil.

Registre-se que demarcações anteriores foram validadas pelo decreto 9.760/46, nos termos do Art. 202 "Ficam confirmadas as demarcações de terrenos de marinha com fundamento em lei vigente na época em que tenham sido realizadas".

Com o propósito de dar celeridade aos trabalhos de demarcação, a Lei 9.636/98 previu a formação de convênios e contratos nos quais o conveniado ou contratado participa nas receitas decorrentes do cadastramento:

Art. 4º - Os Estados, Municípios e a iniciativa privada, a juízo e a critério do Ministério da Fazenda, observadas as instruções que expedir sobre a matéria, poderão ser habilitados, mediante convênios ou contratos a serem celebrados com a SPU, para executar a identificação, demarcação, cadastramento e fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como o planejamento e a execução do parcelamento e da urbanização de áreas vagas, com base em projetos elaborados na forma da legislação pertinente.

....

§ 2º - Como retribuição pelas obrigações assumidas, os Estados, Municípios e a iniciativa privada farão jus à parte das receitas provenientes da:

I - arrecadação anual das taxas de ocupação e foros, propiciadas pelos trabalhos que tenham executado;

II - venda do domínio útil ou pleno dos lotes resultantes dos projetos urbanísticos por eles executados.

........

Foi editada pela SPU uma cartilha em linguagem apropriada ao grande público sobre o processo de cadastramento, demarcação e regularização dos terrenos de marinha, com o evidente propósito de esclarecer e conseqüentemente reduzir apreensões que a aceleração dos trabalhos possa trazer a possuidores antes tranqüilos, em posse mansa e pacífica.

3.2 FAIXA DE SEGURANÇA

Não encontrei na legislação, doutrina e jurisprudência pesquisadas, definição explícita do que vem a ser faixa de segurança. Entretanto, dado que aos órgãos de segurança externa se submete consulta prévia para aforamentos, é razoável entender-se que, na costa, a faixa de segurança seja a de cem metros, conforme se depreende do Decreto-lei nº 9.760, de 15 de setembro de 1946:

Art. 100 - A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao SPU, sujeita, porém, a prévia audiência:

a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (um mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;

Além da faixa de segurança costeira, de maior interesse ao nosso estudo, duas outras estão definidas: a faixa de fronteira, com 150 Km ^[22], e a circunferência com 1,32 Km de raio em torno das fortificações. Evidentemente que há marinhas que se enquadram em mais de uma definição, sem maiores problemas.

De outra forma, observe-se que é possível a existência de terrenos de marinha que, embora situados na orla, por força de aterros ocorridos, deixou de estar na faixa de segurança, de cem metros da orla ^[23]. Isso ocorre porque enquanto a faixa de segurança se desloca acompanhando a linha efetiva da orla, os terrenos de marinha estão fixados à linha da preamar de 1831. Isto é importante porque implica na possibilidade de sua remição, como veremos. Observe-se também que nem todo terreno de marinha, para ser submetido ao regime de aforamento, está legalmente sujeito à consulta prévia aos órgãos de defesa, pois sua definição inclui outras regiões situadas fora da faixa de segurança cem metros da costa marítima, como já vimos. Mas deverão ser ouvidos outros órgãos públicos nas situações elencadas no art. 100 do Decreto-lei citado:

Art. 100 -. ...

b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;

c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;

d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.

4.0 REGIME PATRIMONIAL

Os bens públicos são doutrinariamente classificados em bens de uso comum, tais como as ruas e praças; bens de uso especial, tais como os prédios públicos; e os bens dominicais (ou dominiais), que são propriedades da União sem destinação específica. Apenas quando dominicais, ou seja, não afetados a qualquer serviço ou utilidade pública, são passíveis de alienação. Está implícito que sobre todo o território nacional o Estado exerce o domínio eminente, decorrente da soberania. Esta condição lhe permite desapropriar sempre que houver necessidade pública, submetendo-se às leis estabelecidas, como soe acontecer em um estado de direito.

Os terrenos de marinha, como bens públicos, podem estar em qualquer uma dessas classificações. O que os distingue dos demais bens imóveis da União quanto ao regime patrimonial aplicado é que, quando situados na orla, na faixa de segurança, não são suscetíveis de alienação total, em qualquer de suas formas, quais sejam, venda, permuta ou doação, ainda que não estejam afetados ao serviço público, nem constituam bem de uso comum. E quando for conveniente que deles terceiros façam uso, existe a obrigatoriedade de fazê-lo sob o regime de aforamento. Esta peculiaridade foi introduzida pela CF/88, no Ato das disposições Constitucionais Transitórias, art. 49, parágrafo § 3º que determinou: "A Enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima." Anteriormente, como os demais bens da União submetiam-se a quaisquer dos regimes previstos no Dec-lei 9.760/46 art. 64 ("Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos."). Agora é possível apenas a transferência para terceiros da fração "domínio útil" também denominada "direito real de uso", por meio da enfiteuse, pela qual permanece com a União o "domínio direto", ou seja, fica a União na condição de ‘nu proprietário’. Os demais bens imóveis da União, mesmo situados nas faixas de segurança, e os terrenos de marinha não situados na faixa de segurança da orla, quando não subsistam motivos para aplicação do regime enfitêutico, sendo oportuno e conveniente, poderão ser alienados plenamente, pois para estes não há impedimento constitucional, como ocorre em relação aos terrenos de marinha. É o que está disposto na legislação:

Decreto-lei 9.760/46, com alteração introduzida pela Lei 9.636/98:

Art. 103 - O aforamento se extinguirá por inadimplemento de cláusula contratual, por acordo entre as partes, ou, a critério do Presidente da República, por proposta do Ministério da Fazenda, pela remição do foro nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico. ^[24]

Lei 9.636/98:

Art. 23 - A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1º - A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.

A regra, portanto, é que, havendo interesse público sobre o terreno de marinha, mantém-se o domínio pleno com a União. Não havendo tal interesse, aliena-se o domínio útil, pelo aforamento, mantendo-se, com a União, o domínio direto; sendo o terreno de marinha situado fora da faixa de segurança, procede-se a alienação plena, como de resto ocorre com os demais bens dominicais.

As razões que levaram o legislador constitucional a estabelecer tal distinção ora estão questionadas em proposta de emenda constitucional que veremos.

Note-se que as outras faixas de segurança, quais sejam, 1.320 m ao redor de fortificações, ou a faixa 150 km ao longo de fronteiras, mesmo alcançando as marinha, não são motivos impeditivos da sua alienação plena.

O impedimento de alienar totalmente, como dissemos, recai apenas sobre as marinhas situadas na faixa de segurança (100 m) a partir da orla, e, como vimos, as marinhas situam-se também em outras regiões. Deste modo algumas marinhas podem ser alienadas plenamente outras não. Isto tem causado alguma polêmica:

^{[25]
"O resgate dos terrenos da União, dados em aforamento segundo o regime
prescrito pelo Decreto-Lei n. 9.760/46, ao contrário de ser defeso, é
permitido expressamente nos arts. 103 e 122,..... Se assim é, cabe saber se ao
regime do resgate previsto nessas duas regras do citado diploma legal também se
subsumem os terrenos de marinha. Alguns autores, a exemplo de Clenício da
Silva Duarte (Estudos, cit.) e Oswaldo A. Bandeira de Mello (Enfiteuse, RF,
204:52), entendem que não. Outros, capitaneados por Celso Antônio Bandeira de
Mello (Os terrenos de marinha, cit., RT, 396:29), em posição frontalmente
oposta, acham perfeitamente possível operar-se o resgate. Sigamos o seu
raciocínio, que nos parece o mais acertado. O resgate, sob a forma de
remição, foi acolhido pelo citado decreto-lei, sem qualquer restrição, nos
arts. 103 e 122. E o título outorgado pela União ao foreiro, que,
encontrando-se nas situações previstas, consolida a seu favor o domínio pleno
da propriedade emprazada. Ademais, o art. 198 desse mesmo estatuto, ao acolher
as pretensões sobre o domínio pleno dos terrenos de marinha, fundadas em
títulos outorgados na forma desse mesmo estatuto, admitiu o resgate, por ser
esse um dos referidos títulos de aquisição da propriedade. Por fim, arremata
Celso Antônio Bandeira de Mello, nessa passagem do citado trabalho, que a
transferência dos terrenos de marinha para particulares, Estado ou Município
não repugna, "porquanto desde a constituição da enfiteuse já não
dispõe mais a União de domínio útil e não pode, pois, sob o título de
proprietário, com simples domínio direto, utilizá-los na defesa da costa, e
se as aforou foi por entender que ditas áreas não eram requeridas para a
defesa da terra". Processa-se o resgate quando a União entender que não
persistem mais as razões que orientaram o emprazamento e facultar ao foreiro a
remição."..........
Gasparini (op.cit, p. 545 - grifo nosso):}

Entretanto, penso, tal dúvida não pode prosperar. Veja-se inicialmente os pareceres da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional:

1.387/96: "O art. 49 do ADCT confere ao legislador ordinário a competência de editar lei que disponha sobre a enfiteuse de imóveis urbanos, facultando até mesmo a sua extinção, exceto no caso dos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima. Incumbe à lei definir o conceito de faixa de segurança previsto no art. 49 do ADCT.

784/97: "Não se inclui entre as matérias facultadas à disposição da lei de que trata o art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias alterar a noção jurídica de terrenos de marinha".

Finalmente, corroborando o entendimento da vedação constitucional da alienação plena das marinhas, a Lei 9.636/98, que veio para implementar a alienação dos imóveis da União não afetados ao serviço público, faz reservas quanto aos bens sujeitos ao regime enfitêutico, implícito aí as marinhas, enquanto únicos bens da União, ora obrigatoriamente sujeitos a tal regime, determinando tão somente a alienação do domínio útil, mantendo-se com a União o domínio direto, procedimento que vem sendo adotado pelo Órgão responsável (SPU), pelo que nos parece não restar qualquer dúvida sobre o dispositivo constitucional. Veja-se o texto legal:

Lei 9.636/98

Art. 12 - Observadas as condições previstas no § 1º do art. 23 e resguardadas as situações previstas no inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, os imóveis dominiais da União, situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico, poderão ser aforados, mediante leilão ou concorrência pública, respeitado, como preço mínimo, o valor de mercado do respectivo domínio útil, estabelecido em avaliação de precisão, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de seis meses a contar da data de sua publicação.

