Arquivos públicos: prazos para guarda de documentos

ARQUIVOS PÚBLICOS. PRAZOS PARA GUARDA DE DOCUMENTOS. A gestão dos documentos públicos, em sua aplicação no âmbito local, estará vinculada aos parâmetros que venham a ser estabelecidos pelos "Planos de Classificação de Documentos e as Tabelas de Temporalidade", onde deverão ser fixados todos os prazos aplicáveis, cuja elaboração é incumbência da Comissão de Avaliação de Documentos municipal, na forma do artigo 9º, inciso III, da Lei 4.153, de 14 de maio de 2008. A documentação destinada a embasar a defesa dos interesses e direitos da Administração Pública e suas entidades, judicial e extrajudicialmente, deve ser preservada durante os prazos fixados em legislação específica.

CONSULTA

Encaminha-nos Autarquia Municipal, por intermédio de sua área jurídica, consulta nos seguintes termos:

"Estamos reestruturando a Autarquia e esse fato demanda a reorganização das Divisões, sendo assim necessita-se saber, sendo o (...) uma Autarquia Municipal:

1 - Qual é o prazo para a Eliminação de documentos nos órgãos e entidades do Poder Público?

2 - Qual o tempo de permanência em arquivo de documentos referentes à arrecadação, pagamentos, empenhos, notas fiscais, protocolos, diários oficiais, processo findos, ou seja informações gerais sobre o tempo de permanência de documentos em Arquivos no âmbito da administração Municipal.

Igualmente requer-se a fundamentação Legal, Decretos e Resoluções que justifiquem a inutilização dos documentos bem como a permanência em arquivo e procedimentos estabelecidos para a eliminação".

PARECER

A fim de embasar as respostas aos questionamentos apresentados, assim como subsidiar as eventuais decisões da consulente e a implementação daquelas de sua exclusiva competência, torna-se indispensável que seja apontado o arcabouço jurídico que rege a matéria. A questão documental reveste-se mais ampla do que o mero enfoque dos "papéis" tratados no dia a dia, tanto da Administração Pública quanto do particular, posto que estes podem assumir um caráter de extrema relevância por suas repercussões históricas, culturais, artísticas, etc., que implicam a indispensabilidade de uma cautela peculiar no seu trato. Importante até ressaltar-se que dada tal relevância, até penalmente a destruição do documento pode ser punida.

Neste contexto, iniciando por seu disciplinamento original, a Constituição Federal, constata-se que, ao tratar o tema, dispõe:

"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

(...)

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

(...)

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

(...)

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

(...)

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

(...)

§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem."

A legislação federal disciplina a matéria, nos seguintes termos:

B – "Art. 1º O Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ, órgão colegiado, vinculado ao Arquivo Nacional, criado pelo art. 26 da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, tem por finalidade definir a política nacional de arquivos públicos e privados, bem como exercer orientação normativa visando à gestão documental e à proteção especial aos documentos de arquivo.

Art. 2º Compete ao CONARQ:

I - estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR, visando à gestão, à preservação e ao acesso aos documentos de arquivos;

II - promover o inter-relacionamento de arquivos públicos e privados com vistas ao intercâmbio e à integração sistêmica das atividades arquivísticas;

III - propor ao Ministro de Estado da Justiça normas legais necessárias ao aperfeiçoamento e à implementação da política nacional de arquivos públicos e privados;

IV - zelar pelo cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais que norteiam o funcionamento e o acesso aos arquivos públicos;

V - estimular programas de gestão e de preservação de documentos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, produzidos ou recebidos em decorrência das funções executiva, legislativa e judiciária;

VI - subsidiar a elaboração de planos nacionais de desenvolvimento, sugerindo metas e prioridades da política nacional de arquivos públicos e privados;

VII - estimular a implantação de sistemas de arquivos nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e nos Poderes Executivo e Legislativo dos Municípios;

VIII - estimular a integração e modernização dos arquivos públicos e privados;

(...)

Art. 3º São membros conselheiros do CONARQ:

(...)

VII - dois representantes dos Arquivos Públicos Municipais;

(...)

Art. 10. O SINAR tem por finalidade implementar a política nacional de arquivos públicos e privados, visando à gestão, à preservação e ao acesso aos documentos de arquivo.

Art. 11. O SINAR tem como órgão central o CONARQ.

Art. 12. Integram o SINAR:

(...)

VII - os arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo.

(...)

Art. 15. São arquivos públicos os conjuntos de documentos:

I - produzidos e recebidos por órgãos e entidades públicas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais, em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias;

II - produzidos e recebidos por agentes do Poder Público, no exercício de seu cargo ou função ou deles decorrente;

III - produzidos e recebidos pelas empresas públicas e pelas sociedades de economia mista;

(...)

Art. 16. Às pessoas físicas e jurídicas mencionadas no art. 15 compete a responsabilidade pela preservação adequada dos documentos produzidos e recebidos no exercício de atividades públicas.

