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Competência legislativa dos entes federados atinente ao gás natural

Competência legislativa dos entes federados atinente ao gás natural

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1. Introdução

Nos tempos hodiernos, os Países não podem ficar circunscritos a uma única fonte de energia, motivo que os impulsiona a diversificarem suas matrizes energéticas, como forma de superar crises e impulsionar os segmentos de mercado. Assim, o Brasil, coadunando-se às tendências internacionais vem buscando a inserção de energias ditas "alternativas", entre elas, o Gás Natural.

O modelo de Estado adotado em nosso País, surgido em contrapartida ao Estado Liberal, denominado de Estado do Bem Estar Social, que foi vivenciado em meados do século XX falhou em suas metas; a ampliação do leque de atuação do Estado com o conseqüente desvirtuamento da compreensão do que venha a ser serviços essenciais, implicou em um alto custo operacional que não se pôde arcar. Ademais, a constante diminuição dos vencimentos, a ampliação da corrupção, corporativismo, foram fatores, entre muitos, que fizeram com que o sistema não perdurasse. Teve-se uma queda na qualidade dos serviços e a falência de muitos setores vitais para a sociedade. O ímpeto dos particulares em expandir seus negócios em áreas de alta lucratividade e a inoperância do Estado foi o binômio que ensejou a sua mudança para o um agente regulador e normativo da atividade econômica, exercendo as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, no molde esculpido pelo artigo 174 da Constituição Federal. Entretanto o novo modelo não prescinde das atividades essenciais (CF/88, art. 175) e de explorar diretamente a atividade econômica quando necessária ao imperativo nacional ou ao relevante interesse público (art. 173, CF/88). A mudança de paradigmas do Estado, com o espaço que a iniciativa privada reclamava para si, repercutiu diretamente no setor petrolífero e gasífero.

O primeiro passo dado para a inserção dos novos atores no setor em comento deu-se com a Emenda Constitucional nº 5/95. Através dela, facultou-se aos Estados a possibilidade de contratarem com empresas para que estas realizassem os serviços locais de gás canalizado.

Ademais, o marco da mudança de rumos deu-se através da Emenda Constitucional n.º 9/95 à Carta Magna de 1988, onde se verificou a flexibilização do monopólio estatal no setor petrolífero e de seus derivados, abrindo-se o mercado brasileiro aos terceiros interessados. É a afirmação jurídica de que o Estado precisa de mudanças e elas estão acontecendo. Espera-se que elas consigam suprir os anseios da sociedade e não da parcela minoritária.

A exigência constitucional contida no §1º do artigo 177 na qual a contratação com empresas estatais ou privadas para a realização das atividades previstas nos incisos I a IV do referido artigo observem o disposto em Lei, impeliu a elaboração da Lei 9.478/97, costumeiramente denominada de "Lei do Petróleo" [1]. Cumpre afirmar que o mercado de gás natural e sua indústria apresentam particularidades intrínsecas que os diferem da indústria petrolífera. Assim, apesar de ter ocorrido a referida alteração constitucional, propiciando-se a entrada dos particulares na indústria do gás, não se vislumbrou até o presente momento a criação de um marco regulatório para as atividades gasíferas como foi feito para as atividades petrolíferas.

Tendo em vista a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreender a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios bem como o legislador constituinte ter elaborada uma complexa estrutura de competência legisferante, mister o estudo acerca da temática como forma de se precisar os limites de competências conferidas na Carta Maior a cada um dos entes federados.

Desta forma, poder-se-á afirmar até onde a legislação vindoura sobre o Gás Natural encontra-se albergada pela Constituição Federal, evitando-se, por conseguinte a indesejável instabilidade do ordenamento jurídico. Diante do relevo que o presente trabalho enseja, passa-se ao estudo detalhado dos institutos jurídicos e do texto constitucional atinentes à matéria.


2. A pluralidade das Formas de Estado

Consoante leciona Alexandre Groppali (apud, Moraes, 2002), "o modo de exercício do poder político em função do território dá origem ao conceito de forma de Estado", ou seja, o modo como o poder político é exercido sobre os cidadãos em função ou diante de seu território. Assim, o Estado classifica-se quanto a sua forma de acordo como se verifica a concentração de poder.

