Parecer sobre a regulamentação jurídica do patrimônio imobiliário da União, em especial quanto à constitucionalidade da Lei nº 9.636/1998, que versa sobre os aforamentos e alienações do patrimônio imobiliário federal. A peça faz longa análise do regime de terras brasileiro e coteja o mencionado diploma legal com a Constituição de 1988, sugerindo, ao final, a propositura da ação direta de inconstitucionalidade.

1:- Introdução

O Instituto de Defesa da Cidadania e Direitos Humanos, sociedade civil, sem fins lucrativos, considerada de utilidade pública por fôrça de decreto municipal e estadual, com sede em S. Francisco do Sul, Santa Catarina, nos honrou, a pedido de seu coordenador geral, consultar-nos a respeito das condições impostas pela nova ordem jurídica que regula o patrimônio imobiliário da União Federal, pleiteando inclusive da possibilidade judicial adequada para que o diploma legal 9636 de 15 de Maio de 1998 e seu regulamento, outrossim outros pergaminhos jurídicos, tivessem suspensas suas vigências, e outras formulações.

Diante da complexidade do questionamento, a consulta foi expressa por escrito, nos termos abaixo.


2:- Origem histórica das terras da União Federal e dos terrenos de Marinha

Interessante iniciar a exposição ao Consulente esclarecendo-se, ainda que de modo sucinto, a origem histórica do patrimônio imobiliário do país, de forma a conjugar-se melhor a convicção a ser expressa adiante e igualmente também, para melhor esclarecer as arbitráriedades ao direito histórico, e assim permitir-se considerar violado o direito tradicional e conseqüêntemente as normas e fundamentos constitucionais atuais adiante arrolados e justificados. Apresentar inicialmente síntese da origem histórica da formação territorial imobiliária do país.

A título de melhor elucidar cabe pois de forma resumida trazer ao bojo desta consulta, um pequeno histórico das terras pertencentes a União Federal, e em especial as terras de marinha, de forma a explicitar melhor que a titularidade da União Federal implicará sempre na elevada possibilidade do patrimônio nacional imobiliário em risco, ser dilapidado e assim causar os danos previstos consoante a entendimento do Consulente Instituto zeloso a persistir vigente a legislação combatida.

O início da formação territorial do Brasil remonta com o notabilizado tratado de Tordesilhas, celebrado em 07 de junho de 1494, por D. João, Rei de Portugal e, D. Fernando e Isabel, reis de Espanha, Castela, Leão, Aragão, Granada e Estados Ibéricos menores, que houve dividir as terras que eventualmente fossem descobertas entre os dois monarcas e os Estados que representavam.

Pelo acordo internacional, o mundo foi dividido por uma linha imaginária que o rodeava, do polo Ártico ao polo Antártico, há 370 léguas das ilhas de Cabo Verde na direção ocidental, de forma que seriam portuguesas as terras e outros bens que fossem descobertos à direita da aludida linha divisória e aos espanhóis, as terras da esquerda...

O tratado trouxe tamanha indignação, que o rei Francisco da França chegou a perguntar, qual era a cláusula do testamento de Adão que autorizava a partilha entre seus irmãos espanhois e portugueses com a exclusão dos demais...

Para minorar o abuso, o tratado foi homologado por S.S. Papa Júlio II, através da Bula E a quae, dando assim poderes divinos aos pactuantes para colonizar e igualmente explorar as terras que fossem encontradas, levando também o cristianismo e a doutrina Católica Apostólica Romana.

Quando Cabral aportou na Bahia em 1500 e tomou posse do que houve denominar ilha de Vera Cruz, o fez em nome do Rei de Portugal cuja personalidade incorporava igualmente o Estado português. Confundiam-se àquela época, a pessoa do chefe de Estado com a pessoa jurídica de direito público que é o próprio Estado. Assim, a Vera Cruz, posteriormente denominada Santa Cruz, então não mais ilha e finalmente Brasil, tratava-se de verdadeira fazenda do rei, ou como oficialmente lembrado,do Monarca que representava o Estado Soberano português.

