Estudo acerca da legislação ambiental, com ênfase na tutela jurídica da flora brasileira

RESUMO

Nesta pesquisa monográfica, procura-se apresentar os motivos pelos quais o Brasil tem responsabilidade internacional com a defesa ambiental e explicitar os instrumentos processuais e as armas de coerção capazes de tornar efetiva a tutela ambiental, expondo os principais instrumentos do direito material disponíveis para o enfrentamento da questão ambiental que atinge a sociedade brasileira. Outro objetivo é questionar a efetividade das vias processuais situando a matéria na evolução dos direitos fundamentais para a terceira geração que coloca a ampliação do acesso à justiça como fundamental direito do homem. Observando que, caso os indivíduos pudessem utilizar diretamente os meios jurídicos para proteger a natureza, em hipóteses de pequenas e micro lesões, tal acesso acarretaria uma ampliação da conscientização social, promoveria uma educação ambiental sólida e auxiliaria na evolução de idéias em prol dos interesses ambientais e do desenvolvimento sustentável. Desta forma este trabalho procura demonstrar que a formulação de novas atitudes e práticas é capaz de aproximar a sociedade da justiça, através de um direito inovador e revolucionário como o Direito Ambiental.Dir

ABSTRACT

This monographic research presents the reasons Brazil has international responsibility to protect and defend the environment. It presents the prosecution ways and coercion resources capable of making effective the nature tutorship, as well as the main tools of the material right available to face the environmental question that goes upon the Brazilian society. Furthermore, another objective is to question the effectiveness of legal procedure, demonstrating the subject on the evolution of the fundamental rights to the third generation which defends the enlargement of the justice access as a fundamental right to all human beings. Thus, if individuals could use directly the judicial ways to protect nature, even in hypothesis of small and micro lesions, this access would spread the social conscious, promote a solid environmental awareness, aiding the evolution of ideas on behalf environmental interests and sustainable development. In summary, this work would like to demonstrate how the development of new attitudes and practices is capable to bring near society and justice through an innovative and revolutionary right, the Environmental Right.

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SUMÁRIO: INTRODUÇÃO, CAPÍTULO 1 FLORA BRASILEIRA, 1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS, 1.2 IMPORTÂNCIA DA PRESERVAÇÃO, 1.3 PROCESSOS DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL, 1.4 PRINCIPAIS ECOSSISTEMAS FLORESTAIS BRASILEIROS, CAPÍTULO 2 DIREITO AMBIENTAL, 2.1 CONCEITOS FUNDAMENTAIS, 2.2 MULTIDISCIPLINARIEDADE DO DIREITO AMBIENTAL., 2.3 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2.4 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL, CAPÍTULO 3 EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL BRASILEIRA, 3.1 CONTEXTO MUNDIAL, 3.2 EVOLUÇÃO LEGISLATIVA, 3.2.1 Código Florestal, 3.2.2 Constituição de 1988, 3.2.3 Código de Proteção e Defesa do Consumidor, 3.2.4 Lei de crimes ambientais, CAPÍTULO 4 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, 4.1 FORMAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE., 4.2 ESTRUTURA DO SISNAMA, 4.3 IMPACTO AMBIENTAL E LEVANTAMENTO DE RISCOS., 4.4 SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO, 4.5 ISO SÉRIE 14.000., CAPÍTULO 5 INSTRUMENTOS PROCESSUAIS PARA A TUTELA JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE, 5.1 AÇÃO PENAL, 5.2 PROCEDIMENTO CIVIL ORDINÁRIO, 5.3 AÇÃO CIVIL PÚBLICA.., 5.4 AÇÃO POPULAR, 5.5 MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, 5.6 TUTELA CAUTELAR, 5.7 EXECUÇÃO ESPECÍFICA E MANDAMENTO COMINATÓRIO, 5.8 MANDADO DE INJUNÇÃO, CONCLUSÃO, REFERÊNCIAS.

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INTRODUÇÃO

Em meados de 2004, quando esta pesquisa monográfica ainda se encontrava em fase de projeto, buscava-se, dentro do infinito universo jurídico, um tema atual e pulsante que atingisse a todos direta e indiretamente e que representasse um assunto de relevância social cujo estudo contribuísse para demonstrar a importância efetiva da Ciência do Direito na proteção e defesa da vida, em seu caráter mais abrangente.

Tendo este ponto de vista como meta, aliado aos conhecimentos de Botânica, adquiridos no Curso de Ciências Biológicas da Universidade Santa Úrsula, no Rio de Janeiro, quase que espontaneamente brotou a idéia de focalizar o Direito Ambiental e, dentro dele especificamente, a Tutela Jurídica da Flora, tema ainda carente de evolução legislativa processual.

A sucessão de acontecimentos negativamente marcantes relacionados com o meio ambiente brasileiro que dominaram o cenário nacional da escolha do tema até hoje demonstra a atualidade da questão. Eles expõem o grau insuficiente de conscientização e mobilização da sociedade em relação ao mundo que deseja legar a seus filhos, reforçando a necessidade de atuação do Direito para ajudar a evitar a destruição sistemática de um bem natural, considerado constitucionalmente como direito de todos.

Entre os fatos que chamaram atenção no Brasil e no exterior, nesse breve período, relacionados com a defesa ambiental em geral e com a proteção das florestas em particular, destaca-se a morte da missionária católica americana Dorothy Stang, de 73 anos, assassinada com nove tiros em 12 de fevereiro de 2005, no município de Anapu (PA), onde defendia há mais de 20 anos as causas ambientalistas ^[01]. É brutal a semelhança com a própria realidade brasileira de 22 de dezembro de 1988, quando o seringueiro, sindicalista e ativista ambiental Francisco Alves Mendes Filho, Chico Mendes, foi assassinado em Xapuri, no Acre, tornando-se símbolo da luta pela proteção da natureza e mártir nacional. ^[02]

Outro fato que também repercutiu intensamente na mídia foi a confirmação pela Fundação Nacional de Saúde da 15ª morte de criança indígena no Mato Grosso do Sul nos três primeiros meses de 2005. Todas eram menores de cinco anos e morreram devido à desnutrição, porque seu povo se desenraizou de seus costumes ao perder as matas e rios de onde provinha sua alimentação. Eram da etnia guarani-caiuá, ^[03] noticiou a Folha de São Paulo em 30 de março de 2005.

A questão da biopirataria, que ameaça destruir a possibilidade brasileira de exploração econômica do patrimônio que representa a riquíssima biodiversidade nativa, a partir da patente das marcas e do registro das fórmulas químicas, também ocupa sistematicamente o noticiário. A mais recente ocorrência foi a detenção pela Polícia Federal do alemão Carsten Hermann Richard Roloff, 58 anos, acusado de exportar ilegalmente aranhas para estudar seus princípios químicos. Foi liberado após prestar depoimento, ^[04] informou a Folha de São Paulo em 27 de setembro de 2004. O caso ilustra a ação incessante dos biopiratas que não respeitam a propriedade nacional sobre a fauna e a flora nativas. Para combater esta prática ilegal, o governo federal, através do Ministério do Meio Ambiente, prepara um projeto de lei destinado a tipificar o crime de biopirataria, ainda inexistente nas leis brasileiras, prevendo penas de até 12 anos de prisão para os infratores, ^[05] noticiou o jornal O Globo.

As principais questões que simbolizam a evolução da luta ecológica serão abordadas ao longo desta pesquisa, servindo de fundamento para a apresentação e análise dos instrumentos jurídicos à disposição da sociedade para defesa da flora. A primeira questão impõe-se por ser básica: por que os ecossistemas florestais brasileiros têm relevante interesse ambiental? Vale ressaltar que o estudo destes ambientes não é o principal objeto deste trabalho, entretanto é importante identificá-los e caracterizá-los para esclarecer a amplitude da tutela judicial pretendida.

Outra questão a ser analisada é o Direito Ambiental, seus objetivos, características e princípios. Como pode ele colaborar para proteger os ecossistemas florestais nacionais, responsáveis por uma das mais vastas áreas verdes da Terra? Com a intenção de ressaltar os avanços do pensamento ecológico, será estudada a forma como evoluiu o conceito de desenvolvimento sustentável, harmonizando as necessidades de crescimento econômico com as de proteção ao meio ambiente. E, ainda, as experiências pelas quais passou a humanidade para chegar a esse conceito e os principais fóruns internacionais que influenciaram o cenário interno.

Do ponto de vista administrativo, de que forma o Brasil se organizou para realizar a gestão ambiental e quais os mecanismos governamentais criados para promovê-la? Quanto ao amparo legal será mostrada a legislação à disposição para coibir a degradação ambiental e punir os responsáveis pelos desmatamentos e ações poluidoras e, ainda, como se refletiram nessa legislação os novos conceitos ecológicos mundiais que tomaram força a partir da segunda metade do século passado. As leis que surgiram nos anos 70 e 80 reforçaram a base estrutural para gerir o patrimônio ambiental brasileiro, mas ainda carecem de aprimoramento para alcançar o estágio ideal de eficiência na tutela ambiental.

Descrito o panorama no qual se circunscreve a situação florestal brasileira, chega-se a novas questões: como o Direito pode atuar para garantir a integridade do meio ambiente e quais os recursos que dispõe para proteger efetivamente a flora nacional? As vias processuais para a defesa ambiental, serão elas acessíveis à população, possibilitando o exercício do dever imposto à coletividade pelo artigo 225 da Constituição? Para responder, foi feita uma análise dos instrumentos processuais disponíveis para a tutela ambiental, além de observações acerca da composição dos pólos processuais e sobre a legitimação do cidadão comum frente aos danos ambientais.

Finalmente, é importante frisar que o objetivo desta pesquisa é contribuir para a difusão do conhecimento e da consciência em relação à tutela jurídica da flora brasileira, à luz da legislação brasileira e sua aplicabilidade através do Direito, uma vez que a defesa da flora é a base científica de qualquer estudo que pretenda demonstrar a importância do meio ambiente natural.

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CAPÍTULO 1

FLORA BRASILEIRA

1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Um meio ambiente ecologicamente equilibrado é fundamental para a sobrevivência da vida. Aceita esta premissa, pode-se avaliar a importância primordial da tutela jurisdicional da flora, mecanismo jurídico idealizado para garantir a preservação da biodiversidade, da hidrosfera, dos aspectos climáticos e do solo da Terra, único planeta capaz de abrigar a vida humana.

Nos primórdios da humanidade a ecologia era tema de absoluto interesse prático. Para sobreviver, o homem necessitava conhecer o meio ambiente onde vivia, bem como os vegetais e animais que o compunham e os fenômenos naturais que o modificavam. O advento da civilização, ao proporcionar o domínio de tecnologias capazes de interferir na natureza, paradoxalmente afastou o homem da necessidade prática desses conhecimentos e desvinculou-o da natureza, já que no dia-a-dia ele sentia vez menos dependência do meio ambiente.

A valorização da produção humana, ao trazer benefícios imediatos para o indivíduo em detrimento do que a natureza pode oferecer a toda sociedade, gerou a falsa impressão de que é possível viver sem a natureza. No entanto, a ciência prova que a humanidade continua dependente da biosfera, que nos oferece a vida apesar de extremamente agredida.

O planeta como é conhecido hoje somente existe porque conta com uma cobertura vegetal que o protege. Desde a flora criptogâmica até as angiospermas forma-se um conjunto capaz de interferir nos ciclos do ar e da água, nos teores de oxigênio e carbono e na proteção do solo; serve de fonte de alimento das cadeias ecológicas e produz e sintetiza as principais substâncias que sustentam as formas de vida ditas superiores.

Continua sendo, portanto, uma questão de sobrevivência ampliar a consciência de que a vida em nosso planeta depende da preservação desse legado. Sendo finito, ele requer o desenvolvimento de técnicas de exploração auto-sustentáveis e mecanismos de defesa em diversas esferas, entre elas a do Direito. A ganância, a utilização irresponsável da tecnologia, o desrespeito às leis favorecido pela impunidade, de um lado, e a ignorância, a falta de cidadania, o descaso com o equilíbrio natural, de outro, têm levado à degradação de um patrimônio riquíssimo, num processo de verdadeira autodestruição, pois os recursos explorados, além de esgotáveis, são de suma importância para a obtenção de energia e matérias-primas, bem como para a manutenção dos processos vitais, inclusive da vida humana.

Olhando a questão da preservação da natureza a partir da visão jurídica de Miguel Reale - segundo a qual a estrutura do direito é tridimensional, ou seja, pressupõe a existência de um fato ao qual a sociedade atribui valor, levando ao estabelecimento de normas de Direito com o objetivo de o regular ^[06] - conclui-se que o ser humano não valoriza sua relação com o meio ambiente, pois na maioria das vezes tem criado normas de baixo poder coercitivo e, portanto, inócuas.

Uma análise em profundidade dos diversos sentidos da palavra Direito veio demonstrar que eles correspondem a três aspectos básicos, discerníveis em todo e qualquer momento da vida jurídica: um aspecto normativo (o Direito como ordenamento e sua respectiva ciência); um aspecto fático (o Direito como fato, ou

em sua efetividade social e histórica) e um aspecto axiológico (o direito como valor de Justiça). ^[07]

O Direito não procura ordenar as relações entre os indivíduos apenas para satisfazê-los. Ao contrário, o objetivo é possibilitar uma convivência ordenada, o que se pode extrair da expressão bem comum. O bem comum é a ordenação daquilo que cada homem pode realizar sem prejuízo do bem alheio criando uma composição harmônica do bem de cada um com o bem de todos. ^[08] Baseando-se nas valorações dadas ao fato pela sociedade, o legislador projeta normas, sancionando as que considera devam ser obedecidas. ^[09]

1.2 IMPORTÂNCIA DA PRESERVAÇÃO

Apesar de estar ganhando corpo na sociedade brasileira a tendência para a proteção da flora e do meio ambiente, falta muito ainda a percorrer para consolidar uma consciência ecológica capaz de propiciar ações concretas em defesa da vida. O certo é que o país não pode permanecer inerte às agressões que diuturnamente são feitas a seu riquíssimo patrimônio natural.

Por suas dimensões continentais, o Brasil abriga importantes ecossistemas vegetais cujas características apresentam uma diversidade biológica ímpar no planeta, razão pela qual tem uma responsabilidade mundial com a preservação de suas florestas.

A diversidade botânica em território brasileiro é de vital importância inclusive para a elaboração de fármacos, tão cobiçados pela biopirataria, e pela vasta possibilidade de opções nutricionais. Já se tornou rotina no noticiário o furto de plantas nativas para a produção de remédios por cientistas estrangeiros. As substâncias produzidas pela natureza em solo brasileiro são sintetizadas por laboratórios estrangeiros, patenteadas e depois vendidas com enormes lucros sem nem mesmo repasse de royalties ^[10] para o país de origem da substância, que não se beneficia financeiramente dessa imensa estrutura comercial.

Por outro lado, observando-se que o conhecimento medicinal das substâncias, em sua maioria, é patrimônio dos povos silvícolas que milenarmente as vêm utilizando, pode-se concluir que há também lesão da população descobridora, aquela que originalmente detectou o caráter medicinal da substância, mesmo que por método empírico.

Conhecendo o imenso valor que a diversidade ecológica tropical tem a oferecer, vê-se como é primordial debater exaustivamente todas as questões acerca do meio ambiente e difundir o mais amplamente possível a importância da preservação da flora brasileira nos mais diversos níveis, escolas, campo, cidades. Só fortalecendo a educação ecológica da sociedade ela será capaz de se organizar para defender eficazmente esse patrimônio.

Resta, portanto, à sociedade brasileira definir suas prioridades em relação ao ambiente que possui. Traçar as diretrizes e objetivos para aprimorar sua legislação, fortalecer suas instituições executivas para vencer os obstáculos que dificultam a aplicação da lei, de forma a tratar este patrimônio nacional com a dignidade que merece.

1.3 PROCESSOS DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL

Defender as florestas é um dos melhores recursos para garantir o equilíbrio ambiental:

As florestas são vivas, e mais, constituem também elas sistemas de suporte à vida de outras partes da biosfera. Interagem com o clima, particularmente os climas locais, ajudam a direcionar a circulação dos ventos. ^[11]

O Brasil, país ainda em desenvolvimento - com índices alarmantes de subdesenvolvimento humano e carente de interesse político para efetivamente proteger esta riqueza desconhecida - associado aos poucos investimentos em pesquisa pura capaz de formar uma base científica que possa sustentar a pesquisa aplicada, impõe às suas florestas e, em conseqüência, à sua biodiversidade, pressões intensas e de imenso poder destrutivo que tornam cada vez mais urgente a tutela, a fiscalização e, principalmente, a construção de uma reforma legislativa eficaz.