Assim, tem-se o Estado Unitário quando o poder irradia de um único centro, ou de divisões administrativas deste, sobre todo o território nacional. Vislumbra-se que a adoção pela forma unitária de Estado está atrelada ao ímpeto do governo em impor suas metas sem a ingerência de terceiros, ou sem o paralelismo de outros entes políticos. O Estado Unitário na forma ideal é muito difícil de ser percebido, haja vista as dimensões territoriais dos Países e a impossibilidade material de um único governo/governante ser instado a se manifestar sobre todos os assuntos que lhe são pertinentes. Assim, o conceito evolui para a possibilidade de se vislumbrar Estados Unitários não em sua forma pura, mas enquanto Estado Unitário descentralizado e Estado Unitário desconcentrado [2].

José Luiz Quadros de Magalhães, expondo sobre o tema da organização territorial dos Estados contemporâneos mostra com muito acerto que a divisão bipartida entre Estados Unitários versus Estados Federados está a muito superada. Assevera em seu trabalho que o Estado pode ser classificado também enquanto Estado Autonômico e o Estado Regional. A primeira forma citada foi criada com a Constituição Espanhola de 1978 e, por se verificar unicamente neste País, apenas há de ser dita com o intento de registro. Quanto ao Estado Regional, transcrevo as palavras do insigne doutor, que nos leciona suas principais características, verbis:

No Estado regional, a descentralização ocorre de cima para baixo, sendo que o Poder central transfere, através de lei nacional, competências administrativas e legislativas ordinárias. Não há que se falar, no Estado Regional, assim como no Estado Autonômico, (...), em poder constituinte decorrente que implica em descentralização de competências legislativas constitucionais e só ocorre no Estado federal. (MAGALHÃES, 2004)

Por último, e de não menos importância, tem-se que, ocorrendo uma distribuição dos centros de poder pelo território nacional, através de múltiplos órgãos governamentais autônomos, com competência legislativa constitucional encontrar-se-á a forma de Estado Federativa, ou também denominada de Federação de Estados. Assim, o Estado Federal diverge de todas as demais formas diante da autonomia política-constitucional que é garantida aos seus entes. Tendo em vista ser esta a forma de Estado adotada pela República Federativa do Brasil, mister as digressões a seguir aduzidas.

2.1 Estado Federado e Pacto Federativo

A forma como o Estado se estrutura, seja Unitário ou Federado, é decorrente do somatório de inúmeros fatores intrínsecos a cada País. Deve-se observar, para a correta compreensão do fenômeno, os pressupostos históricos, geográficos, nacionais, culturais, sociais, econômico-financeiros, ideológicos, entre outros, que foram a base para culminar na adoção de um dos modos de exercício político do poder.

Pinto Ferreira leciona com propriedade que o fator território prepondera para a formação do Estado na forma federada [3]. Neste sentido, a adoção da federação deve-se a necessidade de melhor administrar o largo território que uma Nação detém, adequando-se a gerência central às peculiaridades inerentes de cada região [4]; representa, neste sentido, o processo de melhor organizar um grande país heterogêneo.

Pelo exposto, é perceptível que o Brasil desde o momento de sua colonização, através das antigas capitanias hereditárias e, posteriormente com as províncias, tinha o pressuposto para adoção do regime federativo em detrimento da forma de Estado Unitário.

Ocorre que, a forma de governo adotada (monarquia) a partir da proclamação da Independência, consolidada com o advento da Constituição de 1824, afastara a estrutura federativa. A manutenção das províncias, como centros de descentralização administrativa, garantia ao poder central a hegemonia necessária sobre as distantes localidades e povoados. A luta por maior autonomia das províncias culminou na elaboração do Ato Adicional de 1834 à Constituição de 1824, conferindo maiores poderes aos entes locais. Ocorre que, com o advento da Lei de Interpretação do Ato Adicional os maiores benefícios adquiridos foram suprimidos, retornando-se a hegemonia do ente central.