§ 3º - Não serão objeto de aforamento os imóveis que, por sua natureza e em razão de norma especial, são ou venham a ser considerados indisponíveis e inalienáveis.

Cabe observar ainda que as demais marinhas, ou seja, as fluviais, lacustres ou insulares, quando situadas fora da faixa de segurança costeira, se submetem ao regime patrimonial comum às terras públicas em geral. Vale dizer, quanto à possibilidade de alienação, que, enquanto constituam bens dominicais, não afetados, portanto, ao serviço público, não sendo bem de uso comum, e ainda, havendo oportunidade e conveniência administrativa, não há impedimento para sua alienação plena.

Tem-se a impressão de que o legislador desejou dar um tratamento especial àquelas marinhas situadas próximo ao mar ou, o que não é impossível, não atentou ao alcance da definição geográfica do instituto.

Intrigante é que, se o legislador constitucional desejou reservar para a União a propriedade das marinhas situadas na orla, faixa de segurança, pela importância que lhes tenha atribuído, devia autorizar apenas sua a cessão para uso em forma precária, tipo locação ou permissão de uso, o que manteria consigo a propriedade plena do imóvel, mas a contrário senso, determina a obrigatoriedade do aforamento, o que lhe retira considerável parcela da propriedade, constituindo direito real de terceiros sobre o bem. Lamentavelmente não consegui acessar os anais dos debates da constituinte, se é que existe algo sobre este tema, de forma a permitir a interpretação histórica e teleológica do preceito constitucional.

Finalmente diga-se que é possível que as marinhas sejam usadas por terceiros através de outros instrumentos que não a enfiteuse, em casos excepcionais, por instrumentos administrativo de direito obrigacional, como veremos mais adiante.

4.1 ENFITEUSE

Consiste em direito real sobre coisa alheia, transmissível por herança, sendo reconhecido pela doutrina como o mais amplo direito sobre propriedade alheia. O Código Civil de 2002 vedou a criação de novas enfiteuses e subenfiteuses, sendo mantidas as existentes até sua extinção. Em seu lugar instituiu o direito de superfície, sem a perpetuidade, vedado o prazo indeterminado, mas transferível a terceiros e, por morte do superficiário, aos seus herdeiros. Neste não poderá ser estipulado pelo concedente qualquer pagamento de transferência, a exemplo dos laudêmios enfitêuticos. É previsível que a extinção da enfiteuse venha ocorrer efetivamente, pois um outro dispositivo introduzido pelo estatuto civil de 2002 vedou a cobrança de laudêmios sobre as benfeitorias, tornando, a longo prazo, desinteressante para o senhorio a manutenção do emprazamento, à medida que reduziu significativamente suas receitas. Acredito que, por segurança jurídica, a vedação atinja apenas as novas benfeitorias.

Os direitos reais inerentes à propriedade podem ser desmembrados, de forma que é possível a alienação de suas frações. Pelo instituto da enfiteuse, o direito de propriedade é dividido em domínio útil e domínio direto. O domínio útil permite a seu titular o uso do imóvel como se proprietário fosse, restando ao titular apenas o direito ao recebimento do foro anual, laudêmios e preferência em eventual alienação do domínio útil.

Em termos de segurança patrimonial, sob o ângulo do foreiro, o aforamento é juridicamente inferior à propriedade plena, não tanto pelos laudêmios e foros devidos, mas porque é sujeito à caducidade, ou seja, a consolidação do domínio pleno em favor do senhorio, pelo inadimplemento das pensões anuais, se ocorrida por três anos consecutivos ou quatro intercalados. Em outros casos, sujeitam-se os foreiros às mesmas vulnerabilidades do proprietário pleno. Por exemplo, a mesma necessidade pública que possa atingir o direito do foreiro, expropriando-o do domínio útil, poderá expropriar o titular do domínio pleno. O mesmo se diga quanto às obrigações proper rem (v.g. impostos), e a submissão ao poder de polícia.

4.2 A ENFITEUSE ESPECIAL

É a principal forma regular de uso dos terrenos de marinha. As modificações trazidas pelo novo código não afetaram a enfiteuse administrativa, regida pelo Decreto-lei 9.760/46 e leis modificadoras, que é aplicada aos bens imóveis da União. A enfiteuse administrativa diferencia-se da enfiteuse civilou comum conforme quadro a seguir:

QUADRO COMPARATIVO

	AFORAMENTO ESPECIAL (Dec-lei 9.760/46, 2.396/87 e Lei 9.636/98)	AFORAMENTO CIVIL (CC 1916)
Objeto	Pode ser qualquer bem imóvel da União.	Terras não cultivadas, ou terrenos destinados à edificação.
Foro	Valor de 0,6% sobre o valor do domínio pleno do terreno, atualizado anualmente.	É estabelecido pelas partes.
Laudêmio	5% sobre o valor do terreno e benfeitorias.	2,5% ou outro percentual estipulado no contrato sobre o valor do terreno (a incidência sobre benfeitorias foi vedada no CC 2002).
Remição	Em se tratando de marinhas situadas na faixa de segurança da orla o resgate, é vedado constitucionalmente. Nos demais casos far-se-á mediante pagamento de 17% do valor do domínio pleno do terreno. A União pode indeferir o pedido.	O resgate é direito do foreiro, após 10 anos de constituído, mediante pagamento de 10 pensões anuais e um laudêmio.
Transferência	Necessita de anuência da União, através da SPU.	É transferível a terceiros mediante simples aviso ao senhorio para que exerça sua preferência.
Execução de dívida	Os débitos relativos a foros e laudêmios constituem dívida ativa da União, com as prerrogativas inerentes.	A cobrança de débitos segue o procedimento judicial comum.
Caducidade	Ocorre pelo não pagamento do foro 3 anos consecutivos ou 4 intercalados	Ocorre pelo não pagamento do foro por 3 anos consecutivos
Revigoramento	É direito do foreiro obter a revigoração solicitada no prazo de 90 dias depois de notificado da caducidade da enfiteuse, pagando os foros em atraso.	O comisso extingue o aforamento sem direito a prazo para purgação da mora.
Parâmetro	O domínio útil representa 83% do domínio pleno, e domínio direto, 17%.	Estabelecido pelas partes.

4.3 CRITÉRIOS PARA AFORAMENTO

Os critérios para alienação dos imóveis da União estão contidos na Lei 9.636/98 ^[26] e no seu regulamento, Decreto 3.725 de 10-01-2001. São normas situadas no contexto político tendente à desestatização, com propósito de gerar rendas para a União e ao mesmo tempo extinguir a ocupação ilegal. No caso especifico dos terrenos de marinha, a forma de alienar é o aforamento, por imperativo constitucional, como vimos. A mencionada lei inovou a administração de imóveis públicos com procedimentos tais como, a delegação à iniciativa privada de atividades de "fiscalização" e "planejamento" de áreas (art 4º) e participação da iniciativa privada na arrecadação de receitas ou no produto da venda de terras públicas (§ 2º, do art. 4º).

Diversas são as situações jurídicas dos ocupantes dos terrenos de marinha, as quais resumi no quadro a seguir. As situações descritas são as que conferem preferência ao aforamento. Em qualquer caso são devidos o foro (pensão anual) equivalente a 0,6% sobre o valor do terreno (atualizado) mais o laudêmio de 5% sobre o valor do terreno e benfeitorias existentes, inclusive as realizadas pelo foreiro, nas transmissões entre vivos.

CONSTITUIÇÃO DO AFORAMENTO ^[27]

Situação

Fundamento legal

Valor

Obs.

Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis

Art 105, I, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

Presunção de boa-fé ^[28].
A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios

Art 105, ll, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

Presunção de boa-fé ^[29].

A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades.

Art 105, llI, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Os ocupantes inscritos até o ano de 1940.

Art 105, IV, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas.

Art 105, VI, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.

Art 105, VlI, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

Considera-se valor apreciável o que corresponder a pelo menos metade do valor do domínio útil do terreno (Dec-lei nº 1.561/77 art º p. 1º). A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Os que tiveram direitos revigorados. ^[30]

Art 215 Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98

Isento

Anteriormente peremptos por força do disposto nos artigos 20, 28 e 35 do Decreto-lei nº 3.438, de 17-07-1941, e 7º do Decreto-lei nº 5.666, de 15-07-1943. A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.

Ocupações efetuadas antes da CF/88

ADCT, art. 49, parágrafo 2ª e art 17 caput da Lei 9.636/98

Poderá não exercer a opção de aforamento e continuar ocupando o imóvel mediante cessão onerosa de uso. Se a União, por interesse de serviço público, cancelar a permissão, o ocupante não terá direito a indenização sobre as benfeitorias.

Ocupações efetuadas após CF/88

ADCT, art. 49, parágrafo 2ª e Lei 9.636/98, art 17 caput e art 2º

Ocupação irregular, sujeita a multa de 10% sobre o valor do terreno por ano ou fração. Somente poderá utilizar o terreno sob regime de aforamento.

Ocupante que em 15/02/97 ^[31], tinha mais de um ano de posse (mas posterior à CF/88)

Art 13 da Lei 9.636/98

83 % do valor do terreno

Tem direito de preferência ao aforamento pelo preço mínimo de avaliação administrativa para leilão, facilidades de financiamento e indenização pelas benfeitorias.

Ocupante que em 15/02/97 tinha até um ano de posse ^[32]

Artigo 15, caput, parágrafos 2º e 4º da Lei nº 9.636/98.

83 % do valor do terreno

Tem direito de preferência ao aforamento pelo mesmo valor obtido em licitação e indenização pelas benfeitorias.

Impressionante notar a semelhança entre o Decreto-lei 3.438/41 e a Lei 9.636/98. Em ambos diplomas sente-se o ânimo do legislador em pôr fim ao tumulto legal e administrativo que às suas épocas pairavam sobre o assunto. Demonstram impulsos que se diluem no tempo, devido às dificuldades de gerenciamento do instituto.

O aforamento de regra é concedido mediante pagamento do valor correspondente ao domínio útil, que equivale a 83% ^[33] do valor do imóvel. São abstraídas deste valor as benfeitorias realizadas pelo ocupante. As condições para o aforamento, na forma financiada, estão previstas na Lei 9.636/98, art 14:

II - a prazo, mediante pagamento, no ato da assinatura do contrato de aforamento, de entrada mínima de 10% (dez por cento) do preço, a título de sinal e princípio de pagamento, e do saldo em até cento e vinte prestações mensais e consecutivas, devidamente atualizadas, observando-se, neste caso, que o término do parcelamento não poderá ultrapassar a data em que o adquirente completar oitenta anos de idade.

