Eis a petição inicial de uma ação civil pública impetrada pelo Ministério Público paulista, contra o Município de São Paulo, em litisconsórcio passivo com o Administrador Regional de Pinheiros. Trata-se de uma polêmica ação, em tramitação, para que os comerciantes em atividade numa área residencial da Capital, na Região de Pinheiros, desocupem os imóveis, além de indenizar os danos urbanísticos e ambientais ocasionados pelas violações à Lei de Zoneamento Urbano do Município.

           MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, pessoa jurídica de direito público interno, a ser citado na Rua São Bento, 405, nesta Capital, onde funciona sua Procuradoria-Geral, e

           S. S., ..., .., ..., portador da cédula de identidade R.G. no. ... e do C.I.C. no. ..., domiciliado à av. ..., nesta Capital.


          

I. DO PLANEJAMENTO URBANO, DO ZONEAMENTO E DAS CONSEQÜÊNCIAS DE SUA INOBSERVÂNCIA:

           De acordo com dados colhidos do "Relatório Brasileiro sobre os Assentamentos Humanos" (apresentado pelo Comitê Nacional na Conferência Habitat II da ONU, realizada em Istambul em 1996, como o diagnóstico da realidade habitacional/urbanística brasileira), o nível de urbanização do Brasil atinge patamares muito elevados. Em 1991, conforme o conceito político-administrativo adotado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 76,5% da população brasileira vivia em áreas urbanas. Ainda que se adotasse definição de "urbano" mais restritiva (adotada na Habitat II) - em que se considerasse urbana a população residente em localidades com, pelo menos, 20.000 habitantes - o nível de urbanização ainda alcançaria o patamar de 59%. Ademais, cabe a lembrança de que cerca de 30% de todo o crescimento demográfico brasileiro, durante a década de 80, ocorreu dentro das nove Regiões Metropolitanas, as quais abrigam 42,7 milhões de pessoas (3 em cada 10 brasileiros vivem em uma metrópole).

           A intensidade e as características da urbanização em todo o mundo geraram dois grandes problemas neste final de século: a questão urbana e a questão ambiental. A deterioração ambiental da cidade ou do campo é problema antigo e sempre existiu na humanidade. O que é novo, de acordo com o Relatório citado, é a intensidade dos processos de degradação ambiental que acompanham a urbanização, resultando em crescente vulnerabilidade das cidades, problema agravado pela intensidade da concentração urbana. A partir da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio, 1992), reforçaram-se as iniciativas visando associar as duas questões. A Conferência Habitat II deu ênfase à questão urbana ambiental ao definir a sustentabilidade como princípio e assentamentos humanos sustentáveis como objetivo a ser perseguido.

           Assevera o Relatório, ainda, que, embora a ação governamental de proteção ao meio ambiente e à conservação dos recursos naturais tenha se intensificado no campo da gestão ambiental, na última década, a preocupação com problemas ambientais urbanos (brown agenda) ainda não recebeu a mesma atenção da agenda verde. É muito recente a explicitação do componente ambiental nas políticas urbanas e de saneamento.

           Observa que, apesar de o Brasil ser um país urbano, ainda persistem posturas predominantemente voltadas para a preocupação com o ambiente natural, que se traduzem na maior ênfase ao aprimoramento político-institucional, jurídico, científico e tecnológico na proteção e conservação dos recursos naturais, enquanto a questão ambiental urbana não tem merecido a mesma atenção das lideranças políticas, parlamentares, empresariais e comunitárias, embora sejam as cidades o seu campo de ação e a sua moradia.

           O mesmo ocorre em nível judicial em nosso país, onde se vê a consolidação de todo um sistema de proteção ao meio ambiente natural, mas ainda se inicia a elaboração de um incipiente pensamento preservacionista urbano em nossos operadores do Direito. Estranho tal fato se demonstra, tendo em vista que a maioria da população, inclusive os operadores referidos, vive em cidades. Natural que sejam estas, pois, os objetos precípuos de suas preocupações preservacionistas. É o que se objetiva mediante a presente ação.

           A vida comunitária, em cidades que dia-a-dia se agigantam em tamanho, problemas e complexidade, denota uma crescente necessidade de planejamento urbano. A urbanização desordenada (fenômeno espontâneo) revela-se extremamente perniciosa, criadora de situações danosas de difícil, ou impossível, solucionamento. Contrapõe-se a tal fenômeno o processo de urbanificação, que consiste em toda a atividade deliberada de beneficiamento do solo para finalidade urbana. Trata-se de intervenção do homem no sentido do adequado desenvolvimento da cidade, o qual tem como um seu instrumento o planejamento urbano.