A instauração da forma federativa em nosso País foi implementada com o advento da Constituição de 1889, notadamente pelo esforço do Jurista Rui Machado, em muito influenciado pela forma de Estado adotada nos Estados Unidos da América desde seu nascedouro. Copiou-se o modelo para a nossa Carta Constitucional. Em razão disso, as antigas províncias transformaram-se nos Estados Membros, com autonomia política e constitucional, preservando-se a unidade nacional; o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo foi afirmado, afastando-se o direito de secessão. Tinha-se um governo centralizado sem, em contrapartida, suprimir-se os anseios dos povos das diferentes localidades.

Mais o que vem realmente a ser o federalismo, e em que o mesmo se diferencia das demais formas de Estado?

Pinto Ferreira, com fulcro na lição de Hans Kelsen, discursando sobre a natureza jurídica do federalismo, elucida a questão, verbis:

Ele se baseia na descentralização e mostra a existência de três ordens jurídicas, correspondendo a três comunidades jurídicas, a saber: a da Constituição total (Gesammtverfassung), a da União (Bund) e a dos Estados-Membros (Laender). A ordem jurídica da Constituição total é mais ampla e a suprema. As ordens jurídicas da União e dos Estados-Membros são juridicamente iguais. (FERREIRA, 2001)

Segundo a lição colacionada, começamos a entender que existe uma real distinção entre cada Estado-Membro, e destes para com a União, ou seja, cada um dos entes federados detém personalidade jurídica autônoma, sendo a autonomia dos Estados federados advinda do poder Constitucional esculpido pela Carta Maior. Embora internamente tenha-se uma diversidade de pessoas jurídicas, denominadas de pessoas jurídicas de direito público interno, tem-se, em nível internacional, um único titular de direitos e obrigações, a saber: O Estado Federal.

Os Estados Membros detém importância diante da autonomia administrativa - constitucional que lhes é outorgada, não lhes sendo conferida soberania. José Afonso da Silva considera soberania como "poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação" (SILVA, 2002).

Embora não detenham soberania, possuem capacidade de auto-organização, de autogoverno e de auto-administração. É a inteligência do artigo 25, caput, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a seguir transcrito: "Art. 25. Os Estado organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição." Sobre a matéria o festejado autor leciona: "Os Estados Federados são titulares tão-só de autonomia, compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal" (SILVA, 2002).

Neste sentido, os Estados Federados elaboram suas próprias Constituições, podendo modificá-las, nos limites estabelecidos pela Carta Maior, ou seja, os Estados Membros regulam-se em tudo que não contrarie, explícita ou implicitamente a Constituição Federal. Portanto, estão obrigados a respeitarem os princípios constitucionais sensíveis (previstos no art. 34, VII, Constituição Federal de 1988), os princípios federais extensíveis (normas centrais comuns aos entes da federação), e por último os princípios constitucionais estabelecidos (normas dispersas ao longo do texto constitucional).

A forma de Estado adotada em nosso País atualmente vem esculpida no artigo 1º da nossa Carta Maior que, lida sistematicamente com o artigo 18, afirma que a República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, Municípios e o Distrito Federal, todos indissolúveis e autônomos entre si.

Assegurar unicamente que os Estados Membros na forma de Estado federada detém o poder constitucional decorrente, não enseja uma completa compreensão do pacto federativo de nosso País. Para tanto, necessário tecermos considerações acerca dos conceitos de Estado Federal centrípeto e centrífugo.

A título de exemplificação e análise, observaremos a formação do Estado Federativo no Estados Unidos da América. Inicialmente neste País (1781), os diversos Estados proclamaram suas independências, adquirindo suas soberanias próprias. Num segundo momento, diante de interesses comuns, uniram-se através de uma Confederação (1777) para fundirem-se no País que perdura até os dias atuais. Percebe-se assim, que os Estados Membros que inicialmente detinham todo o poder, cederam paulatinamente suas soberanias em prol do interesse comum, conferindo poderes cada vez maiores ao ente central. A atribuição de poderes flui dos pólos para o centro, razão pelo qual tem-se o pacto federativo centrípeto. Tendo em vista que os Estados Membros detinham ab initio competências plenas, não poderia haver a ampliação de suas esferas de atribuições, ou seja, nesta forma federativa (centrípeta) se percebe uma maior atribuição de competências aos Estados Federados visto o pólo cedente (Estados Federados) deter maiores atribuições do que o pólo cedido (União).