A lei estabeleceu regras diferenciadas para famílias de baixa renda e carentes. A família de baixa renda é definida no regulamento da lei como aquela cuja renda familiar for igual ou inferior ao valor correspondente a oito salários mínimos, acrescido de um quinto do salário mínimo por dependente que com ela comprovadamente resida, até o máximo de cinco dependentes. A família carente é aquela com renda familiar igual ou inferior ao valor correspondente a três salários mínimos, acrescido do equivalente a um quinto do salário mínimo por dependente que com ela resida, até o máximo de cinco dependentes.

Para famílias de baixa renda o pagamento será efetivado mediante um sinal de, no mínimo, cinco por cento do valor da avaliação, permitido o parcelamento deste sinal em até duas vezes e do saldo em até trezentas prestações mensais e consecutivas, observando-se, como mínimo, a quantia correspondente a trinta por cento do valor do salário mínimo vigente. Quando o aforamento se destinar a famílias carentes, será dispensado sinal, e o valor da prestação não poderá ser superior a trinta por cento da renda familiar do beneficiário, observando-se, como valor mínimo, aquele correspondente ao custo do processamento da respectiva cobrança.

Os possuidores do terreno desde 15/02/1996, com registro junto à SPU, têm preferência e facilidade de financiamento para o aforamento. Mas não têm o direito de permanecer no imóvel caso não adiram ao aforamento, quando for promovido ex officio pela União (SPU). Nessa situação será oferecido a terceiros, mediante licitação. Terão, entretanto, duas oportunidades para manifestarem sua adesão ao aforamento. Inicialmente, quando notificado para tanto, antes do edital de licitação, definida a avaliação em laudo da SPU. Posteriormente, em até 48 horas após a divulgação do resultado do julgamento da licitação; agora, não mais pelo valor da avaliação inicial, mas ao preço ofertado pelo vencedor do certame. Caso seja o imóvel alienado a terceiros o valor das benfeitorias existentes no terreno será repassado ao antigo ocupante na mesma medida em que o vencedor da licitação for realizando os pagamentos. Já aos ocupantes posteriores a 15/02/96, resta-lhes apenas a preferência no aforamento e a indenização por benfeitorias. Quando a máquina administrativa, ex officio, independente de declaração de utilidade pública, achar que é a vez de regularizar a ocupação pelo aforamento, não lhes restará outra alternativa senão exercer sua preferência, arrematando o domínio útil pelo preço obtido pela Administração no processo licitatório.

O "divisor de águas" marcado em 15/02/96, resulta de uma discricionariedade administrativa, que, por meio de Medida Provisória, transformada na Lei 9.636/98, inovou o ordenamento, estabelecendo tal limiar. Ocorreu que após a promulgação da vigente Carta Maior, não se poderiam mais conceder permissões de uso sobre terrenos de marinha. Tal prática, entretanto, manteve-se: cadastramentos foram-se efetivando junto ao órgão responsável, com aparência de negócio jurídico regular. Acertadamente, a citada Medida Provisória, estancou o procedimento constitucionalmente reprovado. Estabeleceu prazo aos que já estavam em posse dos terrenos a mais de ano na data da sua edição para que efetivassem o cadastramento (talvez aí o critério de posse velha e posse nova, do Código Civil). Inexplicável, entretanto, foi o tratamento dado aos titulados com autorizações, permissões, enfim, regularmente cadastrados antes da CF/88, no tocante ao direito por indenizações por benfeitorias realizadas. A esses não restou assegurado o direito a tais indenizações quando forem desapropriados. Lembremos que estas podem constituir-se no valor principal do imóvel. A CF/88 assegura, a par da obrigatoriedade da enfiteuse aos terrenos de marinha nas condições citadas, o direito à manutenção do status quo anterior, in verbis, "Os direitos dos atuais ocupantes inscritos ficam assegurados pela aplicação de outra modalidade de contrato´. Apenas a declaração de utilidade pública, pois, como de resto a qualquer outro imóvel, tem força para desalojar o possuidor, mas sempre mediante indenização. Inexplicável, portanto, a violência jurídica que quer a lei perpetrar contra os possuidores mais antigos, ressalte-se, regularizados junto à administração.

4.4 EXTINÇÃO, COMISSO E REMIÇÃO ^[34]

A extinção do aforamento está prevista no Dec-lei 9760/46, que enumera suas hipóteses, com as quais se consolida a propriedade com um só titular:

Art. 103. O aforamento se extinguirá por inadimplemento de cláusula contratual, por acordo entre as partes, ou, a critério do Presidente da República, por proposta do Ministério da Fazenda, pela remição do foro nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico.

A parte inicial do artigo corresponde à pena de comisso, consistindo na perda do domínio útil por inadimplemento das obrigações. De maior interesse é a inadimplência, o que só se configura pelo não pagamento do foro por três anos consecutivos ou quatro intercalados, ainda assim sem a revigoração permitida a quem requerer no prazo legal, além do necessário reconhecimento da referida condição. Quanto a isso, assim tem entendido o Supremo, conforme verbetes de súmula 169 e 122, respectivamente: "A aplicação da pena de comisso depende de sentença"; e "O enfiteuta pode purgar a mora enquanto não decretado o comisso por sentença". Não poderia ser de outra forma, pois se tratando de direito real incidente sobre imóvel, será necessário o cancelamento do gravame junto ao registro público competente, e para tal, a comprovação judicial do fato.

A parte final do artigo corresponde à uma segunda forma de extinção do aforamento. A remição (resgate) consiste em consolidar com o titular do domínio útil o domínio pleno, mediante aquisição do domínio direto. Entretanto aos terrenos de marinha situados na faixa de segurança da costa marítima é vedada a remição. Aos demais é permitida, com o pagamento de 17% do valor do terreno, correspondente ao domínio direto.

A doutrina enumera ainda como causas de extinção do aforamento o desaparecimento do bem (possível, p. ex., quando o terreno for tomado pelo mar), pelo acordo entre as partes (13:546), e, lembro ainda, quando ocorrer a desapropriação do domínio útil pelo senhorio direto.

4.5 USO POR TERCEIROS

Os terrenos de marinha, quanto ao uso, como de regra todos os demais bens imóveis da União, apenas quando classificados como bem dominial poderão ser cedidos para uso com exclusividade por terceiros.

O uso irregular, em face da sua notória ocorrência, deve ser comentado. Trata-se da ocupação ilícita, desautorizada, também conhecida por "invasão". O ocupante comete o esbulho possessório contra a União, mercê da passividade da Administração, mas fica sujeito às penalidades. Há previsão legal, Medida Provisória 2.220 de 4/9/2001 ^[35], em caráter assistencial, para concessão de "direito real de uso especial para fins de moradia", com registro em Cartório de Registro de Imóveis, resolúvel quando não aplicado ao fim a que se destina, sucessível, destinado a famílias de baixa renda, com isenção de taxa de ocupação, mas somente para ocupações com mais de cinco anos em 05.06.2001. Embora sem referência aos terrenos de marinha, devemos entender que a eles é aplicável, caso não sejam situados na faixa de segurança da orla, onde o aforamento é obrigatório, à exceção das situações constituídas antes da CF/88.

A Cessão Onerosa de Uso, gênero do qual a Permissão de Uso é espécie, é forma residual para uso dos terrenos de marinha, situados na orla, sendo a regra o aforamento ^[36]. Subsiste para casos especiais, constituídos antes da CF/88, apenas desconstituíveis por necessidade pública, ou se constituídos até 15/02/97, enquanto o impulso oficial não iniciar o processo de aforamento. Não sendo situado na orla, em faixa de segurança, o aforamento não é obrigatório, seguindo o regime dos demais bens imóveis da União. Deve-se observar o quadro a seguir:

CESSÃO ONEROSA DE USO ^[37]

Situação

Taxa de ocupação (anual)/ Obs

Ref. legal

Ocupante inscrito até 30/09/88

2 % sobre o valor do terreno

Dec-lei n° 2.398, de 21.12.87, art 1º - I

Ocupante inscrito após 30/09/88

5 % sobre o valor do terreno

Dec-lei n° 2.398, de 21.12.87, art 1º - II

Em todas as situações, incide laudêmio de 5% sobre o valor do terreno e benfeitorias (Dec-lei n° 2.398, de 21.12.87, art 3º) nas transferências entre vivos.

Outra forma prevista é a cessão de uso (art 18, Lei 9.636/98) para projetos de interesse público ou social, a Estados, Municípios e pessoas jurídicas ou físicas, em condições especiais, inclusive gratuita, e a cessão de uso como direito real resolúvel, para os mesmos fins, parágrafo 1º mesmo artigo, fazendo remissão ao Decreto-lei 271/67 ^[38]. Entretanto, tal forma de cessão somente pode ser aplicada aos terrenos de marinha quando admitida anteriormente à CF/88, ou não situados na faixa de segurança da orla.

A locação (art 86 Dec-lei 9.760/46), mais freqüente para os próprios nacionais utilizados por servidores, é contrato mais apropriado à relação entre particulares. Efetivamente tem-se utilizado a forma Permissão de Uso, instrumento típico do Direito Administrativo. Aliás, o próprio Dec-lei exclui, para o caso, a aplicação das leis concernentes à locação civil, parecendo que o legislador de 46 usou terminologia não apropriada atualmente. Neste sentido é a explicação de H.L. Meirelles, citada por Gasparini (13:543).

É prevista ainda a permissão de uso (art 22, Lei 9.636/98), a título precário, para eventos de curta duração.

Mesmo quando alienadas ou cedidas, as marinhas submetem-se ao Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro da Lei nº 7.661/88, conforme parágrafo único do art. 2º:

"Para os efeitos desta lei, considera-se Zona Costeira o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e outra terrestre, que serão definidas pelo Plano".

Não custa lembrar também a sua submissão às posturas municipais.

A realização de aterros para a formação de acrescidos de marinha sem autorização importa na remoção do aterro e demolição das eventuais benfeitorias à conta de quem as houver efetuado e na aplicação de multa, de R$ 30,00 (trinta reais), por mês, (atualizada anualmente) ^[39], para cada metro quadrado de área aterrada.