D Manuel, o soberano português e legítimo representante do referido Estado e titular do direito de propriedade daquele formoso sítio, manteve durante seu reinado a terra como reserva técnica para futura exploração, já que o grande interesse econômico àquela época era a exploração do oriente, onde povos laboriosos tinham produtos de elevada cobiça européia, servindo o território americano, tão sòmente de ponto para abastecimento ou conserto das naves rudimentares que atravessavam o Atlântico para alcançar o oceano Índico. (... )

A história sabida nos lega a visão romântica que o Reino de Portugal só houve preocupar-se com as terras americanas, face as repetidas e constantes incursões de piratas e navegantes diversos, de origem inglesa e francesa, principalmente na costa brasileira, contrabandeando o produto da terra, obrigando-se o grande fazendeiro real, ultimar providencias para realmente impor a posse do que lhe tocava. A história leva a crer que havia grande perigo da soberania portuguesa austral-americana ser violada. Surgiram expedições com esse fim e que deram origem a empórios, feitorias e pequenas vilas perdidas na interminável costa brasileira.

Nesta plana, insta salientar que o direito do colonizador foi então imposto ao colonizado e prevaleceu de modo natural, em razão do predomínio cultural de um sobre o outro e, assim, a legislação reinol se impôs sobre o precário e inocente direito indígena.

Com isso, os terrenos de marinha, foram estendidos da metrópole para a colônia, implantando-se o instituto jurídico, como outros de natureza penal, administrativa, tributária et allis, em vigor à época no Estado ibérico, servindo essa menção como fundamento para posterior entendimento doutrinário e jurisprudencial no sentido de que as terras de marinha são bens nacionais, que antecederam a criação do próprio Estado Soberano brasileiro e assim, estando excluídas de qualquer outro regime, posteriormente criados.

Os terrenos de marinha advindos do direito português já tradicional àquela época, conhecido por lizeiras na metrópole européia, torna-se uma realidade com a chegada de Cabral e outras expedições luzitanas colonizadoras.

Ainda na época quinhentista algumas vilas pioneiras espalhadas pela costa de mais de 8.000 km. foram erguidas, pelo braço heróico de valentes europeus oriundos de Portugal. Surgiu a vila de S. João de Cananéia, situada no território do atual litoral sul paulista pela bravura do mestre Cosme Fernandes, o popular bacharel que no degredo soube liderar os índios carijós da região; S. Vicente, pelo interesse comercial de Martim Afonso de Souza; S. Sebastião do Rio de Janeiro, pela imposição de Mem de Sá que se contrapôs bravamente aos interesses franceses liderados por Vileganhon; S. Bernardo da Borda do Campo, graças ao romance de Bartira e Tibiriça e o destemor do inigmático cristão-novo João Ramalho igualmente vivendo em degredo nos sertões de Paranapiacaba e tantas outras pequenas vilas que se constituem nas origens de cidades importantes, inclusive a atual megalópolis erguida num outeiro ao redor de um tosco colégio de taipas, pertencente aos missionários jesuítas, no planalto de Piratininga, nas proximidades da confluência dos rios Tamanduatey e Anhenby, ao lado da baixada brejenta e alagadiça dos confíns da Tabatinguera,. estratégicamente situado na então aldeia dos pacíficos índios Timbiras e Guaianazes para serem convertidos e catequizados as ordens Cristãs, dando à vila de S. Paulo o singular pitoresco de ter nascido a sombra de um colégio. (...)

Mas o importante é que no território pertencente ao reino, o vazio permanecia, apenas com algumas feitorias e empórios espalhados aleatóriamente, notadamente em suas costas, situação que levou o grande latifundiário e soberano monarca a patrocinar a primeira expedição oficial, liderada pelo não menos conhecido Martin Afonso de Souza, que não se limitou a fiscalizar o litoral, mas deixar em alguns pontos escolhidos, degredados para ocuparem o imenso vazio português.

A expedição de Martin Afonso de Souza, determinada pelo monarca português, tinha respaldo em documento régio subscrito em 20 de novembro de 1530, proclamando sua propriedade e delegação ao capitão mor, ao expressar que " dou poder ao dito Martin Afonso de Souza para que, em todas as terras que forem de minha conquista e demarcaçam que ele achar e descoobrir posa meter padrões e, em meu nome, tome delas posse real e autoral..."( grifei )demonstrando claramente a situação jurídica já salientada no sentido de que a terra brasileira tratava-se de enorme fazenda pertencente a família real.

