Parecer da Procuradoria do Estado de Alagoas, elaborado na forma de orientação jurídica para atuação em processo de impeachment por crime de responsabilidade do governador pela não inclusão, na proposta orçamentária, de verba destinada ao pagamento de precatórios. O trabalho faz um estudo interessante a respeito dos aspectos legais e processuais sobre crime de responsabilidade.No mérito, dentre outros aspectos, justifica a desobediência à sentença transitada em julgado pela teoria da impossibilidade material de o Estado saldar os precatórios sem prejuízo das suas atividades administrativas. Na época, o subscritor da peça era procurador do Estado de Alagoas.

PARECER

EMENTA: Governador e Secretários de Estado. Crime de Responsabilidade. Processo e Definição. Não-inclusão no orçamento de verba necessária ao pagamento de precatórios judiciais. Não configuração. Exaustão orçamentária e teoria da impossibilidade material.

O

Tribunal Regional do Trabalho da 19ª Região, por sua Excelentíssima Senhora Juíza-Presidente, ofereceu, junto à Assembléia Legislativa alagoana, REPRESENTAÇÃO contra o Excelentíssimo Governador do Estado de Alagoas, Ronaldo Lessa, bem como contra os Senhores Secretários Estaduais da Fazenda e do Planejamento, respectivamente Sérgio Roberto Uchôa Dória e Luís Abílio de Sousa Neto, através da qual requer, nos termos do artigo 77 da Lei nº 1.079/50, "seja por decisão da maioria absoluta da Assembléia Legislativa, determinada a imediata suspensão do Governador do Estado de Alagoas, de suas funções institucionais".

No corpo da referida representação (denúncia), alegou-se que, a despeito das diligências procedidas pelo Tribunal-representante, no sentido de determinar o pagamento dos precatórios trabalhistas devidos pelo Estado de Alagoas, vencidos até 1º de julho de 2000, que corresponderiam ao valor de R$ 131.578.580,00 (cento e trinta e um milhões, quinhentos e setenta e oito mil, quinhentos e oitenta reais), o Exmo. Sr. Governador não fez incluir, na Proposta Orçamentária Anual para 2.001, o montante equivalente ao pagamento dos referidos precatórios trabalhistas, consoante determina o comando constitucional vigente (art. 100, §1º, da CF/88). Assim, após reproduzir os textos normativos contidos no §1º, art. 100, da Constituição Federal/88, arts. 10 e 73, da Lei Complementar 101/2000, e, finalmente, art. 12, da Lei 1.079/50, sustentou o cometimento do crime de responsabilidade por parte das autoridades indicadas, razão pela qual pediu o processamento da Representação, na forma estabelecida pela Lei 1.079/50. (Interessante observar, desde já, que não foi requerida sanção alguma para os doutos Secretários de Estado).

Em razão da aludida representação, que, na verdade, é uma denúncia, conforme determina o art. 75, da Lei 1.079/50, foi-nos atribuída a incumbência de prolatar parecer, analisando as questões jurídicas que o caso comporta, precipuamente no que concerne à existência ou não da configuração do crime de responsabilidade, por parte das autoridades estaduais indicadas.

É, em síntese, o relatório. Passa-se ao parecer.


1. Esclarecimentos Iniciais

Inicialmente, é preciso esclarecer que a discussão que será desenvolvida está impregnada de valores políticos da mais alta importância para o Estado-membro. Não se trata de mera filigrana acadêmica, uma que está em jogo a destituição do detentor do mais elevado cargo político do Poder Executivo local, legitimamente eleito pela vontade popular. Da mesma forma e pelo mesmo motivo, está em xeque a própria soberania popular, manifestada através do sufrágio universal, e os princípios fundamentais que informam o Estado Democrático de Direito.

Não se pode perder de vista, portanto, a realidade sócio-política subjacente à questão jurídica debatida. As normas aplicáveis ao caso hão de ser tratadas à luz da realidade fática, que lhe dá consistência e sentido. Ao tomar qualquer partido, deve-se ter sempre em mente a preocupação em torno das conseqüências decorrentes da solução adotada, máxime para a vida política do Estado.

As normas jurídicas fundamentais sobre as quais gravita a matéria estão no ponto mais elevado da pirâmide normativa, mais precisamente nos artigos iniciais da Constituição. A reflexão gira em torno dos princípios fundamentais da república, da federação, da democracia, da separação de poderes; princípios estes que constituem o berço das estruturas e das instituições jurídicas; e, como tais, devem ser tratados. Mutatis mutandis, vem bem a calhar a célebre afirmação de Montesquieu:

"É ridículo pretender decidir sobre direitos do reino, das nações e do universo, pelas mesmas máximas com as quais se decide entre particulares sobre o direito a uma calha de águas pluviais" (O Espírito das Leis. apud COMPARATO, Fábio Konder. Crime de Responsabilidade – Renúncia do Agente – Efeitos Processuais. Revista Trimestral de Direito público, nº 7, 1993, p. 82).