(...)

Art. 17. Os documentos públicos de valor permanente, que integram o acervo arquivístico das empresas em processo de desestatização, parcial ou total, serão recolhidos a instituições arquivísticas públicas, na sua esfera de competência.

(...)

§ 3º Os documentos de valor permanente poderão ficar sob a guarda das empresas mencionadas no § 2º, enquanto necessários ao desempenho de suas atividades, conforme disposto em instrução expedida pelo CONARQ.

(...)

Art. 29. Este Decreto aplica-se também aos documentos eletrônicos, nos termos da lei". ^[02] (negritamos);

C –"Art. 1º A microfilmagem, em todo território nacional, autorizada pela Lei nº 5.433, de 8 de maio de 1968, abrange os documentos oficiais ou públicos, de qualquer espécie e em qualquer suporte, produzidos e recebidos pelos órgãos dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo, inclusive da Administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e os documentos particulares ou privados, de pessoas físicas ou jurídicas.

(...)

Art. 12. A eliminação de documentos, após a microfilmagem, dar-se-á por meios que garantam sua inutilização, sendo a mesma precedida de lavratura de termo próprio e após a revisão e a extração de filme cópia.

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Parágrafo único. A eliminação de documentos oficiais ou públicos só deverá ocorrer se prevista na tabela de temporalidade do órgão, aprovada pela autoridade competente na esfera de sua atuação e respeitado o disposto no art. 9º da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991.

Art. 13. Os documentos oficiais ou públicos, com valor de guarda permanente, não poderão ser eliminados após a microfilmagem, devendo ser recolhidos ao arquivo público de sua esfera de atuação ou preservados pelo próprio órgão detentor. ^[03](negritamos).

No âmbito da Administração Estadual Paulista, em que pese não terem aplicação direta para os municípios, mas por serem de interesse para estes, posto que é facultada sua participação no sistema estadual, e em especial no que se refere às conceituações e parâmetros que contêm, se encontram disciplinados, pela normatização a seguir, diversos aspectos relevantes ^[04]. Destaca-se a iniciativa, adequada, no sentido de subsidiar a atuação dos municípios paulistas, inclusive com a disponibilização, dentro de seu Programa de Institucionalização de Arquivos Públicos Municipais no Estado de São Paulo, de minutas de Projeto de Lei, de Termo de Cooperação Técnica e de Planos de Classificação e Tabelas de Temporalidade de Documentos para Administrações Públicas Municipais ^[05], além de elementos técnicos que, desde que adequados às condições e interesse público locais, podem contribuir para a solução de eventuais necessidades:

B – "Artigo 1º - Entende-se por arquivos públicos os conjuntos de documentos produzidos, recebidos e acumulados por órgãos públicos, autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos e organizações sociais, definidas como tal pela Lei Complementar nº 846, de 4 de junho de 1998, no exercício de suas funções e atividades.

(...)

Artigo 3º - São documentos de arquivo todos os registros de informação, em qualquer suporte, inclusive o magnético ou óptico, produzidos, recebidos ou acumulados pelos órgãos e entidades referidos no artigo 1º deste decreto.

Artigo 4º - Os documentos de arquivo são identificados como correntes, intermediários e permanentes, na seguinte conformidade:

I - consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que se conservam junto às unidades produtoras em razão de sua vigência e da freqüência com que são por elas consultados;

II - consideram-se documentos intermediários aqueles com uso pouco freqüente que aguardam prazos de prescrição e precaução nas unidades que tenham atribuições de arquivo nas Secretarias de Estado, ou na Seção Técnica de Arquivo Intermediário, do Arquivo do Estado;

III - consideram-se documentos permanentes aqueles com valor histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados.

Artigo 5º - Os documentos de arquivo, em razão de seus valores, podem ter guarda temporária ou guarda permanente, observados os seguintes critérios:

I - são documentos de guarda temporária aqueles que, esgotados os prazos de guarda na unidade produtora ou nas unidades que tenham atribuições de arquivo nas Secretarias de Estado, ou na Seção Técnica de Arquivo Intermediário, do Arquivo do Estado, podem ser eliminados sem prejuízo para a coletividade ou memória da Administração Pública Estadual;

II - são documentos de guarda permanente aqueles que, esgotados os prazos de guarda previstos no inciso I deste artigo, devem ser preservados, por força das informações neles contidas, para a eficácia da ação administrativa, como prova, garantia de direitos ou fonte de pesquisa.

(...)

Artigo 8º - Considera-se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, classificação, avaliação, tramitação, uso, arquivamento e reprodução, que assegura a racionalização e a eficiência dos arquivos.

Parágrafo único - É dever dos órgãos da Administração Pública Estadual a gestão de documentos como instrumento de apoio à administração, à cultura e ao desenvolvimento científico.

Artigo 9º - São instrumentos básicos da gestão de documentos os Planos de Classificação de Documentos e as Tabelas de Temporalidade de Documentos.