           A lição do mestre José Afonso da Silva, em sua obra "Direito Urbanístico Brasileiro", 2a. ed., Malheiros, pp. 77 e ss., a respeito do valor jurídico do planejamento deve ser ressaltada para que se tenha uma percepção mais global da função planejadora (da qual a legislação instituidora do zoneamento é decorrência) em nosso Direito:

           "O planejamento, em geral, é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. De início, tal processo dependia simplesmente da vontade do administrador, que poderia utilizá-lo ou não. Não era um processo, então, juridicamente imposto, mas simples técnica de que o administrador se serviria ou não. Se o usasse, deveria fazê-lo mediante atos jurídicos, que se traduziriam num plano, que é o meio pelo qual se instrumentaliza o processo de planejamento".

           Mais adiante, prossegue:

           "A institucionalização do processo de planejamento importou em convertê-lo num tema do Direito, e de entidade basicamente técnica passou a ser uma instituição jurídica, sem perder suas características técnicas. Mesmo seus aspectos técnicos acabaram, em grande medida, juridicizando-se, deixando de ser regras puramente técnicas para se tornarem normas técnico-jurídicas.

           "O processo de planejamento encontra fundamentos sólidos na Constituição Federal de 1988, quer quando, no art. 21, IX, reconhece a competência da União para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, quer quando, no art. 174, inclui o planejamento entre os instrumentos de atuação do Estado no domínio econômico, estatuindo que a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, ou, ainda, quando, mais especificamente, atribui aos Municípios a competência para estabelecer o planejamento e os planos urbanísticos para ordenamento do seu território (arts. 30, VIII, e 182).

           A complementar o trecho supra citado, cumpre fazer notar que o referido art. 182 da Constituição da República dispõe que "a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes". Igualmente, o referido art. 30, VIII, da Carta Magna disciplina que compete ao Município "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano".

           Isto implica em que a Constituição Federal, além de impor ao Poder Público municipal a planificação urbana, impôs a efetiva execução da política planejada, inclusive mediante o controle do uso do solo urbano. Encarregou-o, pois, do estabelecimento de uma política pública e da tarefa de zelar por seu respeito.

           A Constituição Estadual, fazendo coro com os defensores do planejamento urbanístico, dispõe, em seu art. 181, "caput", que "lei municipal estebelecerá, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes".

           A Lei Orgânica do Município de São Paulo desceu a um nível de detalhamento muito maior.

           Dentre outros artigos que disciplinam a matéria, é possível mencionar-se o art. 143. Este impõe a organização da administração municipal e o exercício de sua atividades com base em um processo de planejamento (concebido como permanente, descentralizado e participativo), integrado, segundo o art. 144, pelos Plano Diretor, plano plurianual e planos setoriais, regionais, locais e específicos.

           Ao tratar da política urbana de desenvolvimento do município, após impor a preservação, a proteção e a recuperação do meio ambiente - incluído o urbano, certamente - (art. 148, IV), determina à municipalidade a promoção do "controle da implantação e do funcionamento das atividades industriais, comerciais, institucionais, de serviços, do uso residencial e da infra-estrutura urbana, corrigindo deseconomias geradas no processo de urbanização" (art. 149, I).

           O que importa dizer é que a ordenação do uso do solo é aspecto essencial do planejamento urbanístico. Conforme palavras de José Afonso da Silva (obra citada, p. 214), tal ordenação "preconiza uma estrutura mais orgânica para as cidades, mediante a aplicação de instrumentos legais de controle do uso e da ocupação do solo, com o que se procura obter uma desejável e adequada densidade populacional e das edificações nos aglomerados urbanos".

           De acordo com o autor em questão, o regime urbanístico do solo (ou de ordenação jurídico-urbanística do solo) é constituído por um conjunto de normas, instituições e institutos, que disciplina sua utilização no exercício das funções de habitar, trabalhar, circular e recrear. A finalidade do regime urbanístico, pois - e aqui se inclui o regramento das zonas urbanas -, consiste em assegurar a sua utlização conforme a função social da propriedade. São objetivos do regime urbanístico do solo: I. assegurar a reserva dos espaços necessários, em localizações adequadas, destinados ao desenvolvimento das atividades urbanas; II. assegurar a concentração equilibrada de atividades e de pessoas no território municipal, mediante controle de uso e do aproveitamento do solo; III. estimular e orientar o desenvolvimento urbano.

