Reflexos da pandemia na seara tributária

A pandemia provocada pelo novo coronavírus alterou sensivelmente não apenas a forma de convívio social, com a adoção de novos hábitos para diminuir a possibilidade de contágio, mas também, as práticas comerciais, a produção legislativa e até a interpretação judicial.

Na tentativa de frear a disseminação, diversos Estados instituíram o lockdown, medida mais agressiva, para restringir a circulação de pessoas apenas para as atividades consideradas essenciais.

Nesse sentido, diversos estabelecimentos, não considerados atividades essenciais, foram compulsoriamente fechados para evitar a propagação, tendo surtido, por consequência, alguns efeitos nocivos na economia brasileira.

Por uma questão de força maior, o mercado privado foi fortemente afetado pelas novas diretrizes sanitárias restritivas, a suspensão temporária das atividades gerou fortes prejuízos pela diminuição de faturamento e, por consequência, houve queda na arrecadação pelos entes.

Para ilustrar o cenário, o Governo de Pernambuco tinha uma previsão de arrecadação de ICMS no importe de R$ 4,6 bilhões para o segundo trimestre deste ano (abril, maio e junho), porém, sob o efeito da pandemia, o montante caiu para R$ 3,4 bilhões, o que representa uma redução de aproximadamente 25% do esperado.[1]

A onda de recessão condiz com as elevadas curvas epidêmicas em locais estratégicos para o País em termos econômicos: São Paulo, Rio de Janeiro, Capitais do Norte e Nordeste.

No primeiro momento, a fim de evitar o estrangulamento do setor privado, o Poder Público começou a projetar políticas fiscais para preservação da “galinha dos ovos de ouro”, começando com a moratória de tributos para empresas no Simples Nacional.

Nessa primeira fase de agitação, o Estado brasileiro adotou uma postura emergencial, configurado em atos de preservação, restrição e captação de recursos para lidar melhor com a situação de calamidade.

A partir daí começou uma feroz produção legislativa em prol da amenização dos efeitos da pandemia, como por exemplo, a redução temporária da alíquota do imposto de importação para a aquisição de artigos de higienização, segurança (EPI) e procedimentos cirúrgicos, com base na Resolução nº 17, de março/2020.

A nova diretriz de salvaguarda impulsionada pelo Ministério da Economia estimulou a suspensão de atos de cobrança pela PGFN e até políticas de facilitação para renegociação de dívidas, nos termos da portaria nº 7820 e 7821 de Mar/2020, tudo pensado para reduzir o impacto econômico.

No campo das obrigações acessórias, destaca-se o diferimento do prazo final para entrega da declaração do imposto de renda de abril para junho de 2020, e a dilatação da validade de diversas Certidões Negativas de Débitos – CND de tributos federais e estaduais.

A fim de auxiliar o governo brasileiro na formulação de políticas fiscais, o INSPER realizou um estudo sobre a experiência tributária estrangeira para lidar com a pandemia, concluindo que a maioria das nações adotou: políticas de diferimento de tributos, seguida pela redução da carga tributária e do diferimento de obrigações acessórias.[2]

Como medidas alternativas adotadas ao longo do globo na seara tributária para lidar com a crise, destacam-se: i) prorrogações de prazos de pagamento de impostos; ii) isenções fiscais; iii) parcelamentos mais flexíveis; iv) ampliação das restituições de tributo; v) prorrogação de prazos de entrega de declarações; vi) ampliação das compensações e prejuízos; vii) redução da alíquota de IRPJ; viii) redução de alíquotas de IRPF.

Indo na contramão das orientações globais, o governo brasileiro, em nenhum momento, se mostrou favorável à ideia de diminuição da carga tributária como medida profiláxica da crise econômica impulsionada pela pandemia. Pelo contrário: houve, nessa primeira fase, diversas cogitações para criação de novos tributos para captação de recursos que seriam utilizados no decorrer do estado de calamidade pública.

Diante do leque de possibilidades em termos de políticas públicas na esfera tributária, percebeu-se uma completa timidez ou desinteresse no seu implemento.