4.6 TRANSFERÊNCIA

A transferência de direitos de uso, tanto na forma de Aforamento, quanto na forma de Cessão de uso requerem anuência prévia da União, manifestada por Certidão Autorizativa emitida pela SPU.

Exige o Dec-lei 2.398/87 art 3º, caput, o pagamento do laudêmio correspondente a 5% sobre o valor do terreno e benfeitorias. A incidência de laudêmios sobre benfeitorias foi vedada pelo Código Civil de 2002, a meu ver, uma medida de justiça, uma vez que representa um enriquecimento sem causa para o "nu proprietário", pois, se as benfeitorias foram realizadas pelo foreiro, não há justiça em fazer incidir sobre elas o laudêmio, proporcionando ganho sem mérito para o senhorio. Mas tal dispositivo não afetou a enfiteuse aplicada sobre bens públicos e por isso a União continua a fazer tal exigência.

Considerando que o laudêmio não é um tributo (este sim, cobrável na forma que a lei determinar, em razão da soberania do ente público), mas uma relação contratual, de direito obrigacional, na qual o ente público participa na condição de contratante e como tal sujeito aos princípios gerais dos contratos, penso ser tal dispositivo questionável em face do novo ordenamento trazido pelo Código de 2002.

Quando se tratar de transferência de domínio útil é necessário o registro da escritura no Cartório de Registro de Imóveis. O adquirente deverá requerer junto a União (SPU) a transferência para seu nome das obrigações enfitêuticas, no prazo no prazo de sessenta dias sob pena de multa de 0,05%, por mês ou fração, sobre o valor do terreno e benfeitorias neles existentes (art 3º § 5º Dec-lei 2.398/87). É medida de controle administrativo imposta, embora tal obrigação pudesse recair, sem dificuldades, sobre o cartório onde se fez o registro.

4.7 DESAPROPRIAÇÃO POR OUTROS ENTES FEDERATIVOS

É possível que o Estado ou Município, havendo interesse público, venham a desapropriar o domínio útil de um terreno de marinha aforado pela União a terceiro, pois o desapropriado é o terceiro, não a União. É o que nos explica Gasparini:

"O domínio útil obtido perpetuamente pelo foreiro é um bem suscetível de valoração econômica. Sendo assim, pode ser desapropriado. Todos os bens podem ser expropriados. É o que estabelece o Decreto-Lei n. 3.365/41 (Lei da Desapropriação). De fato, prescreve seu art. 2.0 que, "mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios". Esse diploma legal não faz restrição à desapropriação do domínio útil ou dos direitos do foreiro, seguindo-se daí a possibilidade expropriatória por quem quer que seja que tenha interesse nesse domínio." (13:551)

Quanto à necessidade de autorização da União para que ocorra a desapropriação por outro ente federativo, o mesmo insigne mestre esclarece:

"A expropriação independe de qualquer assentimento do DPU, por não se tratar de alienação ou transferência desses direitos, por ato entre vivos. Só os atos entre vivos que transmitirem os direitos dos foreiros demandam a anuência desse órgão federal (arts. 102 e 112). Na desapropriação, o foreiro não aliena, não transmite; simplesmente perde seus direitos por ato do Poder Público". (id, ibid)

No mesmo sentido é o pensamento de Celso Bandeira de Melo que ressalva a possibilidade do Município solicitar da União seu assentimento (19:49). Penso, com a máxima vênia dos insignes mestres, que não há que se falar em autorizações ou consentimentos entre os entes federativos. Há, no caso, competências concorrentes a serem exercidas com relação a um mesmo imóvel, v.g., defesa e urbanização. Por necessidade de coordenação das atividades públicas, é mandatória a comunicação entre eles, pelos princípios gerais da administração pública. Emergindo um conflito de interesses a solução deverá surgir segundo o interesse público mais relevante a proteger, sendo competência originária do STF (art 102-f da CF) dirimir conflitos entre a União e os Estados. Sendo o conflito entre a União e Município, a competência recai sobre os juízes federais (art 109-I da CF, que atribui competência genérica para causas envolvendo interesses da União), com instância recursal nos Tribunais Regionais Federais (art 108-II da CF).

4.9 TRIBUTAÇÃO, DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO

A tributação sobre a propriedade urbana incide apenas sobre o domínio útil, ficando o Município sem tributar o domínio direto, em razão da imunidade recíproca entre os entes federativos. Observe-se que, se de um lado o foreiro paga menos IPTU, por não possuir a propriedade plena, por outro, paga o foro, pelo uso do bem da União. Igualmente nas transmissões entre vivos, o imposto municipal incidirá tão somente sobre o domínio útil transferido. O mesmo ocorre com relação ao tributo de competência do Estado, incidente sobre a transferência causa mortis e o tributo da competência da União, incidente sobre a propriedade territorial rural. A base de cálculo em todos eles será apenas sobre o valor do domínio útil, de responsabilidade do foreiro, ficando imune o domínio direto.

O foro, o laudêmio e a taxa de ocupação não são tributos, receitas derivadas, mas sim receitas originárias, às quais a União tem direito em razão do uso por terceiros de seus bens imóveis. Não estão sujeitos, portanto, às normas do Código Tributário Nacional.

São títulos executivos extrajudiciais ^[40]. A decadência e a prescrição do crédito de natureza patrimonial estão regulamentadas no artigo 47 da Lei 9.636/98. O prazo para constituir o crédito, mediante lançamento, é de natureza decadencial, de dez anos, retroagindo até cinco anos. Uma vez constituído, se submeterá ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência. A cobrança processa-se pela via administrativa, e quando não atendida dá motivo à inscrição do devedor no CADIN (Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Federais). Vencido o trâmite administrativo, o credito patrimonial é inscrito na Dívida Ativa da União, cuja certidão constitui titulo executivo extrajudicial, documento necessário ao ajuizamento da Execução Fiscal.

4.10 REGISTRO PÚBLICO

Apenas o aforamento é registrado em Cartório de Registro de Imóveis, por ser direito real, oponível erga omnes. As cessões de uso são registradas apenas junto a SPU, e constituem instrumento de Direito Administrativo de característica contratual mantido entre o particular e a União. A existência do registro em Cartório de Imóveis confere valor econômico significativo ao direito sobre o imóvel. O registro no cartório de imóveis é o que diferencia o ocupante do foreiro. O Dec-lei 2.398/87 veio a impor maiores precauções para o registro de imóveis da União de forma a evitar que terceiros de boa-fé sejam prejudicados. Diz o art. 3° parágrafo 2°:

"Os Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade do respectivo titular, não registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União ou que contenham, ainda que parcialmente, terreno da União:

a) sem prova do pagamento do laudêmio;

b) se o imóvel estiver situado em zona que houver sido declarada de interesse do serviço público em portaria do Diretor-Geral do Serviço do Patrimônio da União; "

Têm-se notícias de registros em Cartório de Imóveis de ocupações autorizadas, mas tal registro não tem respaldo no Decreto-lei 9.760/46, que só prevê esse registro em cartório de imóveis nos casos de aforamento. A lei de registros públicos (Lei 6.015/73), prevê apenas o registro da enfiteuse (art 167, I, 10), mas é omissa quanto a ocupação autorizada. Sendo numerus clausus, concluímos que procede erroneamente o Tabelião que efetua tal assentamento.

A existência do registro público confere solidez ao direito sobre o domínio útil que se torna desapropriável apenas por decretação de utilidade pública tal qual ocorre com a propriedade plena. A mera cessão de uso, ocupação autorizada, é titulo precário, revogável unilateralmente pela União.

4.11 AÇÕES POSSESSÓRIAS

Nosso ordenamento considera possuidor aquele que tem de fato o exercício de alguns poderes inerentes à propriedade (jus utendi, jus fruendi, jus abutendi, jus reividicatio). A posse produz efeitos legais, dentre eles o direito à proteção jurídica, necessária à pacificação social, por meio das ações possessórias de manutenção na posse, no caso de turbação, de reintegração na posse, no caso de esbulho, dentre outras. Outro efeito jurídico da posse é a usucapião. Esse direito, entretanto, não é aplicável aos terrenos de marinha, por serem bens públicos e como tal imprescritíveis, por disposição constitucional, embora o titular de uso privativo possa propor ação possessória contra terceiros.

A competência jurisdicional para solução das lides referentes à posse em terrenos de marinha é da Justiça Federal, por envolver interesse da União. Entretanto já se decidiu que, havendo litígio entre terceiros, não se questionando o domínio da União, a competência é da Justiça Comum. É o que consta dos acórdãos do STF a seguir transcritos:

Acórdão CC 16967/AL; Conflito de Competência 1996/0024210-0 Data: 09/12/1996 Relator Min. Ruy Rosado de Aguiar.

Ementa: conflito de competência. União. Ação possessória. Terreno da marinha. E da justiça estadual a competência para processar e julgar a ação possessória sobre terreno de marinha, não estando em causa o domínio da União.

Data da decisão 25/11/1996 órgão julgador s2 - segunda seção

Decisão: por unanimidade, conhecer do conflito e declarar competente o juízo de direito da 6a. Vara de Maceio-AL, o suscitado.

Acórdão CC 8228/PB; conflito de competência 1994/0009466-3

data: 16/05/1994 Relator Min. Costa Leite.

Ementa: competência. Ação de reintegração de posse. Terreno de marinha. Tratando-se de ação de reintegração de posse, em que litigam particulares, sem a intervenção no feito de qualquer dos entes mencionados no art. 109, i, da Constituição, a circunstância de cuidar-se de terreno de marinha não serve a firmar a competência da Justiça Federal. Conflito conhecido, declarando-se a competência do juízo de direito suscitado.

Data da decisão 27/04/1994 órgão julgador: segunda seção

Decisão por unanimidade, conhecer do conflito e declarar competente o juízo de direito de Rio Tinto- PB, o suscitado.

4.12 LOTEAMENTOS E CONDOMÍNIOS

Os loteamentos em terrenos de marinha foram autorizados pelo Decreto 7.937 de setembro de 1945:

Art 1º Fica permitida a concessão de aforamento de quaisquer áreas de terrenos de marinha, para divisão em lotes e posterior transferência a terceiros, desde que os lotes a transferir tenham sido aproveitados com construções.