Não obstante os aspectos políticos que circundam o tema, torna-se fundamental proceder a uma correta abordagem jurídica, adequada aos ditames da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, a fim de que o ordenamento jurídico, que é a pedra de toque do Estado de Direito, não desmorone, deslegitimando qualquer juízo deliberativo em tão relevante assunto. Seria pernicioso à consciência ético-jurídica deixar-se contaminar por interesses meramente político-partidários, no afã de fazer prevalecer uma insólita vontade de poder.

Lembra-se, a propósito, que o próprio Supremo Tribunal Federal, em sucessivas oportunidades, já reconheceu que o exercício de qualquer poder é limitado pela ordem jurídica, o que torna possível o controle jurisdicional de atos do Poder Legislativo, praticados no processamento de impeachment, malgrado sua intensa carga política (MS 20.941 – DF; MS 21.564 – DF; MS 21.623 – DF; RP 96 – DF, entre outros). Logo, a fim de que se evitem transtornos futuros, prejudiciais ao regular andamento do procedimento, e a própria autonomia decisória do Poder Legislativo, a cláusula do devido processo legal, a todo momento, há de ser observada no processamento da representação, com todas as conseqüências que dela se irradiam (contraditório, ampla defesa, motivação, publicidade etc). A correta e justa interpretação e aplicação das normas jurídicas, sobretudo as constitucionais, jamais há de ser relegada a um segundo plano. Os interesses espúrios, nascidos de espíritos políticos de mera ocasião, frutos de desavenças de menor importância, não podem ocasionar a derrocada do Estado de Direito, que tem no princípio da legalidade e da supremacia da constituição o seu alicerce estrutural. Em suma: a impossibilidade de se obter uma solução estritamente técnico-jurídica, uma vez que as concepções políticas são inafastáveis, não minimiza a necessidade de se perseguir uma solução política, que, ao mesmo tempo, é aceita pelo o ordenamento jurídico. Fora do Direito não há decisão legítima.

Sem deixar de lado a dimensão política do caso, seja pela natureza dos interesses em jogo, seja pela importância dos cargos ocupados pelas pessoas envolvidas, passa-se, a seguir, ao debate jurídico dos argumentos expostos, inspirados no mais honesto sentimento de justiça e de imparcialidade.


2. Limites e Metodologia do Parecer

A discussão jurídica que será aqui desenvolvida girará em torno de aspectos formais (técnico-processuais) referentes ao procedimento nos crimes de responsabilidade contra Governador e Secretários de Estado e de aspectos materiais (de mérito), onde será analisada a procedência ou não da representação oferecida.

No tocante aos aspectos processuais do procedimento [1], serão abordadas e respondidas as seguintes indagações: 1. Quem possui a legitimidade ativa para iniciar o procedimento nos crimes de responsabilidade contra o Governador de Estado e seus Secretários? O Ministério Público, por força do inc. I, do art. 129, da Constituição Federal? Qualquer cidadão, na forma do art. 75, da Lei 1.079, de 10 de abril de 1950? Qualquer pessoa ou órgão? Como corolário direto e imediato desta indagação, será possível atribuir ao Tribunal Regional do Trabalho a legitimidade para deflagrar o referido procedimento? 2. Qual o rito a ser seguido? 3. Há necessidade de observância do princípio constitucional da ampla defesa e do contraditório? 4. Qual o quorum parlamentar para a admissão (recebimento) da acusação? Maioria absoluta, como quer o autor da representação? Dois terços, como estabelecem as Constituições Federal e Estadual? 5. Qual o regime de votação (escrutínio secreto ou aberto)?

A análise desses problemas processuais demanda um raciocínio essencialmente técnico-jurídico. Trata-se, apenas, de identificar as normas jurídicas aplicáveis à espécie, confrontando-as com as decisões solidificadas na jurisprudência. Grande parte das matérias desmerece maiores discussões, em face de o Pretório Excelso já haver sobre elas manifestado. Dessa forma, não estamos desbravando floresta virgem, mas palmilhando os seguros caminhos pavimentados pela jurisprudência e pela doutrina.

Analisadas as questões formais, passar-se-á ao mérito da denúncia, onde será demonstrada, ao cabo da exposição desenvolvida, a sua impertinência, seja pela não configuração, no caso, do crime de responsabilidade, seja pela grave crise social, política e institucional que resultará de seu eventual recebimento e posterior processamento.

Seguindo essas linhas metodológicas, passa-se ao ponto seguinte, onde será feita uma sucinta exposição teórica acerca do crime de responsabilidade.

3. Breve Análise dos Aspectos Teóricos e Históricos do Crime de Responsabilidade

Conferir aos Governantes e demais autoridades que se encontram na alta cúpula do Governo a imunidade absoluta é algo completamente incompatível com o princípio republicano, que tem na responsabilização de toda e qualquer autoridade uma de suas notas essenciais. Daí a assertiva de CARRAZZA:

"Falar em República, pois, é falar em responsabilidade. A noção de República caminha de braços dados com a idéia de que todas as autoridades, por não estarem nem acima, nem fora do Direito, são responsáveis (...). A irresponsabilidade atrita abertamente com o regime republicano" (CARRAZZA. Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1991, p. 49/50).