Em plena crise arrecadatória, um fato interessante que aconteceu em Recife chamou a atenção como estratégia inusitada para angariar novas receitas, com o Projeto de lei nº 008/2020. O Prefeito estipulou um projeto de antecipação do IPTU do exercício financeiro de 2021 com valores idênticos aos lançados em 2020, com possibilidade de abatimento de até 15% para quem adimplisse no prazo legal, como tentativa de captação de uma receita extra.

Na intepretação municipal, não haveria nitidamente uma antecipação do fato gerador, mas sim, um recolhimento antecipado, de forma facultativa, no mesmo valor do exercício financeiro de 2020, e com 15% de desconto para aqueles que assim procederem.

O projeto não chegou a surtir efeitos, tendo em vista ter sido impugnado no TCE sob a alegação de que a antecipação e o desconto comprometeriam as receitas orçamentárias da nova gestão, levando em conta se tratar de ano eleitoral.

Ainda no início do segundo trimestre, a preocupação com o cumprimento da gestão orçamentária gerou intensos debates no Legislativo, na tentativa de buscar captar novas fontes de recursos com o objetivo de não comprometer os cofres públicos.

Nesse sentido, a Câmara dos Deputados chegou a cogitar a instituição de um empréstimo compulsório para atender à necessidade de despesas urgentes causadas pela pandemia.

Pelo projeto de Lei Complementar, seriam contribuintes as pessoas jurídicas domiciliadas no país com patrimônio líquido igual ou superior a R$ 1 bilhão de reais, conforme demonstrativo contábil, ficando o governo autorizado a cobrar 10% do lucro líquido apurado nos últimos doze meses anteriores à publicação da lei.

A restituição seria em moeda corrente, corrigido pela Selic, no prazo de 4 anos, a contar do fim da situação de calamidade pública relacionada ao vírus.

A Câmara também analisou a possibilidade de instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas – IGF, com o projeto de lei nº 924/20, com recursos destinados exclusivamente ao combate do Covid.

Segundo a proposta, o fato gerador seria a titularidade de bens e direitos no Brasil ou no exterior, em 31 de dezembro de cada ano, em valor superior a R$ 5 milhões:

As alíquotas previstas são de:

– 0,5%,para fortunas entre R$ 5 milhões até R$ 10 milhões;

– 1%, para fortunas entre R$ 10 milhões e R$ 20 milhões;

– 2% para fortunas entre 20 milhões e 30 milhões;

– 3%, para fortunas entre R$ 30 milhões e 40 milhões;

– 5% para fortunas acima de 40 milhões

Fonte: Agência Câmara de Notícias

Em abril, com aproximadamente 1 mês de interdição das atividades de diversos estabelecimentos sob a diretriz do programa de preservação de empregos e rendas (MP nº 936/2020), começou-se um movimento de pressão pelas empresas para adiar os tributos federais: IRPJ, CSLL, PIS e COFINS dos setores excluídos do Simples, causando um enxurrada de ações judiciais para forçar uma solução diante da incerteza pública.

O cenário caótico, num primeiro momento, sensibilizou o Judiciário a formular uma intepretação contra legem no sentido de flexibilizar as hipóteses de instituição, provocando a concessão de inúmeras liminares, criando a figura jurídica das “moratórias judiciais”, em flagrante colisão com o texto legal que exige a necessidade de lei específica para sua estipulação.

A discussão sobre a viabilidade jurídica no adiamento de tributos via judicial chegou aos tribunais, que começaram a se manifestar de forma contrária, suspendendo ou cassando as liminares, uma vez que estariam atuando como legislador positivo.

Interessante mencionar que faz parte do mérito administrativo a escolha técnica de quais setores e benesses fiscais pretende conceder, não havendo irrazoabilidade ou desproporcionalidade na vedação de liminares que almejem moratórias, uma vez que o pleito deve ser concedido por pressão política e não jurisdicional.

Outro pleito na esfera judicial que teve ampla repercussão foram as solicitações de substituição dos depósitos judiciais por seguros-garantia, configurando uma solução para assegurar maior liquidez às empresas.