Paulo de Bessa Antunes destaca as seguintes pressões que se exercem sobre as florestas brasileiras: as migratórias, exercidas pelas populações marginalizadas; as pecuárias, exercidas pela criação de gado; e as exercidas pelas madeireiras, pelo narcotráfico, pela dívida externa e pelo garimpo de pedras e metais preciosos. ^[12]

É a devastação das florestas pelas motosserras, pelas queimadas, pela pecuária extensiva, pelas plantações em escala, pelos assentamentos ilegais, pela ocupação urbana desordenada, tudo em nome do chamado progresso, que entre outras irresponsabilidades cegas incentiva o contrabando de madeiras e animais.

Todos estes fatores são poderosas forças que colocam as florestas em situação de risco. Ainda na recente história observa-se que o próprio Código Florestal, de 1965, trazia em seu bojo - no original artigo 19 - permissão para a destruição da biodiversidade, significando que naquele ano, em pleno século XX, o legislador brasileiro não percebia a real importância da biodiversidade nacional.

Visando o maior rendimento econômico, é permitido aos proprietários de florestas heterogêneas transformá-las em homogêneas, executando trabalho de derrubada a um só tempo ou sucessivamente, de toda a vegetação a substituir, desde que assinem, antes do início dos trabalhos, perante autoridade competente, termo de obrigação de reposição e tratos culturais. ^[13]

Este dispositivo, inserido na legislação criada precisamente para proteger a flora, permitia ao proprietário a derrubada a um só tempo da vegetação heterogênea e, por incrível que pareça, somente foi alterado em 1989, com a lei 7.803. Resultado, a biodiversidade foi legalmente destruída durante os 24 anos de vigência deste artigo do Código Florestal.

Considerando que antes disto o país não dispunha de uma legislação efetivamente voltada para a defesa ambiental florestal, chega-se à conclusão de que durante 489 anos a sociedade brasileira destruiu o que pôde de suas florestas e que somente há 16 anos conta com uma tutela jurídica razoável, ainda assim insuficiente para garantir efetivamente às futuras gerações uma vegetação protegida, preservada e ecologicamente equilibrada, conforme preceitua a Carta da República.

A tutela jurídica do meio ambiente torna-se necessária quando ocorre a degradação ambiental, ameaçando o bem-estar, a qualidade de vida do homem e, nos casos mais graves, sua própria sobrevivência. É importante, pois, analisar os processos de degradação ambiental que se manifestam de várias formas, seja eliminando seus elementos constitutivos, seja introduzindo substâncias que lhe alterem a qualidade.

Observando o assunto sob a ótica da tutela florestal, duas modalidades de degradação ambiental se tornam mais perigosas para o objeto deste estudo. São elas o desmatamento e a poluição.

O desmatamento é a destruição da vegetação, seja de florestas, cerrado, mangue, restinga, pantanal ou caatinga. Sua prática pode ser efetuada de forma química, com uso de substâncias desfoliantes; mecânica, por meio de tratores e correntes capazes de destruir grandes parcelas de florestas em pouco tempo; e ainda por meio de queimadas. Estas práticas de destruição irracional têm transformado grandes extensões de um país fértil e rico em grandes desertos improdutivos.

A poluição é uma forma de degradação do meio ambiente que atinge mais diretamente a água, o ar e o solo, afetando a flora e a fauna, principalmente pela introdução de substâncias capazes de prejudicar a vida.

A necessidade de analisar conceitos doutrinários para melhor observar a real amplitude do termo poluição remete à definição de Hely Lopes Meirelles, segundo a qual "poluição é toda alteração das propriedades naturais do meio ambiente, causada por agente de qualquer espécie, prejudicial à saúde, à segurança ou ao bem estar da população sujeita aos seus efeitos". ^[14]

De forma mais ampla, José Alfredo do Amaral Gurgel conceitua poluição como "qualquer modificação das características do meio ambiente de modo a torná-lo impróprio às formas de vida que ele normalmente abriga". ^[15]

A legislação traz definições tão abrangentes quanto a doutrina e ainda fornece dados que possibilitam a plena caracterização de poluição. Segundo o artigo 1º do Decreto-lei 303/1967, denomina-se poluição qualquer alteração das propriedades físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente causada por qualquer substância sólida, líquida, gasosa ou em qualquer estado da matéria, que, direta ou indiretamente seja nociva ou ofensiva à saúde, à segurança e ao bem estar das populações ou crie condições inadequadas para fins domésticos, agropecuários, industriais e outros ou ainda que cause danos à fauna e à flora. ^[16]

A Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, no artigo 3^o, traz a seguinte definição:

Art. 3° Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:

a)prejudiquem a saúde, a segurança e o bem estar da população;

b)criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;

c)afetem desfavoravelmente a biota;

d)afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;

e)lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos. ^[17]

Tal definição, no entender de José Afonso da Silva, é a mais completa e abrangente do Direito brasileiro e segundo comentário de Paulo Afonso Leme Machado:

[...] são protegidos o Homem e sua comunidade, o patrimônio público e privado, o lazer e o desenvolvimento econômico através das diferentes atividades (alínea b), a flora e a fauna (biota), a paisagem e os monumentos naturais, inclusive os arredores naturais desses monumentos, [...] os locais de valor histórico ou artístico podem ser enquadrados nos valores estéticos em geral, cuja degradação afeta também a qualidade ambiental. ^[18]

De uma maneira geral, o objeto da tutela jurídica não é o meio ambiente em seus aspectos constitutivos. O legislador sempre reserva um foco social quando trata do tema, não observa a natureza por si só, procura sempre observá-la em sua finalidade comum para a sociedade. Assim, o que o Direito visa proteger, segundo ensinamento de José Afonso da Silva, é a qualidade do ambiente em função da qualidade da vida humana. ^[19]

Nesta linha de raciocínio é possível identificar dois objetos da tutela: um imediato, representado pela qualidade do meio ambiente, e outro mediato que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população. Este ponto de vista diverge dos propostos pelos biologistas que enfocam exclusivamente a natureza seja na pesquisa pura ou na aplicada, ainda que esta tenha um objetivo social.

1.4 PRINCIPAIS ECOSSISTEMAS FLORESTAIS BRASILEIROS

Os principais ecossistemas brasileiros estão constitucionalmente definidos no § 4° do artigo 225 como patrimônio nacional. São eles a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira. Nesta última incluem-se as restingas e manguezais, enquanto a Serra do Mar, do ponto de vista florestal abrange, entre outras, as vegetações de Mata Atlântica.

Apesar de o Cerrado e a Caatinga não estarem incluídos no texto constitucional, são também importantes ecossistemas, tanto que a Proposta de Emenda à Constituição 141/92, tentou incluir o Cerrado no parágrafo 4º do artigo 225 da Constituição. E ainda a Resolução CONAMA 236, de 19 de dezembro de 1997 criou uma Câmara Técnica Temporária para estabelecer diretrizes para a proteção, conservação, preservação e defesa desses ambientes. Além do mais, não resta dúvida de que estes e outros ambientes vegetais são objetos da tutela em consonância com o Código Florestal (lei 4.771/65).

A Floresta Amazônica é hoje o mais preservado ecossistema nacional, por sua densidade e dificuldade de penetração. Como está situada nos mais longínquos sítios do território brasileiro tem sua qualidade e, ainda que sob risco e constantes ataques, sua quantidade relativamente preservadas.

Tal preservação não se dá por meio de uma política legislativa ou por técnicas de desenvolvimento sustentável, mas, por se tratar de uma região realmente de grandes dimensões e de uma floresta extremamente densa e de difícil ocupação humana.

É uma floresta tropical úmida, segundo a precisa descrição de Eugene P. Odum:

As árvores geralmente formam três estratos: (1) árvores emergentes, muito altas e espalhadas, que se projetam acima do nível geral do (2) estrato do dossel, que forma um tapete contínuo sempre verde, a uma altura de 25 a 30 metros, e (3) um estrato de sub-bosque que se torna denso apenas onde há uma interrupção no dossel. As árvores altas tem raízes pouco profundas e muitas vezes apresentam bases inchadas ou "contrafortes". Uma profusão de plantas trepadeiras, principalmente cipós lenhosos e epífitas, muitas vezes esconde o contorno das árvores. As "figueiras estranguladoras" de outras trepadeiras arborescentes são especialmente dignas de nota. O número de espécies de vegetais é muito grande; freqüentemente existem mais espécies de árvores em poucos hectares do que em toda a flora da Europa. ^[20]

Na verdade, é um ecossistema florestal extremamente frágil, no sentido de que suas grandes e frondosas árvores carecem dos nutrientes que elas mesmas produzem. A serrapilheira formada pelo material em decomposição no solo cria uma camada de húmus densa e que sustenta nutricionalmente a flora. Em outras palavras, a camada de material em decomposição é densa, porém retida pela própria floresta. Se ocorrer um desmatamento haverá uma lavagem deste material, deixando à mostra um solo pobre e arenoso incapaz de permitir a rápida regeneração do ambiente. É um gigante, porém frágil e delicado.

Recente reportagem publicada no jornal Folha de São Paulo, divulgando resultados de um trabalho realizado pela ONG de pesquisas Imazon (Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia), demonstra que cerca de 47% da floresta já sofre algum tipo de ocupação humana. "A imagem da Amazônia como um imenso e contínuo tapete verde pertence ao passado". ^[21]

É a primeira síntese da dimensão das pressões humanas sobre a floresta, um bioma que ocupa uma área de 4,1 milhões de quilômetros quadrados de território nacional. [...] Vastas áreas de florestas que antes eram consideradas ‘vazias’ (especialmente nas porções norte e oeste da região) mostram sinais crescentes de pressões humanas, especialmente incêndios florestais. ^[22]

A Mata Atlântica, outrora exuberante formação florestal que cobria toda a costa brasileira de Santa Catarina até o Rio Grande do Norte, é hoje um arremedo do que era há 500 anos, quando da chegada dos portugueses. Em estado crítico, reduziu-se a cerca de 7,6% de sua área original, que contava com 1.306.421 quilômetros quadrados no século XVI. ^[23]

Considerado uma das grandes prioridades para a conservação de biodiversidade em todo o continente americano, este ecossistema - distribuído por 17 estados brasileiros - compõe-se de uma série de fitofisionomias bastante diversificadas, determinadas pela proximidade da costa, relevo, tipos de solo e regimes pluviométricos. Essas características foram responsáveis pela evolução de um rico complexo biótico de natureza florestal e contém uma parcela significativa da biodiversidade brasileira, com altíssimos índices de endemismos.

Também é garantia de abastecimento de água para mais de 120 milhões de brasileiros. Seus remanescentes regulam o fluxo dos mananciais hídricos, asseguram a fertilidade do solo, controlam o clima, protegem escarpas e as encostas das serras, além de preservar um vasto patrimônio histórico e cultural.

Outro importante ecossistema, o Cerrado em termos quantitativos é a segunda maior formação vegetal do país, perdendo apenas para a Floresta Amazônica. Originariamente contava com 2,1 milhões de quilômetros quadrados, abrangendo 10 estados do Brasil Central. Atualmente restam apenas 20% deste total.

É um bioma típico de regiões tropicais e apresenta duas estações bem marcadas, inverno seco e verão chuvoso. O solo do Cerrado é ácido e pobre em nutrientes, sendo os minerais mais abundantes o ferro e o alumínio. A vegetação típica é formada por pequenas árvores de folhas grossas e com troncos retorcidos e recurvados, esparsas em meio a uma vegetação rala e rasteira. A paisagem é agressiva tendo sido durante muito tempo considerada área perdida para a economia nacional.

Estima-se que 10 mil espécies vegetais, 837 de aves e 161 de mamíferos vivam ali. Essa riqueza biológica, porém, é seriamente afetada pela caça e pelo comércio ilegal. O Cerrado é o sistema ambiental brasileiro que mais sofreu alteração com a ocupação humana. ^[24]

Atualmente cerca de 20 milhões de pessoas vivem em áreas de cerrado, sendo que menos de 2% deste ambiente estão protegidos em parques e reservas.

Observam-se dois tipos de vegetação, a primeira é denominada cerrado strictu sensu. ^[25] A vegetação característica é formada principalmente por exemplares arbustivo-arbóreos de caule e galhos grossos e retorcidos distribuídos de forma ligeiramente esparsa e intercalados por uma cobertura de ervas, gramíneas e espécies semi-arbustivas.

A segunda, chamada tecnicamente de floresta mesofítica de interflúvio devido ao porte de suas árvores e à umidade do ambiente, é conhecida popularmente como Cerradão. É composta por uma vegetação que cresce sob solos bem drenados e relativamente ricos em nutrientes. As copas das árvores, que medem de oito a dez metros de altura, tocam-se, denotando um aspecto fechado à vegetação.

A Caatinga - predominante na região nordeste, onde há baixa pluviosidade - é formada por uma vegetação extremamente característica, segundo descreve Odum:

Onde as condições de umidade são intermediárias entre o deserto e a savana de um lado e a floresta sazonal ou pluvial de outro, podem encontrar-se florestas de vegetação espinhosa ou caatingas. [...] O fator climático principal é a distribuição irregular e imperfeita de uma precipitação de total moderado. A Caatinga [...] contém pequenas árvores latifoliadas, muitas vezes grotescamente retorcidas e espinhosas; as folhas são pequenas e caem durante as estações secas. Os espinheiros podem cobrir densamente uma área ou ocorrer num padrão espalhado ou agrupado. ^[26]

A Caatinga brasileira é um ecossistema ainda em excelente estado de conservação, pois se encontra em uma região de clima inóspito e com pouca ocupação humana. Há baixa pluviosidade no sertão nordestino: a umidade oceânica não consegue transpor a Serra do Mar, razão pela qual somente nos lençóis freáticos, localizados no subsolo, pode-se encontrar água.

Razão pela qual as árvores possuem um sistema radicular extremamente bem desenvolvido, capaz de buscar a água subterrânea. Muitas vezes, o tronco e a copa da planta compõem apenas um quinto do tamanho total do vegetal, tamanho é seu sistema radicular.

Recentemente os agricultores têm obtido sucesso neste clima com plantações de uva, maçã, manga e laranja, plantas tradicionalmente cultivadas em ambientes mais amenos e com maior pluviosidade. Tal sucesso deve-se às modernas técnicas de extração da água do solo e a um sistema de irrigação bem elaborado que somado à abundância de energia solar, tem resultado em alta produtividade.

O Pantanal Mato-Grossense - uma das mais importantes áreas úmidas da América do Sul - é considerado a maior planície de inundação contínua da Terra, um grande delta interno onde se acumulam as águas de grande número de rios. Funciona como um grande reservatório, destacando-se os ambientes de inundação fluvial generalizada, que apresentam alta produtividade biológica e grande diversidade de fauna.

O clima predominantemente tropical apresenta diferenças marcantes entre as estações seca e chuvosa, tornando a região um interessante paradoxo aquático em uma área de clima continental semi-árido ou mesmo árido. O Pantanal pode ser visto como um elo entre o mundo aquático e o terrestre, girando a vida e economia da região em torno do sistema de inundações. O melhor exemplo é a rica fauna formada por aves e mamíferos que dependem, em sua grande maioria, da alimentação aquática.

A vegetação aquática é fundamental para a vida pantaneira. As plantas flutuantes são os principais produtores primários nas águas do Pantanal. Imensas áreas são cobertas por "batume", que são plantas flutuantes, tais como o aguapé (Eichhornia) e a Salvinia, entre outras. Levadas pelos rios, estas plantas constituem verdadeiras ilhas flutuantes, os camalotes. ^[27]

A vegetação do Pantanal é um mosaico de matas, cerradões e savanas.

A camada de sedimento úmido rico em nutrientes, após as inundações, favorece o desenvolvimento de rica vegetação de ervas, campos inundáveis de diversos tipos, brejos e lagoas com plantas típicas. É comum a ocorrência de matas ciliares à beira dos rios e de formações vegetais de palmeiras como o carandá e o buriti, e do ipê paratudo. A flora típica pantaneira apresenta alto potencial econômico representado pelas pastagens nativas, plantas apícolas, comestíveis e medicinais.

Sendo uma grande bacia de captação e evaporação de águas, são indispensáveis cuidados especiais para preservar o Pantanal da poluição, a fim de evitar a contaminação das águas e dos peixes pelo mercúrio usado por garimpeiros na lavagem de ouro e pelo vinhaço das usinas de álcool.

"Para garantir a saúde desse ecossistema é fundamental manter e ampliar suas áreas preservadas. Existem, atualmente, uma pequena Estação Ecológica, a da ilha de Taiamã, e o Parque Nacional do Pantanal. A fiscalização destas imensas áreas é difícil, principalmente pela falta de recursos financeiros e de pessoal adequado" ^[28], ainda segundo o estudo dos autores citados. Vontade política é a principal carência para tutelar esses ambientes.

No Brasil existem mais de 25.000 quilômetros quadrados de florestas de mangue, distribuídas desde o Amapá até Santa Catarina, e representam mais de 12% do total de manguezais do planeta. A análise do ecossistema manguezal mostra que ele é formado em regiões protegidas da costa onde exista a desembocadura de rios. Esta junção de água doce e salgada forma um sistema salobro, rico em sedimentos carreados pelos rios. Na costa protegida, este material forma um substrato lodoso, extremamente rico em nutrientes, mas móvel e pobre em oxigênio.