Em face, portanto, de adotar o modelo republicano, nada mais natural do que o Estado brasileiro prever, no seu regime constitucional, formas de submeter os detentores do poder político ao crivo da responsabilidade perante a lei. Não há autoridade política acima do bem e do mal, isentos de qualquer espécie de responsabilidade pelos atos praticados no exercício de mandatos periódicos, originários, direta ou indiretamente, da vontade eleitoral do povo. Logo, a possibilidade de afastar de suas funções o Chefe de Estado - mesmo quando este foi, legitimamente, eleito pelo voto popular - é inerente à própria noção de República. Tanto é verdade que, antes da proclamação da República, a pessoa do Imperador era "inviolável e sagrada" [2]; após o ano de 1889, quando foi promulgada a primeira constituição republicana, todas as Cartas Magnas brasileiras, sem exceção, previram situações que implicariam a punição do Presidente da República por "crimes de responsabilidade". Relembre-se que o povo brasileiro, em plebiscito realizado na década passada, reafirmou sua opção pela forma republicana e o sistema presidencialista de governo, o que demonstra uma nítida preferência e tendência à manutenção do controle popular sobre o poder central.

Costuma-se denominar o processo de responsabilização do ocupante de cargo político de impeachment [3]. Trata-se de um anglicismo, definitivamente incorporado à linguagem popular brasileira, que acordou do "museu das antigüidades constitucionais", graças ao recente episódio histórico que culminou com a cassação do Ex-Presidente da República, Fernando Collor.

Apesar de a consciência nacional haver percebido somente na década passada a importância do impeachment, a sua origem história é bastante remota. Desde a Idade Média, na Inglaterra, já existiam mecanismos precários de destituição das autoridades. Com o passar do tempo, o conceito evoluiu, galgando uma conotação peculiar em cada sistema que o adota. No Brasil, a introdução do impeachment sofreu grande influência do sistema norte-americano, embora, obviamente, tenha adquirido algumas particularidades.

Para não se deter em considerações ociosas, é suficiente analisar as normas constitucionais que regeram o instituto a partir da Constituição de 1946, uma vez que a vigente lei sobre a matéria (Lei 1.079/50) foi elaborada sob a égide desta Constituição.

Inicialmente, assinale-se que a Carta Fundamental de 46, assim como todas as constituições republicanas anteriores e posteriores, não previam expressamente a possibilidade de punição dos Governadores ou Secretários de Estado por crime de responsabilidade. Assim, será tomado como paradigma o processo de julgamento do Presidente da República e dos Ministros de Estado, que, por força do princípio federativo (simetria), deve ser observado no processamento e julgamento das autoridades executivas estaduais, naquilo em que for compatível [4].

A Constituição de 18 de setembro de 1946 ("Constituição dos Estados Unidos do Brasil"), em seção própria, tratava da responsabilidade do Presidente da República, informando que o Chefe do Executivo, "depois que a Câmara dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros, declarar procedente a acusação, será submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns, ou perante o Senado Federal nos de responsabilidade" (art. 88). "Declarada a procedência da acusação, ficará o Presidente da República suspenso das suas funções" (parágrafo único, do art. 88). Assim, competiria privativamente ao Senado Federal, julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com os daquele (art. 62, inc. I).

Percebe-se que o processo dos crimes cometidos pelo Presidente da República possuía duas fases que em muito se assemelhavam ao sistema processual do júri. Primeiro, a Câmara dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros, declarava procedente a acusação, como uma espécie de "sentença de pronúncia". Após, ultrapassada a fase do "juízo de procedência" da Câmara, o Senado Federal, nos casos de crimes funcionais, ou o Supremo Tribunal Federal, nos crimes comuns, julgaria o Presidente da República. Dessa forma, nos crimes de responsabilidade do Presidente, a Câmara dos Deputados funcionaria como tribunal de pronúncia e o Senado Federal, tribunal de julgamento.

No art. 89, havia a enumeração dos casos passíveis de enquadramento nos crimes de responsabilidade, a saber:

"art 89 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos Poderes constitucionais dos Estados;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;

VIII - o cumprimento das decisões judiciárias".

Seguindo a tradição anterior, o parágrafo único do mesmo dispositivo determinava que esses crimes seriam definidos em lei especial, a qual estabeleceria as normas de processo e julgamento. Estariam, por isso, os crimes de responsabilidade e seu respectivo processo e julgamento submetidos à reserva de lei formal [5].

A Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, cumprindo o preceito constitucional, definiu os crimes de responsabilidade e regulou o seu respectivo processo de julgamento. As autoridades abrangidas por esta lei foram as seguintes: Presidente da República e Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da República, Governadores e Secretários de Estado [6].