           A violação ao regramento que estabelece a ordenação jurídica, à evidência, constitui flagrante dano ao meio ambiente urbano. O município não vê tais espaços necessários ao desenvolvimento urbano assegurados (por exemplo, não assegura a manutenção de terrenos de baixo adensamento, necessários à drenagem das águas pluviais ou a existência de porções do território destinados a função de ajardinamento - pulmão verde - na urbe, etc.). Não se assegura a concentração equilibrada de atividades e de pessoas no território municipal (gerando todo os problemas de infra-estrutura pertinentes, por exemplo, subdimensionamento de sistema coletor de esgoto, de lixo, de captação de água, de distribuição de energia, trânsito conturbado, etc.). Não estimula e orienta o crescimento urbano (que, em conseqüência, se realiza de maneira caótica e desordenada, com todas as conseqüências funestas daí provenenientes).

           Eurico de Andrade Azevedo, em seu estudo "Uso Desconforme com a Destinação do Bairro", in "Revista de Administração Municipal" no. 78, IBAM, 1966, pp. 349, ao tratar do ordenamento urbano, já mencionava que seus instrumentos legais se traduziam em instituições e institutos jurídicos de Direito Urbanístico, relativos à ordenação e ocupação do solo, que, em geral, se tem englobado sob o conceito de zoneamento do solo. Tal expressão, pelo que nota, é empregada como "instrumento legal utilizado pelo poder público, para controlar o uso da terra, as densidades de população, a localização, a dimensão, o volume dos edifícios e seus usos específicos, em prol do bem-estar geral".

           Segundo o pensamento sempre cristalino do Mestre Hely Lopes Meirelles, em sua obra "Direito Municipal Brasileiro", Malheiros, 7a. ed., pp. 407 e ss., as imposições urbanísticas da legislação de uso e ocupação do solo (gênero que é) devem prover sobre zoneamento, parcelamentos e reurbanização (suas espécies).

           No caso concreto, importa a provisão mencionada relativa ao zoneamento.

           É José Afonso da Silva, o sistematizador do Direito Urbanístico pátrio, quem, em sua obra sempre referida, pp. 216 e ss., preleciona que "o zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal. Ou: destinado a fixar as diversas áreas para o exercício das funções urbanas elementares". Assim, "serve para encontrar lugar para todos os usos essenciais do solo e dos edifícios na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar, inclusive as atividades incômodas".

           Hely (na obra "Direito Municipal Brasileiro", Malheiros, 7a. ed., p. 408), por sua vez, conceitua:

           "O zoneamento urbano consiste na repartição da cidade e das áreas urbanizáveis segundo a sua precípua destinação de uso e ocupação do solo. Na conceituação da Carta dos Andes, o zoneamento urbano é o instrumento legal de que dispõem as Municipalidades para controlar o uso do solo povoado, as densidades de população, a localização, a dimensão, o volume dos edifícios e suas utilizações específicas, em prol do bem-estar da comunidade.

           "Nessa repartição de uso e ocupação do solo, o zoneamento urbano estabelece normalmente as áreas residenciais, comerciais e industriais; delimita os locais de utilização específica, tais como feiras, mercados, estacionamentos de veículos e outras ocupações espaciais permanentes ou transitórias; dispõe sobre as construções e usos admissíveis; ordena a circulação, o trânsito e o tráfego no perímetro urbano; disciplina as atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a vida da cidade. Embora não caiba ao Município o zoneamento rural, compete-lhe regular o uso e ocupação das áreas destinadas a urbanização ainda que localizadas fora do perímetro urbano, porque estes núcleos irão constituir as novas cidades ou a ampliação das existentes, e por isso devem ser ordenados urbanisticamente desde o seu nascedouro, para que não venham a prejudicar a futura zona urbana".

           Em resumo, com o emprego deste poderoso instrumento pretende-se evitar o relacionamento promíscuo entre os diversos usos do solo (residencial, comercial, institucional, serviços, industrial ou especial), de modo a impedir que tal contágio resulte em danos aos padrões urbanos.

           No Município de São Paulo, a legislação relativa a zoneamento tem por tronco central as Leis no. 7.805/72 e 8.001/73 e o Decreto no. 11.106/74, que as regulamenta.

           A legislação em espécie cuida da divisão do território do município em zonas de uso. Com este intuito, estabelece seus objetivos; relaciona os conceitos com que irá trabalhar; realiza a divisão do território em zonas de uso; classifica-as, mediante fragmentação em categorias de uso; dispõe sobre as características de dimensionamento, ocupação e aproveitamento dos lotes, sobre a instituição de corredores de uso especial, bem como, sobre as categorias de uso permitido; conceitua uso conforme e não conforme, dando seu regramento; e lança mão de outras disposições de caráter geral.

           O que importa à presente demanda é, basicamente, o regramento conferido aos usos conformes e não conformes, uma vez que se trata do cerne do dano urbanístico produzido: as violações à legislação de zoneamento, através das atividades exercidas em locais impróprios.