Na verdade é um ambiente inóspito para a vegetação tradicional, por isso apenas três espécies vegetais são encontradas no ambiente, a Rhizophora mangle, a Laguncularia racemosa e a Avicennia sp.

Importantes considerações devem ser feitas com relação à Rizófora, pois trata-se de uma planta extraordinária: como o substrato onde se desenvolve é uma lama pouco oxigenada, mas rica em nutrientes, se o vegetal lançasse suas sementes ao solo, elas afundariam e pereceriam sufocadas pela lama. Para preservá-la, a natureza desenvolveu um sistema vivíparo nesta planta, para que possa haver a gestação do embrião até que ele esteja em condições de suportar o ambiente onde vive, e criou um sistema de oxigenação radicular chamado pneumatóforo, que capta o oxigênio do ar e o leva até as raízes.

Tais adaptações são fundamentais para que a Rizófora possa desempenhar seu importante papel de proteger a costa do mar bravio, retendo sedimento rico e possibilitando a criação do ecossistema.

O manguezal é, reconhecidamente, um importantíssimo ambiente, inclusive com relação à economia do país, pois o mangue, com suas águas salobras, preservadas e de temperatura amena, seu sedimento orgânico e argiloso excepcionalmente rico em nutrientes é o principal berçário ictiológico dos mares. É neste ecossistema que as espécies da ictiofauna marinha se abrigam para reprodução e desova, oferecendo condições para que a população de peixes se mantenha estável, influenciando na economia pesqueira e na subsistência direta de milhões de pessoas.

Apesar de ser um dos ecossistemas nacionais mais produtivos, o Manguezal é também o mais vulnerável, tornando-se seriamente ameaçado pela pesca predatória, pela poluição e pelo desmatamento.

Devido às condições que oferecem, os mangues são considerados ecossistemas altamente produtivos, garantindo alimento, proteção, condições de reprodução e crescimento para muitas espécies de valor comercial. Os manguezais exercem ainda outras funções, consideradas como benefícios ou serviços gratuitos à comunidade, tais como: proteção das áreas de terra firme contra tempestades e ações erosivas das marés; retenção de poluentes; retenção de sedimentos finos carreados pelas águas, favorecendo a manutenção dos canais de navegação; manutenção e conservação de estoques pesqueiros do estuário, garantindo a piscosidade na região; recreação e lazer (pesca esportiva, turismo ecológico etc). ^[29]

A Restinga é um ambiente costeiro, caracterizado por apresentar principalmente um substrato móvel e pobre em nutrientes mas muito bem drenado, a areia da praia. Sua vegetação enfrenta ainda intensa incidência de raios solares (ou insolação) e a salinidade trazida do mar.

É um ecossistema de frente, que protege a costa da ação do mar, formado por plantas oportunistas que se desenvolvem sobre a areia e retêm o substrato. Compõe-se de diversas fases, desde a formada por exemplares pioneiros de plantas escandentes até a exuberante mata de restinga, presente nos locais aonde o substrato já está bem protegido.

No Brasil é o ecossistema que antecede a Mata Atlântica. Possui uma diversidade vegetal ampla, onde sobressaem as espécies de rara beleza e as de alto potencial farmacológico. Por estar situado em regiões costeiras, seu maior agressor é a expansão urbana e o crescimento imobiliário.

A preservação do solo arenoso da restinga cresce de importância devido à sua alta porosidade. Ao permitir que a água da chuva se infiltre com facilidade reduz os riscos de enchentes e os custos de obras de drenagens, especialmente nas áreas urbanas. A destruição da vegetação típica provocaria intensa erosão do solo pelo vento e favoreceria a formação de dunas móveis, oferecendo riscos para o ambiente costeiro e para a população.

Da praia em direção ao interior, a vegetação vai-se adensando até chegar a árvores que alcançam 20 metros de altura. Onde o solo permanece mais inundado grande parte do ano as florestas são mais baixas, com árvores de até 10 metros.

É ainda nas restingas que se encontram os famosos sambaquis, depósitos deixados pelos índios que habitavam a costa brasileira há cerca de 3 mil anos. São importantes documentos arqueológicos que possibilitam o conhecimento de costumes dos homens que viviam outrora na região.

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CAPÍTULO 2

DIREITO AMBIENTAL

2.1 CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Direito Ambiental é o instrumento jurídico próprio para a aplicação da legislação protetora do meio ambiente. Ensina Paulo Bessa Antunes que o Direito Ambiental integra o novo Direito Econômico, através do qual "é possível que o Estado fomente ações e condutas cuja finalidade será a produção de determinado resultado econômico e social concreto". ^[30]

Direito Ambiental é, pois, uma concepção da ordem jurídica que penetra em todos os ramos do Direito, na medida que trata de direito humano fundamental, que cumpre a função de integrar os direitos à qualidade de vida saudável, ao desenvolvimento econômico e à proteção dos recursos naturais.

Entendo que o Direito Ambiental pode ser definido como um Direito que se desdobra em três vertentes fundamentais, que são constituídas pelo direito ao meio ambiente, direito sobre o meio ambiente e direito do meio ambiente. ^[31]

A Constituição Federal dedica ao Direito Ambiental o artigo 225 do capítulo VI, no qual garante que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por ser um direito à vida; impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo; especifica a competência do Poder Público para garantir esse direito, inclusive o de definir os espaços territoriais a serem especialmente protegidos; prevê sanções para os infratores; orienta para a educação ambiental em todos os níveis e determina que a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional.

A partir desses conceitos, todo um arcabouço legal foi elaborado com o objetivo precípuo de garantir as qualidades ambientais, cujos preceitos serão analisados nesta pesquisa.

2.2 MULTIDISCIPLINARIEDADE DO DIREITO AMBIENTAL

A característica multidisciplinar do Direito ^[32] possibilita que conceitos de disciplinas extrajurídicas ofereçam parâmetros reais para se tutelar juridicamente o ambiente natural. Desta forma, a Física, a Biologia, a Geologia, a Medicina e a Nutrição, entre outras ciências, muito têm a contribuir para as bases jurídicas do Direito Ambiental e não podem deixar de ser aplicadas à produção legislativa.

A Física oferece argumentos científicos que justificam a defesa do ambiente vegetal, por seus conceitos sobre energia. Aplicados à ecologia, eles explicam a importância vegetal na transferência energética entre os níveis tróficos dos ecossistemas. ^[33]

Segundo esses preceitos, a vida é transferência de energia, que não pode ser criada nem destruída. A energia que chega ao planeta sob a forma de luz é equivalente à radiação térmica que o deixa. Sem essa transferência energética não há vida nem sistemas ecológicos. Analisando o fenômeno na biosfera, a ecologia explica porque a redução da cobertura vegetal provoca o aquecimento do planeta. ^[34]

Quanto menos vida, menor a quantidade de energia armazenada no planeta e em conseqüência maior a quantidade de dispersão. Este fenômeno, associado à redução da qualidade atmosférica, forma uma camada de gás carbônico que dificulta a dispersão da radiação térmica e resulta em um planeta superaquecido.

A partir desta análise ecológica, observa-se a importância da cobertura vegetal, segundo ensinamento de Odum:

Define-se produtividade primária de um sistema ecológico, de uma comunidade ou de qualquer parte deles, como a taxa na qual a energia radiante é convertida, pela atividade fotossintética e quimiossintéticas de organismos produtores (na maior parte, plantas verdes), em substâncias orgânicas. ^[35]

Verifica-se a relevância da vegetação na manutenção da vida no planeta, pois consiste na transformação de luz solar em energia viva, transferida para cadeias ecológicas ditas superiores até chegar ao homem, na forma de alimentos.

Quanto ao índice de produção energética, o planeta está repleto de regiões de baixa produtividade, como os desertos, oceanos, calotas polares e campos naturais, em razão da escassez de nutrientes. As regiões de alta produtividade são os deltas pluviais, estuários, áreas costeiras, regiões de subsolo rico (origem glaciária) e regiões de solo vulcânico ^[36], razão pela qual o Brasil tem importância ecológica fundamental, pois apresenta na quase totalidade de seu território regiões de alta produtividade, justificando o entendimento mundial que torna prioritária a defesa florestal, tendo em vista a Convenção sobre Diversidade Biológica, firmada na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio/92.

2.3 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Outra idéia que veio reforçar o movimento ambientalista na busca de defesas para o meio ambiente foi a noção de desenvolvimento sustentável, a qual pressupõe a idéia de futuro, ou seja, é preciso atender às necessidades do presente sem destruir as riquezas naturais para que as próximas gerações também possam ter as suas próprias necessidades atendidas.

Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar social formam a base na qual se apóia o desenvolvimento sustentável. Sua definição engloba não apenas o impacto da atividade econômica sobre o meio ambiente, mas preocupa-se especialmente com as conseqüências dessa relação na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, do ser humano, hoje e no futuro.

A partir do objetivo primordial de promover a harmonia entre o homem e natureza, e dos seres humanos entre si, e do objetivo específico de utilizar inteligentemente os recursos naturais, o desenvolvimento sustentável requer consenso internacional; mobilização da sociedade consciente, incluindo o poder público e a iniciativa privada; e decisões nos âmbitos político, econômico, social e, conseqüentemente, jurídico.

Entre elas, ressaltam-se a participação do cidadão nos processos decisórios; a geração de excedentes e conhecimento técnico confiável e constante; o estabelecimento de sistemas de produção comprometidos com a obrigação de preservar a ecologia e foco nas soluções não poluidoras ao buscar o avanço tecnológico. Além disso, exige o fortalecimento do sistema social, tornando-o capaz de solucionar as tensões provocadas pelo implemento das novas idéias; do sistema internacional, ao estimular padrões sustentáveis de comércio e financiamento; e do sistema administrativo, ao torná-lo ágil na aplicação das correções de rumo que se fizerem necessárias. ^[37]

2.4 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL

Os princípios do Direito Ambiental objetivam basicamente proteger a vida em quaisquer de suas formas e garantir um padrão de existência digno aos seres humanos desta e das futuras gerações, assim como conciliar os dois elementos anteriores com o desenvolvimento econômico ambientalmente sustentado (caput do artigo 255 da Constituição Federal).

O mais importante e fundamental princípio do Direito Ambiental é oprincípio do direito humano fundamental, ou seja, os seres humanos constituem o centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável e têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com o meio ambiente (Princípio 1 da Declaração do Rio, Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio/92).

A seguir, vem o princípio democrático, através dos direitos à informação e à participação, que asseguram aos cidadãos o direito de participar da elaboração das políticas públicas ambientais. Esta participação ocorre através das iniciativas legislativas, como a iniciativa popular, o plebiscito e o referendo; medidas administrativas, como o direito de informação, o direito de petição e o estudo prévio de impacto ambiental; e as medidas judiciais, representadas pela ação popular e pela ação civil pública.

O princípio da precaução determina que não sejam produzidas intervenções no meio ambiente sem a certeza de que não serão adversas à natureza. A qualificação de uma intervenção como adversa está vinculada a um juízo de valor que requer a análise de custo/benefício do resultado da intervenção, explicitando sua relação com o lançamento de substâncias desconhecidas ou pouco estudadas. A Costa Rica, por exemplo, reconhece o princípio in dubio pro ambiente, ^[38] ou seja, o país resguarda o meio ambiente em primeiro lugar, deixando os demais interesses em segundo plano.

O princípio da prevenção é semelhante ao da precaução, mas distingue-se deste pois aplica-se a impactos ambientais já conhecidos e, portanto, com um histórico de informações já consolidado. Esta base de conhecimentos sobre determinada intervenção na natureza permite que o licenciamento ambiental torne-se o principal instrumento de prevenção dos danos. Conhecendo previamente os prejuízos que determinada atividade poluente causa ao ambiente, pode-se licenciá-la, desde que definidos os parâmetros a serem respeitados pela empresa.

O princípio do equilíbrio determina que os aplicadores da política ambiental e do Direito Ambiental devem valorar os gravames que uma determinada medida tem sobre o ambiente e sua utilidade para a sociedade, não permitindo que haja um excessivo ônus ambiental. Este princípio coloca na balança os fatores positivos e negativos da atividade impactante ou intervenção ambiental e o produto desta comparação permite a avaliação do lucro social em relação ao meio ambiente.

Com respaldo constitucional no artigo 225, § 1°, V, o princípio do limite se expressa quando o poder público define parâmetros máximos de emissão de partículas ou ruídos, determinando padrões aceitáveis de contaminação e fixando limites capazes de permitir o desenvolvimento industrial e, simultaneamente, preservar o ambiente. Muitas vezes os parâmetros utilizados são estabelecidos com base na capacidade industrial e tecnológica de reduzir a poluição e não em índices capazes de proteger a vida e o ambiente. Tais parâmetros são importantes para que se possa definir quando determinada intervenção ambiental torna-se insuportável para a sociedade, permitindo a cominação de penalidades e possibilitando a responsabilização de seus agentes.

O princípio da responsabilidade busca impedir que a sociedade arque com os custos da recuperação de um ato lesivo ao ambiente causado por um poluidor identificado, ensina Paulo de Bessa Antunes:

A responsabilização por danos ao meio ambiente deve ser implementada levando-se em conta os fatores de singularidade dos bens ambientais atingidos, da impossibilidade ética de se quantificar o preço da vida e, sobretudo, que a responsabilidade ambiental deve ter um sentido pedagógico tanto para o poluidor como para a própria sociedade, de forma que todos possamos aprender a respeitar ao meio ambiente. ^[39]

Este princípio determina que cabe ao proponente do projeto arcar com as despesas do Estudo de Impacto Ambiental, das medidas mitigadoras propostas e da recuperação do dano ambiental, entre outras.

Em seguida vem o princípio do poluidor pagador que visa imputar ao poluidor o custo

social da poluição gerada. ^[40] Este princípio parte da premissa de que, além do produto a ser comercializado, são produzidas "externalidades negativas". ^[41] que são recebidas pela população ao se contabilizar este prejuízo no custo de produção. A aplicação do princípio do poluidor pagador procura corrigir este custo adicional. O princípio não objetiva, por certo, tolerar a poluição mediante um preço, nem se limita apenas a compensar os danos causados, mas sim, precisamente, evitar o dano ao ambiente. ^[42]

Como ensina Édis Milaré:

Nesta linha, o pagamento pelo lançamento de efluentes, por exemplo, não alforria condutas inconseqüentes, de modo a ensejar o descarte de resíduos fora dos padrões e das normas ambientais. A cobrança só pode ser efetuada sobre o que tenha respaldo na lei, pena de se admitir o direito de poluir. Trata-se do princípio do poluidor-pagador (poluiu, paga os danos), e não pagador-poluidor (pagou, então pode poluir). A colocação gramatical não deixa margem a equívocos ou ambigüidades na interpretação do princípio. ^[43]

No Brasil, este princípio consagrado na Declaração do Rio em 1992, encontra-se normalizado na Política Nacional do Meio Ambiente, no inciso VII do artigo 4°, quando determina a imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados.

Entende Paulo de Bessa Antunes que:

[...] os recursos ambientais como água, ar, em função de sua natureza pública, sempre que forem prejudicados ou poluídos, implicam em um custo público para sua recuperação e limpeza. Este custo público, como se sabe, é suportado por toda a sociedade. Economicamente, este custo representa um subsídio ao poluidor. O PPP (princípio do poluidor pagador) busca, exatamente, eliminar ao reduzir tal subsídio a valores insignificantes. ^[44]

Deve-se incluir no custo de produção esta despesa ambiental, onerando o produto e transferindo para o consumidor o real ônus do impacto causado. Esta é a única forma de se incluir no preço de mercado o prejuízo causado ao ambiente. Para tornar seu preço competitivo, a empresa terá de buscar alternativas mais baratas para lançar seu produto. Como prevenir é sempre menos oneroso do que remediar, o consumidor irá pagar mais caro pelo produto que tenha um custo ambiental maior do que outro equivalente.

Obviamente, devem ser observadas também as técnicas de concorrência entre os produtores, ou seja, todos devem estar sujeitos às mesmas condições de produção, no que tange à tutela ambiental, sob pena de se premiar aquele que não tem qualquer controle de poluição em detrimento do que tem custos mais elevados porque investe em técnicas e procedimentos de controle da poluição.

Tal situação de isonomia somente é possível se houver regulamentação aplicada aos setores produtivos e fiscalização eficiente, de forma a permitir que os produtores concorram em posição de equilíbrio e igualdade no que tange à administração do dano ambiental.

A supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente, em relação ao interesse privado, é um princípio geral do Direito Administrativo que proclama a superioridade dos interesses coletivos, os quais deverão prevalecer sobre os interesses dos particulares, razão pela qual é considerado pressuposto de estabilidade social.