Apesar de forçosamente copiado, o modelo brasileiro difere do norte-americano.

Em nossas terras, como já realçamos, por longos anos o poder central sempre foi pleno haja vista a forma unitária adotada. Com a proclamação da República, e a criação dos Estados Membros, tem-se o movimento inverso do que existiu nos Estados Unidos da América. O poder central autônomo teve que ceder parcela de suas competências para os nascentes Estados Membros. Percebe-se o fluxo de poder partindo do centro em direção aos extremos, pelo que se caracteriza o Estado Brasileiro enquanto Estado Federal centrífugo.

A instauração da federação e a distribuição de competências viabilizam a democracia, pelo que se impõe a busca do processo de centrifugação do poder, colocando-o cada vez mais perto dos cidadãos, tendo em vista todo o poder emanar primordialmente do próprio povo. Desta forma, o pacto federativo estabelecido na República Federativa do Brasil garante que, com o correr dos tempos, o poder retorne para seus detentores de direito.

De todo o exposto, pensamos no presente momento restar consolidado o entendimento quanto a individualidade dos entes que compõem a federação. Sendo os mesmos criados pelo Texto Maior, é razoável o limite e poderes que lhe sejam conferidos encontrarem-se inseridos na própria Constituição do País. Compreender os limites estabelecidos na Carta Maior permitirá concluirmos sobre a competência para elaboração das normas sobre o Gás Natural.


3. O regime da competência

Visto o Estado Brasileiro ser composto por um conjunto harmônico de entes federados e, sendo os mesmos autônomos e independentes entre si, necessário analisar a própria Carta Magna, instituidora dos mesmos, para averiguar os limites constitucionais de poderes (em nossa análise os poderes legiferantes) atribuídos a cada um dos partícipes do pacto federativo. Alexandre de Moraes, abeberando-se nas lições de José Afonso da Silva, conceitua competência como "faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções" (MORAES, 2001).

A divisão de poderes é o ponto fulcral do pacto federativo, e da própria forma de Estado ora tratada. A autonomia que os entes federados detém decorre da própria Constituição Federal, que consolida e harmoniza o equilíbrio federativo.

A Constituição Federal de 1988 norteia-se pelo princípio da predominância do interesse para repartir as competências. Pelo mesmo, compete à União as matérias de interesse geral, aos Estados Membros as matérias de interesse regional, ao Distrito Federal os assuntos de interesse regional e local, e quanto aos Municípios os assuntos de interesse local.

Tal princípio traz em si vastos questionamentos, tendo em vista que conceituar univocamente cada um dos tipos de interesse supracitados seja tarefa que extrapole os conceitos jurídicos, devendo-se observar ciências outras. Tal meta é atenuada visto a Carta Política vigente trazer em seu corpo um complexo sistema de distribuição de poderes, não se valendo portanto das técnicas tradicionais para repartir competência entre os entes federados [5]; presente, portanto, o pacto federativo cooperativo.

Isto posto, tratando-se de competências legislativas tem-se que a Constituição Federal enumera ou expressa (estabelece de forma explícita) as competências legiferantes privativas à União (CF/88, art. 22), define indicativamente aos Municípios a legislatura sobre assuntos de interesse local (CF/88, art. 30, I), conferindo aos Estados a competência tida por remanescente, ou seja, reservando aos mesmos a competência para legislarem sobre assuntos que não lhe sejam vedados pela Carta Maior. [6]

Desta forma, tem-se que na plenitude do direito de legislar, a Constituição Cidadã concedeu exclusivamente aos Municípios as matérias que lhe são de seu interesse, separando tal fatia do todo. Ademais, elencou as matérias que são pertinentes ao interesse nacional/geral concedendo-as privativamente à União. O restante, reservou-se aos Estados.