           O regramento citado encontra-se estabelecido, essencialmente, no Capítulo IV (arts. 94/104) do Decreto citado.

           Dentro deste capítulo, além dos importantes artigos 94, 95 e 98 (que tratam da classificação dos usos e dos imóveis face às zonas em que se encontram, assim como, da caracterização da situação irregular, frente à ausência de documentação necessária), há que gizar os arts. 102 e 104, objeto de preocupação deste feito.

           Referidos artigos têm por fulcro, justamente, a regulamentação das providências decorrentes do procedimento fiscalizatório, conferindo atribuição, dentro da estrutura municipal, às Administrações Regionais para tanto.

           Assim se encontram redigidos:

           "Art. 102. Aos usos em situação irregular, instalados na vigência da legislação atual, em local onde os mesmos não são permitidos, serão lavrados termos de fechamento administrativo simultaneamente com a aplicação de multa de 50 (cinqüenta) salários mínimos renováveis a cada 30 (trinta) dias.

           "Parágrafo Único. Desatendida a ordem de fechamento administrativo estabelecido neste artigo, o Executivo solicitará o auxílio policial para manutenção da medida administrativa, na forma prevista pela Lei Orgância dos Municípios, sem prejuízo da continuidade da aplicação das multas estabelecidas"
(grifos nossos).

           "Art. 104. A execução deste Decreto, quanto ao disposto neste Capítulo, é atribuição das Administações Regionais na forma estabelecida pela Legislação em vigor"
(grifos nossos).

           Ocorre que, em conformidade com o exaustivo trabalho de coleta de provas produzido, e a seguir analisado, tais artigos vêm sendo reiteradamente desrespeitados.


          

II. DOS FATOS:

          

II.1. DA REPRESENTAÇÃO E DA INSTRUÇÃO DO PROCEDIMENTO:

           Foi instaurado nesta Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, em setembro de 1996, o presente procedimento, que levou o no....., e que tinha por objeto a averiguação de eventuais infrações à legislação de zoneamento, ocorridas na área de abrangência da Administração Regional de Pinheiros.

           Derivou tal procedimento de representação formulada pela "Sociedade dos Amigos dos Jardins Europa e Paulistano - SAJEP", atuante nos bairros do Jardim Europa, Jardim América, Jardim Paulista e Jardim Paulistano. Nesta oportunidade, após ter traçado um breve histórico da formação dos bairros-jardins, relatou verdadeira "escalada do fenômeno do desrespeito a legislação ambiental e urbanística nesses quatro bairros". A título de amostragem, apontou 50 casos de possíveis violações à legislação de zoneamento invocada, assim como deu exemplos do sentimento de impunidade vigorante.

           A representação citada - da lavra do renomado urbanista e ex-Secretário de Planejamento do Município, Cândido Malta, e outros - relatou que, desde a implantação do parcelamento dos bairros, os empresários-loteadores tiveram a preocupação de garantir a qualidade dos padrões ambientais para a região. Deste modo, impuseram restrições urbanísticas tendentes à perenização do seu uso residencial. Tais restrições, contudo, teriam sido alteradas por lei, o que ocorreu com a criação dos denominados "corredores de serviços" (CR-1), onde se manteve a proibição do comércio - cf. Lei municipal no. 9.049/80.

           Ressaltou, ademais, o valor ambiental/urbanístico dos bairros para a metrópole. Mencionou, também, a importância de suas baixa densidade e intensa arborização (decorrentes de sua utilização residencial unifamiliar), como fatores de manutenção de verdadeiro "pulmão verde" dentro do centro expandido do município.

           Salientou, igualmente, os danos que se estão produzindo, principalmente, relativos a poluição despejada no ar, ao aumento do fluxo de veículos que por lá transitam, à possível sonegação de impostos, à desfiguração estética e ao aumento de insegurança na região.

           Apontou como causa de tais danos, basicamente, os generalizados usos incompatíveis de imóveis frente aos permitidos para o local, quer através de expresso uso comercial em lugar onde só se permite o uso residencial, quer por intermédio da utilização de subterfúgio: o denominado "show-room".

           Cansados da procura de solução administrativa para as violações referidas, sem que qualquer resultado concreto fosse obtido, pleitearam a responsabilização criminal dos responsáveis pela fiscalização e que teriam se omitido, a contribuir para a situação caótica narrada, assim como, o ressarcimento por estes dos danos correspondentes, o que ocorreria com a indenização urbanística correspondente.