A proteção ambiental, por ser de natureza pública, prevalecerá sobre os interesses individuais privados, ainda que legítimos, uma vez que a preservação do meio ambiente tornou-se condição essencial para a existência da vida em sociedade e, em conseqüência, para a manutenção dos direitos individuais. ^[46]

Rege ainda a proteção do meio ambiente o princípio a indisponibilidade do interesse público porque se trata de bem que pertence a todos indistintamente e não integra o patrimônio disponível do Estado. Assim, o meio ambiente é sempre indisponível em função da necessidade de preservação ambiental, tendo em vista as gerações vindouras. Em outras palavras, as gerações atuais não podem dispor dele, protegido que está pela imposição constitucional de se transferir o patrimônio ambiental às futuras gerações.

O meio ambiente é igualmente insuscetível de apropriação, seja pelo Estado, seja por particulares, por ser um bem essencialmente incorpóreo e imaterial, que representa um conjunto de condições, influências e interações físicas, químicas e biológicas que abriga e rege a vida.

Os elementos corpóreos que o compõem eventualmente podem ser apropriados ou utilizados, sobretudo para fins econômicos, com as limitações previstas em lei e com a condição de que essa utilização não leve à sua apropriação individual como bem imaterial. ^[47]

Consagrado na Rio/92 e consolidado na expressão desenvolvimento sustentável, o princípio da garantia do desenvolvimento ecologicamente sustentável objetiva incluir a proteção ambiental como parte integrante do processo global de desenvolvimento, situando a tutela do meio ambiente no mesmo plano de importância de outros valores econômicos e sociais protegidos pelo ordenamento jurídico.

Há, assim, necessidade de se conciliar valores como o exercício das atividades produtivas; direito de propriedade; desenvolvimento econômico; garantia do pleno emprego e exploração dos recursos naturais com os valores que reflitam o pensamento atual de preservação ambiental, tais como preservação e restauração dos processos e sistemas ecológicos; utilização racional dos recursos ambientais; controle das atividades poluidoras e preservação da biodiversidade e da integridade do patrimônio genético de cada país.

Não se pode, portanto, relegar a proteção jurídico-ambiental a questão de importância secundária. Deve-se respeitar a opção da sociedade pela preservação do meio ambiente, visando satisfazer também as necessidades das futuras gerações. ^[48]

A propriedade privada, por exemplo, tem função social, pois ao proprietário se impõe o dever de exercer o seu direito de propriedade também em benefício da coletividade O que legitima o exercício do direito de propriedade é o cumprimento da função social por seu titular, nos termos da Constituição Federal. Como conseqüência, faz com que o direito de propriedade seja exercido para beneficiar, além de seu titular, à coletividade e ao meio ambiente, não constituindo um simples limite ao exercício do direito já que autoriza que se imponham comportamentos positivos para que a propriedade se adeqüe ao interesse social de preservação.

Este princípio fundamenta a imposição ao proprietário, pela via judicial, da obrigação de recomposição da área de vegetação de preservação permanente, mesmo tendo ele sido ou não o responsável pelo desmatamento, ainda que jamais tenha existido vegetação na área. Os proprietários devem-se sujeitar a ela, em qualquer circunstância, por força deste princípio conforme determinam as diretrizes de proteção.

Do estudado se extrai que não existe direito adquirido na exploração agrícola dos referidos espaços protegidos, uma vez que a Constituição só reconhece o direito de propriedade se cumprida sua função sócio-ambiental, não havendo, portanto, direito à degradação.

Há obrigação de florestamento das áreas de preservação permanente - as matas ciliares, por exemplo - independente de ação efetiva, bastando a omissão ilícita. Cabe aos proprietários das terras, ainda que públicas, plantar a floresta ou reflorestar as áreas de preservação permanente, pois estas não podem ser exploradas por nenhuma atividade, só sendo admitida a supressão total ou parcial das florestas de preservação permanente com prévia anuência do Poder Executivo para execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, quando estritamente necessários, conforme determinação do Código Florestal. ^[49]

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CAPÍTULO 3

EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL BRASILEIRA

3.1 CONTEXTO MUNDIAL

Os cinco séculos que se passaram desde a descoberta do Novo Mundo foram marcados pelo rápido e crescente domínio do homem europeu. Ele conquistou terras e mares, desenvolveu a ciência, as artes e as técnicas, inventou máquinas e construiu fábricas, criando uma civilização caracterizada pelo incremento econômico e tecnológico.

O século XX registrou uma grande elevação do nível econômico, intensa produção de bens de consumo e o descarte precoce destes bens. A população passou a se concentrar nas grandes cidades, sendo a mentalidade dominante a de enaltecer o progresso industrial. Este sistema socioeconômico levou à exploração predatória dos recursos naturais, fossem eles renováveis ou não e à produção de grande quantidade de resíduos.

Na Segunda Guerra Mundial, a humanidade assustou-se com seu próprio poder. As bombas atômicas que destruíram Hiroshima e Nagasaki conscientizaram o homem de sua força e capacidade de destruição, não só nas guerras com seu arsenal bélico, mas em todo o processo produtivo.

Como conseqüência, começaram a acontecer os acidentes ecológicos, desastres de grande magnitude. Foi quando o homem, percebendo que os recursos naturais eram finitos, passou a desenvolver a consciência ecológica que se tornou uma ameaça à teoria de crescimento econômico a qualquer custo.

Nasce o movimento ambientalista, pugnando pela preservação do ambiente e todo gênero de poluição. Surge como oposição, como antítese, ao sistema econômico capitalista e consumista. Este jamais teve qualquer cuidado com o ambiente. Pelo contrário, incentivou o consumo de bens como sendo valor social e acelerou a produção, devorando recursos naturais e energéticos e espalhando resíduos a esmo. O descartável é símbolo desse modelo. ^[50]

As questões da defesa ambiental ganharam substância no início dos anos 70, especialmente com a Conferência Internacional da ONU, realizada em Estocolmo em 1972. Sua grande contribuição foi reconhecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental do homem.

Nas sociedades mais ricas, segmentos importantes da população desenvolvem uma consciência ecológica forte, passando a exigir que a legislação se voltasse para a proteção ambiental em seus países e no mundo. Paralelamente, nas sociedades menos abastadas ainda permanecia o domínio intelectual e econômico de uma elite que aplicava – e ainda aplica - modelos de exploração predatória e destrutiva do meio ambiente para enriquecer. O estabelecimento de um modelo auto-sustentável significava a mudança de todo o sistema produtivo e contrariava interesses poderosos.

Nesta conferência, as vozes dos países em desenvolvimento, entre eles o Brasil, manifestaram-se contra as diretrizes internacionais para o controle da poluição, sob a forte premissa, elaborada pela Primeira Ministra da Índia Indira Gandhi, de que "o pior tipo de poluição é a pobreza", o que justificaria o alavancamento do desenvolvimento econômico a qualquer preço.

Foi esta idéia que ditou a maioria das leis ambientais sancionadas neste período no Brasil, quando o país se ocupava prioritariamente com o crescimento econômico, o que, na visão do legislador (observando-se que o país vivia sob regime de exceção), legitimava as agressões à natureza, refletindo o enfoque desenvolvimentista da época.

Nos anos que se seguiram, os Estados mais desenvolvidos da Federação editaram leis e instituíram órgãos para o controle de poluição, provocando o fechamento de fábricas importantes, com grandes conseqüências econômicas. Tais fatos levaram o Governo Federal a editar um decreto-lei que proibia a interdição de indústrias, reservando este ato ao Presidente da República.

Compete exclusivamente ao Poder Executivo Federal [...] determinar ao cancelar a suspensão do funcionamento de estabelecimento industrial cuja atividade seja considerada de alto interesse do desenvolvimento e da segurança nacional. ^[51]

As pressões internacionais e da sociedade civil levaram a formulação, em 31 de agosto de 1981, da lei 6.938 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, consagrando-se como a primeira a sistematizar de forma genérica a tutela ambiental.

O Brasil como um país de contrastes apresenta regiões extremamente desenvolvidas e outras com índices de subdesenvolvimento alarmantes. Neste momento, foi principalmente o Estado de São Paulo quem adotou medidas ambientais mais efetivas, inclusive com edições de normas próprias e a instituição de áreas protegidas. Enquanto outros Estados ainda carentes, necessitando aplicar técnicas econômicas mais agressivas, continuaram com a política já ultrapassada de desenvolvimento econômico sem restrições ambientais, sendo menos exigentes em relação à preservação da natureza. A conseqüência desta política de duas faces foi o êxodo das indústrias insalubres de São Paulo para outros Estados.

Somente vinte anos após a conferência de Estocolmo começou a crescer no Brasil a idéia de desenvolvimento sustentado. Esta nova visão, referendada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, contribuiu para a mudança do paradigma de desenvolvimento existente, consolidando ainda a idéia de que o ser humano é o ponto central das preocupações com o desenvolvimento sustentável.

A declaração da RIO/92 consagrou ainda o princípio do poluidor-pagador, inserindo a teoria do risco-proveito e trazendo mudança de enfoque em relação à teoria da responsabilidade no dano ambiental. ^[52]

Utópico seria imaginar uma tutela ambiental sem a visão antropocentrista do legislador, conforme as aspirações dos ambientalistas mais puros, uma vez que a lavra legislativa foca sempre os interesses da sociedade e dos proveitos a serem extraídos do meio ambiente, reconhecendo que o ser humano tem direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.

Na sua relação com a natureza, o homem a define preferencialmente pelo termo recurso, demonstrando que de determinado ponto de vista o ambiente é considerado apenas fonte de exploração e subsistência. Com o advento da noção de desenvolvimento sustentado mostrou-se à sociedade que lhe cabe o discernimento de dela retirar alimentos e riquezas sem degradá-la a ponto de não permitir sua recuperação.

3.2 EVOLUÇÃO LEGISLATIVA

3.2.1 Código Florestal

Em 15 de setembro de 1965, surgia no Direito brasileiro a Lei 4.771 conhecida como Código Florestal. Apesar de ser a primeira lei a disciplinar a defesa do meio ambiente florestal, ela não trazia a definição do conceito de floresta. Transcreve-se aqui a opinião de Antunes sobre o assunto:

Por incrível que pareça, o Código Florestal não define o que é floresta, ainda que estabeleça toda uma gama de classificações de florestas e declare que algumas delas estão submetidas a regimes especiais de preservação. É, sem dúvida, uma situação insólita. Em nossa opinião, a omissão é grave, pois se faz necessária uma correta definição legal do objeto jurídico a ser tutelado. ^[53]

Aurélio Buarque de Holanda Ferreira define floresta como "formação arbórea densa, na qual as copas se tocam", ^[54] enquanto Celso Pedro Luft o faz da seguinte forma: "terreno coberto de árvores de grande porte". ^[55] O anexo I da Portaria n. 486-P do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) de 28/10/1986 a define como "formação arbórea densa, de alto porte, que recobre área de terra mais ou menos extensa".

Tais definições não possibilitam a efetiva tutela jurídica pretendida, razão pela qual nesta tese prefere-se utilizar a palavra flora. Ademais, o Código Florestal, em seu artigo 1°, determina como seu objeto as florestas e demais formas de vegetação, não deixando espaço para outras interpretações.

Celso Antônio Pacheco Fiorillo enfrenta o tema da seguinte forma:

Os termos flora e floresta não possuem, no Texto Constitucional, o mesmo significado. O primeiro é o coletivo que engloba o conjunto de espécies vegetais de uma determinada região enquanto floresta, por sua vez, é um dos conteúdos do continente flora. ^[56]

Constitucionalmente, há distinção entre os termos flora e floresta. Ambos são utilizados no artigo 23, VII quando prevê a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para preservar as florestas, a fauna e a flora. No entanto, quando aborda a legislação concorrente entre União e Estados apenas menciona as florestas. Por outro lado, o termo flora vem sempre no singular, enquanto floresta está sempre no plural.

Vem daí a idéia de que flora é um coletivo que se refere ao conjunto das espécies vegetais do país ou de determinada localidade. A flora brasileira compõe-se, assim, de todas as formas de vegetação úteis a terra que revestem, o que inclui as florestas, cerrados, caatingas, brejos e mesmo as forrageiras nativas que cobrem nossos campos naturais. ^[57]

A preservação dos sistemas florestais apresenta importante função no desenvolvimento das espécies, tema que assume interesse internacional, pois as florestas representam um fator de subsistência e perpetuação da diversidade biológica e, conseqüentemente, da própria vida humana. Por este motivo é necessária a proibição ou limitação da exploração de determinadas áreas.

O inciso V do artigo 2º da Lei 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, conceitua o termo preservação como o "conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visam à proteção em longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais".

No Código Florestal encontra-se amplo e completo conceito a respeito do tema, fornecendo as bases para a formulação de quase todos os outros conceitos legais posteriores, que regulam ou referem-se às áreas de preservação permanente e de reserva legal. Ele o faz nos seguintes termos:

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:

ao longo dos rios ou de qualquer curso d´´água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:

1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d´´água de menos de 10 (dez) metros de largura;

2 - de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d´´água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura;

3 - de 100 (cem) metros para os cursos d´´água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d´´água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d´´água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´´água naturais ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d´´água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.

Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:

a) a atenuar a erosão das terras;

b) a fixar as dunas;

c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;

e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;

f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;

h) a assegurar condições de bem-estar público.

As áreas protegidas nos termos dos arts. 2º e 3º, com cobertura vegetal nativa ou não, têm a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo genético de fauna e flora, conservar a integridade do solo e assegurar o bem-estar do homem. ^[58]

Conceitualmente, a distinção entre área de preservação permanente e área de reserva legal consiste em que nas áreas de preservação permanente (APP), em princípio, não se pode cortar nada. Poderá haver a supressão total ou parcial tendo em vista atividades de utilidade pública e interesse social. Nas reservas legais, que se situam no interior das propriedades ou posses e seu tamanho é proporcional à dimensão do imóvel, pode haver utilização pelo proprietário desde que de forma sustentável. Pode haver área de preservação permanente no interior das propriedades sendo que, nestes casos, o proprietário tem o dever de preservá-las.

A área de preservação permanente, de uma maneira geral, é intocável. Na reserva legal há permissão de manejo sustentável com licenciamento da administração pública através do órgão competente.

Existe, para os proprietários rurais, a obrigação de instituir e florestar a reserva legal, área de vinte por cento da propriedade que deverá ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação. Todavia, esta determinação nunca foi observada pela maioria dos proprietários rurais, evidenciando prejuízo ambiental para a sociedade.

Assim, o proprietário rural que não tiver a reserva legal demarcada tem a obrigação de demarcá-la e registrá-la, cessar a exploração da área e reflorestá-la, para possibilitar a regeneração natural. ^[59]

3.2.2 Constituição de 1988

O legislador constitucional procurou adotar uma visão global do tema como forma de assegurar a efetividade do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado. Desta forma, os parâmetros previstos na Carta Magna não cominam penalidades ou sanções, mas oferecem diretrizes para o legislador infraconstitucional, que efetivamente tem poderes para criar normas, com poder coercitivo suficiente para tornar possível a proteção ambiental.

Observa-se que o objeto do direito de todos não é o meio ambiente em si ou determinado ambiente. Seu objeto é o equilíbrio ecológico, a qualidade do ambiente. É essa qualidade que se tornou o bem da vida a ser tutelado, definido pela Constituição da República como "bem de uso comum do povo" e essencial à saudável qualidade de vida.

Mesmo quando os elementos constitutivos do meio ambiente são propriedade privada, o proprietário não pode dispor da qualidade ambiental, pois se trata de bem indisponível de todo o povo. Assim como a água, o ar, a qualidade ambiental não são bens públicos ou privados, são de interesse público e essencial à qualidade de vida.

A legislação procura tutelar setores do universo meio ambiente, regulando ora a floresta, ora a fauna, a água, o mar, o ar, o sossego auditivo ou a paisagem visual.

3.2.3 Código de Proteção e Defesa do Consumidor

Em uma observação inicial, pode-se questionar a relação entre o Código do Consumidor e o objeto deste estudo. No entanto, a aplicação do diploma é substancialmente inerente à matéria ambiental, pois traz em seu bojo as definições do que sejam interesse ou direitos difusos, coletivos e os individuais homogêneos, conceitos fundamentais para a tutela ambiental aplicáveis, uma vez que o CDC é norma cogente.

A lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, o Código de Proteção e Defesa do Consumidor, surgiu a partir do mandamento constitucional dos artigos 5º, XXXII e 170, V e do disposto no artigo 48 do ADCT.

É uma norma de ordem pública e interesse social, conforme se autodenomina no artigo primeiro. Desta afirmativa pode-se extrair que seus preceitos deverão prevalecer sobre outros que não apresentem tal característica, fundamento que legitima o diploma a produzir efeitos em diversos contextos, em especial no ambiental.

