Considerações sobre a intervenção federal

RESUMO: Este trabalho pretende analisar a figura da Intervenção Federal sob a égide do art. 34, III da Constituição Federal; os reflexos decorrentes da sua aplicação no cotidiano social, as causas que desencadeiam a sua implementação e os aspectos que envolvem as tentativas de promover a protagonização deste mecanismo no território nacional. Outro aspecto importante que receberá enfoque diz respeito aos limites: os que estão presentes na execução da medida e refletem sobre o alcance de seus efeitos e os que dela decorrem e afetam diretamente determinados direitos constitucionais que contemplam, por exemplo, a liberdade de locomoção.

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1. INTRODUÇÃO

Sobre o Estado recai a obrigação de garantir e promover os meios essenciais para a manutenção da incolumidade social; a ele cabe a construção de políticas de segurança pública que integrem as frentes desta categoria a fim de unificar e intensificar os esforços no combate a qualquer ameaça que viole o cenário da lei e da ordem. 

Entretanto, quando na estrutura do baluarte estatal se infiltram as investidas criminosas que, em níveis extremos, invadem e enfraquecem os alicerces da segurança publica, seja ao sabor da força ou da canetada – leia-se corrupção --, se faz necessário investigar em que ponto desta estrutura se localiza o calcanhar de Aquiles golpeado; ou, em outras palavras, igualmente “hipotéticas”, onde se aninha(m) o(s) gabinete(s) a partir do(s) qual (is) as concessões, em forma de omissão, foram distribuídas à criminalidade.

Diante disto, é forçoso entender que a instituição da Intervenção Federal decorre de situações em que se verifica a presença de níveis elevados de anormalidade constitucional. Tais situações, previstas na CF, uma vez migrando do cenário hipotético para o cenário concreto, acionam o gatilho que libera a incidência da medida.

Ademais, inquestionável é, de igual modo, a importância de se apontar os holofotes para os mecanismos utilizados pelo Estado durante os contextos que refletem o seu fracasso no zelo pela segurança de seu povo, aspecto este assinalado pela própria Constituição Federal como um direito “fundamental”.

Do ponto de vista jurídico, o exame da temática afere-se igualmente relevante, visto que, uma vez implementada a intervenção federal, faz-se essencial compreender quais são as imposições aplicadas e até onde elas podem influenciar aspectos que, para além de nortearem o arranjo social, também servem como bussola legal para gestão estatal.

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2. DESENVOLVIMENTO

2. 1. A INTERVENÇÃO FEDERAL

2.1.1 CONCEITO

No ordenamento jurídico brasileiro, a intervenção federal figura como uma medida de natureza excepcional, ou, ainda, como um meio estabilizador através do qual a União se reveste de legitimidade para interferir na autonomia dos entes federados -- bem assim na dos municípios situados na circunscrição do Território Federal --  quando observada a ocorrência de alguma das hipóteses elencadas nos incisos do art. 34 da Carta Magna; neste sentido, Gilmar Mendes assinala que a intervenção federal se materializa como um “mecanismo drástico”, cuja finalidade reside na manutenção dos fundamentos essenciais da Lei Maior. 

Em síntese, a Intervenção Federal é, do ponto de vista das liberdades individuais e da própria autonomia do ente federado afetado pela medida, um mal necessário para a contenção de um mal maior.

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3.    FUNDAMENTAÇÃO 

3.1 FUNDAMENTAÇÃO LEGAL

  Apesar do temporário potencial modificativo presente durante a sua vigência, e incidente sobre certos paradigmas constitucionais – alguns norteadores do comportamento social, a exemplo do art. 5, XV da CF --    bem como sobre o próprio trato das atividades gerenciais do ente federado, suprimindo-lhe a autonomia e portanto ganhando, equivocadamente, atmosfera de absolutismo; tal medida, é bom salientar, se ampara na legitimidade conferida pela Constituição Federal.

 Os fundamentos legais da Intervenção Federal se encontram aninhados nos termos do art. 34 da Constituição Federal, que legitimam a sua implementação quando da subsunção das circunstancias concretas às hipóteses previstas nos termos do supracitado dispositivo do Texto legal. Ademais, adicionalmente, a medida em exame tem o seu julgamento orientado nas disposições trazidas pela lei nº 12.562 de 23 de Dezembro de 2011, quando na hipótese do inciso III do art. 36 da CF.