           Mediante a instauração do procedimento referido (que, à época, foi fragmentado em dezenas de outros procedimentos, de modo a que se obtivesse um acervo probatório mais adequado), deu-se início a uma extensa investigação que tinha por objetivo a verificação individualizada e pontual de cada violação, bem como, a averiguação da problemática do zoneamento da área de uma maneira mais abrangente.

           Para tanto, dentre outros, foram expedidos ofícios à Junta Comercial, à própria SAJEP, e à Administração Regional. Também, providenciou-se a realização de inúmeras audiências, tendo por declarantes, justamente, os funcionários encarregados da deficiente fiscalização das posturas urbanísticas: os agentes vistores. Uma vez ouvida parcela representativa de tais servidores, prestou depoimento o Administrador Regional de Pinheiros, o réu S.

          

II.2. DO PROCEDIMENTO FISCALIZATÓRIO:

           Foram ouvidos diversos agentes vistores da Administração Regional de Pinheiros. Estes funcionários, encarregados da efetiva fiscalização dos estabelecimentos, e de zelar pela observância dos padrões urbanísticos (dentre os quais, os relacionados ao zoneamento), relataram de maneira pormenorizada a forma como procedem ao exercerem suas atribuições.

           Pelo que se conclui da leitura atenta de seus depoimentos, constantes a fls...... destes autos, quando agiam, o faziam de maneira excessivamente burocrática, hierarquizada e com pouca preocupação com o atingimento de resultados. Senão, vejamos.

           De maneira geral, com minúsculas divergências entre um depoimento e outro, o que se apurou foi o seguinte:

           O agente vistor, ao se deparar com um estabelecimento funcionando de maneira irregular, seguia um procedimento padronizado. Primeiro, intimava o responsável a que apresentasse a licença de funcionamento, necessária para que ali exercesse suas atividades. Decorrido o prazo concedido quando da intimação, retornava ao estabelecimento para verificar a ilegalidade, ou não, de seu funcionamento. Caso fosse ilegal (sem a mencionada licença), e ante a persistência da atividade, providenciava a aplicação do art. 102 do Decreto no. 11.106/74, de modo a que cessasse a atividade.

           Em razão da extrema hierarquização do serviço na Administração Regional, a aplicação do art. 102 citado implicava no percurso por uma verdadeira "via crucis".

           Assim, em sede de processo administrativo, o vistor comunicava o engenheiro do setor, que, por sua vez, alertava o engenheiro chefe, que avisava o supervisor. Este, então, aplicava o fechamento. De modo a implementá-lo, este devolvia o processo ao engenheiro chefe, que o mandava, após despachá-lo, ao engenheiro do setor e este, igualmente, ao vistor.

           De posse de tal ordem, o vistor retornava ao estabelecimento e expedia intimação para que, em 24 horas, houvesse a cessação da atividade. Desrespeitada tal intimação (o que ocorria como via de regra), o agente vistor acionava novamente a cadeia de superiores hierárquicos: engenheiro do setor, o chefe, o supervisor e, até, o Administrador Regional.

           Todos despachavam nos autos do processo que tinha por destinação o Administrador Regional (o réu S.). Este era o encarregado de avaliar a pertinência do efetivo fechamento administrativo. Se assim entendesse, despachava, determinando que tal ato administrativo se realizasse. E, em seguida, remetia o processo cadeia abaixo (supervisor, chefe, engenheiro do setor), até a pessoa do agente vistor.

           O vistor lavrava o fechamento, cumprindo a ordem do Administrador Regional, e aplicava a multa pertinente, sempre no valor de cerca de R$ 2.200,00 (em muito inferior aos 50 salários mínimos referidos no Decreto), que poderia ser reaplicada mensalmente, caso houvesse o prosseguimento da atividade.

           Feito isto, o vistor acionava a corrente hierárquica, comunicando ao engenheiro do setor, este ao chefe, e este ao supervisor. O supervisor, neste ponto, devolvia o processo ao agente vistor - através da cadeia de funcionários de grau intermediário -, de modo a que o mesmo fosse ao estabelecimento e conferisse a cessação da atividade.

           No local, constatado o prosseguimento, o vistor solicitava auxílio policial aos seus superiores que, analisando tal pedido (o que era feito por todos os sempre mencionados servidores), remetiam-no ao Administrador Regional (no caso, o réu S.).

           O Regional, avaliando a hipótese concreta, autorizava o pedido de auxílio, devolvendo o processo ao supervisor e este, por sua vez, ao chefe. O engenheiro chefe expedia ofício, assinado pelo Administrador Regional, à "Assistência Militar" do Gabinete do Prefeito Municipal que, então, oficiava ao Comando da Polícia Militar responsável para que se providenciasse o auxílio necessário.

