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Aplicabilidade do princípio da vedação ao confisco às multas fiscais à luz do axioma da proporcionalidade tributária

Aplicabilidade do princípio da vedação ao confisco às multas fiscais à luz do axioma da proporcionalidade tributária

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O princípio da vedação ao confisco deve ser aplicado às multas fiscais, não só pela incidência do axioma da proporcionalidade, mas por todos os princípios constitucionais tributários que impõem um freio à avidez fiscal.

Sumário: 1 O Princípio da Vedação ao Confisco: um freio ao poder de tributar estatal; 2 As Multas Fiscais; 3 O Princípio da Proporcionalidade Aplicado ao Direito Tributário; 4 Aplicabilidade da Vedação ao Confisco às Multas Fiscais à Luz do Axioma da Proporcionalidade; 5 Conclusão; 6 Referências.

RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo demonstrar a aplicabilidade do princípio da vedação ao confisco às multas fiscais à luz do axioma da proporcionalidade. Princípio é uma ferramenta de controle de todo e qualquer ato Estatal, podendo, inclusive, ser um embasamento para se questionar em Juízo a constitucionalidade da legislação tributária que impõe multas fiscais em descompasso com os princípios constitucionais que impingem um limite ao Poder de Tributar. É sabido que o artigo 150, inciso IV, da Constituição Federal, determina a vedação da instituição de tributo com efeito de confisco. Os princípios constitucionais tributários não possuem uma aplicabilidade híbrida, ou seja, só incidência no tributo, mas, também, na multa. Logo, depreende-se que se deve impingir uma interpretação extensiva e teleológica àquele dispositivo constitucional para garantir um limite mais palpável ao Poder de Tributar.

Palavras-chaves: Lei; legislação; princípio; tributo.

1 O PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO CONFISCO: UM FREIO AO PODER DE TRIBUTAR

    1. Lineamento, Importância e Função.

          O artigo 150, inciso IV, da Constituição Federal estabelece a proibição à utilização do tributo com efeito confiscatório. Tal comando constitucional tem fundamento de ordem lógica no respeito ao direito de propriedade, igualmente de matiz fundamental. Nesse sentido, as observações de Horvath [1]:

          Repassando-se a pouca doutrina existente acerca do tema aqui objeto de nossas considerações, verifica-se que os autores em geral extraem o princípio tributário da vedação ao confisco daquele outro que protege a propriedade privada. Mesmo nos ordenamentos jurídicos que não o contemplam expressamente, diz-se que o princípio em cogitação existiria em qualquer sistema que protegesse a propriedade privada [...].

          Nessa linha de pensamento, leciona Luciano Amaro [2]:

          É obvio que os tributos (de modo mais ostensivo, os impostos) traduzem transferências compulsórias (não voluntárias) de recursos do indivíduo para o Estado. Desde que a tributação se faça nos limites autorizados pela Constituição, a transferência de riqueza do contribuinte para o Estado é legítima e não confiscatória. Portanto, não se quer, com a vedação ao confisco, outorgar à propriedade uma proteção absoluta contra a incidência do tributo, o que anularia totalmente o poder de tributar. O que se objetiva é evitar que, por meio do tributo, o Estado anule a riqueza privada. Vê-se, pois, que o princípio atua em conjunto com a capacidade contributiva, que também visa a preservar a capacidade econômica do contribuinte.

          O princípio da vedação ao confisco deve ser considerado de extrema importância para os contribuintes, haja vista que, por ser uma garantia fundamental destes, o Estado não pode instituir uma carga tributária que onere os cidadãos a ponto de não lhes garantir um núcleo mínimo à existência de suas sobrevivências. Nestes termos, o poder tributante encontra a baliza no princípio da vedação ao confisco como forma de limite à atuação fiscal do Estado. José Afonso da Silva [3] explica que esta é a "regra que veda a utilização do tributo com efeito de confisco. Isso, na verdade, significa que o tributo não deve subtrair mais do que uma parte razoável do patrimônio ou da renda do contribuinte".

          Contudo, no corpo da Constituição Federal, vislumbram-se situações excepcionais onde há autorização para que seja realizada uma tributação denominada de confiscatória. Um exemplo dessa afirmativa reside na tributação progressiva do IPTU com fins à realização do princípio da função social da propriedade. Desse modo, infere-se que, em regra, o mandamento principiológico constitucional preza pela vedação à utilização do tributo com efeito de confisco.

          Ressalte-se, ainda, o princípio da vedação ao confisco, como um norteador aos legisladores das pessoas políticas que compõem a federação, no sentido de estabilizar e compor um limite à avidez fiscal que quase sempre acomete o Estado Brasileiro.