(...)

Artigo 10 - O Plano de Classificação de Documentos é o instrumento utilizado para classificar todo e qualquer documento de arquivo.

Parágrafo único - Entende-se por classificação de documentos a seqüência das operações técnicas que visam a agrupar os documentos de arquivo relacionando-os ao órgão produtor, à função, subfunção e atividade responsável por sua produção ou acumulação.

Artigo 11 - Os Planos de Classificação de Documentos das atividades-meio e das atividades-fim dos órgãos da Administração Pública Estadual deverão apresentar os códigos de classificação das séries documentais com a indicação dos órgãos produtores, das funções, subfunções e atividades responsáveis por sua produção ou acumulação.

Artigo 12 - Série documental é o conjunto de documentos do mesmo tipo documental produzido por um mesmo órgão, em decorrência do exercício da mesma função, subfunção e atividade e que resultam de idêntica forma de produção e tramitação e obedecem à mesma temporalidade e destinação.

(...)

Artigo 19 - A Tabela de Temporalidade de Documentos é o instrumento resultante da avaliação documental, aprovado por autoridade competente, que define prazos de guarda e a destinação de cada série documental.

Parágrafo único - Entende-se por avaliação documental o processo de análise que permite a identificação dos valores dos documentos, para fins da definição de seus prazos de guarda e de sua destinação.

Artigo 20 - As Tabelas de Temporalidade de Documentos das atividades-meio e das atividades-fim dos órgãos da Administração Pública Estadual deverão indicar os órgãos produtores, as séries documentais, os prazos de guarda e a destinação dos documentos, bem como sua fundamentação jurídica ou administrativa, quando houver.

(...)

Artigo 24 - A eliminação de documentos nos órgãos da Administração Pública Estadual é decorrente do trabalho de avaliação documental conduzido pelas respectivas Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo e deverá ser executada de acordo com os procedimentos estabelecidos neste decreto.

Artigo 25 - Toda e qualquer eliminação de documentos públicos que não constem da Tabela de Temporalidade de Documentos das atividades-meio, ou das Tabelas de Temporalidade de Documentos das atividades-fim dos órgãos da Administração Pública Estadual, será realizada mediante autorização do Arquivo do Estado.

(...)

Artigo 31 - São considerados documentos de guarda permanente:

I - os indicados nas Tabelas de Temporalidade de Documentos, que serão definitivamente preservados;

II - os de arquivos privados de pessoas físicas ou jurídicas declarados de interesse público e social, nos termos da lei;

III - todos os processos, expedientes e demais documentos produzidos, recebidos ou acumulados pelos órgãos da Administração Pública Estadual até o ano de 1940.

Artigo 32 - Os documentos de guarda permanente não poderão ser eliminados após a microfilmagem, digitalização ou qualquer outra forma de reprodução, devendo ser preservados pelo próprio órgão produtor ou recolhidos ao Arquivo do Estado.

Parágrafo único - Os documentos de guarda permanente, ao serem transferidos ou recolhidos ao Arquivo do Estado, deverão estar avaliados, organizados, higienizados e acondicionados, bem como acompanhados de instrumento descritivo que permita sua identificação, acesso e controle.

Artigo 33 - Ficará sujeito à responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da legislação em vigor, aquele que destruir, inutilizar ou deteriorar documentos de guarda permanente.

Artigo 34 - As Comissões de Avaliação de Documentos de Arquivo são grupos permanentes e multidisciplinares instituídos nos órgãos da Administração Pública Estadual nos termos do artigo 2º do Decreto nº 29.838, de 18 de abril de 1989, responsáveis pela elaboração e aplicação de Planos de Classificação e de Tabelas de Temporalidade de Documentos". ^[07] (negritamos);

C – "Assistência aos Municípios

O Arquivo fornece subsídios legais e técnicos para a criação de Arquivos Públicos Municipais bem como para a implementação de políticas municipais de gestão documental. A orientação é realizada por meio de visitas técnicas, reuniões, Encontros regionais, mensagens eletrônicas e contato telefônico.

Para mais informações, ligue (11) 2089-8100 ramal 8139 ou mande sua dúvida ou solicitação para [email protected].

Assistência técnica aos órgãos integrantes do SAESP

O Arquivo oferece orientação técnica, na área da sua especialidade - a arquivística, para os órgãos da Administração Pública Paulista. A orientação é realizada por meio de visitas técnicas, reuniões, mensagens eletrônicas e contato telefônico.

Para mais informações, ligue (11) 2089-8100 ramal 8139 ou mande sua dúvida ou solicitação para: [email protected] (e-mail exclusivo para as Comissões de Avaliação); [email protected] (para os demais interessados)".