Com a promulgação da Emenda Constitucional n.º 4, de 2 de setembro de 1961, que instituiu o sistema parlamentar de governo, reduzindo sobremaneira as atribuições do Presidente da República, a disciplina dos crimes de responsabilidade cometidos por esta autoridade sofreu profunda alteração, conforme se pode observar pela leitura do seu art. 5º:

"Art 5º São crimes funcionais os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício de qualquer dos poderes constitucionais da União ou dos Estados;

III – o exercício dos poderes políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País".

As figuras discriminadas nos quatros últimos incisos do art. 89 da Constituição de 46 foram suprimidas pela nova regulamentação constitucional, deixando de ser contemplados no elenco dos crimes de responsabilidade os atentados contra "a probidade na administração", "a lei orçamentária", "a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos" e o "cumprimento de suas decisões judiciárias".

Logo a seguir, o sistema parlamentarista de governo, após consulta popular, foi revogado pela Emenda Constitucional nº 6, de 23 de janeiro de 1963, nos termos seguintes:

"Art 1º Fica revogada a Emenda Constitucional nº 4 e restabelecido o sistema presidencial de governo instituído pela Constituição Federal de 1946, salvo o disposto no seu art. 61".

Posteriormente, com a promulgação da Constituição de 24 de janeiro de 1967, no seu art. 84, sendo seguida pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1967 (art. 82), operou-se uma pequena alteração dos dispositivos da Constituição de 46 disciplinadores da matéria, sendo excluída da capitulação dos crimes de responsabilidade do Presidente da República "a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos", anteriormente prevista no inciso VII, do art. 89, da Constituição de 46 [7].

Dois pontos devem ser assinalados. Primeiro: a matéria sempre esteve submetida à reserva de lei especial. Segundo: o processamento e julgamento do Presidente da República por crimes de responsabilidade e dos Ministros de Estado, em crimes da mesma natureza conexos com os daquele, não sofreu qualquer alteração, salvo quanto ao quorum para que a Câmara dos Deputados declarasse a procedência da acusação, que passou a ser de dois terços [8] (anteriormente, o quorum era de maioria absoluta).

A Constituição de 5 de outubro de 1988 cuidou do processo e julgamento dos crimes cometidos pelo Presidente da República de modo um tanto diferente. A Câmara dos Deputados, que antes era verdadeiro "tribunal de pronúncia", a quem competia declarar a procedência ou não da acusação, passou a exercer apenas um juízo inicial de admissibilidade. O processo e o julgamento propriamente dito, nos crimes de responsabilidade, competem, doravante, ao Senado Federal. Nos crimes comuns, a competência para o processo e julgamento é do Supremo Tribunal Federal.

Eis como se encontram positivadas, na Constituição de 1988, as regras de procedimento visando a condenação do Presidente da República por crimes comuns ou de responsabilidade:

"Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles [9];

(...)

Art. 85 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único - Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

Art. 86 - Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

§ 1º - O Presidente ficará suspenso de suas funções:

I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal.

§ 2º - Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.

§ 3º - Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão.

§ 4º - O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções".

Veja-se a diferença entre o sistema anterior e o atual: antes, as atribuições da Câmara dos Deputados eram bem maiores, pois a ela competia, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros (após a CF/67, por dois terços), declarar a procedência ou não a acusação, sendo o Presidente, em seguida, submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns, ou perante o Senado Federal nos de responsabilidade. No que se refere à capitulação dos crimes de responsabilidade, a disciplina ficou praticamente idêntica à da Constituição de 1967/69.

Tomando como base essas linhas históricas das normas constitucionais referentes à responsabilidade do Presidente da República, algumas questões acerca da aplicação da lei no tempo podem vir à tona.

Em primeiro lugar, pergunta-se: considerando que a Emenda Constitucional nº 4, de 1961, que instituiu o sistema parlamentarista de governo, não considerou como crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentassem contra "a probidade na administração", "a lei orçamentária", "a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos" e o "cumprimento de suas decisões judiciárias", pode-se afirmar que a Lei 1.079/50, nesse ponto, não foi recepcionada e, portanto, está, desde aquela época, revogada? Considerando mais que a Emenda Constitucional nº 6, de 1963, restabeleceu o sistema presidencial de governo, é possível afirmar que a legislação infraconstitucional relativa aos crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da República foi, de alguma forma, repristinada (voltou a viger)? Em suma: a Lei 1.079/50, na parte em que elenca como crimes de responsabilidade os praticados contra "a probidade na administração", "a lei orçamentária", "a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos" e o "cumprimento de suas decisões judiciárias" ainda está em vigor?