          Assim, essa garantia fundamental do cidadão não deve ser interpretada de forma restrita, mas, sim, ampla, uma vez que o princípio da vedação ao confisco está intimamente ligado ao princípio constitucional da proporcionalidade, sendo uma importante ferramenta de limitação do Poder Estatal não só na seara tributária, mas, também, em todos os âmbitos de atuação do Estado.

          1.2 Natureza Jurídica

          Quando na ciência jurídica se procura discorrer acerca da natureza jurídica de um instituto, há uma busca pelo estudioso do direito da essência pertinente à figura jurídica examinada. Fixadas essas premissas, observa-se que a natureza jurídica da norma inserida no artigo 150, inciso IV, da Constituição Federal, consubstancia-se numa garantia, uma vez que está no ápice da pirâmide normativa pátria.

          1.3 Uma Garantia do Mínimo Possível

          Os tributos têm uma função de serem revertidos ao custeio do aparelho estatal, bem como garantir a existência eficiente de todos os serviços públicos prestados aos cidadãos. Entretanto, não pode o Estado, em todas as suas esferas políticas, adentrar no núcleo intangível do direito de propriedade dos administrados, haja vista que necessariamente este deve garantir um mínimo possível para que a população possa sobreviver.

          Todavia, com o passar dos anos, a carga tributária aumentou desmedida e irrazoalvemente no Brasil, bem como as multas por infrações tributárias sendo quase sempre aviltantes, ao passo que os serviços públicos encontram-se ineficientes e defasados, não atendendo eficazmente aos anseios da população. Tal quadro se reveste de uma conclusão: O Estado Brasileiro gasta mal. Com uma função de garantir a existência do mínimo possível, o princípio da vedação ao confisco deve ser compreendido como uma exigência da razoabilidade da carga tributária sobre os contribuintes. Observe-se o escólio do Min. Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, relator do RE nº 374981/RS [4]:

          A prerrogativa institucional de tributal, que o ordenamento positivo reconhece ao Estado, não lhe outorga o poder de suprimir (ou de inviabilizar) direito de caráter fundamental, constitucionalmente assegurado ao contribuinte, pois este dispõe, nos termos da Própria Carta Política, de um sistema de proteção destinado a ampará-lo contra eventuais excessos cometidos pelo poder tributante ou, ainda, contra exigências irrazoáveis veiculados em diplomas normativos por este editados.

          Portanto, o mínimo existencial deve ser garantido aos contribuintes pelo Estado, isto é, um limite razoável que não invada a propriedade destes sob a justificativa única e exclusiva do direito de tributar.

          1.4 A Posição do Supremo Tribunal Federal

          A Jurisprudência Constitucional já firmou posição acerca do princípio da vedação à instituição de tributos com efeito de confisco. Tal entendimento reside no fato de que a natureza confiscatória não deve ser avaliada em função de um único tributo isoladamente, mas, sim, com relação à dimensão da carga tributária que onera o contribuinte.

          A Corte Constitucional, outrossim, restringiu o seu entendimento no sentido de que o efeito confiscatório deve ser examinado com relação à soma dos tributos exigidos por cada pessoa política individualmente, ou seja, a análise da carga tributária se dá pelos tributos instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios isoladamente em cada sujeito passivo da relação tributária.

          Corroborando, observe-se a posição na ADIMC nº 2.010 – DF [5], do Supremo Tribunal Federal:

          A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da capacidade que dispõe o contribuinte – considerado o montante de sua riqueza (renda e capital) – para suportar e sofrer a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de um determinado período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de insuportabilidade econômico – financeira, à observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Público. Resulta configurado o caráter confiscatório de determinado tributo, sempre que o efeito cumulativo – resultante das múltiplas incidências tributárias estabelecidas pela mesma entidade estatal – afetar, substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou os rendimentos do contribuinte.

          Dessa forma, a Corte Constitucional determina que não deve examinar isoladamente um tributo para verificar se ele possui ou não o efeito confiscatório, mas, deve ser ponderada a carga tributária suportada pelo contribuinte em razão da exação pertinente a cada pessoa política separadamente, demonstrando, assim, que tal posicionamento encontra guarida no princípio do equilíbrio do Estado Federado Brasileiro.

2 AS MULTAS FISCAIS

2.1 Breves Considerações

          O estudo das sanções por infrações tributárias não é uníssono em sede doutrinária, encontrando diversos posicionamentos acerca do tema. Hugo de Brito Machado [6] pondera que "a classificação das sanções no Direito Tributário é tema dos mais difíceis".