           Combinado com os policiais militares o dia e a hora para o comparecimento ao local, e após o retorno do processo ao vistor (remetido que fora pelo engenheiro do setor), comparecia este funcionário ao estabelecimento para a execução do fechamento referido, mediante o auxílio policial.

           Este ato consistia na determinação aos ocupantes do imóvel no sentido de que dele saíssem naquele momento. Não se providenciava a retirada de móveis ou de qualquer utensílio que guarnecesse o local. Não era feita qualquer lacração. Desocupado momentaneamente o imóvel, e julgada cumprida a ordem de fechamento administrativo mediante auxílio policial, o agente vistor comunicava, cadeia acima, o supervisor. Este determinava, cadeia abaixo, que o vistor retornasse para conferir se a atividade, de fato, cessara.

           O vistor ía ao local e, ao se deparar com a atividade, comunicava tal fato a seus vários superiores, até a pessoa do Administrador Regional. O Administrador, então, determinava a remessa do processo ao Departamento Jurídico da Prefeitura Municipal, para que este ajuizasse a ação cabível, após um prazo que não se soube informar qual era (mas que se informou não ser pequeno).

           Finalmente - e de modo a dar o tom de surrealismo à atuação meramente formal desempenhada -, comunicaram os declarantes que era normal, anos depois do início do procedimento fiscalizatório, e já com a condenação judicial das empresas à desocupação dos imóveis, a mudança das mesmas para endereços vizinhos, o que determinava o reinício de todo o procedimento fiscalizatório. Ou, então, mediante a alteração da razão social da empresa, ou a mudança de seu objeto, não era preciso, sequer, a desocupação do prédio... Tudo, sob as vistas grossas do Administrador Regional, o réu S., representante da Municipalidade.

           O Administrador Regional, o réu S., foi, por igual, ouvido em audiência (cf. fls..........).

           Nesta ocasião, foi dado conhecimento oficial a respeito do teor dos diversos depoimentos dos agentes vistores (o que, de resto, já era de ciência do réu S., tendo em conta que o mesmo participava ativamente do procedimento fiscalizatório, como observado acima). Foi-lhe observada a extrema hierarquização dos serviços, e a burocracia desnecessária e impediente da obtenção dos resultados socialmente desejados, os quais foram considerados frustrantes.

           A tudo isto, o réu procurou justificar com a batida escusa de problemas estruturais (falta de veículos, de funcionários, etc.). Ademais, ressaltou que todos os casos comunicados por esta Promotoria de Justiça à Administração Regional já teriam obtido o fechamento administrativo (da forma narrada pelos vistores). Aos que desobedeceram tal ordem, foi providenciado o auxílio policial e, em caso de persistência, a remessa dos autos ao Departamento Jurídico, para a tomada das providências cabíveis.

           Não soube esclarecer se as multas impostas são, de fato, cobradas pela Municipalidade; se estas foram inscritas; qual o resultado das ações judiciais propostas; se os fechamentos foram, de fato, cumpridos. Não soube esclarecer o porquê do cumprimento ineficaz e distorcido - pela burocracia escondida pela pretensa hierarquia - do art. 102 do Decreto no. 11.106/74. Alegou possíveis ordens internas a regularem tal procedimento, que comprometeu-se a remeter à Promotoria de Justiça (o que inocorreu, à exceção da ordem relativa às 24 horas para intimação dos responsáveis). Asseverou que boa parte do tempo gasto com o procedimento é gerado pela necessidade legal de se oficiar à "Assistência Militar" (até cerca de 3 meses), mas não soube justificar o restante das dezenas de meses empreendidos na fiscalização.

           Finalmente, comprometeu-se a alterar, em sede de sua Administração Regional, a rotina fiscalizatória, nos moldes do postulado pelo Ministério Público. Sugeriu que se buscasse, junto à Secretaria das Administrações Regionais e outras da Prefeitura, a padronização do serviço. Todavia, não obstante seu comprometimento, e o envio das postulações ministeriais, não logrou comprovar qualquer alteração na sistemática de trabalho de sua Regional.

           Afirmou que era de seu conhecimento que ocorriam, atualmente, cerca de 300 violações na área de sua Administração Regional, o que seria detalhado em documento a ser fornecido oportunamente. Foi remetida, somente, uma pequena lista de violações, parte já conhecida pela Promotoria de Justiça.

          

II.3. DA REALIDADE DA REGIÃO:

           A situação caótica provocada pelas generalizadas violações ao zoneamento na área da Administração Regional de Pinheiros já causou a revolta dos moradores e, mesmo, de interessados na preservação dos bairros-jardins, livres de desfiguração.