Ao refletir sobre os aspectos de incidência da Intervenção Federal, Antonio Sérgio Pacheco Mercier entende que, por se tratar de um ato de natureza excepcional, as hipóteses que geram a sua ocorrência estão previstas no texto constitucional de modo taxativo e, sendo assim, não se afere admissível que a medida seja imposta em reação a quaisquer outras hipóteses que não as expressas pelo legislador na Carta Cidadã.”

Diante disto, qualquer outro cenário que se afaste do que dispõe o texto constitucional, dedicado ao tratamento das hipóteses de cabimento, não irá desencadear a ocorrência da intervenção federal. Por conseguinte, face ao caráter agressivo que circunda a essência da Intervenção Federal, usou o legislador de grande coerência e prudência ao criar requisitos limitadores, inegociáveis, ao cabimento de tal medida.

3.1.1  CRÍTICAS AO TRATAMENTO DOUTRINÁRIO

 Muito embora inequívoca seja a importância deste mecanismo constitucional, sendo portanto precípua a sua total apreciação, diante do exame das doutrinas de Direito Constitucional restou evidenciado que o tema não recebeu uma abordagem doutrinária suficientemente abrangente; nesta perspectiva, foi percebido que pouco ou quase nada se construiu de inovador nas produções teóricas atualmente dedicadas ao trato desta seara do Direito, de maneira que são escassos os posicionamentos que fogem ao padrão de engessamento doutrinário,  atualmente norteador do entendimento acadêmico, diga-se de passagem frustrado quando da necessidade de lançar mão de posicionamentos teóricos que se mostrem amplos e aptos à fomentar a sua construção.

É cediço que as considerações doutrinárias funcionam como ferramenta essencial para a construção das bases do pensamento crítico e acadêmico, sendo a sua manifestação insubstituível e inafastavel à consecução de tal fim; de modo que, quando emudece ou se expressa de maneira insuficiente ou superficial, grande é o prejuízo à cognição da matéria, dada as largas lacunas em aberto, dentro das quais passam a residir a duvida e a vaga pressuposição, que em nada agregam.

Por conseguinte,  no que tange o tratamento conferido à Intervenção Federal, ficou, pois, evidente, que a compilação de considerações teóricas atualmente conhecida é carente de amplitude; fato este que restringe a exploração conteudistica em decorrência das repetidas interpretações encontradas na doutrina. Em síntese, é possível depreender, da analise doutrinaria, que o tema da Intervenção Federal se assemelha a uma musica tocada em uma só nota. 

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4. CABIMENTO DA INTERVENÇÃO FEDERAL

Os pressupostos de incidência da Intervenção Federal se encontram previstos nos termos dos incisos I ao VII;  estes compreendidos pelo Art. 34 da  Constituição Federal,  e aptos à revestir, pois, a regra (Art.34) -- segundo a qual a União não irá intervir nos entes federados, e tampouco no DF – com a exceção (incisos I ao IV), segundo a qual o supramencionado dispositivo constitucional terá a sua incidência afastada por força das hipóteses insculpidas no rol daqueles incisos.

Nesta esteira a implementação da Intervenção Federal se afere cabível apenas e tão somente quando da fiel adequação da realidade tangível  aos tipos de situações previstos pelo legislador, ou seja, quando extrema e inafastavel é a agressão aos princípios basilares que constituem a integridade e asseguram ordem nacional.

Na presente perspectiva, Manoel Ferreira Filho entende que é cabível a Intervenção quando da necessidade em se resguardar a incolumidade da unidade nacional (art. 34, I e II); assim como quando a ordem constitucional precisa ser mantida (art. 34, VII); ademais, quando se faz necessário assegurar a integridade da ordem pública, da ordem jurídica e, por derradeiro, da disciplina no trato das finanças estaduais, estes últimos verificáveis, respectivamente, nos termos dos artigos (34, III e IV; 34, VI e 34, V). Por conseguinte, depreende-se que, havendo a adequação à alguma das previsões taxativamente previstas na carta Magna, a União intervirá através da Intervenção Federal.