          No que concerne às multas fiscais, a classificação pode estar adstrita ao tipo de obrigação a ela correlacionada. Sob esse enfoque, Sacha Calmon Navarro Coelho [7] ensina que haveria a "multa por descumprimento de obrigação tributária principal, e a multa por descumprimento de obrigação tributária acessória [...]". Não desconsiderando essa natureza, as multas fiscais podem ser classificadas de acordo com a particularidade do ato perpetrado pelo contribuinte descrito em Lei.

          Mesmo com a dificuldade do tema, observam-se algumas hipóteses de descumprimento de obrigações tributárias como sendo o atraso no pagamento do tributo, a falta de recolhimento do tributo e sonegação de tributo, ocasionando, por conseguinte, a imposição de multas fiscais, juros de mora, além de outros consectários legais.

2.2 Principais Fins na Seara Tributária

          Em que pese parte da doutrina sustentar que as multas fiscais representam sempre um mero ressarcimento ao Estado pelo não pagamento do tributo, as principais finalidades das multas fiscais estão circunscritas em três pilares: o ressarcimento, a reparação ou indenização do Estado pelo atraso no pagamento do tributo (multas moratórias), além das multas com natureza punitiva, bem como as que possuem o desiderato educativo e de orientação do contribuinte.

          Com relação à primeira finalidade, sustenta Bernardo Ribeiro de Moraes [8]:

          A natureza da multa moratória não é penal. Trata-se de um ônus de natureza civil, mas especificadamente, reparatório-compensatório do dano que sofre a Fazenda Pública com a impontualidade do devedor.

          Assim, as multas com finalidade moratória, ou seja, de ressarcimento, reparação ou indenização do Estado, não se confundem com as outras, dês que a ocorrência daquelas se dá quando há violação do direito subjetivo de crédito da Fazenda Pública, não dependendo de qualquer procedimento administrativo prévio para a sua regular constituição, por exemplo, o ato administrativo-tributário denominado de auto de infração realizado pela Autoridade Administrativa Tributária.

          Em lado diametralmente oposto às multas moratórias, encontram-se as multas que não possuem uma finalidade de recomposição do tributo pago em atraso, mas, sim, não estimular de maneira ativa a prática da infração tributária, ficando em segundo plano a finalidade reparatória.

          Por fim, existem multas que possuem finalidades de cunho educativo e de orientação dos contribuintes, no sentido de tentar incutir na psiquê destes a formação de uma moral fiscal que contribuísse para não materializar a infração tributária.

          Nesse contexto, Aliomar Baleeiro [9] defende:

          O sucesso de qualquer Política Financeira depende muito da atitude psicológica dos contribuintes, segundo a sua consciência cívica e política, na mais pura acepção desta palavra.

          Embora a multa fiscal possua diversas finalidades e espécies, infere-se que a única finalidade que a multa fiscal não pode possuir é no sentido de ser caracterizada como receita adicional de recursos em favor do Estado, sob pena de haver a subversão de todos os princípios constitucionais que determinam um limite ao poder de tributar do Estado, bem como da idéia fundamental de que tributo não se confunde com multa.

          2.3 Fundamentos Para a Gradação das Multas Fiscais

          Os fundamentos para a gradação das multas fiscais estão intrinsecamente ligados à importância conferida pelo ordenamento jurídico a determinados atos cometidos pelo sujeito passivo da obrigação tributária, sendo a intensidade da resposta influenciada por esse ordenamento.

          O principal fundamento que justificaria a imposição de pesadas multas aos contribuintes na seara tributária seria o princípio da supremacia do interesse público em detrimento do privado, uma vez que com tal medida, deve ser preservada a existência do interesse da coletividade com o eficiente e tempestivo recolhimento dos tributos para os cofres estatais. Entretanto, cabe ressaltar que tal atitude do Estado encontra obstáculo no princípio constitucional da proporcionalidade.

          A par desse aspecto, sustenta Geraldo Ataliba [10]:

          [...] quanto mais o Direito repute valioso um bem, tanto mais o protege. Na medida em que a mais o quer proteger, mas severa é a sanção que aplica ao que não obedece à lei que impõe tal respeito.

          Há fundamento, ainda, para a majoração das multas tributárias quando o sujeito passivo da obrigação, imbuído de um dolo específico de não cumprir a obrigação tributária, utiliza-se, propositalmente, de expedientes ardilosos para materializar a fraude em prestar informações, como por exemplo, nos tributos sujeitos à homologação em que as informações descritas pelo contribuinte à autoridade da Administração Fazendária possuem extrema relevância para a arrecadação tributária.

          Dessa forma, a fundamentação para o aumento progressivo das multas fiscais está umbilicalmente ligada à necessidade que o Estado tem de impingir uma punição exemplar ao sujeito passivo da obrigação tributária, como forma de reduzir ou minimizar a prática de fraudes contra as Fazendas Públicas.