Na realidade, o sistema não é estático. Tão somente as competências exclusivas é que são indelegáveis; assim, as matérias de interesse municipal não poderão ser legisladas pelos outros entes federados. Neste sentido, por ser a competência privativa factível de delegação, faculta-se à União, por intermédio de Lei Complementar, autorizar os Estados Membros a legislarem sobre matérias afeitas primordialmente ao ente central.

Enquanto que o sistema de delegação parte da União para os Estados, onde aquela transfere competências a estes, traz a Carta Maior instrumento que faculta os Municípios imiscuírem-se nas competências legislativas dos supra citados entes. Tal ampliação de competência se dá pelo poder de suplementar a legislação estadual e federal, naquilo que couber. Discorrendo sobre a temática, Alexandre de Moraes leciona, verbis:

Assim, a Constituição Federal prevê a chamada competência suplementar dos municípios, consistente na autorização de regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local. (MORAES, 2001).

Ao regime de atribuições de competências, acresce-se a fixação de um campo de atuação concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal. Neste sentido, compete ao ente federal traçar normas gerais, reputando-se aos Estados a atribuição para legislarem sobre normas específicas. Tal competência atribuída ao Estados é também denominada de suplementar (CF/88, art. 24, §2º). Quando os Estados apenas cingem-se a esmiuçar a Lei Federal, especificando-a, tem-se a competência complementar. Ao seu turno, quando inexiste Lei Federal dispondo sobre normas gerais, adquirem os Estados a competência legislativa plena, pelo que se tem a competência supletiva; a competência complementar e supletiva são espécies do gênero competência suplementar.

Trazida a baila as considerações acerca de como o legislador constituinte originário distribuiu as competências legislativas, encontram-se abertas as portas para analisar a temática em face do gás natural


4. Competência legislativa pertinente ao gás natural

Elaborar uma norma que gere a estabilidade necessária à indústria gasífera, disciplinando as relações factíveis de conflito implica na abordagem de temática as mais variadas, notadamente em face das implicações sócio-jurídicas que a utilização do energético acarreta à sociedade.

Desta feita, o modelo regulatório a ser implementado, antes de ser uma escolha apriorística por parte dos legisladores, há de ser fruto do amplo debate a ser travado com os atores envolvidos.

A competência legislativa para dispor sobre energia é da União Federal, consoante leitura preliminar do artigo 22, inciso IV da CF/88. Dentro da temática energia, encontra-se inserido o gás natural. Ocorre que, a normatização do gás natural esbarra em outras competências atribuídas aos demais entes federados.

Pelo inciso citado, atribui-se à União a possibilidade de estabelecer princípios específicos e políticas de atuação para a utilização do energético. Como é de bom alvitre que toda norma abebere-se em bases principiológicas, competirá ao referido ente tal atribuição, que servirá de norte para a atuação dos demais integrantes do pacto federativo.

Ademais, a competência ora em estudo permite que se traga à lume definições e especificações técnicas. Entretanto, entendemos razoável que tal atribuição deva ser delegada à agência reguladora do setor, visto a finalidade institucional da mesma. Atualmente, a portaria 104/2002 da Agência Nacional do Petróleo estabelece as especificações para o gás natural vir a ser comercializado em todo o território nacional.

Diante do gás natural encontrado no território brasileiro ser notadamente associado à reservas de petróleo, possível que o ente federal estabeleça metas e critérios para sua pesquisa, exploração, produção, refino, importação/exportação e transporte com o fito de melhor gerir tais atividades. As atividades esculpidas nos incisos I a V do artigo 177 da Carta Constitucional são de competência legislativa da União (CF/88, art. 177, § 1º c/c art. 22, IV). Há de se aplicar, mutatis mutandis a competência adotada quando do feitio da Lei nº 9.478/97.

Fica também ao talante da União o direito para legislar sobre uma nova agência reguladora específica para o setor de gás, atribuir competências a atual agência reguladora – ANP, unificar as agências de energia (ANEEL e ANP), ou mesmo em nada alterar o quadro regulatório vigente.