Vigente ao tempo na Europa o regime feudal, D. João III pretendendo assegurar a conquista de seus antecessores, instituiu, ao modo que lhe pareceu melhor se adequar as condições do novo mundo, as capitanias hereditárias, sobre as quais, o donatário teria usufruto das mesmas e poderes de loco-tenente do próprio rei, sem que com isso estivessem esses donatários, adquirindo a propriedade civil dessas imensas terras. Imensas áreas de terras administradas por capitães mor, com poderes jurídicos e políticos para exercerem o domínio da conquista do soberano, único e verdadeiro proprietário, a quem cabia até, ceder pequenos sítios para a criação de vilas, entrepostos, empórios.... como assim constantemente procedia.

Com o interesse na povoação mais intensa, o direito português criara outrora, e implantara no território de suas conquistas no litoral africano, o instituto das sesmarias, que eram datas, também imensas de terras, que entregues a plebe interessada, esta cultivava e, mediante paga percentual do produto arrecadado e outras obrigações, entre as quais o indispensável cultivo, sob pena do comisso, mantinha a posse para a coroa e o usufruto do que ali encontrava. Em síntese nas ilhas de Cabo Verde e outras possessões do Atlântico norte, as sesmarias estavam propiciando lucros econômicos e sociais ao reino, motivando a implantação na colônia sul americana.

Os donatários das capitanias foram incumbidos da partilha, que ao invés dos critérios adotados pela metrópole, se valeram de expedientes propiciando atitudes condenáveis cujos reflexos se faz sentir até os tempos presentes do século XXI. - Não foram os lavradores, na maioria dos casos, os aquinhoados com as sesmarias no Brasil e tão pouco, essas tinham dimensões compatíveis a exploração racional pelos que nelas se aventuravam com a disposição da exploração rurícula, propiciando consequentemente, o insucesso do regime e a desventura social para milhares.

Vale anotar que à época, as lezirias já eram conhecidas por marinhas, e estas estavam excluídas da partilha de capitanias hereditárias em sesmarias, como expressamente impunha a ordem régia subscrita em 21 de outubro de 1710, de modo que toda a área colonial entregue a terceiros não incluía o que hoje é conhecido por terrenos de marinha.

Insta salientar também que as terras ainda e então pertenciam ao rei, sendo meramente feudos e sub feudos, a semelhança do que existia na Europa, as capitanias hereditárias e as sesmarias instituídas e na maior parte legadas ao acaso do insucesso. De um modo geral, as sesmarias que caiam em comisso, retornavam a posse direta do soberano ou do capitão mor, que a destinava a outros que se mostrassem dispostos a obedecer as normas decorrentes. Daí, surge com o passar dos séculos, uma tremenda balburdia jurídica fundiária no território da colônia, a ponto de D. Pedro I, então Príncipe Regente, do já então Reino Unido, decretar a suspensão dessas outorgas.

Nesse período salienta-se que o território brasileiro, fôra expandido para todos os lados, desde a invasão da Guiana Francesa, por ordem de D. João VI, até a instalação da província Cisplatina no sul, a conquista do Mato Grosso em território hispânico e outros espaços. Anote-se também que no período, um bom tempo, a grande fazenda real portuguesa, por circunstancia, pertenceu a Espanha e sua Casa real, de forma que a propriedade civil das terras, de um modo geral, permaneceu sempre sob o domínio do soberano, inclusive face as conquistas que violaram o já então ultrapassado e desrespeitado tratado das Tordesilhas.

Observa-se pois que dada as circunstancias fundiárias, o território da Colônia e do Reino Unido tinha diversos regimes jurídicos que vigoravam concomitantemente de modo oficial ou não. De um lado, o sistema sobre dito das sesmarias. Junto, as que cairam em comisso e permaneciam em abandono. Também em paralelo, as que abandonadas, não foram declaradas devolvidas a Coroa. A par, os posseiros e ocupantes dessas áreas e das áreas de ninguém, públicas e que de um modo geral, pertenciam a Coroa. Enfim, o sistema fundiário em vigor era caótico como bem observam os doutrinadores e historiadores da origem territorial brasileira.