          2.4 O Controle Exercido Pelo Poder Judiciário

          Há limites jurídicos para a aplicação de multas por infrações tributárias, tal assertiva encontra fundamento nos princípios jurídicos lastreados pelo ordenamento jurídico-constitucional.

          Nesse liame, prescreve o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito". Destarte, o Poder Judiciário está habilitado a exercer o controle da legalidade e da constitucionalidade das multas fiscais, encontrando seu fundamento de validade no ordenamento jurídico brasileiro e nos seus princípios, podendo o magistrado, inclusive, quando houver provocação nesse sentido, questionar a razoabilidade e proporcionalidade das normas que institui multas desproporcionais.

          Observe-se o escólio de Paulo Henrique dos Santos Lucon [11]:

          O devido processo legal substancial diz respeito à limitação ao exercício do poder e autoriza o julgador questionar a razoabilidade de determinada lei e a justiça das decisões estatais, estabelecendo o controle material da constitucionalidade e da proporcionalidade.

          A propósito, importa transcrever a análise feita por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo [12], citando um aresto do Supremo Tribunal Federal sobre a temática em testilha:

          O Tribunal deferiu, com eficácia ex nunc, medida cautelar em ação direta ajuizada pela Confederação Nacional do Comércio - CNC, para suspender, até decisão final da ação, a execução e aplicabilidade do art. 3º, § único, da Lei 8.846/94, que prevê, na hipótese de o contribuinte não haver emitido a nota fiscal relativa a venda de mercadorias, prestação de serviços ou operações de alienação de bens móveis, a aplicação de multa pecuniária de 300% sobre o valor do bem objeto da operação ou do serviço prestado. Considerou-se juridicamente relevante a tese de ofensa ao art. 150, IV, da CF ("Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: ... IV - utilizar tributo com efeito de confisco;").
(STF - ADInMC 1.075-DF, rel. Min. Celso de Mello, 17.6.98).

          Portanto, caso haja vedação à existência de limites para as multas fiscais, incentivará os produtores da norma tributária a imporem multas que fixem valores desmensuravelmente elevados, ocasionando, assim, um considerável aumento da carga fiscal global e, por conseguinte, onerará demasiadamente o contribuinte.

          O legislador infraconstitucional não deve impor tais sanções tributárias, mas, sim, deve tentar buscar instituir multas tributárias condizentes com o axioma da proporcionalidade que deve iluminar todo o processo legislativo das normas tributárias.

3 O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE APLICADO AO DIREITO TRIBUTÁRIO

          3.1 Generalidades

          O princípio da proporcionalidade está intimamente ligado ao princípio da razoabilidade, tendo, inclusive, parcela da doutrina sustentado a equivalência entre ambos. Contudo, a diferença entre ambos está cilhada nas Escolas doutrinárias em que os mesmos foram criados, sendo que o primeiro encontra nascedouro no direito constitucional alemão, já o último, na Carta Constitucional dos Estados Unidos.

          Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello [13]:

          A rigor, o princípio da proporcionalidade não é senão faceta do princípio da razoabilidade. (...) Posto que se trata de um aspecto específico do princípio da razoabilidade, compreende-se que sua matriz constitucional seja a mesma. Isto é, assiste nos próprios dispositivos que consagram a submissão da Administração ao cânone da legalidade.

          O princípio da proporcionalidade, também denominado de proibição ao excesso, tem uma cristalina e importante missão de ser um instrumento de controle de todo e qualquer ato emanado do Estado, circunscrevendo estes ao raio da constitucionalidade e legalidade, adequando-os, assim, aos fins para os quais preceituam o Estado Democrático de Direito, consoante determina o artigo 1º da Constituição Federal de 1988.

          A exegese do princípio da proporcionalidade no direito tributário deve ser usada em cada caso específico dos contribuintes, devendo haver o cotejo em concreto do ato praticado e do fim a ser atingido.

          Na seara do direito tributário, a aplicabilidade do princípio da proporcionalidade é de extrema relevância em muitos aspectos jurídicos, sendo que o campo mais comum dessa aplicação se refere à disciplina das sanções político tributárias, como forma de limitação do Poder do Estado frente aos administrados.

          A respeito do tema, tratou Helenilson Cunha Pontes [14]:

          O Direito Tributário é campo fértil para a previsão de sanções positivas. Basta ver, por exemplo, o número de atos normativos cujo objeto é a disciplina de incentivos e benefícios fiscais aos sujeitos passivos que enquadram a sua conduta às finalidades almejadas pelo Estado. Através dos incentivos fiscais o sujeito passivo que preenche as condições legais ao gozo do benefício, as quais nada mais são do que instrumentos para o alcance de uma finalidade de interesse público.