Ordem pública, ou cogente, traduz a ascendência ou primado de um interesse que a regra tutela, exigindo seu cumprimento independentemente das intenções ou vontade das partes contratantes, ou dos indivíduos a que se destinam, tornando indisponível o seu conteúdo. Assim, em decorrência do alto interesse social, chamados interesses de ordem pública, as partes ficam obrigadas a obedecer ao mandamento da norma. ^[60]

A declaração de que a norma é cogente cabe ao próprio legislador, como se observa no diploma em estudo. ^[61]

O Código de Proteção e Defesa do Consumidor é um diploma legal com vocação constitucional, vez que materializa princípios contidos dentre os direitos e garantias fundamentais do cidadão (art. 5^º, XXXII, CR/88) e da ordem econômica e social (art. 170, V, CR/88). Suas normas são de ordem pública versando, assim, sobre direitos indisponíveis, a ensejar a sua observância de ofício. Felizmente, não só a Magistratura de primeiro grau, como a das mais altas cortes do país, vêm assimilando bem esta nova concepção. ^[62]

Em relação à matéria ambiental, a importância do Código de Defesa do Consumidor é fundamental, tendo em visa que o artigo 81, em seu parágrafo único, define quais são os interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Tais definições são aplicáveis a qualquer matéria, em especial à ambiental, justamente por se tratar de norma cogente e de aplicabilidade imediata.

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum. ^[63]

Em tema ambiental, as definições de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos são extraídas do código consumeirista justamente por se tratar de norma de interesse público e de aplicabilidade imediata.

3.2.4 Lei de crimes ambientais

Consolidando a legislação relativa ao meio ambiente na esfera penal, o Congresso Nacional aprovou em 12 de fevereiro de 1998, a partir de projeto enviado pelo Poder Executivo, a lei 9.605 que define os crimes contra o meio ambiente, o alcance da ação do Poder Público, tanto na esfera penal quanto na administrativa, além de dispor sobre o processo penal e a cooperação internacional voltada para a preservação ambiental.

Conhecida como Lei de Crimes Ambientais, uma de suas maiores conquistas foi a classificação como crime de atos que o Código Florestal considerava simples contravenção penal. Entre outras vitórias, ressaltam-se o acolhimento da responsabilidade penal da Pessoa Jurídica e o estabelecimento de multas e penas alternativas para os infratores, como medida educativa.

É justamente a Lei de Crimes Ambientais o dispositivo legal que atualmente tem o poder de tutelar criminalmente a vegetação brasileira. A lei 9.605/98 é formada por 82 artigos reunidos em oito capítulos. A seção II, que trata dos crimes contra a flora, define detalhadamente os atos considerados criminosos, nos artigos 38 a 50, estabelecendo penas de detenção ou multa, ou ambas cumulativamente em alguns casos.

Assim, é crime destruir ou danificar floresta considerada de preservação permanente, mesmo que em formação, ou utilizá-la com infringência das normas de proteção; cortar árvore em floresta considerada de preservação permanente, sem permissão da autoridade competente; causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas de que trata o artigo 27 do Decreto 99.274/90, que protege as áreas circundantes destas Unidades, em um raio de dez quilômetros, independentemente de sua localização.

Em relação a este artigo, o legislador cominou pena de um a cinco anos, valorando um tipo penal que não está adequadamente descrito, afinal, não há definição do que seja "dano indireto". Causa estranheza, na visão de Edis Milaré, tal rigor a qualquer dano em Unidade de Conservação (pena de reclusão de um a cinco anos) quando comparado com o dispositivo do artigo 50 que prevê pena de detenção de três meses a um ano para a completa destruição de floresta nativa. ^[64] Além disso, a lei faz referência a simples decreto legislativo, diploma que pode ser modificado ou revogado a qualquer tempo, segundo a vontade do governante, esvaziando assim o tipo penal.

Alexandre de Morais define decreto legislativo como "espécie normativa destinada a veicular as matérias de competência exclusivas do Congresso Nacional, previstas basicamente no artigo 49 da CRFB/88". Desta forma, é importante observar que o procedimento legislativo para a criação do decreto não está previsto na Carta Maior, cabendo ao próprio Congresso discipliná-lo. ^[65] Tecnicamente, as falhas neste artigo criam um crime mal tipificado e com referência a um diploma legal instável, ensejando falta de segurança jurídica em relação à matéria.

A relação dos crimes ambientais inclui ainda provocar incêndio em mata ou floresta; fabricar, vender, transportar ou soltar balões que possam provocar incêndios nas florestas e demais formas de vegetação, em áreas urbanas ou qualquer tipo de assentamento humano.

Quanto a este último ponto, René Ariel Dotti assinala que, se uma conduta não for identificada pela comunidade como ofensiva, não deve ser considerada como crime.

O Direito Penal está condenado a ser letra morta se não for vivido pelo povo, isto é, sustentado pela opinião popular. No momento em que a lei se esforça em reprimir uma conduta tida socialmente como não agressiva ou se omite em sancionar um comportamento ofensivo, ela corre o risco de ser desacreditada. ^[66]

No caso em tela os festejos populares de São João tradicionalmente enraizados na cultura popular têm na fabricação e soltura de balões uma de suas mais antigas tradições, conforme se observa na conhecida cantiga composta por João de Barro:

O balão vai subindo

vem caindo a garoa

o céu é tão lindo

e a noite é tão boa...

São João, São João,

Acende a fogueira do meu coração! ^[67]

Melhor seria se tal conduta fosse prevista como infração administrativa ou contravenção, medidas estas combinadas com campanhas educativas para conscientização da população para os riscos ambientais da soltura de balões.

Convém observar uma jurisprudência colhida do Tribunal de Justiça de São Paulo:

SEGURO – Incêndio – Sinistro ocasionado por queda de balão e explosão de fogos de artifício – Fogo detonado pela chama-piloto do balão – Fato que não pode ser descaracterizado – Verba devida – Recurso não provido. ^[68]

O texto do artigo 43, que foi vetado, criminalizava o uso de fogo em florestas ou outras formas de vegetação sem as precauções necessárias para evitar a sua propagação. Os juristas consideram lamentável este veto, entretanto a conduta ainda pode ser criminalizada, aplicando-se o delito previsto no artigo 54, § 2°, II que tipifica a poluição atmosférica.

Também é crime extrair de florestas de domínio público, ou considerada de preservação permanente, sem prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer espécie de minerais; bem como cortar ou transformar em carvão madeira de lei, assim classificada por ato do Poder Público, para fins industriais, energéticos ou para qualquer outra exploração, econômica ou não, em desacordo com as determinações legais.

E, ainda, receber ou adquirir, para fins comerciais ou industriais, madeira, lenha, carvão e outros produtos de origem vegetal, sem exigir a exibição de licença do vendedor, outorgada pela autoridade competente e sem munir-se da via que deverá acompanhar o produto até o beneficiamento final. Incorre nas mesmas penas, de seis meses a um ano, e multa, quem vende, expõe à venda, tem em depósito, transporta ou guarda madeira, lenha, carvão e outros produtos de origem vegetal, sem licença válida para todo o tempo da viagem ou do armazenamento outorgada pela autoridade competente.

São também consideradas criminosas as ações de impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas e demais formas de vegetação, puníveis com pena de detenção de seis meses a um ano e multa, assim como destruir, danificar lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plantas de ornamentação de logradouros públicos ou em propriedade privada alheia, que merecem a pena de detenção de três meses a um ano, ou multa, ou ambas cumulativamente. Estabelece que, em caso de crime culposo, a pena será de um a seis meses, ou multa.

Mais uma vez observa-se um exagero do legislador. Tal conduta deveria estar prevista como infração administrativa ou contravenção, sob pena de se desacreditar a lei e contribuir para a ineficácia da tutela penal da flora. Criminalizar o dano culposo a uma planta ornamental demonstra ainda que não há uma adequada valoração ao bem da vida a ser tutelado em comparação com a mesma pena prevista para a total destruição de floresta nativa, conforme preceitua o artigo 50.

Imagine que uma pessoa utilize-se de determinado galho ou broto de planta ornamental para produção de uma muda. Ou subtraia uma flor de uma praça pública para adornar uma fotografia ou presentear a namorada. À luz da lei, tais atitudes, louvadas pela sociedade, são consideradas criminosas. Só que são também letras mortas com poder de desacreditar todo o arcabouço legislativo para a tutela da flora.

Conforme ensina Damásio, o dispositivo em tela fere o princípio da intervenção mínima do Direito Penal que determina que a criação de tipos delituosos deve obedecer à imprescindibilidade, somente devendo haver a intervenção estatal pelo Direito Penal quando os demais ramos do direito não forem suficientes para prevenir a conduta. Também o princípio da insignificância não foi observado, pois recomenda que a tutela penal deve ser aplicada apenas quando houver certa gravidade, reconhecendo a atipicidade nas perturbações jurídicas leves. ^[69]

Pela Lei de Crimes Ambientais está sujeito a pena de detenção de três meses a um ano, e multa, quemdestruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetação fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservação. Também quem comercializar motosserra ou utilizá-la em florestas e nas demais formas de vegetação, sem licença ou registro da autoridade competente.

O artigo 52 da lei 9.605/98 estabelece que quem penetrar em unidades de conservação conduzindo substâncias ou instrumentos próprios para caça ou para exploração de produtos ou subprodutos florestais sem licença da autoridade competente pratica crime ambiental, passível de detenção de seis meses a um ano, e multa.

Em todos os crimes previstos na seção II, que trata dos crimes contra a flora, pelo artigo 53 a pena é aumentada de um sexto a um terço se:

I – do fato resulta a diminuição de águas naturais, a erosão do solo ou a modificação

do regime climático;

II – o crime é cometido:

(a)no período de queda das sementes;

(b)no período de formação de vegetações;

(c)contra espécies raras ou ameaçadas de extinção, ainda que a ameaça ocorra somente no local da infração;

(d)em época de seca ou inundação;

(e)durante a noite, em domingo ou feriado.

Desta forma o legislador qualificou os crimes contra a flora, cominando penalidade agravada. Mas, mesmo que se aplique ao infrator as circunstâncias qualificadoras, dificilmente as espécies penais previstas indicariam que se trata de crimes importantes, cabendo, muitas vezes, a transação penal em Juizado Especial. Fica, portanto, evidenciado mais uma vez que a valoração dada pela sociedade está aquém da real importância da matéria, remetendo ao pensamento de que há um caminho a percorrer até se chegar a um sistema jurídico à altura do problema ambiental que a sociedade brasileira tem de enfrentar.

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CAPÍTULO 4

POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

4.1. FORMAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Após a Conferência de Estocolmo, com a posição do terceiro mundo de buscar o desenvolvimento econômico a qualquer preço, pressões internacionais no sentido de vincular a política ambiental ao processo de desenvolvimento, levaram o Brasil a criar em 1973 a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA.

Instituída pelo Decreto 73.030, de 30 de outubro de 1973, no âmbito do então Ministério do Interior, a SEMA tinha como objetivo orientar a política de conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais. Foi extinta em 1989 pela Lei 7.735.

Em 1974, através da Lei 6.151, foi aprovado o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que seria executado no período de 1975 a 1979 e trouxe como inovação o objetivo de buscar o estabelecimento de uma política ambiental associada ao desenvolvimento econômico. O Brasil mudava lentamente sua visão de desenvolvimento e vislumbrava a importância de seu patrimônio ambiental, iniciando assim o caminho para o estabelecimento de uma política nacional para a tutela ambiental.

Em 1981, durante o III Plano Nacional de Desenvolvimento (Resolução n° 1 de 5 de dezembro de 1979, do Congresso Nacional), a lei 6.938 dispôs enfim sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, trazendo a arquitetura do Sistema Nacional do Meio Ambiente, SISNAMA.

4.2 ESTRUTURA DO SISNAMA

O Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA é formado por um conjunto de órgãos e instituições incumbidos da gestão ambiental dos diversos níveis do Poder Público, organizados na estrutura político-administrativa governamental.

Para esta pesquisa, relevante se faz a análise da estrutura deste sistema para a compreensão da forma como os órgãos governamentais atuam e quais as suas competências.

Estruturalmente, o SISNAMA é composto por sete entidades principais: órgão superior, órgão consultivo e deliberativo, órgão central, órgão executor, órgãos setoriais, órgãos seccionais e órgãos locais.

O órgão superior, na prática, nunca chegou a ser constituído. Embora a lei faça referência formal ao Conselho de Governo, tal atribuição tem sido exercida efetivamente pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.

O Conselho é hierarquicamente o mais elevado órgão do Sistema. Tem atribuições consultivas e deliberativas, é presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente e integrado por conselheiros titulares e suplentes cuja composição obedece a critérios geopolíticos (representação dos Estados e do Distrito Federal), institucionais (representação de Ministérios e outros) e sócio-políticos (representação da sociedade civil organizada). ^[70] É, portanto, uma entidade investida de poder regulamentar e de poder de estabelecer os padrões e normas federais gerais, que devem ser observadas pelos Estados e Municípios, conforme assinala Paulo de Bessa Antunes:

Estados e Municípios, no uso de suas competências legislativas e administrativas, poderão estabelecer outros critérios. É certo, entretanto, que os padrões regionais e locais não poderão ser mais permissivos que o padrão fixado em âmbito federal. Os patamares e padrões máximos de poluição tolerada são os federais. ^[71]

O órgão central do Sistema é o Ministério do Meio Ambiente que tem a atribuição de planejar, coordenar, supervisionar e controlar a Política Nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. ^[72]

O órgão executor do SISNAMA é o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, IBAMA. É o principal responsável pelo cumprimento das deliberações do CONAMA executando, como órgão federal, a política de preservação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais. É uma entidade autárquica vinculada ao Ministério do Meio Ambiente.

Milaré critica a denominaçãoIBAMA,

O nome atribuído ao IBAMA soa esdrúxulo, pois induz estranha diferença entre meio ambiente e recursos naturais renováveis, excluindo os recursos não renováveis (que, em parte, constitui atribuição do Ministério das Minas e Energia). ^[73]

Os órgãos setoriais são os órgãos ou entidades federais, da administração direta ou indireta, cujas atividades sejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou ao disciplinamento da utilização dos recursos naturais. ^[74]

Desta forma, numerosos órgãos federais podem ser classificados como setoriais. Como, por exemplo, os Ministérios da Agricultura, Fazenda, Marinha, Minas e Energia e Saúde.

Segundo a Lei 6.938/81, artigo 6°, VI, órgãos seccionais são os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução dos programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação ambiental.

A importância destes órgãos para o SISNAMA é fundamental, pois são eles os responsáveis por grande parcela da atividade de controle ambiental. Assinala Paulo de Bessa Antunes:

Cada Estado deverá organizar a sua agência de controle ambiental de acordo com suas realidades, de acordo com seu interesse peculiar. A grande dificuldade dos órgãos seccionais é que, quase sempre, os mesmos são destituídos de recursos necessários para o seu adequado funcionamento. ^[75]

Os órgãos locais são os órgãos municipais de controle ambiental. Infelizmente, na realidade, eles só existem nos municípios dotados de maiores recursos financeiros, sendo na prática o controle ambiental local nulo ou realizado pelo órgão estadual ou federal.

É lamentável, pois o local da situação mais rapidamente tem acesso aos fatos, assim como, teoricamente, teria possibilidade de ações diretas e emergenciais de forma ágil e efetiva tendo em vista a proximidade com o agente poluidor, tornando assim a tutela ambiental mais eficaz.

4.3 IMPACTO AMBIENTAL E LEVANTAMENTO DE RISCOS

Para que se possa auferir a interferência de determinada atividade produtiva sobre o meio ambiente e coadunar a proteção ambiental com o crescimento socioeconômico, o legislador criou instrumentos e mecanismos capazes de avaliar a interferência ambiental, minimizando assim os impactos ecológicos negativos e os custos econômicos e sociais.

Foi idealizado um procedimento composto por etapas que devem ser desenvolvidas para essa avaliação. São elas:

a)triagem ou seleção de ações e projetos que devem ser submetidos ao procedimento;

b)estabelecimento de termos de referência para a condução de um estudo específico;

c)elaboração de um estudo de caráter técnico, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA);

d)preparação de um documento de comunicação denominado Relatório de Impacto Ambiental (RIMA);

e)mecanismos formais de participação do público, como a audiência pública;

f)análise técnica e revisão dos estudos apresentados;

g)decisão formal quanto ao mérito do empreendimento;

h)acompanhamento da implementação do empreendimento e de seus programas de atenuação e compensação de impactos. ^[76]

Até meados dos anos 80 somente eram consideradas as variáveis técnicas e econômicas quando da implantação de um projeto, não havendo qualquer preocupação ambiental. A obrigatoriedade destes estudos foi um divisor de águas na evolução da política ambiental no Brasil, sobretudo com a estimulação da participação social nas discussões sobre a implantação de projetos, respeitando assim o Princípio Democrático.

Segundo a resolução CONAMA 001, de 23 de janeiro de 1986, em seu artigo 1°, impacto ambiental é definido como

qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.

Cabe ao EIA qualificar, prevenir e quantificar antecipadamente o impacto ambiental que determinada atividade possa vir a causar ao ambiente, tendo como objetivo evitar que um projeto, viável sob o ponto de vista social e econômico, torne-se catastrófico para o ambiente.