Importante lembrar, que a par da terra em ocupação, titulada, ou não e da terra vazia e sob a posse ou detenção de terceiros que não o rei ou seus capitães, haviam suas riquezas, tais como os minerais por excelência, igualmente pertencentes ao verdadeiro proprietário do imóvel e os cursos d´agua, também pertencentes a coroa.

Com a independência do Brasil, o Reino Unido Portugal, Algarves e Brasil foi desmembrado, de forma que o patrimônio imobiliário, de um modo geral, situado no território americano, foi transferido ipso facto para a nova Casa Imperial chefiada por D. Pedro I.

Mesmo independente, a aludida balbúrdia fundiária permaneceu no Império recém inaugurado. Sòmente em 18 de setembro de 1850, já pelas mãos de D. Pedro II é que veio a ser promulgada a lei nº 601,conhecida por lei de terras, com o objetivo de tentar regularizar a situação jurídica dos que se encontravam no ambiente rural e sem qualquer garantia formal que lhes propiciasse o domínio das terras que ocupavam.

Em linhas gerais, mesmo com a situação dominial continuar sob poder do soberano, encarnando então a pessoa do Estado Imperial brasileiro, criava-se condições, entre outras circunstancias, do particular vir adquirir a propriedade imobiliária ou mesmo obter concessão de explorar o prédio rural. De um modo geral, começava a surgir, a partir daquela data, a possibilidade jurídica da aquisição da propriedade imobiliária pelo particular feita ao Imperador, consoante as regras que se lhe impunha o aludido diploma legal.

Foi durante o II Império que a título de dotes o soberano, e consequentemente proprietário dos imóveis generalizadamente espalhados pelo Estado brasileiro, concedeu para a sua filha a princesa Isabel, a ilha Bela da Princesa, atualmente, denominada ilha de S. Sebastião, município paulista de Ilha Bela situado no litoral norte do Estado e, a para a princesa Francisca, o dote situado ao norte da província de Santa Catarina, em terras hoje ocupadas pelo território do município de Joinville. Na mesma época, foram concedidas áreas no interior da província de S. Paulo, para os americanos derrotados na guerra da secção que buscaram o Brasil para reiniciarem suas vidas e, o mesmo soberano, valendo-se das prerrogativas de proprietário, instituiu outras concessões destinadas a serem ocupadas por imigrantes europeus.

Assim, a partir de 1850 observa-se o convívio do regime de terras particulares excepcionalmente em conjunto com a regra usual de manterem-se os imóveis nas mãos da Casa Imperial.

Com a proclamação da República todos os bens pertencentes a Casa Imperial foram transferidos para a Nação. Passaram esses bens a União Federal, de forma que, a partir daquela data, seccionou-se da pessoa do monarca, os bens que eram do Estado, não mais confundindo-se o patrimônio de um com o outro. Todos esses bens, são pois os que objetiva atingir a legislação objeto deste trabalho.

Assim, o regime jurídico da propriedade pode ser exposto de modo que, hoje, salvo os imóveis particulares que estão titulados na forma legal, existem os imóveis pertencentes a União Federal advindos pela transferência havida por força de título jurídico legislativo da época da proclamação da República, os adquiridos ex vi dita a atual C.F. ( art 20 ) e os advindos por força de lei ordinária ou títulação obdiente as regras civis e registrárias. Restam também os imóveis que não pertencem a ninguém e podem ser objeto de domínio público ou privado, consoante a oportunidade jurídica e fática que se der.

Ao rol atualmente existente ajunte-se os bens imóveis que a União Federal poderá adquiri-los por títulos advindos dos direitos obrigacionais regrados pela lei civil, v.g. compra e venda ou coercitivamente, com as desapropriações...

Anote-se finalmente que o patrimônio imobiliário do Estado nacional é pois preservado históricamente e tido como acervo econômico do próprio Estado, superando tradicionalmente interesses privados sobre esses mesmos imóveis, a despeito da cobiça notória a que sempre foi submetido.