          Contudo, as sanções positivas podem e devem ser controladas pelo princípio da proporcionalidade já que o alcance de uma finalidade de interesse público não pode chegar ao extremo de comprometer a eficácia dos demais interesses protegidos pelo ordenamento constitucional [...].

          Nesse sentido, o princípio da proporcionalidade permite ao intérprete – aplicador do Direito verificar concretamente a constitucionalidade também das sanções positivas.

          Ao lume dessas explanações, vislumbra-se que o princípio da proporcionalidade no campo do direito tributário tem um desiderato de conferir uma linha de equilíbrio entre os interesses do Estado que possui o direito constitucional de exação dos sujeitos passivos, com fins a sua própria mantença, bem como com o direito de propriedade que o ordenamento constitucional outorga ao contribuinte. Assim, o papel exercido pelo princípio da proporcionalidade é de muita importância no ordenamento jurídico-constitucional pátrio.

          3.2 Instrumento de Controle Estatal

          O axioma jurídico da proporcionalidade nasceu com fins a repelir o excesso de poder perpetrado por alguns representantes do Estado, destinando-se a conter condutas, atos e até mesmo decisões dos agentes públicos que ultrapassem o limite do adequado com vistas ao objetivo colimado pelo Estado.

          Consoante se desume da doutrina alemã, para que o princípio da proporcionalidade seja observado no ato Estatal em concreto, deve estar embasado em três pressupostos. Primeiramente, a adequação, significando que o meio empregado na atuação estatal deve ser compatível com o fim a ser atingido. Segundo, exigibilidade, ou seja, o meio escolhido deve ser aquele que causa menos prejuízo possível aos contribuintes. Por último, deve estar presente ainda, a proporcionalidade em sentido estrito, mencionando que o ato é proporcional quando as vantagens a serem conquistadas superem as desvantagens.

          Em que pese o axioma da proporcionalidade ser um instrumento de limitação do Poder Estatal, sua aplicabilidade está cristalinamente adstrita ao excesso de poder cometido por toda e qualquer pessoa que atue em nome do Estado. Como consectário desse aspecto principiológico, sua aplicação deve ser utilizada com muita equidade e comedimento pelo magistrado ao apreciar um caso concreto, analisando exaurientemente, todos os seus aspectos, sob pena de ele mesmo ser um agente violador do princípio em estudo.

          3.3 A Questão das Sanções Tributárias

          Salvo algumas exceções, as sanções tributárias possuem um escopo de minimizar, ou até mesmo fazer com que não ocorram lesões ao erário estatal. A par de todas as funções que estas possuem, o Estado termina desvirtuando o principal objetivo das multas fiscais, levando ao seu patrimônio financeiro valores pecuniários em decorrência das sanções tributárias que são absolutamente superiores àquelas relacionadas como conseqüência da exação tributária.

          No liame dessa linha jurídica, as sanções tributárias, juntamente com a própria tributação em si, objetivam materializar o interesse público concernente ao custeio dos serviços públicos e bens indispensáveis à coletividade, buscando, dessa forma, a efetivação do princípio da capacidade contributiva, o qual determina que todos os administrados devem contribuir na medida de suas possibilidades financeiras para o custeio do Estado.

          A aferição da compatibilidade do ato normativo que instituiu uma sanção tributária em face do axioma da proporcionalidade deve sempre considerar a intensidade da limitação sofrida pelo patrimônio jurídico do sujeito passivo infrator. Sobre a imposição de limites às sanções tributárias, assevera Júlio César Krepsky [15]:

          [...] Parece razoável concluir que a necessidade de garantir o ingresso de recursos nos cofres públicos, apesar de extremamente importante, não justifica o sacrifício ilimitado ou incondicional dos bens jurídicos acima citados. Dessa forma, é particularmente aconselhável, considerando o ordenamento jurídico brasileiro, que a multa por infrações tributárias seja prevista e aplicado nos limites do adequado, do necessário e do proporcional, como anteriormente exposto, de maneira que não afete indevidamente a capacidade de sobrevivência e desenvolvimento do sujeito passivo da obrigação tributária, evitando, entre outros aspectos, a supressão substancial de bens que constituem sua propriedade e permitem obter seus meios de subsistência e desenvolvimento, e garante, direta ou indiretamente, a eficácia de princípios constitucionalmente tutelados, como o da livre iniciativa. Garantir a arrecadação tributária a "qualquer custo" – no caso, à custa do sacrifício ilimitado ou incondicional de garantias constitucionais fundamentais – é atitude que não encontra amparo na concepção de proporcionalidade em sentido estrito e, em última análise, no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal.