Sobre esse aspecto, a conclusão no STJ foi que existe expressa vedação legal no art. 1º, §3º da lei 9703/98, que condiciona o levantamento do depósito ao encerramento do processo (Min. Assusete Magalhães, tutela provisória nº 2700).

O STF também se posicionou de forma contrária, no sentido de que o seguro-garantia não se encontrava no rol taxativo do art. 151 do CTN, como causa suspensiva da exigibilidade, o que impediria sua substituição (Recurso Extraordinário com Agravo 1..239.911).

Ainda em abril, enxergando um cenário de completo fracasso no cumprimento da execução orçamentária, o Supremo decidiu por bem flexibilizar a política compensatória diante de condições imprevisíveis, instituída pela Lei de Responsabilidade Fiscal, durante o período de pandemia, para afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentária (ADI 6357).

Apesar de, num primeiro momento, o Poder Público ter mostrado uma postura bastante solidária com a formulação de políticas de menor impacto econômico, com diferimento de tributos, num segundo momento, começou a cogitar maneiras agressivas para minorar suas perdas com nítido intuito no aumento da carga.

Nesse sentido destaca-se a proposta para revogar a isenção de distribuição de dividendos e lucros por pessoas jurídicas para pessoas físicas de que trata o art. 10 da Lei 9.249/95, com a previsão de instituição de alíquotas progressivas, visando a custear o programa de proteção à Renda durante à covid.

Nesse mesmo sentido, pode-se destacar a previsão da lei nº 13.998/2020, que promovia mudanças no auxílio emergencial, afirmando que o beneficiário que recebesse em 2020 mais que o limite de isenção do IR (R$28.559,70), sem contar com as parcelas do auxílio no cálculo da renda anual, ficaria obrigado a devolver integralmente o auxílio emergencial que recebeu no ato de entrega da declaração do exercício de 2021, inclusive dos dependentes.

Apesar de o Brasil atingir picos de contágios no início do terceiro trimestre, surge, por muita pressão, a antecipação da segunda fase, simbolizando uma política de enrijecimento do gasto público, no intuito de reconstrução da economia, marcada pelo relaxamento do início da reabertura gradual do comércio.

Tal postura de preocupação do Governo com o altíssimo gasto na área de saúde e esvaziamento dos cofres públicos começou a refletir efeitos, ainda que por coincidência, com o posicionamento judicial nos temas tributários em demandas que envolviam, principalmente, recuperação de créditos.

O presente cenário tem estimulado uma onda de interpretações econômicas e restritivas, podendo citar, como exemplos de julgamentos desfavoráveis aos contribuintes, durante esse período:

• Constitucionalidade da lei 11.727/08 que elevou de 9% para 15% a alíquota da CSLL das instituições financeiras e equiparadas; Constitucionalidade da lei 13.169/2015 que aumentou de 15% para 20% a alíquota da CSLL para as seguradoras. (STF, ADI 4101 e ADI 5485, Jun/2020)
• Constitucional a incidência de ISS sobre serviços de apostas, sorteios e prêmios. (STF, RE 634.764, Jun/2020)
• Constitucionalidade do trecho que limita a isenção do IRPF aos aposentados, não sendo possível sua extensão para as pessoas que estejam em atividade. (STF, ADI 6025, Abril/2020; STJ, REsp 1.814.919 e 1.836.091, Jun/2020)
• Não obstante as Leis 10.637/2002 e 10.833/2003 estejam em processo de inconstitucionalização, é ainda constitucional o modelo legal de coexistência dos regimes cumulativo e não cumulativo, na apuração do PIS/Cofins das empresas prestadoras de serviços (STF, RE 607.642, Jul/2020)
• A imunidade de ICMS para exportação não alcança toda cadeia produtiva. (STF, RE 754.917, Agosto/2020)
• A imunidade de ITBI não alcança o valor de bens que exceder o limite do capital social a ser integralizado. (STF, RE 796.376, Agosto/2020)
• Constitucionalidade da multa de 10% FGTS tendo em vista a persistência do objeto para a qual foi instituída. (STF, RE 878313, Agosto/2020)

Em momentos de crise, existe uma tendência na adoção de interpretações econômicas com fins garantisticos, flexibilizando as interpretações jurídicas, ainda que em prejuízo do Direito para manutenção do sistema fazendário.