Frise-se que também compete ao ente em comento estabelecer por ato normativo a participação que o gás natural terá na matriz energética brasileira, e sua correlação com os demais energéticos,

Embora haja a possibilidade do ente federal autorizar aos Estados Membros o direito para legislarem sobre as questões supracitadas (CF/88, art. 22, parágrafo único), diante da relevância que o energético importa para todo o cenário nacional, entendemos como razoável que a legislatura da Lei do gás, nesses tópicos, se dê diretamente pela própria União.

O legislador constituinte originário quando idealizou a vigente Constituição não trouxe um critério definido para a diferenciação do que seja as atividades de transporte e de distribuição local de gás canalizado. Atribuiu competências à União para legislar acerca da atividade de transporte (CF/88, art. 177, IV, §1º c/c art. 22, VIII e XI), enquanto que outorgou poder aos Estados Membros para legislarem sobre os serviços locais de gás canalizado (CF/88, art. 25, § 2º). A diferenciação de cada uma das atividades, fundada nos critérios os mais variados possíveis (variação de pressão, passagem pelo city gate ou mesmo o tipo de interesse envolvido) não elide as dúvidas recorrentes, podendo gerar atrito ao pacto federativo. Embora a Lei do Petróleo tenha trazido definições técnicas para conceituar cada um dos segmentos da cadeia, compete ao Supremo Tribunal Federal a guarda da Constituição, com a conseqüente interpretação de suas normas. Sendo assim, Lei Federal que supra competências atribuídas aos Estados Membros padecerá do vício de inconstitucionalidade por ferir a forma federativa do Estado.

O fato da competência legislativa da atividade de distribuição ter sido outorgada aos Estados Membros apenas com a vigente Constituição Federal leva-nos a afirmação de que patente encontra-se o processo de centrifugação do poder no pacto federativo Brasileiro. É natural que a visão que se tenha da parcela de poder desprendido do ente central para os entes estaduais, neste primeiro momento, seja estrita haja vista o jogo de poder tido entre os entes federados, razão pela qual a interpretação que deve ser feita para a correta compreensão da competência legislativa esculpida no artigo 25, §2º da Constituição Federal há de ser restritiva; a transferência de competência da União para os entes estaduais foi tão somente da legislatura acerca dos serviços de gás, feitos na forma canalizada, serviços estes que se restrinjam ao âmbito Estadual. Todas as demais atividades por meio de dutos ainda se encontram sob o manto legislativo da União.

Diante do poderio que a indústria do gás enseja e a natural tendência de verticalização do setor há de serem feitos questionamentos em face do Direito Econômico. O melhor planejamento da atividade econômica com a normatização das condutas, de forma a garantir o investimento privado e a segurança jurídica necessária aos players envolvidos impõe aos entes federados a necessidade de se incentivar a iniciativa particular (CF/88, art. 174, caput), com o intento de se garantir a livre iniciativa e a propriedade privada (CF/88, art 170 caput e inciso II, respectivamente).

Neste diapasão, a norma maior instituiu competência concorrente à União, aos Estados Membros e ao Distrito Federal para legislarem sobre direito econômico (CF/88, art. 24, inciso I) [7]. Far-se-á necessário a cooperação entre os entes federados para se incentivar os fortes investimentos ao setor, bem como as parcerias entre os agentes públicos e privados.

Atrair e induzir investimentos é condição essencial para a ampliação da infra-estrutura da vasta indústria que se pretende instalar no País, razão pela qual a competência concorrente é instrumento para se atender o interesse nacional sem se desprezar as particularidades regionais.

O atuar dos grandes players da indústria gasífera enseja repercussões a toda sociedade e aos demais particulares envolvidos razão pela qual se faz imperioso o poder central assumir uma postura reguladora em detrimento de condutas absenteísta ou intervencionista dos superados modelos estatais. No intuito de melhor gerir a concorrência, princípio basilar da vigente ordem econômica, a Constituição Federal estabelece como competência da União a reprimenda ao abuso de poder econômico (a ser feita por Lei) que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros (CF/88, art. 173, §4º). Tem-se, no presente momento, o entendimento de que compete aos entes estatais a competência para legislarem sobre a defesa da concorrência nas atividades de distribuição de gás canalizado, atração feita pela inteligência dos §1º e §2º do artigo 25 da Carta Maior. A regulação em matéria de concorrência do setor de distribuição é feita, normalmente, por intermédio das agências estaduais.