4.1. LIMITES AO ALCANCE DA MEDIDA

Em que pese à União seja conferida a legitimidade para penetrar em meandros cuja competência recai sobre exercício da autonomia do ente federado, tal prerrogativa não lhe confere ares de superioridade em relação aos Estados-membros. Isto porque, como bem entende Marcelo Novelino, quando a União  recebe a  legitimidade para intervir nos entes federados, recebe para fazê-lo visando alcançar um interesse superior – a defesa da unidade  e da estabilidade do sistema federativo -- e não o próprio. 

Nessa perspectiva, quando implementada, a Intervenção obedecerá, por força do seu caráter excepcional, a duração de vigência prevista no decreto que a legitimou, isto quer dizer, adicionalmente, que a amplitude temporal da ingerência aplicada ao Estado-membro está vinculada às disposições atinentes a sua execução, não podendo das suas orientações se afastar; de modo que, reputar-se-á extinta a vigência da Intervenção Federal quando cessadas as circunstancias que motivaram a sua autorização. Igualmente entende Eloísa Machado de Almeida ao dissertar que as razões da decretação da Intervenção Federal determinam a sua duração.

O contrário também é valido, isto é, quando não contida a anormalidade constitucional que ensejou a aplicação da medida, o período de duração dos seus efeitos pode, unicamente nesta hipótese, ser renovado.

Ademais, durante a vigência Intervenção Federal, que pressupõe a idéia de atipicidade, o poder constituinte sofre limitação no que tange à edição de emendas à Constituição. A regra, trazida pelo texto legal insculpido no § 1º do art. 60 da Magna Carta dispõe  que,  na constância da Intervenção Federal, bem como do Estado de Defesa ou Estado de Sítio – espécies do gênero estado de exceção – não há a possibilidade da Constituição ser emendada.

Igualmente, os Estados-membros também gozam de tal proteção aos seus respectivos textos constitucionais estaduais; à guisa de exemplo importa destacar que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no § 1º do seu art. 111, semelhantemente à Magna Carta,  prevê a vedação em relação à modificação do seu teor quando da incidência de situação de estado de exceção, do qual deriva em espécie, como anteriormente frisado, a Intervenção Federal.

4.1.1.  REFLEXOS SOBRE OS DIREITOS INDIVIDUAIS

Notório é o impacto gerado na vida dos indivíduos durante da incidência de uma medida tão radical como a intervenção federal. Direitos constitucionalmente consagrados, como o de locomoção – o famigerado direito de ir e vir -- por exemplo, podem, em maior ou menor escala, a depender do nível da ingerência, ser frontalmente atingidos, e com legitimidade, em nome da reestruturação da área afetada pelos efeitos do mecanismo constitucional. A ratificação desta perspectiva pode ser extraída a partir da aplicação de um breve exame sobre a redação do art. 5º, XV da CF, que se revela  inequívoco ao dispor sobre o aspecto em comento no parágrafo anterior, qual seja, a liberdade de locomoção condicionada.  

Do texto legal é possível depreender que a paz figura como requisito sine qua non  para o pleno gozo do direito de  locomoção no território nacional; nesta esteira, sendo a ela atingida em níveis exorbitantes de agressão --  como é nas hipóteses  do art. 34, incisos I, II e III da Carta Magna -- tal direito é temporariamente afastado em prol da proteção à coletividade que dele usufrui em condições normais. 

Em síntese, o direito constitucional de locomoção não se recobre de uma blindagem intocável e intransponível, sendo o seu usufruto diretamente dependente da paz reinante. Neste sentido, acertadamente assinala Luíza Dias Cassales, que o direito que contempla o aspecto da liberdade de locomoção não se reveste de caráter absoluto, uma vez que se encontra sujeito às limitações previstas no próprio dispositivo.

Ademais, os efeitos de uma medida de controle do porte da Intervenção Federal são, também, pulverizados sobre o direito de propriedade que, assim como o de locomoção, é igualmente compreendido no rol dos direitos individuais. O direito de propriedade, previsto no art. 5º , XXII da Magna Carta, também pode sofrer limitações na hipótese do inciso XXV do artigo em apreço, que é enfático ao dispor que a propriedade particular pode ter a sua tutela transferida para a autoridade competente quando em caso de iminente perigo público, e nesta hipótese podem ser compreendidas as situações que ensejam a implementação da ação interventiva.