Importante ressaltar-se o posicionamento da Administração Estadual paulista quanto à questão, expressamente manifestada pelo Arquivo Público do Estado de São Paulo, que pode ser resumido no seguinte excerto de texto constante de seu sítio na internet, o qual indica a possibilidade de consultas e mútua colaboração ^[08]:

"Por todo o exposto, a implementação de políticas municipais de arquivo constitui-se em matéria do mais elevado interesse público e social e não deve acomodar-se às conveniências de momento da administração, sob a alegação de falta de espaço ou insuficiência de funcionários, e muito menos a eventuais limitações de ordem técnica de seus formuladores. Trata-se, reiteramos, de questão de natureza técnica e de interesse público que o Arquivo Público do Estado sente-se com total legitimidade, na condição de órgão central do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo-SAESP, para estimular, colaborar e fiscalizar, senão por todas as razões já apresentadas, apenas pelo indeclinável dever imposto pela responsabilidade de cidadania e pelos interesses difusos de toda a coletividade".

No caso específico da consulente, importante frisar-se que a matéria conta, desde a promulgação da Lei municipal nº (...), com normatização vigente e de observância obrigatória (sob as penas do disposto no artigo 25, da Lei federal 8.159, de 8 de janeiro de 1991 – nota 1), que segue transcrita em seu inteiro teor:

"Art. 1º) – Fica criado o Arquivo Público do Município de (...), a nível de departamento e afeto ao Gabinete do Prefeito, ao qual se subordinam tecnicamente, na condição de unidades setoriais, todos os arquivos da administração direta e indireta da Prefeitura Municipal de (...).

Art. 2º) – O Arquivo Público Municipal tem como finalidades precípuas:

I – Garantir acesso às informações contidas nos documentos sob sua guarda, observadas as restrições regimentais, na fase intermediária, e de forma ampla, na fase permanente;

II – Custodiar os documentos de valor temporário e permanente acumulados pelos órgãos da Prefeitura no exercício de suas funções, dando-lhes tratamento técnico;

III – Estender a custódia aos documentos de origem privada considerados de interesse público municipal, sempre que houver conveniência e oportunidade;

IV – Estabelecer diretrizes e normas, articulando e orientando tecnicamente as unidades que desenvolvem atividades de protocolo e arquivo corrente no âmbito do Poder Executivo Municipal.

§ 1º) – Considera-se protocolo a unidade encarregada do recebimento, registro, distribuição e controle de tramitação de documentos.

§ 2º) – À unidade de arquivo corrente incumbe a guarda inicial de documentos cujos assuntos, embora solucionados, ainda recebem consulta freqüente.

Art. 3º) – O Arquivo, dirigido por um Diretor, terá a seguinte estrutura organizacional:

I – Divisão de Arquivo Intermediário;

II – Divisão de Arquivo Permanente;

III – Serviço de Apoio Normativo e Tecnológico;

IV – Serviço de Apoio Cultural;

V – Serviço de Apoio Administrativo;

VI – Comissão de Avaliação de Documentos.

Art. 4º) – Ao Arquivo Público do Município, em suas competências gerais, incumbe:

I – garantir acesso às informações contidas na documentação sob sua custódia, ressalvando os casos de sigilo protegidos por lei;

II – receber, por transferência ou recolhimento, os documentos produzidos e acumulados pelo poder público municipal;

III – receber, por doação ou compra, documentos de origem privada de interesse do município;

IV – conceder habeas data, observados os termos do art. 5º da Constituição Federal;

V – produzir, a partir de fontes não convencionais, documentos que registrem expressões culturais de interesse para o Município;

VI – promover interação sistêmica com os arquivos correntes e protocolos das repartições municipais;

VII – autorizar as eliminações dos documentos públicos municipais desprovidos de valor permanente, de acordo com a determinação prevista no artigo 9º da Lei Federal n. 8.159, de 8 de janeiro de 1991;

VIII – manter intercâmbio com instituições afins, nacionais e internacionais;

IX – custodiar, por intermédio de acordos previamente firmados e se houver conveniência e oportunidade, documentos de outras esferas e poderes governamentais;

X – propor convênios e parcerias para efetivar a implantação de política de gestão de documentos e sistemas de informação;

XI – realizar projetos de ação educativa e cultural, de preservação e divulgação do patrimônio documental, visando a recuperação da memória coletiva e as pesquisas sobre a história do Município.

Parágrafo único – As competências específicas de cada unidade do Arquivo constarão de seu regulamento interno, a ser baixado por ato próprio.

Art. 5º) – Aos titulares dos cargos de direção compete planejar, supervisionar, orientar, coordenar e controlar o desempenho das atividades próprias das unidades que lhes são pertinentes.

Art. 6º) – Aos Chefes cabe coordenar, orientar e controlar a execução das atividades técnicas e administrativas das áreas de sua competência.

Art. 7º) – O Arquivo terá quadro próprio de servidores, admitidos mediante prévio concurso público, de acordo com os dispositivos legais vigentes.