Se o princípio da predominância do interesse não é suficiente para dar ensejo à competência legislativa municipal em matéria de serviços locais de gás canalizado entendemos que pode, e deve, servir para firmar a competência em sede de Direito da Concorrência para as demais atividades da indústria gasífera que não se encontrem sobre a égide do ente federal.

Quanto a matéria ambiental, cumpre afirmar que apenas com o advento da Constituição de 1988 é que normas desta natureza passaram a constar em sede constitucional. O meio ambiente é bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (CF/88, art. 225, caput). O tema ganha importância diante das atividades intrínsecas ao desenvolvimento da indústria do gás natural serem potencialmente causadoras de significativa degradação ao meio ambiente. Neste sentido, o legislador constituinte originário conferiu competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislarem sobre a matéria, havendo a possibilidade do ente municipal atuar quando presente o interesse local. Assim, tem-se a necessária atuação dos diversos entes federados com o intuito de tutelar, pela via legislativa, o referido bem jurídico. Paulo Afonso Leme Machado, leciona sobre o regime de competência traçado em sede constitucional, verbis:

Interessa apontar que as competências ambientais são repartidas entre a União e os estados. Os estados têm competência sem que se precise provar que o assunto tem interesse estadual e/ou regional. Diferentemente, na questão ambiental os municípios precisam articular sua competência suplementar (art. 30, II, da CF) – onde essa suplementariedade é "no que couber" – com o inc. I do artigo citado, onde se aponta a competência natural dos municípios – "legislar sobre assuntos de interesse local". Os estados só encontrarão barreira para legislar em matéria ambiental, quando existir ou vier a existir norma geral federal, quando deverão procurar articular suas legislações com as legislações privativas da União. (MACHADO, 1996)

Assim, não tem os Municípios competência ambiental para editarem normas gerais, cabendo-lhes a missão de legislarem quando presente o interesse local, bem com de suplementarem as legislações federal e estadual. Heraldo Garcia Vitta leciona que na omissão legislativa das entidades políticas competentes, sendo a preservação do meio ambiente um dever de todos e do poder público, detém o Município competência legislativa ambiental, podendo, portanto, editar normas (no estrito campo do interesse local), quando quedarem-se inertes os demais entes federados.

Pelo que podemos perceber, o Município, com a atual Carta Política, ganha posição de destaque no quadro de repartição de competências. Tendo em vista que a referida distribuição de poder legisferante poderá também normatizar o mercado e a indústria do gás natural, necessário tecermos maiores considerações a título de nossas conclusões.

A competência legislativa municipal encontra-se especificada no art. 30, incisos I e II da Constituição Federal. Percebe-se que o texto constitucional não conferiu poderes expressos para o Município legislar sobre assuntos atinentes ao gás natural; qualquer produção de normas nesse sentido há de ser feita por meio de hermenêutica jurídica, com fundamento nos citados incisos. O inciso I trata da competência legislativa municipal exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local. Sendo competência exclusiva, veda-se aos demais entes o poder para legislarem sobre quaisquer assuntos que seja de interesse predominantemente municipal. Embora a dicção "interesse local" utilizada pela Constituição Cidadã possa levar a ambigüidades e imprecisões, a interpretação que ganha espaço é a que correlaciona o interesse protegido com o que seja peculiar, particular, específico, atingindo direta ou indiretamente a comunidade municipal. Não há de se falar que o interesse local seja um interesse exclusivo da base territorial municipal, visto a possibilidade do mesmo extrapolar para demais localidades; deve, em síntese, estar afeto aos cidadãos da localidade.

Quanto ao inciso II do artigo 30 da Constituição, faculta-se ao ente municipal suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Só podem os Municípios legislarem com base neste inciso quando presente a competência concorrente aos demais entes federados, ou seja, tratando-se de competência exclusiva ou privativa, não há de se falar em competência suplementar municipal. Deve-se ressaltar que, a referida atividade legisferante sempre há de ser feita para atender às necessidades peculiares. O inciso II, do artigo 30 há de ser sempre interpretado sistematicamente com o inciso I já referido. Portanto, existe uma abertura de espaço para o Município editar normas gerais em face da inexistência de Leis federais ou estaduais, ou então, caso as mesmas tenham sido editadas, detalhá-las, quando sua aplicação não atender as peculiaridades intrínsecas à municipalidade.