Nesse aspecto, existe uma forte tendência para o Supremo acatar a modulação de efeitos ex nunc no julgado dos embargos sobre a inconstitucionalidade do ICMS na base de cálculo do PIS e da COFINS, onde também se discute a possibilidade de excluir o valor efetivamente recolhido, e não o constante na nota fiscal. (STF, RE 574.706)

Nesse momento, com a execução do plano para retomada do comércio em ascensão e o de convivência da população com a Covid, o Governo aparenta ter refletido que o desgaste político em projetos de aumento da carga tributária atual não surtiria maiores efeitos, começando a debruçar todas as expectativas no projeto de reforma tributária como solução para crise econômica, solução para desburocratização do País e, como plano sólido, para soerguimento da nação.

A janela reformista é perfeita para inclusão de novos tributos, aumento de carga, extinção de isenções e não incidências, ou seja, um cenário ideal para suprir a sede arrecadatória do Estado majorada pela situação emergencial de saúde.

O presente período de crise sanitária e econômica que o governo escolheu para encaminhar sua proposta de reforma tributária pode ter ocasionado a distorção dos objetivos fundamentais: facilitação de cumprimento de obrigações acessórias, melhoria nos repasses e distribuição da renda entre os entes, fim de gastos tributários ineficientes, instituição do imposto sobre fortunas, manutenção da carga tributária atual, dando ares meramente arrecadatórios para suprir o déficit público causado pela pandemia com previsão já para 2021.

Nesse sentido, destaca-se a proposta do Governo de unificação do PIS/COFINS na Contribuição de Bens e Serviços – CBS com alíquota única de 12%, representando um aumento de carga futura, com forte impacto no setor de serviços.

Encontra-se também nos planos futuros da reforma tributária do governo, a previsão para criação do imposto sobre pagamentos eletrônicos, semelhante à antiga Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – CPMF, ressaltando seu viés nitidamente arrecadador.

Essa interpretação arrecadatória é embasada com a simples analogia da PEC 110, no Senado, e a PEC 45, na Câmara, ambas elaboradas antes da chegada do surto infeccioso, tendo intenções bastante divergentes da do Governo que foi elaborada no presente período.

A título ilustrativo do quão apressado e focado em curto prazo foi o projeto de reforma tributária elaborada pelo Governo como solução para crise, a União Europeia acabou de elaborar um plano de recuperação bilionário de recuperação econômica por meio de empréstimos às nações mais atingidas.

O reembolso só começará em 2026, havendo etapas para os próximos 10 anos, enquanto o Brasil espera e planeja efeitos imediatos já em 2021. Como forma de cobrir a dívida pelos empréstimos, a Europa estuda a taxação do plástico, do carbono e o setor digital.[3]

Enquanto a reposta estrangeira para solução pós-pandemia se baseia no fundo de recuperação solidária, conforme orientação da OCDE, o Brasil segue tributando normalmente,  e, inclusive, cogitando aumento de carga, como se não houvesse crise no setor privado.

A reforma tributária precisa ser formulada com cautela, já que existe “caldo político” e clima favorável para sua aprovação, uma vez que passado um projeto mal elaborado com intuito de cobrir os gastos públicos, pode ocasionar consequências ainda maiores que a própria pandemia.

Ademais, não se sabe se haverá ânimo para fazer enxertos legislativos corretivos, perdurando por anos até que se modifique, desperdiçando uma oportunidade única para melhoria do sistema financeiro como um todo, sendo salutar a ponderação sobre qual o melhor momento para discutir o tema, tendo em vista a seara tributária sofrer repercussões de diversas esferas.

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Notas

[1] http://www.impresso.diariodepernambuco.com.br/noticia/cadernos/economia/2020/07/arrecadacao-do-icms-cai-16-9-em-junho.html

[2] www.insper.edu.br/noticias/levantamento-nucleo-de-tributacao-entrevista/

[3] https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/afp/2020/07/10/conselho-europeu-faz-apelo-por-aprovacao-de-plano-de-recuperacao-pos-covid-19.htm