Delicada é a previsão dos efeitos negativos, pois, certos aspectos do desequilíbrio ecológico só aparecem anos mais tarde e, devido à complexidade dos ecossistemas naturais, ambientalistas os classificam como imprevisíveis. Por isso, em síntese, o EIA é conceituado como "um estudo das prováveis modificações nas diversas características socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto". ^[77]

Assim, o Estudo de Impacto Ambiental é um documento complexo e completo, escrito em linguagem técnica e realizado através do levantamento da literatura científica e legal pertinente e de amplos trabalhos de campo, com coleta de material e análises laboratoriais. Todos os recursos técnicos e científicos são utilizados em sua elaboração.

Deste estudo surge o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) que reflete as conclusões do EIA, mas deve ser expresso em linguagem acessível à população. Utiliza técnicas de comunicação visual para permitir a plena compreensão das possíveis conseqüências ambientais do projeto, suas alternativas e a comparação entre as vantagens e desvantagens de cada uma delas, possibilitando que o Princípio Democrático possa ser exercido conscientemente.

4.4 SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

A lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre as unidades de conservação integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, classifica estas áreas em dois grandes grupos, cada um com características próprias. São elas as unidades de proteção integral e as de uso sustentável.

A partir da filosofia de que o homem não tem, ainda, capacidade de conviver harmonicamente com o meio ambiente, foi criado um grupo de unidades de proteção integral, onde não é permitida qualquer espécie de manejo.

O primeiro são as Estações Ecológicas que se destinam à realização de pesquisas biológicas, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista.

Segundo conceito de seu criador, o biólogo Paulo Nogueira-Neto, elas deverão existir para cada biomas do País, em área ampla o suficiente para permitir a preservação de sua biodiversidade. ^[78]

As Reservas Biológicas têm por objeto a preservação integral das áreas onde há espécies com significado científico. Buscam manter amostras ecológicas e o processo evolutivo sem perturbações. Para isso, impedem qualquer interferência direta, restringindo-se totalmente a presença humana.

Os Parques Nacionais buscam a preservação de ecossistemas naturais únicos e de especial beleza cênica. São autorizadas pesquisas científicas e as atividades de educação ambiental e lazer, contanto que mantenham o estado natural.

Os Monumentos Naturais são locais protegidos que têm como objetivo a proteção e preservação de características naturais com raro significado visual. Cenários únicos de esplendorosa beleza ou de referência para o município onde se localiza, adequados ao desenvolvimento de programas educativos ambientais e culturais, recreação e pesquisas. São protegidos por tombamento. ^[79]

Os Refúgios de Vida Silvestre objetivam proteger ambientes que asseguram a existência e/ou reprodução de espécies ou comunidades da flora e fauna. A extensão da área dependerá das necessidades de habitat das espécies a serem protegidas.

O outro grande grupo das unidades de uso sustentável assume uma postura diferente ao definir o relacionamento homem/natureza. Ao partir da concepção de que o homem tem capacidade de interagir com o ambiente de forma produtiva e harmônica, são usados como laboratórios específicos para o desenvolvimento deste padrão de comportamento. Compõe-se das seguintes unidades de uso sustentável:

As Áreas de Proteção Ambiental (APAs) tem por objetivo proteger a diversidade biológica, disciplinar a ocupação humana e assegurar o uso dos recursos naturais de forma sustentável. São extensas áreas que apresentam ocupação humana e possuem atributos ambientais de especial importância para a qualidade de vida dessas comunidades.

As Áreas de Relevante Interesse Ecológico têm em geral pequena extensão territorial, escassa ocupação humana e características naturais extraordinárias. Conferem abrigo a exemplares da biota regional e objetivam manter os ecossistemas naturais de importância local, mediante o uso regulado.

As Reservas Extrativistas são utilizadas por populações tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte. Objetivam proteger os meios de vida e a cultura dessas comunidades, além de assegurar o uso sustentável dos recursos naturais das unidades.

As Reservas de Fauna são áreas naturais com populações animais de espécies nativas, residentes ou migratórias, onde são desenvolvidos estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico e sustentável desses recursos.

As Reserva de Desenvolvimento Sustentável são áreas naturais que abrigam populações tradicionais, cuja atividade baseia-se em sistemas de exploração dos recursos naturais de forma sustentável, desenvolvidos por diversas gerações e adaptados à ecologia local e que desempenham importante papel na proteção e na manutenção da diversidade biológica.

As Reservas Particulares do Patrimônio Natural são áreas privadas, gravadas perpetuamente, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. ^[80]

Tabela 1 – Categorias de Unidades de Conservação [81]
Unidades de Proteção Integral	Unidades de Uso Sustentável
Estação Ecológica	Área de Proteção Ambiental
Reserva Biológica	Área de Relevante Interesse Ecológico
Parque Nacional	Floresta Nacional
Monumento Natural	Reserva Extrativista
Refúgio da Vida Silvestre	Reserva de Fauna
	Reserva de Desenvolvimento Sustentável
	Reserva Particular do Patrimônio Natural
Fonte: Lei 9.985/2000, art. 8º e 14º

4.5 ISO SÉRIE 14.000

Uma ferramenta inesperada e benéfica em defesa do meio ambiente brasileiro tem sido o certificado ISO 14.000. Não se trata de legislação nacional nem medida do poder executivo, no entanto tem ajudado a natureza ao fornecer sérios parâmetros ecológicos que devem ser seguidos pelas empresas interessadas em competir internacionalmente com seus produtos.

A ISO série 14.000 é um instrumento de gestão ambiental internacional, determinante de normas de gerenciamento, análises de ciclo de vida de produtos, mecanismo de descarte de resíduos, conceitos de melhoria contínua, de estudos de impacto ambiental, entre outras.

"É de suma importância a atividade de normalização, na esfera internacional, sobretudo na sociedade atual, visto que possibilita o intercâmbio das relações comerciais e, conseqüentemente, dá maior dinâmica e conforto para o homem, rompendo barreiras e o tornando cidadão do mundo." ^[82]

Apesar de sua adoção ser facultativa, a normalização prevê o atendimento à legislação do país, sujeitando a empresa a uma abordagem jurídica.

O termo ISO não representa um acróstico ou sigla. Sua origem é a palavra grega isos que significa igualdade. É interessante notar que a própria nomenclatura escolhida, originária de língua morta, enseja uma padronização, levando-se em conta que diferentes abreviações surgiriam, decorrentes de traduções, caso a escolha recaísse sobre palavra de língua viva.

Coincidentemente a sigla ISO significa Organização Internacional para Normalização (International Organization for Standardization). É uma organização não governamental e sem fins lucrativos, com sede em Genebra, Suíça, e conta com mais de cem países membros. A ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) é o representante brasileiro.

O propósito da ISO é desenvolver e promover normas e padrões mundiais que traduzam o consenso dos países de forma a facilitar o comércio internacional, formalizando acordos técnicos internacionais, com base na ciência, tecnologia e experiência. ^[83] Seu objetivo é facilitar as relações internacionais acerca de produtos e serviços, promover a cooperação intelectual, científica e tecnológica e melhorar a qualidade industrial, trazendo satisfação aos clientes. ^[84]

Surgiu a partir do esforço de profissionais e técnicos, tendo como objetivo promover a compatibilidade de produtos e serviços mediante a adoção de critérios, metodologias e especificação de parâmetros. Atualmente foram incluídos os procedimentos, abrangendo o desempenho produtivo como um todo.

Em especial para o objeto deste estudo, a série 14.000 tem como meta harmonizar as regras de gestão ambiental no mundo, credenciando organizações que obedecem às leis ambientais do país e apresentam programa de desenvolvimento sustentável e de melhoria contínua.

Segundo ensina o professor Paul de Backer ^[85] na apresentação da obra da professora Clarissa Ferreira Macedo D’Isep "nenhuma lei, no mundo inteiro, obriga uma empresa ou organização a adotar essa certificação ISO 14.000. Mas nenhuma empresa de porte internacional pode se recusar a adotar um sistema de gestão ambiental ISO 14.000".

A obtenção da certificação reflete positivamente na imagem da empresa perante seus clientes e fornecedores. Sua divulgação é facultativa, mas se realizada, deverão ser observados preceitos legais definidos no Código Brasileiro de Proteção e Defesa do Consumidor e na legislação regulamentadora das concorrências empresariais. Desta forma o argumento de que se trata de uma mera gestão adotada voluntariamente não a exime de avaliação pela administração pública ou pelo poder judiciário, seja para incentivá-la através de isenções fiscais, licenças ou menor fiscalização, seja para puni-la por apresentar imagem verde inverídica, propaganda enganosa ou prática protecionista.

A certificação é um sistema de comunicação. É uma linguagem que em um mundo globalizado e em uma sociedade massificada tem se mostrado muito eficaz.

O certificado tem prazo de validade de três anos. Após esse período, deverá ser renovado a cada seis meses através de auditoria para verificar se continua a atender aos requisitos da norma. O certificado poderá ser reavaliado caso a empresa não cumpra os requisitos estabelecidos. ^[86]

Segundo Clarissa Ferreira Macedo D’Isep, a norma ISO 14.000, assim como a lei, se mantém viva, cada uma a seu modo. A Política Nacional do Meio Ambiente, pela dinâmica social, enquanto a norma pelo seu próprio sistema de realimentação, impulsionado pela obrigação de melhoria contínua.

Ambas constituem-se em políticas ambientais. Uma pressupõe e respalda a outra e se englobam e interagem. A PNMA orientando o tratamento setorizado e nacional e a ISO a parte interna da organização, com efeito internacional, além de exortarem ambas ao cumprimento legislativo e à responsabilidade quanto à tutela ambiental.

A norma ISO, para fornecer o certificado, exige o cumprimento da legislação ambiental. Já a lei, em especial a PNMA, recepciona o aspecto preventivo da ISO 14.000 em prol do desenvolvimento sustentável, objetivando um meio ambiente equilibrado para a coletividade, encontrando ambas, respaldo constitucional e da agenda 21.

Na verdade a lei é menos eficaz, pois preceitua apenas a reparação e a prevenção, ao passo que a norma ISO vai adiante exigindo,além da reparação e da prevenção, a melhoria contínua sob pena de perda da certificação.

Poderia-se alcançar na legislação ambiental o efeito provocado pelo imperativo da "melhoria contínua" da norma (punição: perda da certificação), já que o ordenamento jurídico é dinâmico e a todos impõe o dever de prevenção (art. 225, CF/88). Portanto, ter-se-á formada a equação: prevenção + caráter dinâmico do ordenamento jurídico = melhoria contínua jurídica, o que daria ensejo, por exemplo, à teoria geral da responsabilidade por prevenção. Entretanto, o sistema jurídico ainda não atribuiu eficácia nem lapidou o instituto da prevenção, como deveria. O que, cremos, dar-se-á passo a passo, na medida em que a cultura ambiental vai se impregnando na sociedade. A disposição constitucional de prevenção ambiental é só um exemplo dentre os inúmeros dispositivos/matérias ainda não efetivados, o que vai ocorrendo de acordo com diversos fatores, em especial, a maturidade social. ^[87]

Neste contexto, é importante ressaltar que a normalização internacional fornece um novo conceito, o da melhoria contínua, para promover a efetiva tutela ambiental. Conceito que somente poderá ser proposto legislativamente se o Estado se organizar de forma a se capacitar a realizar vistorias e fiscalizações periódicas a exemplo das auditorias realizadas pela organização internacional.

O fato de uma empresa ter a certificação ISO 14.000 ou adotar outro sistema de gestão ambiental não significa que ela não seja poluidora, mas que monitora por meio de um sistema o seu desempenho ambiental. Como resultado, tem-se a otimização do impacto ambiental, caso seja observada a seriedade do procedimento proposto.

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CAPÍTULO 5

INSTRUMENTOS PROCESSUAIS PARA A TUTELA JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE

5.1 AÇÃO PENAL

A responsabilidade por ato ilícito penal ou contravencional definido em legislação ambiental é apurada através de processo instaurado com a propositura de ação penal que é pública incondicionada, ou seja, havendo notícia de crime ou contravenção prevista em diploma legal ambiental deverá, ex officio ^[88], instaurar o inquérito policial a fim de definir sua autoria e apurar o que for possível à elucidação dos fatos para que sirvam de base à ação penal que será ajuizada pelo Ministério Público.

A ação penal também poderá ser fundamentada em informações ou procedimentos administrativos, representação de qualquer do povo ou documentos encaminhados por juizes ou tribunais, desde que contenham elementos suficientes para o oferecimento da denúncia (CPP artigos 27 e 40). ^[89]

José Afonso da Silva tece interessante comentário quanto a subsidiariedade da ação penal ambiental, ensinando que será admitida ação privada se a ação pública não for proposta no prazo legal (CRFB/88, artigo 5º, LIX e CPP, artigos 29 e 46) de quinze dias, se o réu estiver solto ou de cinco dias caso esteja preso. Em matéria ambiental, a admissão de ação privada nos crimes de ação pública, tutelando por natureza os direitos coletivos e os interesses difusos, tal subsidiariedade criaria uma ação popular penal oferecendo legitimidade para qualquer pessoa ingressar com a ação privada subsidiária para a defesa ambiental.

A medida seria uma contribuição importante para aumentar a tutela penal ambiental, entretanto não há, no entender do constitucionalista, como sustentar esta posição pois seria romper com as bases científicas do Direito que impõem limites na própria expressão das normas jurídicas. ^[90]

Observa-se que a ação penal privada subsidiária foi criada para defender o direito do ofendido em crimes de ação pública no caso de inércia ministerial. Em matéria ambiental raramente se observa um particular diretamente ofendido, mas se tal hipótese se materializar, será ele legitimado para a ação.

5.2 PROCEDIMENTO CIVIL ORDINÁRIO

Em se tratando de ação de responsabilidade civil por danos ambientais, a apuração ocorre por meio do procedimento civil ordinário, não sendo possível o pleito por via sumária.

O pólo ativo deverá ser configurado por aquele que efetivamente suportou os prejuízos causados por ação ou omissão que causou o dano ambiental. Pode configurar no pólo passivo as entidades de Direito Público, inclusive o Estado tem legitimidade genérica nos casos em que o dano ambiental não tenha por autores os agentes públicos. Nesta situação estes poderão ser acionados em ação regressiva, após a condenação do Estado e o pagamento da indenização.

A competência do juízo é determinada pelo Código de Processo Civil e pelos Códigos de Organização Judiciária, que inclusive determinam a competência para as Varas de Fazenda Pública nas ações em que o Estado faça parte. ^[91]

5.3 AÇÃO CIVIL PÚBLICA

A ação civil pública é o clássico meio processual para a tutela ambiental. Prevista constitucionalmente no artigo 129, III como uma das funções institucionais do Ministério Público a promoção deste instrumento processual para a tutela do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, sem prejuízo da legitimação de terceiros.

A lei 7.347/85 que disciplina a ação civil pública, recepcionada pela Constituição, oferece legitimidade ativa para, além do Ministério Público, as pessoas jurídicas estatais, autárquicas e paraestatais, assim como para as associações civis desde que respeitada a pertinência temática, ou seja, o direito que será postulado tem que guardar sintonia com os atos constitutivos da associação há pelo menos um ano. A leitura do texto remete ao pensamento de que o grande legitimado para esta ação realmente é o Ministério Público.

O artigo 1° deste diploma legal prevê que danos morais, além dos danos patrimoniais também podem ser pleiteados. José Afonso da Silva, em sede de objeto desta ação comenta:

O objeto mediato da ação [...] consiste na tutela ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, do direito do consumidor e dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (art. 1º da Lei 7.347, de 1985), que, em face da Constituição vigente, não podem mais ser considerados meros interesses difusos, mas formas de direitos humanos fundamentais, ditos de terceira geração. O objeto imediato será a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou de não-fazer (art. 3°). ^[92]

O foro competente para processar e julgar as ações será o do local da situação, ou seja, no local onde ocorrer o dano ao ambiente, razão pela qual se impõe a competência da Justiça Federal (Súmula 183 do STJ) ainda que a união figure no processo.

[...] A ação civil pública nasceu como instrumento processual adequado para coibir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, atendendo, assim, aos interesses coletivos da sociedade. O campo de aplicação da ação civil pública foi alargado por legislações posteriores, especialmente pelo Código de Defesa do Consumidor, para abranger quaisquer interesses coletivos e difusos, bem como os individuais homogêneos, estes últimos na proteção do meio ambiente, do consumidor, dos bens e direitos de valor artístico, estéticos, históricos, turísticos e paisagísticos. ^[93]

Insta observar que a sentença civil poderá instruir eventual ação ordinária proposta pelo indivíduo que efetivamente suportou os danos causados.

Em termos práticos, analisando-se a aplicabilidade da ação civil pública às reservas legais e áreas de preservação permanente, o proprietário tem a obrigação constitucional e legal de florestar as áreas de preservação permanente, bem como de instituir, averbar e florestar a reserva legal no caso do proprietário rural.

O cumprimento dessas determinações é medida que causa impacto benéfico ao meio ambiente, pois aumenta as áreas de cobertura vegetal.