Art. 8º) – A Comissão de Avaliação de Documentos será integrada pelos seguintes membros:

I – Diretor do Arquivo Público Municipal;

II – Um advogado da Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos;

III – Um especialista em Arquivologia;

IV – Um Historiador;

V – Um especialista em comunicação social;

VI – Um especialista em Informática, analista de sistemas;

VII – Um especialista em desenvolvimento urbano;

VIII – Um especialista em Administração Pública Municipal.

Parágrafo único – A Comissão de Avaliação de Documentos será presidida pelo Diretor do Arquivo Público Municipal.

Art. 9º) – A Comissão de Avaliação de Documentos tem as seguintes atribuições:

I – orientar e coordenar as atividades desenvolvidas pelas unidades arquivísticas da Administração Direta e Indireta para participarem do processo de avaliação de documentos;

II – propor critérios de valor aos documentos;

III – elaborar os planos de classificação de documentos e as tabelas de temporalidade, incumbindo-se, também, de sua atualização;

IV – coordenar as transferências e recolhimentos de documentos, de acordo com a destinação proposta nas tabelas de temporalidade e o calendário definido para o Município;

V – opinar sobre os programas de informatização, a produção eletrônica de documentos e a instalação de redes de informação.

Parágrafo único – O mandato dos membros da Comissão será de 4 (quatro) anos, admitida a recondução.

Art. 10) – As unidades orgânicas indicadas no art. 1º, no inciso IV do art. 2º e no inciso VI do art. 5º adotarão a orientação e o controle técnico emanados do Arquivo, por intermédio de seu Serviço de Apoio Normativo.

Art. 11) – O Arquivo poderá, mediante convênio com a Câmara Municipal, manter custódia de seus documentos de valor permanente.

Art. 12) – Ao Diretor do Arquivo Municipal compete submeter à aprovação do Prefeito, dentro do prazo de 120 (cento e vinte) dias da publicação desta Lei, o regulamento do Arquivo Público Municipal.

Art. 13) – As despesas decorrentes da execução desta Lei, correrão por conta de dotações orçamentárias vigentes, suplementadas, se necessário.

Art. 14) – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário" (negritamos).

O procedimento adequado a ser adotado pelos responsáveis legais pela guarda, conservação e destinação de documentos públicos, objeto da primeira dúvida manifestada pela consulente, deve pautar-se pelas disposições normativas vigentes que, no caso presente, conforme transcrições, merece relevo no que se refere, especialmente, no Plano de Classificação de Documentos e nas Tabelas de Temporalidade (art. 9º, inciso III, da Lei local).

Utilizando o contido no aprofundado estudo "Planos de Classificação de Documentos e Tabelas de Temporalidade de Documentos para as Administrações Públicas Municipais", de autoria de Daise Apparecida Oliveira, disponibilizada no site do Arquivo Público do Estado de São Paulo ^[09], podem ser aclarados alguns aspectos que permitirão à consulente situar-se, com a cautela devida, em relação ao assunto.

De início, cabe menção, quanto aos objetivos e conteúdo da obra referida, que:

"Os Planos de Classificação e as Tabelas de Temporalidade de Documentos, aqui apresentados, pretendem-se como modelos padronizados a serem aplicados, com as necessárias adaptações à realidade de qualquer município brasileiro e como importante ferramenta para a implantação de sistemas informatizados de gestão arquivística de documentos e, conseqüentemente, para o aperfeiçoamento de políticas e serviços públicos municipais" (negritamos).

Resta esclarecido, em relação ao trabalho desenvolvido, que:

"Um Plano de Classificação de Documentos tem por pressuposto que a unidade classificatória e descritiva do conjunto documental é a função da qual resultam, até alcançar a série documental, isto é, o conjunto de documentos produzidos, recebidos e acumulados no exercício da mesma função ou atividade, documentos esses que têm idêntico modo de produção, tramitação e resolução.

As séries, por sua vez, dizem respeito às funções e atividades desenvolvidas e realizadas pelos diversos níveis institucionais do poder municipal. Estas funções são aquelas previstas em lei e são exercidas pelas Secretarias e órgãos que integram sua estrutura organizacional interna, isto é, Assessorias, Departamentos, Divisões, Supervisões, Seções, entre outros. As séries documentais estão estruturadas neste plano, pelo conjunto de subfunções, funções, subgrupos e grupos funcionais que o compõem. Note, contudo, que nem todos os grupos funcionais se subdividem em subgrupos e nem todas as funções em subfunções. Cada grupo funcional está dividido em funções, que agregam (em alguns casos) subfunções, que estruturam a totalidade das séries documentais.

(...)

As Tabelas de Temporalidade de Documentos aqui apresentadas são o resultado de longo trabalho que contou com a colaboração de uma variada gama de profissionais que participaram simultaneamente da elaboração dos Planos de Classificação de Documentos e dos trabalhos de Avaliação de Documentos. Ambos os trabalhos fundamentaram-se no respeito ao contexto da produção documental - função e estrutura, ou melhor, no princípio de funcionalidade, que transcende os órgãos produtores, em benefício das funções".