A par disso, o fato de as Constituições Federais jamais haverem previsto a responsabilização dos Governadores e Secretários de Estado por crimes de responsabilidade pode significar a impossibilidade de punição dessas autoridades por delitos dessa natureza? A Lei Federal 1.079/50, no ponto em que prevê a possibilidade de punição de Governadores e Secretários de Estado pelo cometimento de crimes de responsabilidade, é constitucional? Caso se admita a responsabilização por delitos político-funcionais dos Governadores e Secretários de Estado, a quem compete (União ou Estado) definir os crimes de responsabilidade de tais autoridades? E o procedimento de responsabilização funcional seguiria o mesmo modelo previsto para o processo contra o Presidente da República e os Ministros de Estado ou será que norma infraconstitucional pode estabelecer modelo diverso?

Essas e outras questões serão analisadas no tópico seguinte.

4. A Legislação Aplicável à Espécie: Constituição Federal, Constituição Estadual, Lei Complementar 101/1000 e Lei 1.079/50

A Lei 1.079/50, há meio século, vem regulamentando o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade. Nesse ínterim, como foi visto, houve diversas mutações nos textos constitucionais que tratavam do tema. É preciso saber, pois, em que essas alterações dos enunciados constitucionais atingiram as capitulações da Lei 1.079/50.

A primeira questão é analisar se os atos do Presidente da República que atentassem contra "a probidade na administração", "a lei orçamentária", "a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos" e o "cumprimento de suas decisões judiciárias" ainda constituiriam crimes de responsabilidade, tendo em vista que a Emenda Constitucional nº 4, de 1961, que instituiu o sistema parlamentarista de governo, não contemplou essas situações como crimes funcionais. É dizer: operou-se o fenômeno da não-recepção?

A resposta a essa indagação há de ser taxativa: a Lei 1.079/50, nesse ponto, não foi em nada alterada. A uma, porque os crimes de responsabilidade enumerados pela Constituição são meramente exemplificativos (não taxativos). A duas, porque a Emenda Constitucional nº 6, de 1963, ao restabelecer o sistema presidencial de governo, repristinou a legislação infraconstitucional anterior à Emenda Constitucional nº 4, de 1961. Assim, se houve revogação (não-recepcção) da Lei 1.079/50 pela EC nº 4/61, tal revogação foi meramente temporária, perdurando até o termo final do sistema parlamentarista.

Nesse idêntico sentido, o voto do Ministro Otávio Gallotti, no Mandado de Segurança nº 21.564 – DF, é bem elucidativo ao defender que está em pleno vigor, na sua parte substantiva, a Lei nº 1.079/50:

"a Lei nº 1.079, de 1959, revogada, em parte de sua provisão substantiva, pela Emenda Constitucional nº 4, de 1961, que instituiu o regime parlamentarista de governo e, no art. 5º, enumerou os crimes funcionais do Presidente da República, como omissão aos atos que atentassem contra a probidade na administração, a lei orçamentária e o cumprimento das decisões judiciárias.

A enumeração é, porém, não mais que exemplificativa (confirmam-no a conjunção e o advérbio ‘e especialmente’). Mesmo porque, ao comando constitucional, cabe, no caso, apenas traçar a moldura para a tipificação dos crimes, a cargo da legislação ordinária. Não tipificá-los, ela própria.

Além disso, a Emenda nº 6, de 1963, não viria a limitar-se a declarar revogada a Emenda de nº 4, de 1961, mas também, e expressamente, declarou ‘restabelecido o sistema presidencial de governo instituído pela Constituição de 1946, salvo o disposto no seu art. 61’.

Ora, precisamente dessa temporária abolição do regime presidencialista, é que havia resultado a mais acanhada exemplificação das figuras de ‘crimes funcionais’ (ou de responsabilidade), atribuíveis ao Presidente da República. Teria bastado, portanto, o restabelecimento do presidencialismo de 1946, ditado pela poder constituinte (Emenda nº 6), como solar repristinação da norma supostamente revogada, se necessário fosse recorrer ao argumento; pois revogação, como disse, não entendo que chegara a ocorrer" [10].

Portanto, segundo orientação do Pretório Excelso, que se adota neste parecer, os crimes definidos na Lei 1.079/50 continuam em vigor, inclusive – vale assinalar – o referente à "guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos", que não foi nem incluído no rol da Constituição de 1988 [11].

Solução diversa, porém, há de ser tomada com relação às regras processuais previstas na Lei 1.079/50. É que, como visto, ocorreram várias mudanças nos textos constitucionais, desde a Constituição de 1946 até a Constituição de 1988. Entre essas transformações, assinale-se:

1) com a Constituição de 1967, o quorum para que a Câmara dos Deputados admitisse a acusação aumentou para dois terços (antes era a maioria absoluta). A Constituição de 1988 manteve o quorum previsto na Carta de 1967;

2) caso o Senado Federal condene o Presidente da República, em definitivo, o prazo de inabilitação para que ele possa exercer qualquer outro cargo público eletivo aumentou de 5 (cinco) anos para 8 (oito) anos;

3) com a Constituição de 1988, a Câmara dos Deputados deixou de ser equivalente a um "tribunal de pronúncia". O Senado Federal, doravante, acumula a dupla e indisponível função de tribunal de pronúncia e tribunal de julgamento. À Câmara dos Deputados compete proferir tão-somente um juízo inicial de admissibilidade da acusação, onde aferirá, num análise preliminar, perfunctória e política, as questões formais da matéria, bem como a sua gravidade, hábil a justificar o afastamento temporário do Chefe do Executivo, e os indícios de autoria e materialidade dos fatos.

