Tempos difíceis: medida provisória, prazo de validade e calamidade pública

No âmbito do direito constitucional brasileiro, medida provisória (MP) é um ato unipessoal do presidente da República, com força imediata de lei, sem a participação do Poder Legislativo, que somente será chamado a discuti-la e aprová-la em momento posterior. O pressuposto da MP, de acordo com o artigo 62 da Constituição Federal é urgência e relevância, cumulativamente.

Sendo assim somente em casos de relevância e urgência é dado ao Presidente da República editar medidas provisórias, devendo submetê-las, obrigatoriamente, ao Congresso Nacional. Caso a medida provisória não seja apreciada em até 45 dias após a sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ou seja, passará a trancar a pauta nas duas Casas. As medidas provisórias vigorarão por 60 dias, prorrogáveis por mais 60. As medidas provisórias que não forem convertidas em lei neste prazo perderão sua eficácia, porém serão conservadas as relações jurídicas constituídas e decorrentes dos atos praticados durante a sua vigência. Há ainda a possibilidade de os congressistas apresentarem no prazo regimental de seis dias emendas à medida provisória editada. Nesse caso a MP passa a tramitar como Projeto de Lei de Conversão (PLV), caso o Congresso não aprove a emenda a medida provisória é votada como originalmente editada pelo Executivo. 

O ordenamento jurídico italiano (após a sua Constituição de 1947) também prevê, para a medida provisória, a regulamentação das relações jurídicas dela decorrentes, sendo que, na ordem italiana, esta regulamentação é uma faculdade do Parlamento e, no ordenamento brasileiro, a regulamentação é obrigação do Congresso Nacional, conforme assevera o art. 62, da Constituição Federal de 1988.

A Advocacia-Geral da União (AGU) ajuizou ação no Supremo Tribunal Federal (STF) postulando que as medidas provisórias (MPs) editadas pelo presidente da República tenham validade superior ao que determina a Constituição. A manobra é absurda. A AGU pede ao Supremo que, por força do estado de calamidade pública, considere o Congresso em recesso parlamentar, o que, segundo a Constituição, faz suspender os prazos de validade de medida provisória. “O prazo a que se refere o § 3.º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional”, diz o art. 62, § 4.º da Carta Magna.

O ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Alexandre de Moraes decidiu em 27 de março não alterar o prazo de validade das medidas provisórias (MPs), mas autorizou os Plenários da Câmara e do Senado a votá-las por meio do Sistema de Deliberação Remota. A decisão é em caráter temporário, enquanto durar a emergência em saúde pública provocada pela propagação da Covid-19, a doença causada pelo novo coronavírus.

Nesse período, os relatores das medidas provisórias poderão apresentar seus pareceres diretamente em Plenário, e não na comissão mista, como determina o regimento. A decisão de Moraes foi tomada em resposta a duas arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) apresentadas pela Presidência da República e pelo Progressistas (PP), que queriam a prorrogação do prazo de validade das MPs durante a pandemia do coronavírus.

No período de recesso, os plenários e comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal suspendem suas atividades. É uma espécie de “férias” dos deputados e senadores. Entenda a seguir como funciona o recesso legislativo e como ele pode afetar a votação e a tramitação de propostas.

A Constituição prevê a formação de uma comissão representativa mista durante o período de recesso. Essa comissão é eleita pelo Congresso na última sessão ordinária antes do recesso e tem o objetivo de zelar pelas prerrogativas do Legislativo, como aprovar créditos adicionais solicitados pelo governo e fiscalizar os atos do Executivo. A composição dessa comissão é de sete senadores e dezesseis deputados e deve reproduzir, na medida do possível, a proporcionalidade das bancadas partidárias.

Com exceção da comissão representativa, nenhuma atividade legislativa, como os plenários e as comissões, funciona durante o recesso parlamentar. Apenas comissões parlamentares de inquérito (CPIs) podem continuar funcionando caso isso tenha sido deliberado pela própria comissão; no contrário, elas também param. Já os órgãos administrativos funcionam em esquema de plantão.

O recesso pode ser interrompido quando há uma convocação extraordinária. A Constituição determina que sessões extraordinárias podem ser convocadas em duas situações: pelo presidente do Senado, em caso de decretação ou pedido de decretação de estado de defesa, de sítio ou de intervenção federal; pelo presidente da República, pelos presidentes das duas Casas legislativas ou a partir de requerimento da maioria dos membros do Congresso Nacional, em caso “de urgência ou interesse público relevante”.

É evidente que o Congresso não está em recesso. A Câmara dos Deputados e o Senado tomaram as devidas providências para que a pandemia do novo coronavírus não impedisse o funcionamento das atividades legislativas. Assim, a conclusão é cristalina. Se o Poder Legislativo não está em recesso, é uma agressão ao Estado Democrático de Direito afirmar que o Congresso está em recesso, como se sua atuação fosse inútil ou irrelevante. O Congresso está em funcionamento e nada impede que exerça a tempo sua competência de avaliar as medidas provisórias.

Autorizar o poder presidencial além dos limites constitucionais, por meio de uma ampliação indevida do prazo de validade das medidas provisórias, é caso paradigmático de exercício abusivo do poder. A pandemia afeta enormemente a vida social, mas não afeta a vigência da Constituição, que continua valendo. Cabe ao Supremo Tribunal Federal rejeitar prontamente a manobra da AGU. Em vez de pôr o Congresso em recesso, o estado de calamidade pública reclama um Legislativo atuante.

A medida proposta pela Advocacia-Geral da União é um absurdo e própria de um modelo que o atual governo pretende: um modelo autoritário, ao que tudo indica.

Ficaria assim o Executivo com um monopólio de poder de legislar que extrapolaria os prazos constitucionais. Seria um golpe, uma fratura na Constituição.

A ideia de suspender itens da Lei de Acesso à Informação, abortada pelo STF, é mais uma faceta dessa ideia. Impedir à população de ter acesso a informações, impedir que a Administração não funcionasse de forma transparente.

As viúvas da ditadura militar parecem ter lembranças dos tempos do AI-5 em que o Congresso Nacional ficou fechado por um tempo e foi aberto para a eleição indireta de um presidente que, naquele período histórico, representava uma ditadura militar que durou de 1964 a 1985.

No período da ditadura do Estado Novo, o ditador governava por decretos-leis e qualquer decisão judicial que negasse vigência à Constituição de 1937, poderia ser objeto de suspensão por parte do chefe da nação.

Num grave momento por que passa a Nação, estaria aberto um caminho para a ditadura?

Parece rondar o perigo de um estado de exceção.

Com o covid-19 longe do pico o momento se afigura perigoso