Assenta-se, de fundamental esclarecimento para este aspecto da consulta formulada, que:

"Tabela de Temporalidade de Documentos: É o instrumento arquivístico que, após aprovação e oficialização pela autoridade competente, estabelece a destinação final dos documentos, isto é, eliminação ou guarda permanente, relaciona as séries documentais que os documentos integram, os respectivos prazos de vigência, de prescrição e de precaução, em função de valores legais, fiscais, administrativos, técnicos, operacionais, históricos ou culturais e define os prazos para eliminação, transferência e recolhimento de documentos públicos do Município" (negritamos).

Portanto, impõe-se a conclusão de que, para aplicação no âmbito local, a gestão dos documentos públicos estará direta e completamente vinculada aos parâmetros que venham a ser estabelecidos segundo este instrumento, dentre os quais, indica a obra:

"Prazo de Vigência: Intervalo de tempo durante o qual o documento produz efeitos administrativos e legais plenos, cumprindo as finalidades que determinaram a sua produção.

Prazo de Prescrição: Intervalo de tempo durante o qual a Municipalidade, ou qualquer interessado, pode invocar a tutela do Poder Judiciário para fazer valer direitos eventualmente violados. Este campo deverá ser preenchido por profissional da área jurídica que estiver envolvido com os trabalhos de avaliação.

Prazo de Precaução: Intervalo de tempo durante o qual a Municipalidade guarda o documento por precaução, antes de eliminá-lo ou encaminhá-lo para guarda definitiva.

Prazos de Arquivamento: É o tempo em que os documentos permanecem arquivados nos seguintes locais:

Arquivo Corrente: Indica o tempo em que o documento permanece no arquivo corrente, junto ao produtor.

Arquivo Geral: Indica o tempo em que o documento permanece no arquivo geral ou intermediário da Prefeitura, aguardando o cumprimento de longos prazos prescricionais ou de precaução.

Destinação Final: É o resultado da avaliação: encaminha o documento para a microfilmagem e depois eliminação ou para a guarda permanente. Das séries eliminadas poderão ser recolhidas amostragens ao Arquivo Permanente.

Microfilmagem: Produção de imagens fotográficas de um documento, em tamanho altamente reduzido.

Eliminação: É o procedimento da destruição física daqueles documentos que, esgotadas as finalidades que determinaram sua produção, não apresentam interesse histórico-cultural para a administração ou para a sociedade.

Guarda Permanente: Os documentos que, mesmo depois de esgotados os prazos de vigência, prescrição ou precaução, continuam apresentando valor informativo, probatório ou histórico-cultural. Esses documentos devem ser recolhidos, em sua totalidade, para guarda definitiva no Arquivo Público Municipal".

Tais parâmetros não são estabelecidos em norma positiva de aplicação em caráter geral nacional, mas o devem ser pelos Municípios, observados, logicamente, os conceitos e normas arquivísticas e a realidade local.

As providências destinadas à implantação do Arquivo Público do Município de (...) estão sob a responsabilidade de sua Diretora nomeada, e pressupõe alterações profundas e múltiplas providências, conforme se pode verificar nas lições trazidas pela obra indicada:

"A implantação de política de gestão sistêmica de documentos e informações municipais pressupõe a realização das seguintes etapas, de maneira simultânea e integrada, com a participação de servidores municipais e demais agentes públicos:

• Padronização de procedimentos arquivísticos para a:

– Classificação funcional;

– Avaliação e destinação final de documentos;

– Descrição de documentos, de acordo com a Norma Brasileira de Descrição Arquivística – NOBRADE;

– Pesquisa para a definição de normas para padronização da produção documental, definição de níveis de acesso e sigilo, estudos para o Workflow.

• Novo modelo institucional;

• Novo conceito de arquivo;

• Formalização de parcerias e acordos de cooperação técnica com instituições arquivísticas, universidades, associações profissionais,entre outras;

• Capacitação de funcionários municipais;

• Solução tecnológica adequada;

• Exigência de elaboração de relatórios mensais sobre propositura de ações judiciais, em que a Prefeitura Municipal seja autora ou ré e sobre julgamento definitivo de tais ações, para conhecimento dos Arquivos Municipais e implicações práticas quanto aos prazos de prescrição, explicitados nas tabelas de temporalidade de documentos, além de outras providências para o controle e gerenciamento de documentos digitais".

Tendo sido delineado o contexto mais amplo em que se insere o assunto e concluindo-se, em resposta à primeira das questões trazidas, que os prazos deverão ser fixados pelo Município no seu "Plano de Classificação de Documentos" e na "Tabela de Temporalidade de Documentos", cabe, objetivando atender à segunda solicitação, passar a analisar as implicações dos procedimentos rotineiros e cotidianos da consulente, em especial decorrentes de sua atuação institucional, cuja aplicação deve ser coerente e concomitante com a hipótese anteriormente analisada.