Assim, as regras processuais previstas na Lei 1.079/50 hão de ser consideradas à luz dessa nova disciplina constitucional.

Outro ponto a ser analisado é saber se é possível a condenação dos Governadores e Secretários de Estado por crimes de responsabilidade, em razão da omissão constitucional a respeito. De fato, a Carta Magna prevê a possibilidade de várias autoridades serem processadas e julgadas por crimes de responsabilidade, a saber: Presidente da República (arts. 51, inc. I; art. 52, inc. I; art. 85), Vice-Presidente da República (art. 51, inc. I; art. 52, inc. I), Ministros de Estado (art. 51, inc. I; art. 52, inc. I; art. 102, inc. I, c), Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 52, inc. II), Procurador-Geral da República (art. 52, inc. II), Advogado-Geral da União (art. 52, inc. II), os membros dos Tribunais Superiores (art. 102, inc. I, c), os membros dos Tribunais de Contas da União (art. 102, inc. I, c), os chefes de missão diplomática de caráter permanente (art. 102, inc. I, c), quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República (art. 50), os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (art. 52, inc. I; art. 102, inc. I, c), juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público (art. 96, inc. III), os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais (art. 105, inc. I, a), os juízes federais, incluídos os da Justiça Militar e da Justiça do Trabalho e os membros do Ministério Público da União (art. 108, inc. I, a). Por força da Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000, há previsão expressa de possibilidade de os Prefeitos e Presidentes das Câmaras Municipais serem punidos por crime de responsabilidade (art. 29-A). Da mesma forma, em razão da Emenda Constitucional nº 30, os Presidentes dos Tribunais poderão ser responsabilizados por crimes de responsabilidade (art. 100, §5º).

Como se vê, a Carta Magna Federal foi minuciosa ao elencar as autoridades passíveis de ser responsabilizadas por crimes de responsabilidade. Porém, não há, em nenhuma disposição constitucional, a previsão de punição dos Governadores de Estado por crime de natureza funcional. O único dispositivo que trata da perda do cargo do Governador é o art. 28, §1º, da CF/88 [12], que longe fica de configurar uma hipótese de punição por crime de responsabilidade. Outra previsão de punição de Governadores é por crime comum, cuja competência seria do Superior Tribunal de Justiça (art. 105, inc. I, a). Poder-se-ia afirmar que, por isso, os Governadores de Estado não podem ser processados e julgados por crimes de responsabilidade?

Como já foi frisado, a noção de responsabilização dos Governantes é intrínseca ao princípio republicano adotado pela Constituição brasileira vigente. Só por isso, já seria correto afirmar que os Governadores podem ser processados por crimes de responsabilidade, como decorrência da adoção do modelo republicano. Além do princípio republicano, um outro princípio constitucional entronizado pelo Estado brasileiro torna imperativa a responsabilização dos Governadores de Estado por crimes de responsabilidade, qual seja, o princípio da simetria, decorrente do nosso peculiar sistema federativo. Desse modo, a possibilidade de punição dos Governadores e Secretários de Estado é corolário lógico dos princípios republicano e federativo [13].

Diga-se, a propósito, que o tema é bastante antigo. No voto do eminente Ministro Gonçalves de Oliveira, no famoso habeas-corpus 41.296 – DF, cujo paciente era o então Governador de Goiás, Mauro Borges Teixeira, julgado em pleno período de ditadura militar, a matéria é bem esclarecida:

"Em nosso País, velha prática republicana autoriza o impeachment do Governador dentro do modelo federal. Ao propósito, conhecem-se pareceres de Paulo de Lacerda, Afrânio de Melo Franco, Afonso Celso, Epitácio Pessoa e Clóvis Beviláqua com esta ementa: ‘Nenhuma dúvida pode levantar-se contra a competência dos Estados para criarem o impeachment dos respectivos governadores. Não só esta providência é da índole do regime como se ajusta aos preceitos da Constituição de 1891. Organizando o processo de impeachment, os Estados terão, porém, de submeter aos princípios orgânicos da Constituição Federal, segundo esta preceitua no artigo 63 e é da essência do nosso sistema político’ (R.F., 26-453). Também, no mesmo sentido, Prudente de Morais Filho e Rui Barbosa (Rev. Cit., 27/103).

Na vigência da Carta de 1946, outro não é o entendimento constitucional, como opinam Pontes de Miranda e Carlos Maximiliano (R.F., vol.125/93 segs.) e Themistocles Cavalcanti (A Constituição Federal Comentada, 2ª ed., vol. II, p. 273).