Tratando-se de interesse difuso, deve ser defendido pela via em estudo e os legitimados ativos devem usar da ação para a reconstituição da vegetação obrigatória nas áreas de preservação permanente e de reserva legal.

Para que se possa melhor conhecer o trabalho do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, realizou-se uma entrevista, no dia 23 de maio de 2005, por correio eletrônico, com a Promotora de Justiça da Procuradoria de Interesses Difusos do Município do Rio de Janeiro a Senhora Denise Tarim que muito gentilmente respondeu algumas questões acerca da atividade do órgão nas ações em prol do meio ambiente.

A população vem efetivamente ao MP/RJ trazendo denúncias ambientais?

Promotora Denise Tarim - Sim, a população, efetivamente, está participando no encaminhamento de denúncias, que, tecnicamente, denominamos representações. Porém, é importante realçarmos um fenômeno: não obstante a atuação do Ministério Público seja a defesa dos interesses difusos, sendo o meio ambiente um dos melhores exemplos, a participação ainda é individual, vale dizer, as ONGs, ainda, não assumiram, totalmente, o compromisso de mobilização social.

Quando o cidadão faz uma denúncia, como pode acompanhar o inquérito/processo que se originou de seu relato?

Promotora Denise Tarim - O acompanhamento deve ser feito, pessoalmente, com fins à garantir o direito à privacidade e a responsabilidade do Promotor com a divulgação das informações.

Qual o contingente de promotores engajados em promotorias de interesses difusos? Quantos promotores para a tutela ambiental estão locados na 10ª Centro Regional?

Promotora Denise Tarim - São 18 Promotores de Justiça na Tutela Coletiva, sendo 4 do meio ambiente, 4 de defesa do consumidor, 9 de defesa da Cidadania e 1 regional.

O contingente de promotores atuando em matéria ambiental é suficiente para atender a demanda ambiental?

Promotora Denise Tarim - O número de Promotores de Justiça é suficiente, porém entendo que deveríamos aumentar o número de funcionários e estagiários e ampliar o nosso espaço físico, inclusive com uma biblioteca especializada.Eu me vejo coordenado uma equipe de até oito funcionários. Esta é a minha capacidade.

O C.D.C. dá a noção de consumidor por equiparação, ampliando o acesso ao judiciário. Em matéria ambiental o legitimado ativo ainda é muito restrito, tornando inviável a tutela de pequenas lesões ambientais. A Senhora entende que a ampliação do legitimado ativo em pequenas lesões ambientais pode ter o condão de criar uma cultura de preservação ambiental na população?

Promotora Denise Tarim - Para criarmos a cultura de preservação devemos investir na educação ambiental, desde o ensino fundamental. Acredito que ampliar o acesso à justiça não resolve a problemática. Temos que buscar alternativas de conciliação e não de demandas.

A Senhora sabe que no sítio virtual do MP/RJ a 10ª Centro Regional ainda está com endereço na Avenida Presidente Antônio Carlos 607/12° andar apesar de já ter se mudado em setembro de 2003, fazendo 1 ano e 8 meses, para a Av. Nilo Peçanha 26/4 ° andar?

Promotora Denise Tarim - Não, contudo você pode nos ajudar informando à ouvidoria. O correio é [email protected].

5.4 AÇÃO POPULAR

Originalmente, o título ação popular provém da atribuição ao povo, ou parcela dele, de legitimidade para atuar em juízo defendendo direito que não lhe pertence, ut singuli, mas a toda coletividade. A natureza impessoal do interesse defendido é a principal característica, pois visa a atender a interesse coletivo, ou seja, direito ou interesse público. ^[94]

A Constituição brasileira restringe a legitimidade ativa quando determina que qualquer cidadão pode propor a ação popular. Há restrição quanto à utilização da palavra cidadão, pois, somente é cidadão aquele que goza de direitos políticos, ou seja, pode votar e ser votado. Tal restrição, atualmente, atinge principalmente os estrangeiros e a pessoa jurídica. Esta vedação é um resquício do modelo ditatorial que o Brasil viveu recentemente. Na época, quem exercia oposição ao governo tinha, entre outras penalidades, seus direitos políticos cassados. Para evitar que a ação popular se tornasse uma poderosa ferramenta nas mãos de seus opositores, o regime militar inseriu o termo cidadão como única parte legítima para propor a ação popular, afastando desta forma os cassados.

A ação popular tem por objeto a proteção da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural contra ato do Estado ou de entidade da qual este participe.

Note-se que o instituto é aplicável apenas contra a administração pública, pois somente o poder público pode compor o pólo passivo da ação. No entanto, as entidades privadas podem ser indiretamente atacadas. Como na maioria das vezes elas dependem de autorização e licença do Estado para poderem atuar, tais atos administrativos poderão ser impugnados por meio da ação popular, podendo-se pleitear sua anulação se for verificada a lesão ambiental.

Sua aplicação é, portanto, corretiva e não preventiva, mas existe a possibilidade de se suspender liminarmente a eficácia do ato a fim de prevenir a lesão.

5.5 MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO

O artigo 5º, LXX da Constituição Federal determina que o mandado de segurança coletivo poderá ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa de seus membros ou associados. No caso da sociedade civil, observa-se que deverá haver pertinência temática entre os objetos sociais e a atuação ambiental.

O conceito caracteriza a legitimidade processual para a defesa de interesses coletivos, legitimando as associações que tenham como finalidade institucional a proteção ao meio ambiente para impetrar mandado de segurança coletivo com tal objeto. ^[95]

Em última análise, significa dizer que a população ribeirinha ou os componentes do povo da floresta, carentes de recursos educacionais, financeiros e, não raro alimentares, devem-se organizar em associações civis, incluindo em seus atos constitutivos a tutela jurídica ambiental. Obviamente, esta sociedade deverá ter em seu quadro advogado para tratar dos assuntos legais. Tal situação, na prática é inusitada, pois, como exigir que pessoas nessas condições possam investir em tal organização civil.

Neste aspecto, questiona-se se a tutela ambiental está efetivamente colocada à disposição das pessoas que imediatamente sofrem o dano. Exemplificando: em recente acidente ecológico ocorrido em 27 de abril de 2005, a Ferrovia Centro Atlântica, controlada pela Companhia Vale do Rio Doce, deixou vazar 60 mil litros de óleo diesel, após descarrilamento de um trem. O combustível invadiu o terreno de cerca de 30 casas e alcançou

rios que deságuam na área mais preservada da Baía da Guanabara. ^[96] O grande legitimado é realmente o Ministério Público.

Em grandes acidentes com repercussão na mídia, a ação ministerial é rápida e eficaz. Entretanto, em pequenas lesões, o mesmo não ocorre. Desta forma, uma tutela ambiental mais célere e direta seria conseguida caso se ampliasse a legitimação ativa a fim de atender a demanda de pequenas lesões. Com base no artigo 5°, XXXV da Constituição temos que nenhuma lesão ou ameaça a lesão poderá ser excluída da apreciação do poder judiciário, de forma que, em se tratando de tutela ambiental, a ação civil ordinária pode se materializar na melhor via para a micro-tutela ambiental, objetivando indenizações para as populações prejudicadas.

5.6 TUTELA CAUTELAR

Em matéria ambiental, a sabedoria popular demonstra através do ditado mais vale prevenir do que remediar a importância da tutela cautelar.

Esta defesa pode ser feita por meio de ação cautelar ou por medida liminar. Ambos os instrumentos estão previstos na lei 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, entre outras providências, e já comentada no item 5.2.3 supra.

A ação cautelar está prevista no artigo 4° do dispositivo em tela, que determina que ela poderá ser ajuizada para se alcançar os fins desta lei e objetivando evitar o dano ambiental.

Relevante comentar que em sede cautelar os requisitos do fumus boni iuris ^[97] e periculum in mora ^[98] são essenciais para se obter sucesso no pleito judicial que, segundo Misael Montenegro Filho, "deve cingir-se à mera proteção do bem [...] sob pena de se constituir a cautelar em processo satisfativo, desvirtuando os atributos que lhe são próprios". ^[99]

Objetiva o processo cautelar "a conservação do objeto litigioso e suas provas". ^[100] Assim preserva-se a existência do bem ou do direito a ser disputado na ação principal.

Quanto à medida liminar, sua concessão está prevista no artigo 12 da lei 7.347/ 85 na ação civil pública e em processo de ação popular também com a finalidade de prevenir o dano que, em questão ambiental, muitas vezes é irreparável.

Como requisitos, Montenegro Filho elenca a verossimilhança da alegação e o periculum in mora ou manifesto propósito protelatório do réu. ^[101]

Na ação em que se pleiteia a tutela antecipada, arrimada existência da verossimilhança da alegação, pretende o autor obter, através de liminar (leia-se: antecipação da tutela), parte ou o todo que apenas obteria na sentença judicial definitiva, ou seja, ao final do processo. ^[102]

5.7 EXECUÇÃO ESPECÍFICA E MANDAMENTO COMINATÓRIO

O objetivo da ação civil pública poderá ser a condenação em obrigação de fazer ou de não fazer.

Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor. ^[103]

Na obrigação de fazer, o devedor prestará uma atividade específica, visando a recuperação do meio ambiente que poderá ser, entre outras, a recuperação de uma área, o reflorestamento, a implantação de sistema de controle de resíduos, a manutenção de serviço para o plantio de árvores. O poluidor será condenado a cumprir com tal obrigação em prazo determinado, sob pena de execução específica ou de cominação de multa diária. Execução específica é a direta, ou seja, a realização do próprio objeto da obrigação e, em caso de inadimplência, poderão ser contratados terceiros para o cumprimento da condenação, às custas do obrigado.

Outra forma de coerção é a cominação de multa diária (astreinte) para forçar o adimplemento da sentença. Nada impede que o magistrado inicialmente comine multa diária e, na persistência do não cumprimento da decisão judicial, posteriormente convertê-la em execução específica.

José Afonso da Silva ensina que, havendo possibilidade de fazer cumprir a obrigação especificamente, deve-se dar preferência para a opção, em atendimento ao princípio de que a recuperação do meio ambiente é prioridade da atuação do Direito Ambiental.

Em relação à obrigação de não fazer, o cumprimento consiste na abstenção de determinada atuação e a inadimplência ocorre quando se realiza o ato que está vedado.

Como tais obrigações não podem ser objeto de execução específica cresce a importância da tutela cautelar ambiental como forma de impedir que a degradação se consume, pois o descumprimento deste gênero obrigacional, em questão ambiental, consiste precisamente no degradar, no poluir, na destruição dos recursos naturais. O uso da força é a forma de se impedir a realização da atividade vedada. Seu descumprimento poderá ensejar o ressarcimento das perdas e danos, ou seja, da obrigação de indenizar; o restabelecimento do status quo ante, ^[104] inclusive realizado por terceiro às custas do obrigado e a cessação da atividade, conforme preceitua o artigo 11 da lei 7.347/85. A cominação de astreinte não é de todo adequada em obrigação de não fazer, mas compatível com o objetivo de defender o meio ambiente.

5.8 MANDADO DE INJUNÇÃO

Previsto na Constituição Federal, no artigo 5°, inciso LXXV, haverá concessão de mandado de injunção sempre que não existir norma regulamentadora, o que tornaria inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

O mandado de injunção consiste em uma ação constitucional de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma omissão do poder público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na Constituição Federal. Juntamente com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, visa ao combate à síndrome de inefetividade das normas constitucionais. ^[105]

Sua primordial finalidade é conferir imediata aplicabilidade à norma constitucional que confere direitos, liberdades ou prerrogativas inertes em virtude da ausência de regulamentação. É um instrumento a ser posto à disposição de quem se considere titular de quaisquer daqueles direitos ou prerrogativas. ^[106] Ressalvando que sua concessão é individual, beneficiando apenas a pessoa que o impetrou.

Observa José Afonso da Silva que as liberdades constitucionais são de aplicabilidade imediata, ou seja, não dependem de regulamentação, de forma que apenas raramente haverá oportunidade de se socorrer do instituto para a matéria.

Houve controvérsia quanto à aplicabilidade do mandado de injunção independentemente da edição de lei regulamentadora, pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, com base no artigo 5°, §1° da Carta Magna que determina que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata. Assim, a ordem expedida pelo mandado é auto-aplicável, não ensejando a elaboração de texto de lei para ter sua eficácia observada.

Canotilho, citado por Alexandre de Moraes, faz a seguinte observação sobre as perspectivas do mandado de injunção:

Resta perguntar como o mandado de injunção ou a ação constitucional de defesa perante omissões normativas é um passo significativo no contexto da jurisdição constitucional das liberdades. Se um mandado de injunção puder, mesmo modestamente, limitar a arrogante discricionariedade dos órgãos normativos, que ficam calados quando a sua obrigação jurídico-constitucional era vazar em moldes normativos regras atuativas de direitos e liberdades constitucionais; se, por outro lado, através de uma vigilância judicial que não extravase da função judicial, se conseguir chegar a uma proteção jurídica sem, lacunas; se, através de pressões jurídicas e políticas, se começar a destruir o ‘rochedo de bronze’ da incensurabilidade do silêncio, então o mandado de injunção logrará os seus objetivos. ^[107]

Existem, portanto, pressupostos para o remédio. O primeiro deles consiste em não haver norma regulamentadora do direito, liberdade ou prerrogativa reclamada e o segundo é ser o impetrante beneficiário direto do mandamento constitucional que postula em juízo. O interesse de agir neste instituto decorre, portanto, da titularidade do bem reclamado, a fim de que a sentença tenha direta utilidade para o demandante. ^[108]

Na matéria ambiental, o instituto pode ser utilizado para apreciar hipóteses em que o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado foi lesado e não há normatização infraconstitucional regulamentando o tema, desde que possa ser identificado o interessado a fim de compor o pólo ativo, salientando que a sentença somente a este beneficia.

Para tanto, é importante saber o que se deve entender por norma regulamentadora:

Muitos direitos constam de normas constitucionais que prevêem uma lei ordinária ou uma lei complementar para terem efetiva aplicação. Nessas hipóteses, é fácil identificar a norma pendente de regulamentação. Há casos, contudo, que a norma constitucional apenas supõe, por sua natureza, por sua indeterminação, a necessidade de uma providência do poder público para que possa ser aplicada. Norma regulamentadora é, assim, toda "medida para tornar efetiva norma constitucional", bem o diz o art. 103, § 2°. Nesses casos, a aplicabilidade da norma fica dependente da elaboração da lei ou de outra providência regulamentadora. ¹⁰⁸

Há quem sustente que o mandado de injunção somente é cabível para a defesa de direitos fundamentais, não cabendo, portanto, em matéria ambiental. Discorda-se deste posicionamento, argumentando que o §1° do artigo 5° da Constituição já confere aplicação imediata para os direitos fundamentais não sendo absolutamente necessário o remédio para dar efetividade ao direito e, porque o inciso LXXI do mesmo artigo não determina expressamente quais, dentre todos os direitos elencados na Carta da República, poderão ser objeto do instrumento. Além disso, na aplicação da norma, mesmo que constitucional, deverá ser atendido o fim social a que ela se dirige e às exigências do bem comum.

Esta posição é corroborada por José Afonso da Silva que declara que o mandamus¹⁰⁹ constitui um remédio posto à disposição de quem se considere titular de qualquer direito constitucional não regulamentado.

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CONCLUSÃO

O estudo da literatura doutrinária jurídica, o levantamento da legislação em vigor e a análise da estrutura governamental de proteção ambiental, empreendidos por esta pesquisa, demonstram que o país tem-se preocupado nos últimos 30 anos em desenvolver instrumentos modernos, no âmbito dos poderes legislativo, executivo e judiciário, para conter a tremenda degradação que vem atingindo a flora, a fauna e os ecossistemas nacionais, prejudicando os recursos hídricos, a biodiversidade e comprometendo a economia futura do país.

É reconhecida internacionalmente a importância da flora brasileira. A Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, o Pantanal do Mato Grosso, o Manguezal, a Caatinga e a Restinga, para só falar dos mais importantes, cada um com suas características, são ecossistemas que contribuem para uma das diversidades biológicas mais férteis do mundo. Além disso, são fundamentais para a regulagem dos rios, para a formação da vida marinha, para a proteção da costa e das encostas, para prevenir a erosão do solo, enfim, para todo um conjunto de fatores que juntos constituem um meio ambiente riquíssimo, fonte de vida.

Por outro lado, a análise da evolução legislativa empreendida, mostra ser inegável que o país conta com uma ordenação legal importante, em que pese não dispor ainda de lei específica para tipificar a biopirataria e punir os criminosos que avançam sobre as matérias-primas da flora amazônica e sobre o conhecimento ancestral da população nativa. Projeto do governo nesse sentido tramita lentamente nas diversas esferas, esbarrando numa série de obstáculos para sua aprovação, entre eles o poderio da indústria farmacêutica globalizada.