Sob este enfoque, à autarquia consulente cabe acautelar-se em relação a dois aspectos, no que se refere à documentação: a sua atuação de "prestadora de serviços", ou seja, relativa aos serviços que presta à coletividade no exercício de sua atividade institucional (e neste, tanto como executora de serviços, como enquanto credora da contraprestação "remuneratória" dos contribuintes que os daqueles fruem) e por outro lado, na qualidade de tomadora de serviços ou fornecimentos (ou contratante destes) destinados à sua atuação.

Trata-se de matéria extremamente ampla, extensa e objeto de disposições nas mais diversas áreas do direito positivo, além de construções jurisprudenciais; ademais, sujeita a constantes alterações, motivo pelo qual, evidentemente, não é passível de ser aqui esgotada.

Pode ser afirmado sem risco de enganos que a guarda e conservação de documentação destinada à defesa de interesses, públicos e privados, deve pautar-se pelos prazos decadenciais ou prescricionais fixados no direito positivo, posto que estes determinarão, em última análise, a possibilidade de discussão judicial de questões que poderão, para sua solução, depender de prova documental.

Ao estabelecer as diferenças entre ambos, assim como seus efeitos práticos em relação à pretensão e à ação judicial, a processualista Maria Helena Diniz ^[10] torna claras as definições dos mesmos:

"A decadência extingue o direito e indiretamente a ação; a prescrição extingue a ação e por via obliqua o direito; o prazo decadencial é estabelecido por lei ou vontade unilateral ou bilateral; o prazo prescricional somente por lei; a prescrição supõe uma ação cuja origem seria diversa da do direito; a decadência requer uma ação cuja origem é idêntica à do direito; a decadência corre contra todos; a prescrição não corre contra aqueles que estiverem sob a égide das causas de interrupção ou suspensão previstas em lei; a decadência decorrente de prazo legal pode ser julgada, de oficio, pelo juiz, independentemente de argüição do interessado; a prescrição das ações patrimoniais não pode ser, ex oficio, decretada pelo magistrado; a decadência resultante de prazo legal não pode ser enunciada; a prescrição, após sua consumação, pode sê-lo pelo prescribente; só as ações condenatórias sofrem os efeitos da prescrição; a decadência só atinge direitos sem prestação que tendem à modificação do estado jurídico existente" (negritamos).

Órgãos defesa dos direitos do consumidor divulgam orientações para a guarda e conservação de documentação, destinados a eventual futura defesa de interesses (ressaltando-se, novamente, que a consulente pode figurar em ambos pólos desta relação jurídica), merecendo destaque os excertos de texto abaixo, originário da estadual Fundação PROCON/SP ^[11], constando das notas, sob responsabilidade do subscritor, atendendo solicitação da consulente, os dispositivos legais aplicáveis às hipóteses citadas:

"Procon-SP orienta sobre por quanto tempo guardar documentos e comprovantes

O período para conservação varia conforme a situação e tipo de documento.

Comprovantes referentes à quitação de contas têm um tempo específico para ficarem guardados. (...)

Nos casos de serviços, públicos ou privados, prestados ao consumidor de forma contínua, como fornecimento de água, luz, telefone, TV por assinatura, escolas, cartão de crédito, de acordo com as Leis Estadual 13.552/2009 ^[12] e Federal 12.007/2009 ^[13], os fornecedores são obrigados a encaminhar aos seus clientes declaração de quitação de débitos referente ao ano anterior.

A legislação federal ^[14] estabelece que, durante o mês de maio os fornecedores devem enviar a declaração de quitação anual, que substituirá os recibos e comprovantes mensais emitidos ao longo do ano anterior.

É bom lembrar que, de acordo com a legislação, somente terão direito a este documento ^[15] aqueles que estiverem em dia com todas as parcelas ou mensalidades do ano anterior e caso algum débito seja objeto de contestação judicial, o direito à declaração de quitação será apenas dos meses não questionados. Se o consumidor não tiver utilizado os serviços durante todos os meses do ano anterior, o documento deverá ser referente aos meses em que houve faturamento dos débitos.

O período para conservação das declarações anuais e também de outros documentos varia conforme a situação. Veja alguns prazos para descarte destes documentos, especificamente, em casos de problemas relativos a consumo:

Prazos de conservação do recibo de quitação anual

Água, energia, telefone e demais contas de serviços essenciais:

declarações devem ser conservadas por cinco anos ^[16].

(...)

Seguro:

proposta, apólice e as declarações de pagamento devem ser guardadas por mais um ano após o fim da vigência. ^[17]

(.

..)

Prazos de conservação de outros documentos

(...)

Notas fiscais:

as notas fiscais de compra de produtos e serviços duráveis devem ser guardadas pelo prazo da vida útil do produto/serviço, a contar da aquisição do bem, uma vez que, mesmo após o término da garantia contratual, ainda há possibilidade de aparecerem vícios ocultos ^[18].