Esta conclusão foi prestigiada pelo Supremo Tribunal, ao julgar em 3.10.47, a Representação nº 96 contra a Constituição do Estado de São Paulo, ao dispor, no art. 45, § 1º, que o recebimento da denúncia pela maioria absoluta da Assembléia importaria o afastamento do Governador do exercício das suas funções até decisão final do processo. Também, no caso de Alagoas, decidiu essa Suprema Corte que era obrigatório o modelo federal. Somente julgando procedente a acusação e não o recebimento da denúncia era possível o afastamento, conforme em referência ao Presidente da República dispunha a Carta Política Federal (ac. na R. F., 125/93 e segs.; A. J., 85/77 e segs.). De resto, o art. 74 da Lei de Responsabilidade, L. 1.079, de 1953, expressamente autoriza o impeachment, na esfera estadual, o que, pelo que se mostrou, não é inconstitucional: "Artigo 74. Constitui crime de responsabilidade dos Governadores dos Estados ou dos seus secretários, quando por eles praticados os atos definidos como crimes nesta lei". E o processo de impeachment é previsto (artigos 76/79)".

Do brilhante voto, conclui-se que o Governador pode ser sujeito ativo do crime de responsabilidade. Por outro lado, muito se discute se as regras referentes à punição dos Governadores de Estado devem ser normatizadas no âmbito federal ou no âmbito estadual. Em outras palavras: podem os Estados-membros disporem sobre o processo e o julgamento dos Governadores e seus Secretários por crimes funcionais? A quem compete legislar sobre os crimes de responsabilidade das autoridades estaduais, à União ou ao próprio Estado-membro?

Pela leitura do voto acima citado, proferido antes da entrada em vigor da Constituição de 1988, poder-se-ia concluir que as constituições estaduais poderiam regular o processo de crimes de responsabilidade, devendo, porém, guardar, a respeito, "exata consonância com a normatividade posta para o impeachment federal". A solução, contudo, não é a predominante. O Ministro Victor Nunes, no já citado Habeas-Corpus 41.296 – DF, trata da matéria nos seguintes termos:

"O primeiro problema suscitado a esse respeito, senão nas informações oficiais, pelo menos no debate extra-judicial, é a alegada inconstitucionalidade dessa lei, por falta de competência do legislador federal. Mas essa questão já foi resolvida, no sentido da constitucionalidade, pelo Supremo Tribunal, no caso de Alagoas (RMS 4.928, de 20.11.57. Cfr. Edgard Costa, Grandes Julgamentos, 4/53). O pensamento vitorioso nesta Corte pode ser sintetizado nas palavras que então proferiu o eminente Ministro Hahnemann Guimarães (p. 122): "... na Representação nº 97, do Piauí, julgada em 12 de novembro de 47 e na Representação nº 111, de Alagoas, julgada em 23 de setembro de 1948, sustentei a tese, que mantenho, de que compete, exclusivamente à União Federal, nos termos do artigo 5º, XV, a, da Constituição, legislar sobre Direito Penal e o processo. Não pode, pois, o legislador estadual definir sujeitos de responsabilidade, crimes, órgãos jurisdicionais e processo, que não estejam previstos na lei federal. O impeachment é, por sua tradição anglo-americana, essencialmente, um processo judiciário-parlamentar. É um processo penal-político, e não exclusivamente político, como sustenta, com tanto brilho, o eminente Sr. Ministro Nelson Hungria.

(...) No Caso do Piauí, a que se refere o eminente Mestre, disse S. Exa.:

‘... a respeito dos arts. 67, 68 e 69 da Constituição estadual, que regulam a responsabilidade do Governador, eu me manifesto pela inteira inconstitucionalidade de todas as disposições, pois que, segundo os pareceres dos professores Noé de Azevedo e Joaquim Canuto Mendes de Almeida, entendo que a Constituição estadual não pode restringir a garantia devida aos Governadores, que somente podem ser responsabilizados por fatos e segundo processos definidos em lei federal. Esta minha convicção, que se baseou nas razões aduzidas por aqueles eminentes juristas, impõe o reconhecimento da inconstitucionalidade dos artigos 67, 68 e 69’ (Rep. 97, 12.11.47, Ed. Costa, ob. cit., 2/341, 378).

O mesmo entendimento já expressava Epitácio Pessoa, no regime de 91, ao discutir, como relator, o Caso Aurelino Leal (HC 2.385, 18.8.1906):

‘pode o Estado votar uma lei de responsabilidade para os seus funcionários? Não: uma lei que define crimes e lhes comina penas é uma lei substantiva e como tal excede à esfera de ação dos Estados — Const. art. 34, nº 23. Dir-se-á que esta pena é uma simples medida política e como tal pode ser criada pelo Estado. Mas não deixa de ser uma pena, e como não há pena sem crime, o Estado terá de definir os crimes a que ela é aplicável..., o que escapa à sua competência. Demais, é uma medida cuja aplicação retarda e pode até bular... a execução da Constituição e do Código Penal. Nem se invoque o direito que o Estado tem de prescrever as condições de demissibilidade dos seus funcionários, pois este direito só pode ir ao ponto em que não ofenda a ação das leis federais’ (Epitácio Pessoa, Acórdãos e Votos, 1955, p. 190)".