          À luz dessa afirmação doutrinária, vislumbra-se que para que seja observado o princípio da proporcionalidade na norma tributária instituidora da sanção tributária, deve-se buscar não somente razoável compatibilidade entre o objetivo visado com a regra tributária inobservada e o nível de sanção previsto para o descumprimento dessa regra, mas, principalmente, até que patamar o sujeito passivo da obrigação tributária pode suportar a sanção pecuniária imposta.

          Com efeito, a aplicação da sanção tributária em concreto pode ser considerada inválida, ainda que seja prevista na norma tributária, por lesão ao princípio da proporcionalidade, se da imposição da multa desaguar numa absoluta destruição do acervo patrimonial do contribuinte.

          Portanto, o princípio da proporcionalidade é mandamento axiológico de respeito obrigatório não apenas para quem produz as normas tributárias, mas, da mesma linha, para as autoridades da Administração Tributária devendo ser aplicado no caso concreto.

4 A APLICABILIDADE DA VEDAÇÃO AO CONFISCO ÀS MULTAS FISCAIS À LUZ DO AXIOMA DA PROPORCIONALIDADE

          4.1 Uma Abordagem Crítica

          Toda e qualquer definição de caráter afirmativo na ciência jurídica é peremptória.

          Baseado nesse pressuposto, a visualização do que efetivamente seja confisco, ou a utilização do tributo com efeito confiscatório é um grande problema no Direito Tributário, suscitando posicionamentos divergentes, como é próprio do discurso jurídico.

          Primeiramente, a Constituição Federal de 1988, no seu artigo 150, inciso IV, assevera que "sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco".

          Lastreado nesse dispositivo constitucional, interessante saber se há aplicabilidade deste às multas por infrações tributárias, de forma a concretizar o objetivo do presente estudo, qual seja, as multas fiscais sofrem limitação não só pela aplicação do princípio da vedação ao confisco, mas, também, pela incidência do princípio da proporcionalidade e de outros princípios constitucionais esparsos que impõe um limite ao poder de tributar.

          No esteio desse aspecto, arrecada-se o escólio de Ives Gandra da Silva Martins [16]:

          Na tentativa de lançar idéias para o estudo do problema, dever-se-ia considerar que toda a penalidade é justa na medida em que as próprias forças da operação ou bem inquinados possam responder por ela, sendo o confisco tudo o que ultrapassar aqueles limites.

          Todavia, a temática trazida à baila na digressão doutrinária em comento não é uníssona no âmbito doutrinário e jurisprudencial, tendo posicionamentos em contrário que sustentam a não extensão do princípio da vedação ao confisco de modo a englobar as penalidades tributárias, assim sustenta Misabel Abreu Machado Derzi [17]:

          No exame dos efeitos confiscatórios do tributo, deve ser feita a abstração de multa e juros acaso devidos. As sanções, de modo geral, desde a execução judicial até as multas, especialmente em caso de cumulação, podem levar à perda substancial do patrimônio do contribuinte, sem ofensa ao direito. [...].

          Não se pode abrigar no princípio que veda utilizar tributo com efeito de confisco o contribuinte omisso que lesou o fisco, prejudicando os superiores interesses da comunidade.

          Com todo o respeito científico que deve ser outorgado a corrente doutrinária adversa, mesmo porque são profundos os estudos do direito tributário, vislumbra-se que a questão referente à instituição de tributo com efeito de confisco guarda estreita relação com os princípios da proporcionalidade, capacidade contributiva, vez que o poder de tributar, inclusive, o da imposição das sanções tributárias, não deve ser compreendido como o poder de aniquilar o patrimônio pecuniário do contribuinte, mas de impor limites à voracidade fiscal do Estado.

          4.2 Artigo 150, inciso IV, da Constituição Federal de 1988: Há incidência sobre Multas Fiscais?

          Inicialmente, corroborando com entendimento traçado até o presente momento, bem como uma simples resposta à indagação acima mencionada, sustenta Helenilson Cunha Pontes [18] que "A vedação constitucional à utilização do tributo com efeito de confisco representa, de fato, um limite à previsão e imposição de sanções tributárias".

          Na mesma linha jurídica de pensamento, J. Rildo Medeiros Guedes [19] alude:

          Tanto os juros de mora como as multas, que representam um decréscimo patrimonial, têm caráter de reparação e de penalidade, como conceituadas, respectivamente, nas legislações civil e penal e, por conseguinte, constituem acessório do principal.

          E, na qualidade de acessório, por uma questão de lógica e princípio – vide artigos 58 e 59 do Código Civil – acompanha o principal, constituindo-se, a partir daí, num todo indivisível, como acontece, por exemplo, com um imóvel edificado, onde o terreno é o principal e a construção o acessório.