Art. 2º Fica permitido, também, independente da condição estabelecida no artigo anterior, ao ocupante, posseiro ou foreiro, o loteamento dos respectivos terrenos de marinha, bem como a transferência a terceiro de seus direitos sobre os lotes resultantes, desde que cada um destes se constitua de terreno de marinha e de terreno aIodial e o loteamento conste de projeto aprovado pela Municipalidade.

.........

Os loteamentos em geral seguem as regras da Lei 6.766 de 19.12.79 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. Nela há um detalhe sobre a reserva legal para área pública, que nos interessa. Consta:

Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:

I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. (NR) (Redação dada ao inciso pela Lei 9.785, de 29.01.1999, DOU 01.02.1999).

Art. 22º. Desde a data do registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.

Como se vê, os loteamentos devem a reservar fração do terreno para constituição de ruas e praças, as quais passam, ao domínio do município. Tratando-se de terrenos de marinha tais áreas, diferentemente, não passam ao domínio do Município, o qual recebe do loteador apenas o domínio útil, na qualidade de foreiro, mantendo-se o domínio direto com a União. É o que nos explica Gasparini:

"Embora a Lei de Parcelamento do Uso do Solo (Lei federal n. 6.766/79) expressamente declare que, com a inscrição, as áreas das ruas, praças e outras ditas livres passam a pertencer ao Município, não cremos que isso ocorra quando o loteamento abranger terrenos de marinha. A transferência só ocorre quando alguém voluntariamente se propõe a parcelar gleba de sua propriedade. O foreiro não tem a propriedade plena das marinhas. Assim, em relação a essas áreas, há uma automática substituição do foreiro, i. e., com a inscrição do loteamento no Registro de Imóveis, o foreiro passa a ser o Município, no que se refere a essas áreas. Deixa de ser foreiro o loteador, para o ser o Município." (13:550)

Quanto aos condomínios, o domínio útil é dividido em frações ideais tal qual nas propriedades plenas, sem maiores problemas Quando, em um condomínio vertical, a edificação assenta-se sobre terreno, parte alodial, parte terreno de marinha, as frações ideais conterão parte domínio útil e parte domínio pleno, na mesma proporção entre o terreno alodial e o de marinha sobre os quais está edificado. É o procedimento lógico.

5. LEGISLAÇÃO PORTUGUESA: pequena incursão pelo direito comparado

Há em Portugal o regime jurídico dos terrenos no denominado "domínio público hídrico", regido pelo Decretos-Leis n.° 468/71 e 309/93 ^[41].

As margens são definidas em faixas de 10, 30 ou 50 metros, conforme critérios de maritimidade e navegabilidade:

MINISTÉRIOS DA MARINHA E DAS OBRAS PÚBLICAS

Decreto-Lei n.° 468/71 de 5 de Novembro

ARTIGO 3.º (Noção de margem; sua largura)

1. Entende-se por margem uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas.

2. A margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis sujeitas à jurisdição das autoridades marítimas ou portuárias, tem a largura de 50 m.

3. A margem das restantes águas navegáveis ou flutuáveis tem a largura de 30 m.

4. A margem das águas não navegáveis nem flutuáveis, nomeadamente torrentes, barrancos e córregos de caudal descontínuo, tem a largura de 10 m.

A legislação não faz reservas generalizadas, a priori, podendo o domínio ser público ou particular, mas neste caso sujeitas a servidões públicas.

ARTIGO 5.° (Condição Jurídica dos leitos, margens e zonas adjacentes)

1. Consideram-se do domínio público do Estado os leitos e margens das águas do mar e de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, sempre que tais leitos e margens lhe pertençam, e bem assim os leitos e margens das águas não navegáveis nem flutuáveis que atravessem terrenos públicos do Estado.

2. Consideram-se objecto de propriedade privada, sujeitos a servidões administrativas, os leitos e margens das águas não navegáveis nem flutuáveis que atravessem terrenos particulares, bem como as parcelas dos leitos e margens das águas do mar e de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis que forem objecto de desafectação ou reconhecidas como privadas nos termos deste diploma

Constitui ainda a lei uma zona adjacente, de extensão variável caso a caso sujeita a restrições de utilidade pública:

ARTIGO 4.° (Noção de zona adjacente, sua largura)

2. As zonas adjacentes estendem-se deste o limite da margem até uma linha convencional definida, para cada caso, no decreto de classificação, nos termos e para os efeitos do presente diploma.

ARTIGO 5.° (Condição Jurídica dos leitos, margens e zonas adjacentes)

3. Consideram-se objecto de propriedade privada, sujeitas a restrições de utilidade pública, as zonas adjacentes.

Quando públicas, o uso privado das margens dá-se por meio de licenças, em caráter precário ou concessões, para usos mais prolongados.

ARTIGO 18.°(Licenças e concessões)

2. Serão objecto de contrato administrativo de concessão os usos privativos que exijam a realização de investimentos em instalações fixas e indesmontáveis e sejam consideradas de utilidade pública; serão objecto de licença, outorgada a título precário, todos os restantes usos privativos.

Instrumento similar ao nosso Plano de Gerenciamento Costeiro regulamenta o uso dos terrenos costeiros

MINISTÉRIO DO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS

Decreto-Lei n.º 309/93 de 2 de Setembro

Artigo 1.°Âmbito

O presente diploma regula a elaboração e a aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira, adiante designados por POOC.

Artigo 3.°Objecto dos POOC

1 - Os POOC têm por objecto as águas marítimas costeiras e interiores e respectivos leitos e margens, com faixas de protecção a definir no âmbito de cada plano.

Como visto, não há, em Portugal previsão de regime enfitêutico para os "terrenos de marinha" como em nosso país. Adota apenas um regime protetivo para as margens, como é comum em outras legislações.
6.0 PROPOSTAS EM TRAMITAÇÃO
Em passado recente diversas propostas foram apresentadas ao Congresso modificando o regime patrimonial das marinhas.

As rejeitadas, mais de uma centena, visavam, dentre outras modificações, a reduzir a faixa de 33 metros, a mudar o ano de referência da preamar média (1831), a conceder isenções sociais a pescadores artesanais e outros grupos, a transferir o domínio pleno para Municípios, ora em caráter geral, ora em caráter específico, e a limitar reajuste de encargos incidentes sobre o domínio útil.

Hoje tramita no Congresso Nacional cerca de uma dezena de proposições. As mais impactantes sobre o regime patrimonial dos terrenos de marinha são as Propostas de Emendas Constitucionais nº^s 603/98, 27/99 e 40/99, todas com pareceres favoráveis da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação. Tais emendas propõem, em resumo, revogar os dispositivos constitucionais que obrigam a aplicação do regime enfitêutico aos terrenos de marinha situados na faixa de segurança da orla. Os imóveis seriam destinados aos Municípios da respectiva situação, com exceção daqueles já utilizados pelos demais entes federativos, os quais seriam seus respectivos destinatários, e ainda das áreas que o Ministério da Defesa reservasse por interesse militar ou dos serviços de sinalização náutica. Os imóveis aforados a particulares seriam alienados aos respectivos foreiros, pelos Municípios, em forma ainda não definida.

Outras proposições procuram tornar válidos os registros de escrituras de domínio pleno sobre acrescidos outorgadas por Municípios antes de 15/02/1997, ou que se refiram a imóvel cuja cadeia dominial tenha início antes do Dec-lei 9.760/46.

Na proposta que reforma o novo Código Civil, foi inserida a seguinte modificação:

"Art. 2.038 –

Parágrafo 2º Igualmente proíbe-se a constituição de enfiteuse e subenfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos, subordinando-se as existentes às disposições contidas na legislação específica;

Parágrafo 3º Fica definido o prazo peremptório de dez anos para a regularização das enfiteuses existentes e pagamentos dos foros em atraso, junto à repartição pública competente. Decorrido esse período, todas as enfiteuses que se encontrarem regularmente inscritas e em dia com suas obrigações, serão declaradas extintas, tornando-se propriedade plena privada. As demais, reverterão de pleno direito para o patrimônio da União". (NR)

Ou seja, proibir-se-i-a de imediato a constituição de enfiteuses sobre terrenos de marinha, em contra-marcha ao trabalho ora em curso na SPU, e em seguida dar-se-i-a um prazo de dez anos para os devedores acorressem ao Tesouro recolhendo o que fosse devido, para que, cumprido o decênio, recebessem a parcela da propriedade que lhes falta, o domínio direto, integralizando assim a propriedade plena. Aqueles que não regularizassem suas obrigações cairiam em comisso, perdendo o domínio útil em favor da União. A definição dos terrenos de marinha seria alterada por lei para caber apenas áreas preservadas para uso da União, não restando sobre o que aplicar o regime enfitêutico.

Em primeiro lugar, parece-me ineficaz para alterar o que foi constitucionalmente estabelecido, pelo princípio kelseniano da hierarquia das normas, embora o relator da proposta diga que não há necessidade de emenda constitucional, nestes termos:

"Registre-se que não há qualquer necessidade de modificação da Constituição Federal, art. 20, VII (Art. 20. São bens da União:. .. VII - os terrenos de marinha). A definição do que se compreende por "terrenos de marinha" deve ocorrer através de lei especial que versará sobre a matéria em questão, no que concerne às áreas que serão mantidas e posteriormente consideradas como "terrenos de marinha", mantendo-se assim a Lei Maior sem qualquer retoque".

Pelo proposto, a norma constitucional se tornaria inerte, pois, daí a dez anos, não haveria mais terrenos de marinha sobre os quais aplicar a enfiteuse. Seria um subterfúgio legal, um golpe ardiloso dado pela lei, Código Civil, contra a Carta Magna.

Em segundo lugar, a alteração da definição de terrenos de marinha por lei infraconstitucional já foi combatida nestes termos:

a) Parecer PGFN/CPA/Nº 784/97: "... a alteração, por lei ordinária, do conceito de terrenos de marinha é inconstitucional, em face da recepção no corpo da Carta Política da definição legal estabelecida pelo Decreto-Lei no 9.760, de 1946 para a conformação do regime aplicável às relações jurídicas a eles relativas. Não se inclui entre as matérias facultadas à disposição da lei de que trata o art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias alterar a noção jurídica de terrenos de marinha".

b) Parecer PGFN/CPA/No 1301/96: "A alteração, por emenda, do conceito de terrenos de marinha não fere direitos consolidados, desde que, em harmonia com o sistema constitucional, sejam indenizados os proprietários de terrenos alodiais que venham a ser alcançados pelo novo regime".