           Cansados de bater à porta do Poder Público Municipal - mais especificamente, da Administração Regional de Pinheiros, sob o comando do réu S. -, a comunidade vem se agrupando em associações de bairro e movimentos de defesa da qualidade de vida urbana. A título de exemplo, pode-se mencionar a própria SAJEP, autora da representação, bem como, o já conhecido "Movimento Defenda São Paulo".

           A organização da sociedade civil já chegou, mesmo, a comover a imprensa. A comprovar tal mobilização, basta citar algumas recentes matérias jornalísticas realizadas.

           Talvez a mais aprofundada seja a produzida pela "Revista Veja", datada de 29 de outubro de 1997. Em matéria de capa de sua famosa "Vejinha" ("Veja São Paulo"), suplemento que acompanha a revista, as jornalistas Iracy Paulina e Rosana Zakabi - testemunhas infra arroladas - puderam atestar a dura realidade enfrentada na localidade.

           A matéria, que recebeu o título de "ZORRA URBANA", evidencia que, ao contrário do que alguns vistores fizeram crer, é fácil perceber os imóveis onde o uso é incompatível. Basta que se atente, com vontade de enxergar, para os prédios que destoam da vizinhança. São aqueles que apresentam movimento anormal de gente entrando e saindo, barulho excessivo, congestionamentos em redor e muitos veículos estacionados em suas imediações, a atravancar o tráfego.

           Como exemplos de estabelecimentos que violam a legislação de zoneamento da Regional de Pinheiros (essencialmente, Z1, estritamente residencial), as repórteres mencionaram: o escritório político do ex-Governador Orestes Quércia, a clínica dermatológica de Otávio Macedo, a butique "NK Store", os escritórios dos "badalados" decoradores Sig Bergamin e João Armentano, a loja de tecidos "KA International", a "Elite Models", a "Escola Morumbi" e a agência matrimonial "Happy End", dentre outras.

           Pelo que observaram, é freqüente a violação, principalmente por "figurões", colunáveis, políticos, e outras personalidades de expressão na sociedade. Tais pessoas não são incomodadas e desrespeitam impunemente a lei. Quando são multados, o que nem sempre ocorre (por exemplo, mencionam que o escritório de Quércia, existente há dois anos, nunca foi autuado), os violadores contestam as autuações administrativa ou judicialmente, arrastando o problemas anos afora.

           Provavelmente, a impunidade decorre da ineficiência do serviço prestado, constatação deste procedimento. De acordo com o arquiteto Roberto Saruê, Presidente do "Movimento Defenda São Paulo", fator decisivo para a "zorra" é a corrupção.

           De acordo com suas palavras, "não temos como provar, mas todos dizem que o pedágio é uma coisa institucionalizada". E conclui: "Nos Jardins, por exemplo, todos também dizem que fiscais recolhem uma caixinha mensal em torno de 3.000 reais de cada estabelecimento irregular". A arrecadação, segundo ele, serviria para financiar a campanha eleitoral do vereador que apadrinha o Administrador da Regional (no caso, o réu S.).

           Uma autoridade graúda na hierarquia municipal confirmou às jornalistas tal fato, e foi mais longe: "a cota mensal que algumas regionais precisam recolher para o vereador gira em torno de 40.000 reais - e essas irregularidades são uma fonte de recurso ao alcance da mão".

           É certo que bairros como o dos Jardins ostentam verdadeira farra de usos ilegais, segundo a matéria. Este seria o paraíso para quem deseja um ponto comercial nobre, com muita visibilidade e fácil acesso.

           "Vias como a Alameda Gabriel Monteiro da Silva e a Avenida Europa, corredores de uso especial, nos quais podem funcionar escritórios, mas não lojas, tornaram-se um shopping ao ar livre de artigos de decoração e automóveis importados. Trata-se de um comércio escandaloso camuflado de showroom".

           Chegaram as jornalistas a constatar a realização, até, de leilão de gado em zona residencial, ocasião em que cerca de 30 novilhos foram deixados pastando no quintal do imóvel respectivo.

           Finalmente, apontaram a ocorrência de falta de entrosamento entre Secretarias Municipais. Revelaram que a Secretaria de Finanças expede o C.C.M. (cadastro de contribuinte mobiliário), sem nem consultar a legislação de zoneamento. Mais, que a Secretaria da Habitação e de Desenvolvimento Urbano autoriza a instalação de luminosos na calçada e, através de Contru, vistoria imóveis, sem atentar para a legislação em referência.

           Outra matéria, dentre as várias que abordaram o caos urbanístico na área, em decorrência da ineficácia municipal em fazer cumprir a legislação de zoneamento, é a publicada no jornal "Shopping News", de 09 de agosto do corrente ano.