3:- Origem da legislação discutida e anterior

Para melhor compreensão do problema decorrente do ordenamento jurídico em vigor, merece aqui, alusão desde o seu nascedouro.

A aludida legislação é fruto de medida provisória editada e reeditada 16 vezes seguidas e aprovada pelo Congresso Nacional em sessão realizada na madrugada, com a presença simbólica de lideranças de partidos políticos que apoiam ao governo. A MP 1567 foi editada em fevereiro de 1997 e reeditada seguidamente até sua transformação em lei federal em maio do ano seguinte.

Não houve debate público e divulgação ampla de seu texto, a despeito da abrangência de seu teor, dispor de um lado com o patrimônio imobiliário público e de outro, com a situação fática de milhões de ocupantes históricos e tradicionais de terras públicas, que por igonorância jurídica e boa fé, estão pacificamente instalados há seguidas gerações.

Um único deputado federal, contrariando a posição expressa da deputada federal Rita Camata, do PMDB do Espírito Santo, relatora do processo de aprovação da medida, se insurgiu contra a aprovação. Edson Andrino, deputado federal do PMDB/Sc, presente na sessão legislativa, houve pleitear pela rejeição da medida por inúmeras razões de ordem social, econômica e de aspectos variados contrários aos interesses gerais.

Da discussão surgiu a possibilidade expressa, e a lei veio a ser sancionada posteriormente com a ressalva que nas ilhas sede de município, e tão sòmente essas ilhas, não sofre a abrangência dos efeitos do ordenamento em tela, nos seus interiores, excluíndo-se o alodial desses efeitos e permanecendo no mais, a íntegra da medida provisória então debatida.

Diante da violência jurídica decorrente da legislação aprovada e que entrou em vigor em 15 de maio de 1998 a mesma não teve a merecida divulgação. Não houve ampla discussão ou se quer mínima. Basta observar que os compêndios de repositórios legislativos, editados para manuseio de profissionais e estudantes de direito, inclusive tradicionais compêndios produzidos pelas empresas tradicionais do ramo jurídico brasileiro, se quer, no ano de 1999 fizeram constar a lei em tela nas suas brochuras.

Nada se ouviu dizer nos órgãos de comunicações social. Não houve menção nas escolas de ciência jurídica ou ambientes afins. Silêncio generalizado de forma a evitar que causasse algum trauma. Silencio traumatizante que tramou, desconfia-se, contra os interesses da Nação e do povo brasileiro.

Salvo a movimentação promovida pelo Instituto de Defesa da Cidadania e Direitos Humanos, ora Consulente, que tentou divulgar a própria lei e suas consequências, por meio de seminários, palestras, entrevistas e outros atos praticados, não houve qualquer divulgação da legislação. Ajunte-se também que o IDCDH elaborou minuta de projeto de lei popular e iniciou procedimento exaustivo, na tentativa de obter assinaturas suficientes para aprovação de lei, como faculta a Magna Carta.

De outra parte, isoladamente houveram algumas ações judiciais individuais contra atos da administração pública da União Federal promovidos contra ocupantes de terras de marinha, sendo certo que algumas ações já julgadas no foro de Joinville, Sc, foram procedentes se encontrando atualmente, à época da elaboração dessa consulta escrita, em grau de recurso interposto pela União Federal, no fôro do Egrégio Tribunal Regional Federal da 4a. Região em Porto Alegre.

Ao que se sabe, nada mais aconteceu.

No início do presente ano, veio a ser promulgado o decreto n 3725 de 10 de janeiro de 2001 regulamentando a lei em destaque, promovendo as condições para que a mesma seja efetivamente aplicada.

Assim, no Estado de Santa Catarina já foram pubicados editais delimitando o perímetro das terras de marinha e o IBAMA, em Pernambuco, já abriu edital para privatização do parque marinho de Fernando de Noronha.

De modo sucinto essa é a resenha do que se sucedeu até a data. da presente consulta.


Autor


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

PUGLIESE, Roberto J.. O patrimônio imobiliário da União Federal e o ordenamento jurídico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 6, n. 52, 1 nov. 2001. Disponível em: <https://jus.com.br/pareceres/16437>. Acesso em: 15 dez. 2018.

Comentários

0

Livraria