Outra vez, um direito constitucionalmente consagrado se defronta com uma circunstancia excepcional que, prevalecente, afasta, temporariamente, a incidência da essência conteudistica da norma garantidora da propriedade. Isto revela, por conseguinte, que a previsão constitucional que reveste os direitos analisados se mostra tendente à flexibilidade quando cabível

4.1.2. LEGITIMIDADE E PROPOSITURA

A legitimidade para decretar a Intervenção Federal recai, -- nos termos do Art. 80, X da CF--, exclusivamente, sobre o Presidente da Republica, que poderá convocar o Congresso Nacional com tal finalidade nos termos do Art. 57, § 6º, II da CF, neste sentido entende Antonio Fernando Pires que o Poder Executivo e apenas ele goza de atribuição para realizar a Intervenção.  

Sobre o rito de decretação da Intervenção Federal, é forçoso destacar que duas são as  modalidades de intervenção:  intervenção espontânea e provocada, o cabimento de cada uma se vincula à subsunção do caso concreto às previsões arroladas no art. 34 da CF.  Na primeira, espontânea, a decretação da Intervenção ocorre ex officio pelo representante do poder executivo federal diante das circunstancias insculpidas nos incisos I, II e III e V do art. 34.

Com relação à segunda modalidade, qual seja, a provocada, verifica-se a sua ocorrência nos  casos previstos no art. 34 , incisos IV, VI e VII. Ademais, nesta esteira, interessa ainda enfatizar que a intervenção provocada pode se revestir de caráter discricionário, na hipótese de dependência da solicitação dos poderes coagidos, estes podendo ser Legislativo e Executivo; e vinculado, quando estiver na dependência da requisição do Supremo Tribunal Federal, quando o Judiciário figurar como o poder coagido.

Destarte, as situações em que se vislumbram as hipóteses de requisição e solicitação da medida interventiva. O contexto no qual se verifica a possibilidade de requisição é construído quando a coação atinge a esfera do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, no tocante aos poderes estaduais. No que concerne à solicitação, o pressuposto é traduzido pela coação recair sobre o Poder Judiciário.

Ademais, quanto a propositura, no próprio decreto se faz exigível a presença de disposições nas quais se encontrem específicos os aspectos atinentes ao alcance da medida, assim como a duração de sua vigência e, havendo a possibilidade, o nome da pessoa sobre a qual recairá as atribuições de interventor Outro ponto interessante e que importa ser alçado em destaque diz respeito ao prazo para a submissão do decreto ao Congresso Nacional, que é compreendido pelo período de 24 horas. Tal submissão decorre do fato de ser o controle de legitimidade da Intervenção Federal uma das atribuições daquela Casa. 

Diante do exposto, resta patente a preocupação do legislador ao estabelecer a seleção do sujeito ativo apto à gozar das atribuições atinentes a decretação da Intervenção, ademais, prudente foi o tratamento dado no tocante à propositura da medida.

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5. INTERVENÇÃO FEDERAL NO RIO DE JANEIRO

De um lado, a robusta fortaleza bélica que protege os interesses da criminalidade; do outro, forças de segurança publica mal estruturadas e destituídas das condições mais elementares ao eficiente exercício das suas atribuições. No meio, acuada, a população, que se vê refém dos reflexos gerados pelo avanço irrefreável da violência, fruto do domínio desimpedido da criminalidade que, por sua vez, deve origem do seu crescimento à falha do aparato estatal na promoção da proteção coletiva.

O resultado desta embaraçosa equação é traduzido nas impactantes estatísticas que revelam a impotência do Estado no trato da segurança pública. Informações divulgadas pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP) apontam para a situação de calamidade na qual se enquadra o Rio de Janeiro. De acordo com os dados, o índice de roubos por cada cem mil pessoas disparou no comparativo realizado entre os anos de 2015 e 2016, elevando-se de 893,9 para a casa dos 1.255. Este intervalo equivale a um crescimento de 40, 4%.