Enfim, percebe-se um enfrentamento indireto da questão constitucional, no mesmo sentido abolicionista das PEC antes referidas, que vai apenas jogar mais complexidade jurídica ao instituto. Para obrigar os foreiros a adimplirem suas obrigações já é prevista a pena de comisso e a execução fiscal, não se justificando pois o incentivo do regate após o decênio de cumprimento das obrigações.
7.0 COMENTÁRIOS FINAIS E CONCLUSÕES
É difícil justificar a manutenção do domínio direto sobre os terrenos de marinha pela União.

O domínio útil, uma vez transferido, possibilita ao enfiteuta agir como se proprietário fosse, submetido como os proprietários plenos às posturas municipais e aos demais regulamentos de uso do solo. Caso o poder público necessite reaver o domínio útil sobre a propriedade deverá igualmente proceder à desapropriação pagando-lhe as indenizações de praxe. Apenas o domínio direto, equivalente a 17% do domínio pleno, não será indenizado por já pertencer à União. O instituto da desapropriação por interesse ou necessidade pública, mediante prévia indenização, características da soberania em um estado de direito, supre a reserva patrimonial que porventura se queira fazer indiscriminadamente com a totalidade dos terrenos de marinha.

Como fonte de geração de rendas para manutenção do Estado tais receitas não gozam do necessário atributo da simplicidade. Requererem pesada estrutura para sua arrecadação, manutenção de cadastros, defesa jurídica da posse etc.

Socialmente tem péssima repercussão, pois atuando sobre bem de raiz, é fator de insegurança, dado que o aforamento pode caducar com facilidades previstas na lei, ao contrário do direito de propriedade que exige maior formalidade para sua perda. Ademais, as sucessivas alterações legislativas adicionaram complicações ao que já era complexo, desde a demarcação de uma preamar média de 1831.

A faixa de 33 metros, qualquer que tenha sido o parâmetro utilizado originalmente para estabelecê-la, é simplória. Considerando, por exemplo, a necessidade de instalações de bases militares em tais regiões, tal dimensão seria irrisória. A exemplo, caso a Marinha venha a necessitar de uma base para sediar submarinos de propulsão nuclear, distante de centros urbanos, os 33 metros de faixa seriam notoriamente insuficientes. O mesmo se diga em relação às reservas ambientais ou outras aplicações públicas, como instalações portuárias. Há ainda a situação em que tal faixa possa ser excessiva ou mesmo desnecessária. Mais lógico e razoável seria reservar áreas específicas, consideradas estratégicas à União, ainda que a longo prazo, para fins determinados, minimizando desapropriações posteriores.

Não se conhece regime patrimonial similar adotado em outros países. Contudo é comum legislação especifica para cuidar das terras adjacentes às águas.

Sua alienação plena não ocasionará, em princípio, perda de renda pública, mas tão somente transferência entre entes federativos beneficiários, ou seja, da União para os Estados ou Município. Explicando: sendo o terreno alienado a particulares, União deixaria de receber o foro de 0,06% anualmente sobre o valor do terreno e 5% sobre o valor do terreno e benfeitorias nas transferências entre vivos, mas o Município passaria a tributar não apenas sobre o domínio útil, mas sobre o domínio pleno que estaria consolidado na mão de particular tanto no imposto sobre a propriedade urbana como nas transferências entre vivos; e os Estados passariam igualmente a tributar sobre a propriedade plena nas transmissões causa mortis. Adicionalmente, a União tributaria sobre a propriedade plena no caso de terrenos situados em área rural. Evidentemente que a conta acima, de linhas gerais, requerer maiores ponderações.

Por outro lado a importância das terras adjacentes ao mar e rios, por questões de defesa, sinalização náutica, polícia costeira, serviços portuários, meio ambiente, turismo etc., não deixa dúvidas quanto à necessidade de um tratamento especial pelo Estado. Entretanto a visão patrimonialista parece-me equivocada além de ineficaz.

Conclusivamente, sou pela extinção do instituto, pela alienação do domínio direto aos possuidores com justo título, reintegração de posse ou desapropriação quando houver interesse público, a transferência patrimonial para os entes federativos que melhor possam aplicar o imóvel ao serviço público e a reserva de áreas específicas necessárias ainda que a longo prazo.

Um patrimônio que de qualquer modo atravessou os séculos da nossa história em poder da União requer, porém, um estudo pormenorizado, bem além do que pretendeu esta modesta monografia.
NOTAS
¹Ou "lizeiras" ou "terras salgadas", nas referências mais antigas.

² Preamar é sinônimo de maré cheia.

³Domínio é juridicamente equivalente a propriedade.

⁴ Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. 500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro. "Elas eram doadas, por carta de doação, sendo inalienáveis, porém transmissíveis por herança ao filho varão mais velho (daí o nome de capitanias hereditárias). As terras doadas podiam ser arrendadas ou aforadas, pelo foro ou tributo que entendesse cabível o donatário. As cartas de doação eram seguidas das cartas de forais, que especificavam os direitos, foros, tributos e coisas que se pagariam ao rei e ao capitão hereditário e governador. Os dois documentos constituíam o estatuto da capitania, onde constavam os privilégios e os deveres dos donatários. Estes atuavam como governadores, com poderes administrativos exercidos sobre coisa pública, já que a capitania não era de propriedade do capitão, a não ser quanto a uma pequena parcela. Sendo coisa pública, a capitania era inalienável, podendo repartir-se em sesmarias (instituto já previsto nas Ordenações Afonsinas, originário de uma lei de 1375 – Lei das Sesmarias)."

⁵ Decreto-lei nº 9.760/46: Art. 1º - Incluem-se entre os bens imóveis da União:...j) os que foram do domínio da Coroa;.

⁶ Tal situação gerou dúvidas sobre a propriedade das marinhas, mas foi definitivamente esclarecida pelo Supremo em 1905 (Ação Originária nº 8, ajuizada em 1904 pelos Estados do Espírito Santo e Bahia).

⁷ Edgar Carlos de Amorim em "Teoria e Prática da Enfiteuse", Forense, 1986, 1ª ed., p. 40. Citado por Luís Carlos Cazetta em Legislação imobiliária da União: anotações e comentários às leis básicas, p 25.

⁸ Outras referências históricas: Aviso de 18 de novembro de 1818: "e que da linha d´´água para dentro sempre são reservadas 15 braças pela borda do mar para serviço público, nem entram em propriedade alguma dos confinantes com a marinha, e tudo quanto alegarem para se apropriar do terreno é abuso e inatendível." Aviso de 29 de abril de 1826: "deve limitar a obra que se acha construindo naquele sítio à distância de 15 braças do bater do mar em marés vivas, de forma que fique desembaraçado o terreno intermediário, que compreende o que se chama propriamente marinha." Decreto Imperial nº 4.105, de 22 de fevereiro de 1868: "Art. 1º. ... § 1º São terrenos de marinha todos os que banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis vão até a distância de 15 braças craveiras para a parte de terra, contadas desde o ponto a que chega o preamar médio."

⁹ Esclarecimentos técnicos prestados pelo Capitão-Tenente Hidrógrafo João Franswilliam, da Marinha do Brasil.

¹⁰ Tecnicamente, nas lagunas, pois estas e não aquelas têm comunicação com o mar. Por isso apresentam o fenômeno das marés e contêm água salgada. Entende-se que o legislador tenha mencionado "lagoas", pois, geralmente assim são chamadas as lagunas no nosso país (a enciclopédia Barsa faz esta observação no verbete "laguna"). Lagoa, apropriadamente, é um pequeno lago, conforme diversos dicionários.

¹¹ Decreto no 4.105, de 22-02-1868: Regula a concessão dos terrenos de marinha, dos reservados nas margens dos rios e dos acrescidos natural ou artificialmente. Art 1º, § 4o O limite que separa o domínio marítimo do domínio fluvial para o efeito de medirem-se e demarcarem-se 15 ou 7 braças conforme os terrenos estiverem dentro ou fora do alcance das marés, será indicado pelo ponto onde as águas deixarem de ser salgadas de um modo sensível, ou não houver depósitos marinhos, ou qualquer outro fato geológico, que prove a ação poderosa do mar.

¹² O rio é navegável, conforme definição encontrada nas Normas e Procedimentos da Capitania dos Portos-RJ com a seguinte classificação: A – rios com mais de 2,10 m de profundidade em 90% dos dias do ano; e B – rios com 1,30 a 2,10 m de profundidade em 90% dos dias do ano.

¹³ Lei 601 de 1850 (Lei das terras): Art. 3° São terras devolutas: § 1° As que não se acharem aplicadas a algum uso público nacional, provincial ou municipal. § 2° As que não se acharem no domínio particular por qualquer título legítimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em comisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação o cultura. (...) Art. 7° O Governo marcará os prazo dentro dos quais deverão ser medidas, as terras adquiridas por posses ou por sesmarias, ou outras concessões, que, estejam por medir, assim como designará e instruirá as pessoas que devam fazer a medição, atendendo às circunstâncias de cada Província, Comarca e Município, e podendo prorroga os prazos marcados, quando o julgar conveniente, por medida geral que compreenda todos os possuidores da mesma Província, Comarca e onde a prorrogação convier. Art. 8° Os possuidores que deixarem de proceder à medição nos prazos marcados pelo Governo serão reputados caídos em comisso, e perderão por isso o direito que tenham a serem preenchidos das terras concedidas por seus títulos, ou por favor da presente, lei, conservando-a somente para serem mantidos na posse do terreno que ocuparem com efetiva cultura, havendo-se por devoluto o que se achar inculto.

¹⁴ Neste sentido Provisão da Mêsa do Paço de 21/02/1826: "assentado pelo costume ficou não haver domínio público nem senhorio particular em marinhas e barras dos rios navegáveis, pois as datas de terras sempre se entendem com exclusão dos lugares declaradamente pertencentes à Coroa". Citado por Romiti (27:100).

¹⁵ Dec-lei 9.760/46 Art. 198: A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originais em títulos por ela outorgados na forma do presente Decreto-lei.

¹⁶ Art. 10: As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica. §1º: Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo. §2º: A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar. §3º: Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.

¹⁷ Em 1999 a SPU foi transferida do Ministério da Fazenda para o MPOG.

¹⁸ Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo. Ed Saraiva. SP. 1993. 3ª ed. p 541.