           Esta matéria, intitulada "VOCÊ GANHA UM VIZINHO INDESEJÁVEL. E A LEI? - De repente, surge uma loja em plena zona residencial da cidade. Quando a vítima quer reclamar, enfrenta as falhas da legislação existente", aborda casos de desrespeito à legislação vigente, assim como, a as deficiências da burocracia municipal, causadoras da degradação urbana.

           Denuncia, por igual, o desrespeito da legislação reguladora do zoneamento, tanto pela Prefeitura Municipal (quando da expedição do já referido C.C.M.), quanto do Estado (mediante a concessão de inscrição estadual) e da Receita Federal (através da inscrição no C.G.C.). Tais entes políticos nunca observam a leislação citada, o que poderiam fazer condicionando sua observância à expedição dos documentos referidos.

           O próprio réu S., em declaração prestada ao jornalista Francisco Reis, esclarece que "o problema é que a Receita Federal, o governo e a própria Prefeitura só pensam em arrecadar as taxas e não se preocupam em saber onde será instalado o estabelecimento".

           De acordo com a reportagem, apenas na região dos Jardins Europa e Paulistano, e no Alto de Pinheiros - todas áreas de atuação da Administração Regional de Pinheiros -, encontram-se instalados ilegalmente em Z1 (zona estritamente residencial), mais de 400 estabelecimentos comerciais.

           O arquiteto Roberto Saruê também foi entrevistado e reiterou denúncias de corrupção. Afirmou:

           "Nossas denúncias à Regional estavam servindo apenas para os fiscais acharcarem os comerciantes".

           Mais:

           "Chegamos a simular um escritório em zona residencial apenas para verificar o trabalho da fiscalização. O fiscal nem se preocupou em examinar o local e pediu dinheiro para dizer na regional não ter encontrado nenhuma irregularidade".

           A isto reagiu o réu S. com uma formal manifestação de preocupação. Tão formal quanto o serviço por si prestado de fiscalização. Após afirmar que se tratava de uma acusação grave, condicionou sua investigação administrativa a uma formal representação, instruída com provas e com a indicação de testemunhas, de modo a que as "medidas cabíveis" fossem tomadas:

           "Mas deve ser feita a denúncia formal, com todos os argumentos para que se apurem os fatos".

           É o próprio Saruê quem comenta a respeito dos estabelecimentos travestidos de "show-room":

           "A Prefeitura fixou um tipo de uso para a avenida Europa, onde poderiam ser instalados show-room de carros. Contudo, a maioria das lojas funciona não apenas como show-room, mas como concessionárias também e a Renault ainda montou uma oficina no local, num claro desrespeito à lei".

           Outra matéria que merece ser citada é a do jornal "O Estado de São Paulo", de 1o. de novembro de 1997, de autoria da jornalista Gabriela Carelli.

           Neste trabalho, a jornalista afirma que "pelo menos 15% das 24 zonas estritamente residenciais de São Paulo (Z-1) estão ocupadas irregularmente, segundo estudos do "Movimento Defenda São Paulo". Isto sem que se contabilizassem os estabelecimentos erguidos em Z-1 decorrentes das Operações Urbanas e Interligadas.

           De conformidade com a entidade citada, as zonas estritamente residenciais podem estar com seus dias contados:

           "A falta de fiscalização e controle da Prefeitura está permitindo a abertura desenfreada de estabelecimentos proibidos".

           A urbanista Regina Monteiro, representante do "Movimento Defenda São Paulo", salientou que a descaracterização destas áreas não é, apenas, um incômodo aos moradores, geralmente abastados, dos bairros residenciais. Os 24 perímetros urbanos fixados como Z-1, distribuídos em 13 grandes bairros da Capital, correspondem aos únicos 4% de solo permeável da cidade, necessários à manutenção da qualidade de vida, e, igualmente, a que se evitem mais enchentes.

           Conclui a reportagem que tantas são as irregularidades e tamanho o descaso da Municipalidade que tais fatos resultaram na mobilização da sociedade. Um exemplo, o sempre lembrado "Movimento Defenda São Paulo", que congrega, dentre outros, 52 representantes de Z-1 da cidade, que estão tentando impedir a o desaparecimento dos bairros estritamente residenciais.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

AMIN FILHO, Carlos Alberto; SAMBURGO, Beatriz Augusta Pinheiro et al. Ação civil pública por desrespeito à Lei de Zoneamento Urbano em Pinheiros (SP). Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 3, n. 23, 27 jan. 1998. Disponível em: <https://jus.com.br/peticoes/16006>. Acesso em: 21 ago. 2018.

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