          Nessa quadra, o legislador infraconstitucional na atividade de produção das normas tributárias, deverá, imperiosamente, observar as limitações constitucionais do poder de tributar. Caso não seja respeitado tal limite, haverá cristalina impossibilidade de cobrança do tributo e conseqüente nulidade do vínculo jurídico-obrigacional.

          Não se questiona em sede doutrinária e jurisprudencial a incidência da principiologia acima mencionada à exação do tributo, entretanto, há indagações quanto à possibilidade da aplicação do princípio da vedação do confisco às multas.

          O Código Tributário Nacional estabelece, em seu artigo 113, que:

          Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória.

          § 1º A obrigação Principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento do tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente.

          § 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização de tributos.

          § 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente a penalidade pecuniária.

          Infere-se do mencionado dispositivo legal que a obrigação tributária pode ser principal ou acessória. A primeira consiste na obrigação de pagar os tributos devidos e, também, as penalidades pecuniárias, que podem ser decorrentes do não pagamento de tributo tempestivamente e da forma estabelecida na Lei, assim como pelo descumprimento de uma obrigação acessória.

          Essa resulta em obrigação estabelecida ex lege, cujo objeto consiste em um fazer ou não fazer alguma coisa, que tem como finalidade a viabilidade do exercício da arrecadação e fiscalização tributária dos possíveis fatos jurídico-tributários, consoante inteligência do art. 131, §2º, do CTN.

          Segundo o professor e tributarista Paulo de Barros Carvalho [20], as obrigações acessórias "são liames erigidos para veicular deveres do cidadão ou de pessoa jurídica para com a Administração Pública, no sentido de se tornar viável a percepção de tributos".

          Na linha dessas premissas, observa-se que é obrigatório o estrito respeito aos princípios constitucionais da limitação do poder de tributar no exercício da competência tributária das pessoas políticas, principalmente, pela aplicação do princípio da vedação ao confisco, sendo possível juridicamente a sua aplicação nas multas, ante a diretriz de natureza cogente imposta àquele poder.

          A afirmação mencionada encontra arcabouço jurídico na sistemática de aplicação dos princípios tributários que não permite a previsão e incidência destes de forma híbrida, ou seja, aplicação apenas e tão somente no tributo e não na multa.

          Portanto, afigura-se impossível juridicamente essa afirmativa, haja vista que na atividade tributante os princípios concernentes à proteção do sujeito passivo da relação tributária devem ser observados de forma indissociável e uníssona sob pena de ocorrer manifesta lesão indireta à Constituição Federal.

          Corroborando com esse entendimento, colacionamos a lição de Amador Outerelo Fernandes [21].

          Portanto, conclui-se que: a) não havendo qualquer distinção em texto expresso de lei, o tratamento dispensado às multas fiscais deverá ser o mesmo que for atribuído aos tributos, pois ambos têm a mesma natureza e integram originalmente os créditos tributários, como expressamente declara o Código Tributário Nacional.

          Ademais, o nascedouro da formação da relação jurídico tributária está adstrito aos princípios da vedação ao confisco e da proporcionalidade, seja na instituição do tributo, seja na multa.

5 CONCLUSÃO

          A temática do presente estudo é extremamente relevante para a atual realidade fiscal brasileira, haja vista que demonstra fielmente que o princípio da vedação a instituição de tributo com efeito de confisco também é aplicado às multas fiscais, sendo uma importante ferramenta jurídica dos contribuintes contra a voracidade Estatal na exação tributária.

          Os princípios da proporcionalidade, ao lado do axioma da razoabilidade, são eficazes instrumentos para o controle de todo e qualquer ato que emane do Estado, sobretudo no ataque judicial das sanções político-tributárias tão rechaçadas pela jurisprudência dos Tribunais. Ao lume dessa afirmação, há absoluta possibilidade jurídica de questionar em Juízo, ante a permissibilidade do artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, de 1988, a desproporcionalidade, bem como a aplicabilidade do princípio da vedação ao confisco às multas fiscais. Desse modo, permite-se a declaração incidental de inconstitucionalidade da legislação tributária que institui multas tributárias desproporcionais e confiscatórias, afastando-as da aplicação no caso concreto.

          As limitações constitucionais ao Poder de Tributar impõem as balizas ao legislador ordinário como um todo no exercício das competências tributárias, advertindo-lhes quanto às suas possibilidades legiferantes.

          O princípio que veda a instituição de tributo com efeito de confisco não incide apenas sobre o tributo, mas, também, sobre as multas, uma vez que o sistema dos princípios constitucionais tributários deve informar toda a atuação estatal no exercício pleno das competências tributárias outorgadas aos entes federativos.