¹⁹ Sendo a região muito plana, qualquer pequena diferença de média desloca a faixa por muitos metros. A cota da preamar média é a média aritmética das máximas marés mensais, ocorrida no ano de 1831 ou no ano que mais se aproxime de 1831.

²⁰ a) Informação disponícel no site da SPU. b) Considerando as reentrâncias do litoral, são cerca de 12.800 km.

²¹ "Têm efeitos declaratórios a demarcação e a identificação dos terrenos de marinha e dos acrescidos de marinha. O registro, enquanto não cancelado, produz todos os seus efeitos legais, comportando, contudo, retificação administrativa, se caracterizada, em procedimento regular, a propriedade pública parcial ou total sobre imóvel antes havido como particular" - Parecer PGFN/CPA/No 1715/97.

²² A faixa de fronteira está definida no § 2.º do art 20 da Carta Magna como tendo "até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres". A Lei 6.634 de 2 de maio de 1979 já a definia nestas dimensões, estabelecendo critérios de uso.

²³ É o que acontece na praia do Flamengo na cidade do Rio de Janeiro.

²⁴ Redação anterior: Art. 103 - O aforamento se extinguirá por inadimplemento da cláusula contratual, por acordo entre as partes, ou, a critério do Governo, pela remissão do foro e, quanto às terras, de que trata o art. 65 ou quando concedido com fundamento nos itens 8, 9 e 10 do art. 105, quando não estiverem as mesmas sendo utilizadas apropriadamente.

²⁵ Decreto-Lei 9760/46:Art. 103. O aforamento se extinguirá por inadimplemento de cláusula contratual, por acordo entre as partes, ou, a critério do Presidente da República, por proposta do Ministério da Fazenda, pela remição do foro nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico. Art. 122 - Autorizada, na forma do disposto no art.103, a remissão do aforamento dos terrenos compreendidos em determinada zona, o SPU notificará os foreiros, na forma do parágrafo único do art. 104, da autorização concedida. Parágrafo único. Cabe ao diretor do SPU decidir sobre os pedidos da remissão, que lhe deverão ser dirigidos por intermédio do órgão local do mesmo Serviço. Art. 198 - A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originais em títulos por ela outorgados na forma do presente Decreto-lei.

²⁶ Originada da Medida Provisória nº 1.567/97 (com 13 reedições) e posteriormente pela Medida Provisória de nº 1.647/98 (com mais 15 reedições).

²⁷ Apenas para comparação veja legislação anterior, Decreto-lei nº 1.561, de 13.07.1977 (revogado pela Lei nº 9.636 de 15.05.1998) - "Art 4º - Observadas as disposições do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, poderá ser concedido o aforamento, mediante o pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, aos ocupantes de terrenos da União que, à data deste Decreto-lei, tenham exercido posse contínua: a) há mais de cinco (5) anos e realizado construção de valor apreciável; b) há mais de dez (10) anos e realizado construção de valor inferior ao referido na alínea "a" ; c)há mais de quinze (15) anos e realizado benfeitorias de qualquer valor. § 1º - Para os efeitos deste artigo, considera-se valor apreciável o que corresponder a pelo menos metade do valor do domínio útil do terreno. § 2º - O preço do domínio útil poderá ser recolhido em até vinte e quatro (24) parcelas mensais e consecutivas de valor igual, acrescidas de juros e correção monetária; neste caso, o aforamento só será constituído após a integralização do pagamento".

²⁸ Parecer PGFN-nº 1.432/96: "O item I do art. 105 confere preferência ao aforamento de terrenos de marinha e seus acrescidos aos que, em 1946, tivessem título de propriedade transcrito no Registro de Imóveis, na suposição de que fossem alodiais". Parecer PGFN-nº 1.991/96: "O item i do art. 105 atribui preferência aos que tiverem título de propriedade revestido de aparente idoneidade que tenha permitido a sua transcrição ou inscrição(ou registro, na linguagem legislativa atual) no Ofício de Registro de Imóveis competente"

²⁹ Parecer PGFN-nº 1.388/96: "Os itens I e II do art. 105 destinam-se a conferir regularidade jurídica à posse decorrente de títulos e respectivos registros relativos à suposta propriedade plena de terrenos de marinha e seus acrescidos, havida de boa fé, antes de 1946, junto a particulares ou entes públicos"

³⁰ Dec-lei nº 3.438, de 17.07.1941.... Art. 3º - A União não reconhece e tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos. § 1º - A Diretoria do Domínio da União providenciará quanto antes para que cesse de vez a posse mantida, a qualquer título, com fundamento naquelas pretensões. § 2º - Tratando-se de terrenos que os Estados ou Municípios tenham concedido em aforamento por supô-los de sua propriedade, ficam confirmadas as concessões havidas, desde que os foreiros, dentro de 6 meses, regularizem sua situação perante o Domínio da União. Art. 20 - Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano. Art. 28 - Tratando-se de ocupação inscrita no Serviço Regional para o pagamento da taxa se esta não tiver sido paga também por três anos consecutivos, a União considerar-se-á reintegrada na posse do terreno e poderá aforá-lo mediante concorrência pública, observando-se quanto às benfeitorias o disposto nos artigos 21 e 22. Art. 35 - Os foreiros de terrenos de marinha e seus acrescidos situados no Distrito Federal, cujo aforamento tenham obtido da Prefeitura em época anterior ao Decreto-Lei nº 710, de 17 de setembro de 1938, ficam obrigados a submeter seus títulos, dentro de 120 dias, ao exame e registro do Serviço Regional da Diretoria do Domínio da União no mesmo Distrito, com prova de quitação do foro relativo ao ano de 1938. DECRETO-LEI N. 5.666, DE 15 DE JULHO DE 1943. Art. 7º Ficam confirmadas as concessões havidas, até a data da vigência do presente decreto-lei, dos terrenos que os Estados ou Municípios tenham aforado por supô-los de sua propriedade, desde que os foreiros, dentro de seis meses, regularizem a situação perante o Domínio da União. Art. 8º Nas revigorações e renovações de aforamento, minutado o necessário termo, o interessado deverá assiná-lo, dentro de trinta dias, sob pena de, findo aquele prazo, decair no direito ao mesmo aforamento. Art. 9º Fica concedido novo e improrrogável prazo de seis meses para o cumprimento do disposto no art. 20 do decreto-lei n. 3.438, de 17 de julho de 1941.

³¹ A data decorre da Medida Provisória 1.567, de 14.2.97, transformada na Lei 9.936/98.

³² Art. 15 - A SPU promoverá, mediante licitação, o aforamento dos terrenos de domínio da União, situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico, que estiverem vagos ou ocupados há até um ano em 15 de fevereiro de 1997, bem assim daqueles cujos ocupantes não tenham exercido a preferência ou a opção de que tratam os arts. 13 e 17 desta Lei e o inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987.

³³ Art 103, parágrafo 2º, Dec-lei 9.760/46, por dedução do domínio direto, 17%.

³⁴ Embora o Dec-lei 9760/40 tenha grafado com "ss", o sentido da lei é o de resgate, ou remição, fato exaustivamente observado pela doutrina.

³⁵ Medida Provisória 2.220/01: Art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. § 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez. § 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. § 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas. § 2º Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas. § 3º A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados. (...)

³⁶ Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos. § 1º - Quando não existir cláusula contratual, serão adotados os critérios e bases hoje vigentes na legislação especial dos imóveis da União. § 2º - Os direitos dos atuais ocupantes inscritos ficam assegurados pela aplicação de outra modalidade de contrato. § 3º - A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima. § 4º Remido o foro, o antigo titular do domínio direto deverá, no prazo de noventa dias, sob pena de responsabilidade, confiar à guarda do registro de imóveis competente toda a documentação a ele relativa.

³⁷ O Dec-lei 2.398/87 foi modificado pelo Dec-lei 2.422 de 30.03.88, que estabeleceu os percentuais mencionados. Observe-se que às vésperas da CF/88 houve uma majoração da taxa de ocupação.

³⁸ Dec-lei 271/67: Art 7º É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização de interesse social. § 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza. § 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.

³⁹ Valor original da Lei 9.636/88.

⁴⁰ CPC Art. 585 - São títulos executivos extrajudiciais: IV - o crédito decorrente de foro, laudêmio, aluguel ou renda de imóvel, bem como encargo de condomínio desde que comprovado por contrato escrito;

⁴¹ Disponível em http://www.diramb.gov.pt/
BIBLIOGRAFIA

LEGISLAÇÃO EM ORDEM CRONOLÓGICA

Básica

Decreto nº 3.725 de 10.01.2001 Regulamenta a Lei nº 9.636, de 15.05.1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, e dá outras providências.

Lei 9.636 de 15.05.1998 Dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs 9.760, de 5.09.1946, e 2.398, de 21.12.1987, regulamenta o § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.

Constituição da República Federativa do Brasil de 05.10.1988.

Decreto-Lei 2.398 de 21.12.1987 Dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativos a imóveis de propriedade da União e dá outras providências.

Decreto-lei nº 9.760 de 02.09.1946. Dispõe sobre os Bens Imóveis da União e dá outras Providências

Acessória (meramente modificativa, histórica ou complementar)

Medida Provisória nº 2.220 de 09.04.2001. Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1o do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e dá outras providências.

Orientação Normativa da SPU de 12.03.2001. Disciplina a demarcação de terrenos de marinha e seus acrescidos

Decreto nº 3.292 de 15.12.1999 Dispõe sobre a inclusão de imóveis de domínio da União no Programa Nacional de Desestatização (PND).

Lei nº 9.821 de 23.08.1999 Altera dispositivos das Leis nºs 5.972, de 11 de dezembro de 1973, e 9.636, de 15 de maio de 1998, e dá outras providências.

Decreto no 3.125, de 29.07.1999, Delega competência ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão para a prática dos atos que menciona, e dá outras providências.

Lei nº 9.491, de 09.09.1997. Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização, revoga a Lei n° 8.031, de 12 de abril de 1990, e dá outras providências.

Decreto 1.466 de 26.04.1995 Regulamenta o disposto no art. 1º do Decreto-Lei 1.876, de 15 de julho de 1981, com a redação dada pela Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, e revoga o Decreto nº 1.360, de 30 de dezembro de 1994.

Lei nº 7.661 de 16.05.1988 Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras providências

Decreto-lei n° 2.422 de 30.03.1988. Dispõe sobre o prazo para inscrição de ocupação de imóveis da União e dá outras providências.