Também o estudo demonstrou que o país dispõe de uma organização governamental moderna no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, estruturada a partir de uma Política Nacional do Meio Ambiente que se baseia em conceitos ecológicos avançados. No entanto, isso não significa que sua ação apresente o grau de eficiência necessário para conter os desmatamentos, inclusive porque não dispõe de tecnologia nem de quantitativo de fiscais ambientais e de policiais federais suficientes para dar combate efetivo às forças poluidoras. Ou seja, falta a chamada vontade política para alocar os recursos humanos e materiais necessários aos órgãos encarregados de defender um patrimônio tão valioso.

É verdade também que o país não tem se furtado a participar, assinar e seguir as decisões ecológicas nascidas das Conferências Internacionais de Desenvolvimento e Meio Ambiente da ONU. O compromisso de defesa da biodiversidade e o conceito de desenvolvimento sustentável são base para toda a nova legislação nacional, que o país tem procurado aplicar, na medida de suas possibilidades.

O estudo demonstrou ainda que muitos desses instrumentos de defesa são conseqüência das pressões ambientalistas internacionais, somadas à mobilização de parte da sociedade civil brasileira. É satisfatório registrar o crescimento da consciência ecológica do país, seja a população elegendo representantes para o Congresso Nacional sensíveis ao tema, seja denunciando ao Ministério Público os danos praticados, seja apontando caminhos jurídicos para o aperfeiçoamento da tutela ambiental.

Mas isso não tem bastado. A verdade é que a devastação aumenta em proporção magnífica, pois, se de um lado as leis se aprimoram, de outro crescem também as técnicas e práticas causadoras dos danos ambientais, sem que o arsenal jurídico disponível seja capaz de contê-las.

Analisando o acesso à justiça como um direito fundamental de terceira geração já definitivamente arraigado na sociedade e na prática forense, e observando os instrumentos processuais postos à disposição da tutela ambiental, em especial a florestal, conclui-se que sua importância se dá mais pela sua virtualidade do que pela sua efetiva utilização e eficiência.

Somente com a existência de mecanismos processuais mais eficazes e ajustados à natureza dos conflitos ambientais poderá se avançar na construção de uma nova mentalidade que permeie toda a sociedade e não motive apenas os interessados ativistas. A conscientização social plena é uma etapa intermediária indispensável para se alcançar um desenvolvimento sustentado capaz de preservar a qualidade do meio ambiente.

Para que a sociedade civil adote uma postura ainda mais consciente e participativa deverá existir uma tutela ambiental efetiva e prática, respeitando o direito amplo de acesso judicial. Fato é que os instrumentos hoje postos à disposição da sociedade não atendem plenamente à necessidade da eficácia judicial em matéria ambiental.

Atualmente a legislação não dá à população legitimidade ativa de forma ampla e abrangente, o que resulta na transformação de todo o arcabouço legal, que de maneira geral é belíssimo, em normas insípidas e ineficazes.

Quando a Constituição determina que é dever de todos defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações e a legislação não dá legitimidade individual ativa ampla para o exercício deste dever, esvazia-se toda a eficiência dos instrumentos processuais. A ação civil pública é o instrumento adequado para coibir danos ao meio ambiente. Segundo o STJ, nasceu com esta finalidade. Quanto à legitimação ativa, o artigo 5º caput e o parágrafo 3° da lei 7.347/85 demonstram que o grande legitimado ativo e natural, para os casos de lesão ambiental é o Ministério Público.

O pólo ativo somente é devidamente configurado quando há uma lesão direta e substancial a determinada pessoa, ou seja, após o dano e a propagação de suas conseqüências. No entanto, é muito raro identificar em matéria florestal quem é o lesado direto. Por exemplo, em desmatamento na Floresta Amazônica ou na Mata Atlântica, o efetivamente lesado é a coletividade, ou seja, todos e ninguém, o que torna impossível identificar a legitimidade ativa, conferindo quase que exclusivamente tal acesso ao Ministério Público.

Especialmente em situações de pequenos danos ambientais, fica-se sem um instrumento capaz de dar ao povo a possibilidade de atuação direta em prol do meio ambiente, impossibilitando a existência de pequenas condenações que funcionariam efetivamente como um mecanismo educacional para estimular a consciência preservacionista na comunidade e o aperfeiçoamento de técnicas aplicadas de desenvolvimento sustentável.

Diante do exposto, conclui-se ser indispensável tratar os interesses ambientais de forma difusa e pulverizada por toda a sociedade, oferecendo legitimidade ativa à população para atuar judicialmente contra os micro-danos ambientais. Caso contrário, jamais se alcançará uma maturidade sócio-cultural capaz de possibilitar efetivamente o desenvolvimento sustentável e a preservação ambiental para as futuras gerações.

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REFERÊNCIAS

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 6. ed. rev. ampl. atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 29. ed. atual. ampl. São Paulo: Saraiva, 2002.

BRASIL. Decreto Lei 303, de 28 de fevereiro de 1967. Cria o Conselho Nacional de Controle da Poluição Ambiental e dá outras providências.

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NOTAS

⁰¹ FOLHA ONLINE. Missionária americana é assassinada a tiros no Pará. 12 fev. 2005 - 17h22. Disponível em:< http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u105580.shtml >. Acesso em 30 abr. 2005.

⁰² COMITÊ CHICO MENDES. 10 anos sem Chico Mendes. Disponível em: < http://www.amazonlink.org/CHICO/cd.htm >. Acesso em 30 abr. 2005

⁰³ CORRÊA, Hudson. da Agência Folha, em Campo Grande. Folha Online. Chega a 15 o número de crianças mortas em MS. 30 mar. 2005 - 21h54.Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u68121.shtml>. Acesso em 30 abr. 2005.

⁰⁴ FOLHA ONLINE. Polícia Federal detém alemão sob acusação de biopirataria. 27 set 2004 - 20h57. Disponível em: < http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u100035.shtml >. Acesso em 30 abr. 2005

⁰⁵ RANGEL, Rodrigo. Punição para os biopiratas. O Globo, Rio de Janeiro. 17 abr. 2005, p. 3.

⁰⁶ REALE, Miguel apud DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 12. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 141.

⁰⁷ REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 27. ed. ajustada ao novo Código Civil. 4. tir., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 64.

⁰⁸ Ibidem, p. 59.

⁰⁹ Ibidem, p. 29.

¹⁰ Direito de patente.

¹¹ MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 146.

¹² ANTUNES, Paulo de Bessa Direito Ambiental. 6. ed. rev. ampl. atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.

p. 362.

¹³ BRASIL. Lei 4.771, de l5 de setmbro de 1965. Código Florestal, artigo 19 (original).

¹⁴ MEIRELLES, Hely Lopes apud SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo:

Malheiros, 2002, p. 31.

¹⁵ GURGEL, José Alfredo do Amaral apud SILVA, José Afonso da. op. cit.,p.31

¹⁶ BRASIL. Decreto-lei 303 de 28 fev 1967, apud SILVA, José Afonso da. op. cit., p. 29.

¹⁷ BRASIL. Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981, Política Nacional do Meio Ambiente apud MEDAUAR, Odete (org.). Constituição Federal: Coletânea de legislação de direito ambiental. atual. até 8 jan. 2002. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 563.

¹⁸ MACHADO, Paulo Afonso Leme apud SILVA, José Afonso da. Direito ambiental... , op. cit., p. 31.

¹⁹ SILVA, op. cit., p. 81.

²⁰ ODUM, Eugene P. Ecologia. Tradução de Christopher J. Tribe. Rio de Janeiro: Guanabara, 1988, p. 366.

²¹ ANGELO, Cláudio. Amazônia já tem 47% da floresta ocupada. Folha de São Paulo. 21 nov. 2004. p. A 20.

²² Idem.

²³ CNRBMA – Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. A importância da Mata Atlântica.

Disponível em: < http://www.mataatlantica.org.br/mataatlantica/mataatlantica.html >. Acesso em 03 nov. 2004.

²⁴ PORTAL BRASIL. O Cerrado brasileiro. Disponível em: < http://www.portalbrasil.net/cerrado.htm >. Acesso em 03 nov. 2004.

²⁵ Em sentido estrito, segundo MALTA, Luiz Roberto; COSTA, Wagner Veneziani. Minidicionário das expressões jurídicas. 3. ed. São Paulo: Ícone, 2004, p.115.

²⁶ ODUM, op. cit., p. 367

²⁷ POR, Francis Pov; FONSECA, Vera Lúcia Imperatriz; LENCIONI NETO, Frederico. Economia do Pantanal. Disponível em: < http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/meioamb/ecossist/pantanal/economia/apresent.htm >. Acesso em 3 fev. 2005.

²⁸ Idem.

²⁹ FONSECA, Izabel A.Z. Manguezal. Guia Guarujá. Disponível em: < http://www.guiaguaruja.com.br/meioambiente/manguezal.htm >. Acesso em 3 fev. 2005.

³⁰ ANTUNES, op. cit., p.11.

³¹ Ibidem, p. 10

³² Ibidem, p.56.

³³ ODUM, op. cit, p. 55.

³⁴ Idem.

³⁵ Ibidem, p.62.

³⁶ Ibidem, p. 69.

³⁷ ECONOMIANET. Conceito de desenvolvimento sustentável. Disponível em: < http://www.economiabr.net/economia/3_desenvolvimento_sustentavel_conceito.html >. Acesso em 12 fev. 2005.

³⁸ Em caso de dúvida, a favor do ambiente, segundo MALTA et COSTA, op. cit., p. 71.

³⁹ ANTUNES, op. cit., p.39.

⁴⁰ MILARÉ, op. cit., p. 100.

⁴¹ DERANI, Cristiane apud MILARÉ, op. cit., p.100.

⁴² MATEO, Ramón Martin, Tratado de derecho ambiental, Madrid: Trivium, 1991, pág. 240 apud MILARÉ, op. cit., p. 101.

⁴³ MILARÉ, op. cit., p.101.

⁴⁴ ANTUNES, op. cit., p.41

⁴⁵ DELLAZARI, Juliana Cristina. Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal. In: "A priori", Internet. Disponível em: . Acesso em 26 abr. 2005.

⁴⁶ Idem.

⁴⁷ Idem.

⁴⁸ Idem.

⁴⁹ MILARÉ, op. cit., p. 266.

⁵⁰ BRASIL. Decreto-lei n° 1.413, de 14 ago. 1975, art. 2°.

⁵¹ BUGLIONE, Samantha. As flores não resistem a canhões. O desafio de tutelar o meio ambiente. Jus Navigandi, Terezinha, a. 4, dez. 1999. Disponível em: < jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=1686"> http://jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=1686 >. Acesso em 12 nov. 2004.

⁵² ANTUNES, op. cit., p. 355.

⁵³ FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário da língua portuguesa. 2. ed. rev. ampl. Rio de

Janeiro: Nova Fronteira, 1986, p. 790.

⁵⁴ LUFT, Celso Pedro. Minidicionário Luft. 20. ed. 7. imp. São Paulo: Ática, 2002, p. 332.

⁵⁵ FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 3. ed. ampl. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 84.

⁵⁶ SILVA, op.cit., p.161.

⁵⁷ BRASIL. Lei 4.771, de 15 set. 1965

⁵⁸ DELLAZARI, Juliana Cristina. Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal. In: "A priori", Internet. Disponível em: . Acesso em 26 abr. 2005.

⁵⁹ REALE, op. cit., p. 132.

⁶⁰ Idem.

⁶¹ Rêgo, Werson Franco Pereira. O leasing e a revisão judicial dos contratos. Aplicação do Código de Defesa do Consumidor. In: Âmbito Jurídico, ago. 2000. Disponível em:

< http://www.ambito-juridico.com.br/aj/dconsu0019.htm >. Acesso em 18 abr. 2005, grifos meus.

⁶² BRASIL. Lei n° 8.078, 11 set. 1990.

⁶³ MILARÉ, op. cit., p. 372.

⁶⁴ MORAES, Alexandre de, Direito constitucional, 11. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 568.

⁶⁵ DOTTI, René Ariel, Ecologia (Proteção penal do meio ambiente), v. 29, Enciclopédia Saraiva: São Paulo, Saraiva, 1977 p. 498-499 apud MILARÉ, op. cit., p. 373.

⁶⁶ BARRO, João de apud CAMARGO, Ricardo Antônio de Lucas. A tutela da floresta na legislação penal e no direito econômico. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 313, 16 mai. 2004. Disponível em:

< jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=5212"> http://jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=5212 >. Acesso em 12 jan. 2005.

⁶⁷ Apelação Cível n. 228.487-1- São Paulo – 8ª Câmara Civil – Relator Massami Uyeda – 16 ago. 1995 – V.U. apud CAMARGO, op. cit., acesso em 12 jan. 2005

⁶⁸ JESUS, Damásio E. de. Direito Penal: Parte geral. 1° vol. 23 ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 10.

⁶⁹ Vide Art. 5° do Decreto Federal 99.274/90.

⁷⁰ ANTUNES, op. cit., p. 90.

⁷¹ MILARÉ, op. cit., p. 273.

⁷² Idem, pág. 273.

⁷³ BRASIL. Lei 6.938, de 31 de agosto de l981, art. 6°, V.

⁷⁴ ANTUNES, op. cit., p. 108.

⁷⁵ MILARÉ, op. cit., p. 278.

⁷⁶ JAIN, apud MILARÉ, op. cit., p. 281.

⁷⁷ OLIVEIRA COSTA, José Pedro de. Estações ecológicas. Disponível em: < http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/meioamb/arprot/tombadas/estecol/index.htm >. Acesso em 29 abr. 2005.

⁷⁸ PREFEITURA DE VITÓRIA, ES. Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Espaços Territoriais Especialmente Protegidos. Lei n.º 4.438/97. Disponível em: http://www.vitoria.es.gov.br/secretarias/meio/unidades.htm Acesso em 29 abr. 2005.

⁷⁹ SZKLAROWSKY, Leon Frejda. SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Lei 9985, de 2000. Disponível em: < http://www.tj.ro.gov.br/emeron/sapem/2001/junho/0106/snuc%20sistema%20nacional%20de%20unidades%20de%20conserva%c3%87%c3%83o%20da%20natureza%20lei%209985%20de%202000.htm >. Acesso em 29 abr. 2005.

⁸⁰ QUEIROZ, Fábio Albergaria de; SILVA, Luciene de Jesus Maciel da. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e a Participação Popular. A Lei n.º 9985/2000. Disponível em: < http://www.ibap.org/teses2004/teses2004d15.doc >. Acesso em 29 abr. 2005.

⁸¹ D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000. Análise jurídica do modelo de gestão ambiental e certificação ISO 14001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 150

⁸² REDE GOVERNO. Disponível em: < http://www.redegoverno.gov.br/defaultCab.asp?idservinfo=11162&url=http://www.terracap.df.gov.br/perfil/qualidade/iso_01.htm. >. Acesso em 15 abr. 2005.

⁸³ D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Op. cit., pp. 150/151.

⁸⁴ Coordenador e professor do Collège dês Hautes Études de l´Environnement, Paris, França.

⁸⁵ REDE GOVERNO.Disponível em:

< http://www.redegoverno.gov.br/defaultCab.asp?idservinfo=11162&url=http://www.terracap.df.gov.br/perfil/qualidade/iso_01.htm >. Acesso em 15 abr. 2005.

⁸⁶ D’ISEP, op. cit., p. 171.

⁸⁷ Por obrigação, por dever do cargo, segundo MALTA et COSTA. op. cit., p.55.

⁸⁸ SILVA, op. cit., p. 319.

⁸⁹ Idem, p. 319.

⁹⁰ SILVA, op. cit. p.320.

⁹¹ Ibidem, p. 321.

⁹² BRASIL. Supremo Tribunal de Justiça. Relator Ministro Gilson Dipp. EDcl no RESP 419187/PR; 2002/0027931-1, Julgado em 14 out. 2003, DJ 24 nov.2003, p. 344.

⁹³ SILVA, op. cit, p. 460.

⁹⁴ Ibidem,p. 323.

⁹⁵ THOMÉ, Clarissa. Vazamento de óleo diesel ameaça reserva no Rio. Trem descarrila e 60 mil litros atingem casas e rios perto da região dos lagos. O Estado de São Paulo, São Paulo, 24 abr. 2005, p. C4.

⁹⁶ Fumaça do bom direito.

⁹⁷ Perigo na demora.

⁹⁸ MONTENEGRO FILHO, Misael. Processo de conhecimento na prática. 1. ed. 2. tir. São Paulo: Atlas, 2004, p. 57.

⁹⁹ FUX, Luiz apud MONTENEGRO FILHO, op. cit. p. 56.

¹⁰⁰ MONTENEGRO FILHO, op. cit. p. 55.

¹⁰¹ Ibidem, p. 57.

¹⁰² BRASIL. Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985.

¹⁰³ No estado em que as coisas estavam antes, segundo MALTA et COSTA, op. cit., p. 114.

¹⁰⁴ MORAES, op. cit., p. 178.

¹⁰⁵ SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2002, pp. 446, 447.

¹⁰⁶ CANOTILHO, J. J. Gomes apud MORAES, op. cit., p. 179.

¹⁰⁷ SILVA, op. cit., p. 447.

¹⁰⁸ Idem

¹⁰⁹ Mandado