Embora a temática energia encontre-se centralizada em mãos do ente federal, pelo que foi exposto, percebe-se que os demais entes federados detém competências para legislarem sobre assuntos outros que também importam para a atividade da indústria gasífera. Cada vez mais que o poder flui do pólo central para os extremos, ocorre o retorno do mesmo para o povo, permitindo-se atender aos anseios dos cidadãos. Assim, a democracia reforça-se, sendo dado mais um passo em prol do Estado Democrático de Direito. É de competência dos entes federados, portanto, tornarem realidade o plano estipulado pela Constituição Cidadã; com o advento da Lei que regule o mercado e a indústria do gás natural no Brasil poderemos encontrarmos-nos mais perto de tamanha meta.


Referências

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MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 6. ed. São Paulo : Malheiros Editores, 1996.

MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. O território do Estado no Direito Comparado: novas reflexões. In. Jus Navigandi: http://jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=3156, 05 de abril de 2004.

MENEZELLO, Maria D´ Assunção Costa. Comentários á Lei do Petróleo: Lei Federal nº 9.478, de 06-08-1997. São Paulo : Atlas, 2000.

MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituição. Rio de Janeiro : Forense, 2003.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo : Editora Atlas S. A., 2001.

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VITTA, Heraldo Garcia. Da Divisão de Competências das Pessoas Políticas e o Meio Ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 10, p. 93 – 101, abr. / jun. 1998.


Notas

1 Nomeclatura conforme Maria D´ Assunção Costa Menezello.

2 Percebe-se o Estado Unitário desconcentrado quando se tem uma divisão do território em regiões, e, caso necessário, a divisão destas em sub-regiões (províncias ou departamentos). Em cada uma dessas divisões territoriais haverá uma representante do poder central que serve unicamente para aproximar aquele da população local, ou seja, não detém poder decisório, nem personalidade jurídica própria. O Estado Unitário descentralizado, ao seu turno, caracteriza-se pela presença de personalidade jurídica própria dos entes criados, bem como a atribuição de competências administrativas aos mesmos, impedindo-se a ingerência de terceiros e do próprio poder central nas matérias que lhe sejam afetas.

3 Cumpre afirmar que, a contrário senso, não são em todos os casos que o fator território prepondera sobre os demais para a determinação da forma de Estado. Observa-se na história, que países, apesar do vasto território que possuem, adotaram a forma Unitária, como, por exemplo, a China em 1982, notadamente pelo regime político imposto pelo governo Central.

4 Não se deve afastar a hipótese de Países que optaram por serem governados pelo julgo de um poder central com o intuito de se garantir a soberania nacional, apesar das diferenciações e peculiaridades que se apresentam ao longo de seu território.

5 As técnicas tradicionais, segundo José Afonso da Silva, consistem: a) na enumeração dos poderes da União, reservando-se aos Estados os poderes remanescentes; b) na atribuição dos poderes enumerados aos Estados e dos remanescentes à União e c) na enumeração exaustiva das competências das entidades federadas.

6 Cumpre informar que as análises feitas não abarcam as competências legislativas atinentes ao Distrito Federal, visto a competência deste ente ser obtida pelo somatório de competências atribuídas para os Estados federados e os Municípios.

7 Há de ser inserida aqui todas as considerações já referidas acerca do regime de competência concorrente estabelecida pela Constituição Federal de 1988.


Autor


Informações sobre o texto

Esta monografia foi elaborada sob a orientação do professor Otacílio dos Santos Silveira Neto (mestre em Direito Econômico pela UFPB, advogado, professor da UFRN, pesquisador visitante da ANP).

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

GALVÃO, Rafael Silva Paes Pires. Competência legislativa dos entes federados atinente ao gás natural. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 540, 29 dez. 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/6139. Acesso em: 25 maio 2022.