A diretriz apontada pelo Supremo Tribunal Federal, pela qual os Estados não podem legislar sobre processo, julgamento e definição dos crimes de responsabilidade, é a que prevalece na atualidade. Com efeito, somente a lei federal poderá dispor sobre o processo, julgamento e definição dos crimes de responsabilidade cometidos por autoridades estaduais. Se a norma local dispuser sobre tais matérias será ela inaplicável, salvo, é óbvio, se guardar estrita consonância com o modelo federal. Em outras palavras: ou a norma estadual simplesmente repete o preceito federal ou, inovando ou dispondo de modo contrário, será inválida.

No caso específico do Estado de Alagoas, a Constituição local estabelece algumas regras procedimentais a serem seguidas na hipótese de crimes de responsabilidade cometidos pelo Governador e seus Secretários. Vale citá-las:

"art. 79. Compete privativamente à Assembléia Legislativa:

I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo por crime de responsabilidade contra o Governador, o Vice-Governador e os Secretários de Estado;"

(...)

"art. 109. São crimes de responsabilidade os atos do Governador do Estado que atentarem contra as Constituições Federal e Estadual e especificamente:

I – a existência e a integridade da União Federal;

II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Governos Municipais;

III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV – a segurança interna do país, do Estado e do Município;

V – a probidade na Administração;

VI – a lei orçamentária;

VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais;

VIII – a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;

IX – a honra o decoro de suas funções.

Parágrafo único. A apuração e o julgamento dos crimes que trata este artigo serão realizados na conformidade do que dispuser a lei.

"art. 101. Admitida a acusação pela Assembléia Legislativa Estadual, pelo voto de dois terços de seus membros, será o Governador do Estado, nas infrações penais comuns, submetido a julgamento perante o Superior Tribunal de Justiça, e, perante a própria Assembléia Legislativa, na hipótese de crime de responsabilidade".

A pergunta que, forçosamente, vem à tona é a seguinte: são válidas (constitucionais) essas disposições da Constituição Estadual de Alagoas de 1989? Ou melhor: teria o poder constituinte estadual competência legislativa para dispor sobre crimes de responsabilidade ou estaria a matéria entre aquelas submetidas à reserva de lei federal?

O Supremo Tribunal Federal, várias vezes, seguindo a orientação pretérita já mencionada, declarou a inconstitucionalidade de Constituições estaduais e outras normas não-federais que dispunham sobre os crimes de responsabilidade de autoridades locais. Entendeu-se que os crimes de responsabilidade e seu respectivo processo e julgamento são matérias estritamente submetidas à reserva de lei federal.

Exemplificativamente, na ADInMC 2.220-SP, rel. Min. Octavio Gallotti, 1º.8.2000, por aparente ofensa à competência da União para legislar sobre direito processual (CF, art. 22, I), assim como para definir os crimes de responsabilidade (CF, art. 85, parágrafo único), o Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar em ação direta ajuizada pelo Procurador-Geral da República para suspender a eficácia de dispositivos da Constituição do Estado de São Paulo que definem os crimes de responsabilidade do Governador e regulam o seu processo e julgamento [14]. Igualmente, na ADInMC 1.628 – SC (rel. Nelson Jobim), ficou assentado que "a definição de crimes de responsabilidade e a regulamentação do respectivo processo e do julgamento são de competência da União (Constituição Federal, art. 85, parágrafo único, e 22, I)" [15].

Portanto, prevalece no âmbito do Supremo Tribunal Federal, sobretudo após a Constituição de 1988, o entendimento de que as constituições estaduais não podem tratar do processo ou definição de crimes de responsabilidade. A competência, no caso, é da União, tanto para definir os tipos, quanto para regulamentar o processo e julgamento.

Os dispositivos da Constituição do Estado de Alagoas, naquilo em que confrontarem com os ditames das normas federais, são, por esta razão, inconstitucionais, devendo ser aplicadas, no processo e julgamento de Governadores de Estado, as regras da Lei 1.079/50, adaptadas ao novo modelo estabelecido pela Constituição de 1988 para o processo e julgamento do Presidente da República. Caso a Constituição Estadual apenas reproduza, ipsis literis, os dispositivos da Constituição Federal ou da Lei 1.079/50, não há, obviamente, razão para se reconhecer a sua inconstitucionalidade. Na hipótese, a norma estadual será inócua, sem razão para existir.

No tópico seguinte, serão analisados os aspectos formais referentes ao processo e julgamento dos Governadores e Secretários de Estado nos crimes de responsabilidade.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

Não inclusão de precatórios na proposta orçamentária. Crime de responsabilidade. Teoria da impossibilidade material. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 7, n. 55, 1 mar. 2002. Disponível em: <https://jus.com.br/pareceres/16464>. Acesso em: 17 fev. 2018.

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