Certificados de garantia:

a guarda deve seguir a mesma regra das notas fiscais. ^[19]

Contratos:

contratos em geral precisam ser conservados até que o vínculo entre as partes seja desfeito e, em se tratando de financiamento, até que todas as parcelas estejam quitadas e o bem desalienado.

O Procon-SP enfatiza que, todos estes prazos são somente para problemas relativos a consumo. Outras situações e/ou entidades podem ter regras próprias (Receita Federal, Detran, Prefeitura, Cartórios, Fóruns, Juizados Especiais Cíveis, etc.).

(...) O site da Fundação Procon-SP é o www.procon.sp.gov.br".

Em relação à documentação fiscal, cabe indicar que os prazos para a guarda e conservação, se relacionam diretamente à constituição de créditos tributários e às ações judiciais que sejam a estes pertinentes (também dependentes dos prazos decadenciais ou prescricionais).

O prazo decadencial aplicável, de cinco (5) anos ^[20], refere-se ao lapso temporal de que dispõe a autoridade tributária para a constituição de seu crédito, ou seja, o lançamento do tributo, mediante a prática do ato legalmente previsto, ou a lavratura de auto de infração, conforme o caso.

O prazo prescricional incidente, também de cinco (5) anos ^[21], constitui-se no prazo para o exercício do direito de ação (ajuizamento de processo) de cobrança do crédito tributário constituído.

Destes também decorre o prazo de cinco (5) anos ^[22] para a guarda dos livros de escrituração comercial e fiscal e dos comprovantes dos lançamentos neles efetuados.

A documentação previdenciária, que anteriormente devia permanecer preservada pelo prazo de dez (10) anos, em razão da revogação legal expressa ^[23] do artigo 45, da Lei federal 8.212/91 (que já o havia sido anteriormente pela Súmula Vinculante nº 8 ^[24], do Supremo Tribunal Federal), passou a sofrer regramento pelos já mencionados dispositivos do Código Tributário Nacional, ou seja, deve ser preservada por cinco (5) anos, prazo este do qual passou a dispor a Previdência Social para a constituição de seus créditos. Neste mesmo prazo se incluem os documentos relacionados aos contratos de trabalho, para este fim específico.

A documentação comprobatória das relações trabalhistas deverá ser preservada por cinco (5) anos durante a vigência do contrato laboral, e por até dois (2) anos após a sua rescisão ^[25], inclusive para fins previdenciários ^[26] (prazo prescricional).

Ainda decorrentes das relações trabalhistas, para fins de comprovação referente ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, os "Comprovantes de Confissão" e a "Retificação/Protocolo de Dados" e "Comprovante/Protocolo de Solicitação de Exclusão", deverão ser guardados por trinta (30) anos ^[27]. Entretanto, para fins de comprovação de tempo de serviço de empregados e ex-empregados, sendo o vínculo mantido sob a regência da CLT, torna-se aconselhável sua manutenção por tempo indeterminado.

No que se refere a eventuais litigâncias cíveis que possam ser ajuizadas, figurando a entidade no pólo ativo ou no pólo passivo, a regra geral estabelece como prazo prescricional o período de dez (10) anos ^[28], caso não tenha sido legalmente fixado prazo menor, sendo, em tese, aplicáveis a situações passíveis de ocorrer, no caso da consulente, pelo lapso temporal correspondente a um (1), três (3) ou cinco (5) anos ^[29]. Portanto, a documentação destinada a comprovar suas pretensões (inclusive em defesas) deve ser preservada pelos referidos prazos.

Isto posto, em resposta às questões trazidas pela consulente:

"1 - Qual é o Prazo para a Eliminação de documentos nos órgãos e entidades do Poder Público?"

A matéria é objeto de disciplina geral pela Lei federal 8.159, de 8 de janeiro de 1991, e específica pela Lei municipal 4.153, de 14 de maio de 2008, sendo previsão expressa do inciso III, do artigo 9º desta última, a elaboração, pela Comissão de Avaliação de Documentos do Município, de Planos de Classificação de Documentos e Tabelas de Temporalidade de Documentos, onde deverão ser fixados o prazos para guarda, conservação e eventual eliminação de documentos pelos órgãos e entidades do Poder Público local, dentre os quais se inclui, mediante o competente convênio, a consulente.

"2 - Qual o tempo de permanência em arquivo de documentos referentes à arrecadação, pagamentos, empenhos, notas fiscais, protocolos, diários oficiais, processo findos, ou seja informações gerais sobre o tempo de permanência de documentos em Arquivos no âmbito da administração Municipal."

Considerando o detalhamento e a sistematização exigida na exposição das inúmeras particularidades do assunto, remete-se ao anteriormente apresentado a partir de fls. 19 do presente estudo.

É o parecer.

São Paulo, 28 de novembro de 2011

GUILHERME LUÍS DA SILVA TAMBELLINI