Decreto nº 95.760 de 01.03.1988 Regulamenta o art. 3° do Decreto-Lei n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987, e dá outras providências.

Lei nº 7542 de 26.09.1986 Dispõe sobre a pesquisa, exploração, remoção e demolição de coisas ou bens afundados, submersos, encalhados e perdidos em águas sob jurisdição nacional, em terreno de marinha e seus acrescidos e em terrenos marginais, em decorrência de sinistro, alijamento ou fortuna do mar, e dá outras providências.

Lei nº 7.450 de 23.12.1985. Altera a legislação tributária federal dá outras providências

Decreto-lei nº 1.876 de 15.07.1981 Dispensa do pagamento de foros e laudêmios os titulares do domínio útil dos bens imóveis da União, nos casos que especifica, e dá outras providências.

Lei nº 6.766 de 19.12.1979. Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e dá outras providências.

Decreto-Lei nº 1.561 de 13.07.1977 Dispõe sobre a ocupação de terrenos da União e dá outras previdências.

Lei nº 5.972 de 11.12.1973 Regula o procedimento para o registro da propriedade de bens imóveis discriminados administrativamente ou possuídos pela união.

Decreto-lei nº 271 de 28.02.1967 Dispõe sobre loteamento urbano, responsabilidade do loteador concessão de uso e espaço aéreo e da outras providências.

Decreto-lei nº 7.937 de 05.09.1945 Dispõe sobre o loteamento de terrenos de marinha

Decreto-lei nº 7.278 de 29.01.1945 Estabelece novo prazo para que os atuais posseiros e ocupantes de terrenos de marinha regularizem sua situação

Decreto-lei nº 5.666, de 15.06.1943. Esclarece e Amplia o Decreto-Lei nº. 4.120, de 21 de fevereiro de 1942, e dá outras Providências.

Decreto-lei nº 4.120 de 21.02.1942 Altera a legislação sobre terrenos de marinha.

Decreto-lei nº 3.438 de 17.07.1941 Esclarece e Amplia o Decreto-Lei nº. 2.490, de 16 de agosto de 1940.

Decreto-lei nº 2.490 de 16.08.1940 Estabelece Novas Normas para o Aforamento dos Terrenos de Marinha e dá outras Providências.

Lei 601 de 1850 (Lei das terras)

Lei de 15.11.1831 (Lei Orçamentária)

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(*) Exemplares disponíveis na Biblioteca da Marinha/RJ.

() Exemplares disponíveis na Biblioteca do TJ/RJ
GLOSSÁRIO
Alodial – propriedade que confina com o terreno de marinha, mas livre de encargos impostos a esta espécie de terreno.

Bens de uso especial - ou próprios nacionais, são os imóveis utilizados no Serviço Público, tais como os prédios públicos.

Bens dominiais - ou dominicais, são imóveis que integram o patrimônio da União, não afetados a qualquer serviço ou utilidade públicos, podendo ser transferidos ou ter seu uso cedido a terceiros, na forma da lei.

Bens públicos de uso comum - são os de uso comum do povo, sem discriminação de usuários ou preferência, tais como praias, praças e ruas. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é aquele que "por determinação legal ou por sua própria natureza, pode ser utilizado por todos em igualdade de condições, sem necessidade de consentimento individualizado por parte da Administração".

Cânon – pensão anual.

Comisso – pena de perdimento de direitos de propriedade por inadimplemento das obrigações a ela relativas. O não pagamento do foro por três anos consecutivos dá lugar ao Comisso, ou seja, a extinção do aforamento com a consolidação do domínio nas mãos da União.

Direito pessoal ou obrigacional - caracteriza-se como uma relação entre pessoas. Tem por objeto uma prestação (de dar, fazer ou não fazer), vinculando o sujeito ativo ao sujeito passivo (credor e devedor).

Direito real** - é o vínculo existente entre o seu titular e a coisa. São espécies o direito de propriedade, o direito de posse, o direito real sobre coisa alheia (do qual a enfiteuse é um tipo) e direito real de garantia. São características do direito real obediência ao numerus clausus (isto é, não pode haver contrato, tendo como objeto, outros direitos reais, senão os enumerados em lei). A transmissão do domínio dos bens móveis opera-se mediante a tradição (entrega da coisa) e a dos bens imóveis, por intermédio da transcrição do título no registro imobiliário.

Domínio Direto – direito que remanesce com o proprietário que dá o imóvel em aforamento. Situação que se denomina "nu proprietário". São seus direitos: expectativa de readquirir a condição anterior, através do exercício de preferência, na hipótese de alienação, ou através do comisso ou do falecimento do enfiteuta sem herdeiros; direito ao foro e ao laudêmio. É sua obrigação dar preferência ao enfiteuta, em iguais condições, no caso de pretender alienar ou dar em pagamento o domínio direto.

Domínio Pleno – consolidação do domínio útil e domínio direto.

Domínio Útil – direito sobre imóvel recebido no regime enfitêutico consistente em: gozar a coisa da maneira mais ampla, percebendo-lhe todos os frutos e produtos, bem como aproveitando-a em todos os misteres a que, por sua natureza, se preste; praticar no imóvel todas as transformações e mudanças que forem necessárias ou úteis; constituir servidão e usufrutos; manter a posse jurídica do imóvel, invocando as ações reais e as possessórias que forem competentes para proteger o domínio útil e a posse da coisa aforada; hipotecar ou onerar por qualquer forma o seu direito. O titular do domínio útil denomina-se enfiteuta ou foreiro.

Emprazamento – aforamento.

Enfiteuse - do grego emphyteusis, plantar, melhorar o solo, e do latim tardio, emphyteuse. Direito real sobre coisa alheia, alienável e transmissível aos herdeiros, que confere a alguém o pleno gozo do imóvel mediante a obrigação de pagar ao nu proprietário um foro (pensão anual), e um laudêmio nas transmissões entre vivos. O mesmo que aforamento ou emprazamento. Na Idade Média possibilitou a fixação do camponês à terra e ao senhor feudal. Foi abolida na França pela revolução francesa. Tem-se conhecimento de sua existência apenas nos ordenamentos jurídicos do Brasil, Itália e Portugal. Tem origem na Grécia, século V a.C., vindo para o Direito Romano numa combinação do "ius emphytenticon" do grego, com o "ager vectigales" (arrendamento público dos romanos). Não se confunde com o arrendamento.

Enfiteuse especial – ou administrativa, instituto de Direito administrativo que se assemelha à enfiteuse civil, aplicada nos aforamentos de imóveis públicos dominicais. Regula-se pelo Decreto-lei 9.760/46 e suas alterações.

Foro - obrigação anual em dinheiro, devida pelo foreiro, pelo uso e gozo do domínio útil que lhe é atribuído, correspondente a 0,6% do domínio pleno do terreno aforado.

Laudêmio - (do latim: laudare = louvar) obrigação em dinheiro, devida ao senhorio, quando da transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil ou a cessão de direitos a eles relativos, correspondentes a 5% do valor atualizado do domínio pleno.

Subenfiteuse - contrato em que o foreiro sub-roga a outrem os seus direitos e obrigações decorrentes da enfiteuse, mantendo-se, no entanto, responsável perante o senhorio; subemprazamento.

Taxa de Ocupação - obrigação anual em dinheiro devida pelo ocupante de terreno de Domínio Pleno da União, correspondente a 2% do valor do terreno para as ocupações inscritas até 30 de setembro de 1988, e de 5% para as ocupações inscritas a partir de 1º de outubro de 1988.

Autor

Roberto Santana de Menezes

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MENEZES, Roberto Santana de. Regime patrimonial dos terrenos de marinha. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 486, 5 nov. 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/5855. Acesso em: 25 abr. 2024.

Situação	Fundamento legal	Valor	Obs.
Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis	Art 105, I, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	Presunção de boa-fé ^[28]. A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios	Art 105, ll, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	Presunção de boa-fé ^[29]. A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades.	Art 105, llI, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Os ocupantes inscritos até o ano de 1940.	Art 105, IV, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas.	Art 105, VI, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.	Art 105, VlI, Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	Considera-se valor apreciável o que corresponder a pelo menos metade do valor do domínio útil do terreno (Dec-lei nº 1.561/77 art º p. 1º). A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Os que tiveram direitos revigorados. ^[30]	Art 215 Dec-lei 9.760/46 c/c art 5º Dec-lei 2.398/87 e art 12 Lei 9.636/98	Isento	Anteriormente peremptos por força do disposto nos artigos 20, 28 e 35 do Decreto-lei nº 3.438, de 17-07-1941, e 7º do Decreto-lei nº 5.666, de 15-07-1943. A isenção foi concedida pelo Dec-lei 2.398/87.
Ocupações efetuadas antes da CF/88	ADCT, art. 49, parágrafo 2ª e art 17 caput da Lei 9.636/98	Poderá não exercer a opção de aforamento e continuar ocupando o imóvel mediante cessão onerosa de uso. Se a União, por interesse de serviço público, cancelar a permissão, o ocupante não terá direito a indenização sobre as benfeitorias.
Ocupações efetuadas após CF/88	ADCT, art. 49, parágrafo 2ª e Lei 9.636/98, art 17 caput e art 2º	Ocupação irregular, sujeita a multa de 10% sobre o valor do terreno por ano ou fração. Somente poderá utilizar o terreno sob regime de aforamento.
Ocupante que em 15/02/97 ^[31], tinha mais de um ano de posse (mas posterior à CF/88)	Art 13 da Lei 9.636/98	83 % do valor do terreno	Tem direito de preferência ao aforamento pelo preço mínimo de avaliação administrativa para leilão, facilidades de financiamento e indenização pelas benfeitorias.
Ocupante que em 15/02/97 tinha até um ano de posse ^[32]	Artigo 15, caput, parágrafos 2º e 4º da Lei nº 9.636/98.	83 % do valor do terreno	Tem direito de preferência ao aforamento pelo mesmo valor obtido em licitação e indenização pelas benfeitorias.

Situação	Taxa de ocupação (anual)/ Obs	Ref. legal
Ocupante inscrito até 30/09/88	2 % sobre o valor do terreno	Dec-lei n° 2.398, de 21.12.87, art 1º - I
Ocupante inscrito após 30/09/88	5 % sobre o valor do terreno	Dec-lei n° 2.398, de 21.12.87, art 1º - II