Contudo, a violência que impera no Rio de Janeiro não se exaure na esmagadora incidência de crimes patrimoniais, vai além. Os números concernentes ao crime de homicídio são igualmente exorbitantes e desnudam contexto aterrador que enclausura a população ordeira em um misto de terror e revolta. Segundo informações levantadas pelo Instituto de Segurança Publica  (ISP) do governo do Rio, o ano de 2017 apresentou um saldo de 6.731 mortes de natureza violenta. Isto revela o  inequívoco nível de letalidade que reveste a cotidiano daquele ente-federado.

Foi diante deste cenário de absoluta desestabilidade que, no dia 16 de fevereiro de 2018, uma sexta- feira, foi decretada, pela primeira vez na história do Brasil, uma Intervenção Federal. A medida, cuja vigência finda no dia 31 de dezembro do mesmo ano, surgiu diante da inadiável necessidade em se responder, à altura, a conjuntura de furto da paz coletiva alicerçada sobre a falibilidade governamental. O fundamento legal para a implementação da Intervenção Federal na segurança publica do Rio de Janeiro reside nos termos constitucionais do art. 34, III da Constituição da Republica Federativa do Brasil.

Um dos primeiros aspectos verificados com a instituição da Intervenção Federal na segurança publica carioca se relaciona com a mudança na gestão da sua respectiva secretaria, que passa, após a implementação da medida, para a batuta do General Walter Braga Netto, responsável pelo Comando cuja circunscrição contempla o estado do Rio de Janeiro. Nesta perspectiva, importa frisar que a substituição tem caráter temporal, enquanto durar a medida, o que quer dizer que, uma vez findados os motivos que ensejaram a execução da Intervenção Federal, a pessoa que ocupava o cargo de gestão então cedido para o interventor – este nomeado pelo Presidente da Republica no decreto da Intervenção – retoma a sua posse, salvo quando da existência de alguma circunstancia de ordem legal que obste tal retorno.

Reside ainda neste aspecto a distinção entre a Intervenção Federal, aplicada pela primeira vez em um Ente-federado, e a GLO (Garantia da Lei e da Ordem), já protagonista naquele estado e em outros. Ocorre que, enquanto a primeira implica na temporária modificação na gestão da secretaria de segurança publica, durante a GLO o trato da gestão de segurança publica continua com os governos do estado. Isto é, na primeira, o que existe é literalmente uma “intromissão”, fato não verificado quando da incidência da segunda.

Embora tenha sido implementada com o fito de conter o massivo ataque à integridade da segurança pública do Rio de Janeiro, a medida interventiva não tem sido encarada através de uma perspectiva otimista por parte dos especialistas da seara social. Michel Misse, sociólogo e filiado à idéia de manutenção das Unidades de Policias Pacificadoras (UPP) alerta para a efemeridade do sentimento de segurança trazido pela Intervenção.

Em que pese a discordância, ainda é muito cedo para tecer conclusões sobre a real efetividade da Intervenção Federal na segurança publica do Rio de Janeiro, sobretudo em razão do seu caráter inédito. Contudo, a expectativa que tem sido alimentada revela que a população vem depositando confiança no sucesso da medida.

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CONCLUSÃO

Embora as situações que ensejam a intervenção se distingam na espécie, isto é, embora as hipóteses ocorram em contextos diversos, há uma característica que recai sobre cada uma em igual medida: a permissividade. 

O alcance da compreensão não é remoto. Todavia, requer o mínimo de reflexão para se entender que a construção do cenário que legitima a implementação de um mecanismo tão radical não é concluída da noite para o dia, mas gradativamente, através dos permissivos ofertados por meio do desrespeito aos pressupostos mais comezinhos para a manutenção da ordem governamental, como, por exemplo, a estruturação das forças de segurança publica. 

Não obstante, é possível que o choque estrutural, causado pela ingerência da Intervenção Federal nas áreas de competência exclusiva de um Governo possa estimular a transformação da perspectiva adotada no trato da gestão interna do Estado-membro atingido pela medida, evitando-se, assim, que o futuro reitere os erros situados no passado e novamente se faça necessário privar o povo do pleno gozo dos seus direitos e liberdades constitucionais.

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