          Portanto, em que pese haver dissidência doutrinária, o princípio da vedação ao confisco deve ser aplicado às multas fiscais, não só pela incidência do axioma da proporcionalidade, como forma de controle dos atos Estatais, mas, da mesma sorte, por todos os princípios constitucionais tributários que impõe um freio à avidez fiscal.

6 REFERÊNCIAS

          Amaro, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva. 2006.

          Ataliba, Geraldo. Noções de direito tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964.

          Baleeiro, Aliomar. Limitações Constitucionais ao poder de tributar. 7 ed. atual. por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

          Brasil. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n.º 374981/RS. Informativo n.º 381. Disponível em <http://www.tj.se.gov.br/informativo/html>. Acesso em 25 nov. 2006.

          Brasil. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.010 – DF. apud: Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente. Manual de Direito Tributário. 3. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006.

          Coelho. Sacha Calmon Navarro. Teoria e Prática das Multas Tributárias. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992.

          Carvalho, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributária.. 3. ed., São Paulo: Saraiva, 1998.

          Fernandes, Amador Outerelo. O problema da correção monetária da multa, In: Revista dos Tribunais, ano64, novembro de 1975, volume 481.

          Guedes, J. Rildo Medeiros. Correção monetária do ICM dos municípios, In Revista de Administração Municipal, ano XXIIIX, nº 135, 1976.

          Horvath, Estevão. O Princípio do não – confisco no direito tributário brasileiro. São Paulo: Dialética, 2002.

          Lucon, Paulo Henrique dos Santos. Devido Processo Legal Substancial. In: Leituras Complementares de Processo Civil. Org. Fredie Didier Jr. 4 ed. Salvador: JusPodivm, 2006.

          Machado, Hugo de Brito. Martins, Ives Gandra da Silva (cord.). Sanções Tributárias. São Paulo: Resenha Tributária, 1979.

          Martins, Ives Gandra da Silva Martins. Da Sanção Tributária. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

          Mello, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. ref. ampl. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2003.

          Moraes, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de direito tributário. 3 ed. v. 2. Rio de Janeiro: Forense, 2000.

          Pontes, Helenilson Cunha. O Princípio da Proporcionalidade e o Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2000.

          Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. Malheiros. São Paulo. 2000.

          Krepsky, Júlio César. Limites das Multas Por Infrações Tributárias. Leme: JH Mizuno, 2006.

NOTAS

  1. HORVATH, Estevão. O Princípio do não – confisco no direito tributário brasileiro. São Paulo: Dialética, 2002, p. 159.
  2. AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva. 2006, p.144.
  3. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. Malheiros. São Paulo. 2000, p. 214.
  4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n.º 374981/RS. Informativo n.º 381. Disponível em <http://www.tj.se.gov.br/informativo/html>. Acesso em 25 nov. 2006.
  5. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.010 – DF. apud: Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente. Manual de Direito Tributário. 3. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006. p. 39-40.
  6. MACHADO, Hugo de Brito. Martins, Ives Gandra da Silva (cord.). Sanções Tributárias. São Paulo: Resenha Tributária, 1979, p 247-49.
  7. COELHO. Sacha Calmon Navarro. Teoria e Prática das Multas Tributárias. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 68-75.
  8. MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de direito tributário. 3 ed. v. 2. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 590.
  9. BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 11 ed. atual por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 867
  10. ATALIBA, Geraldo. Noções de direito tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964, p. 136.
  11. LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Devido Processo Legal Substancial. In: Leituras Complementares de Processo Civil. Org. Fredie Didier Jr. 4 ed. Salvador: JusPodivm, 2006, p. 12.
  12. Ob. cit. p. 40.
  13. MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. ref. ampl. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 238.
  14. PONTES, Helenilson Cunha. O Princípio da Proporcionalidade e o Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2000, p. 131-132.
  15. KREPSKY, Júlio César. Limites das Multas Por Infrações Tributárias. Leme: JH Mizuno, 2006. p.178.
  16. MARTINS, Ives Gandra da Silva Martins. Da Sanção Tributária. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 70-71.
  17. Ob. cit. p.579.
  18. Ob. cit. p. 133.
  19. GUEDES, J. Rildo Medeiros. Correção monetária do ICM dos municípios. In: Revista de Administração Municipal, ano XXIIIX, nº 135, 1976, p. 61.
  20. CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributária.. 3. ed., São Paulo: Saraiva, 1998, p. 155.
  21. FERNANDES, Amador Outerelo. O problema da correção monetária da multa, In: Revista dos Tribunais, ano 64, novembro de 1975, volume 481, p. 36-37.

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SANTANA FILHO, José Henrique de. Aplicabilidade do princípio da vedação ao confisco às multas fiscais à luz do axioma da proporcionalidade tributária. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1367, 30 mar. 2007. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/9669. Acesso em: 18 abr. 2024.