Resumo: O presente texto tem por finalidade primordial apresentar breves comentários sobre a prestação de serviço público e o principal papel do agente público. Visa ainda analisar as questões jurídicas e legais da conduta de servidores públicos que recebem presentes ou brindes em razão do exercício de sua função pública.
Palavras-chave: Agente público; serviço público; presentes; brindes; recebimento; corrupção passiva; configuração.
INTRODUÇÃO
Um bom exemplo para início de conversa sobre o tema em apreço é afirmar que a Administração Pública é informada e regida rigorosamente pelos inexoráveis princípios expressos no artigo 37 da Carta Magna, sendo eles, a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
E mais que isso, além desses princípios reitores, é mister afiançar que a administração pública possui outros princípios próprios, abrangentes de todas as atividades, como a supremacia do interesse público, a indisponibilidade e irrenunciabilidade do interesse público, a indeclinabilidade do poder-dever de agir, sendo o agente público responsável por garantir a integridade dessas normas.
Antes de aprofundar no tema é crucial conhecer a dogmática do artigo 175 da Constituição da República de 1988, segundo o qual, incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Sobre o serviço público, tem-se a importantíssima Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017, que dispõe sobre a participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública.
Importante mencionar que o artigo 2º da predita norma de comando estabelece os conceitos básicos de usuário, serviço público, administração pública, agente público e manifestações. Desta feita usuário é a pessoa física ou jurídica que se beneficia ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público. Por serviço público entende a atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da administração pública.
Por sua vez, conceitua-se administração pública como sendo o órgão ou entidade integrante da administração pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a Advocacia Pública e a Defensoria Pública.
De outro lado, agente público é quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza civil ou militar, ainda que transitoriamente ou sem remuneração; e por manifestações, entende que sejam as reclamações, denúncias, sugestões, elogios e demais pronunciamentos de usuários que tenham como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de agentes públicos na prestação e fiscalização de tais serviços.
Importa salientar que o usuário de serviço público tem direito à adequada prestação dos serviços, devendo os agentes públicos e prestadores de serviços públicos observar as diretrizes emanadas pelo órgão, sabendo que mesmo que não existisse norma cogente, o agente público e os demais prestadores de serviços públicos devem tratar os usuários com urbanidade, respeito, acessibilidade e cortesia no atendimento, presunção de boa-fé do usuário, atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de urgência e aqueles em que houver possibilidade de agendamento, asseguradas as prioridades legais às pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas acompanhadas por crianças de colo, igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer tipo de discriminação, cumprimento de prazos e normas procedimentais, utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos, além de outros.
Outra norma importante que disciplina o serviço público é a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no artigo 175 da Constituição da República de 1988. O artigo 6º do citado comando normativo estatui aquilo que se entende por serviço adequado, sendo aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
É dever de todo agente público servir ao contribuinte com presteza, eficiência e cortesia; é para isso que ele é remunerado. Por isso, não pode receber dádivas, propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições.
A norma federal proíbe expressamente essa prática, inciso XII, do art. 117, da Lei n° 8.112/90; assim, receber lembranças de bom serviço prestado pode caracterizar corrupção passiva imprópria, isto porque prestar um bom serviço é seu dever, não se trata de mero favor; é imperativo legal sob pena de violação as normas estatutárias.
Sobre esse assunto, a Comissão de Ética da CVM reforça as orientações, no sentido de reforçar o sentimento ético no serviço público prestado; sobre esse assunto, importante documento normativo é a Resolução nº 03, de 23 de novembro de 2000, que estabelece regras sobre o tratamento de presentes e brindes aplicáveis às autoridades públicas abrangidas pelo Código de Conduta da Alta Administração Federal.
A norma federal logo assegura a proibição de aceitação de presentes, dizendo que de acordo com o art. 9º do Código de Conduta da Alta Administração Federal, é vedada a aceitação de presentes por autoridades públicas a ele submetidas.
A permissão da aceitação abre duas possibilidades, a saber: em razão de laços de parentesco ou amizade, desde que o seu custo seja arcado pelo próprio ofertante, e não por pessoa, empresa ou entidade prevista na norma, ou quando ofertados por autoridades estrangeiras, nos casos protocolares em que houver reciprocidade ou em razão do exercício de funções diplomáticas.
Não caracteriza presente, para os fins da citada Resolução, o prêmio em dinheiro ou bens concedido à autoridade por entidade acadêmica, científica ou cultural, em reconhecimento por sua contribuição de caráter intelectual; de prêmio concedido em razão de concurso de acesso público a trabalho de natureza acadêmica, científica, tecnológica ou cultural ou de bolsa de estudos vinculada ao aperfeiçoamento profissional ou técnico da autoridade, desde que o patrocinador não tenha interesse em decisão que possa ser tomada pela autoridade, em razão do cargo que ocupa.
Sobre o recebimento de brindes, a Resolução assegura que é permitida a aceitação de brindes, como tal entendidos aqueles:
I – que não tenham valor comercial ou sejam distribuídos por entidade de qualquer natureza a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos ou datas comemorativas de caráter histórico ou cultural, desde que não ultrapassem o valor unitário de R$ 100,00 (cem reais);
II – cuja periodicidade de distribuição não seja inferior a 12 (doze) meses; e
III – que sejam de caráter geral e, portanto, não se destinem a agraciar exclusivamente uma determinada autoridade.
6. Se o valor do brinde ultrapassar a R$ 100,00 (cem reais), será ele tratado como presente, aplicando-se-lhe a norma prevista no item 3 acima.
7. Havendo dúvida se o brinde tem valor comercial de até R$ 100,00 (cem reais), a autoridade determinará sua avaliação junto ao comércio, podendo ainda, se julgar conveniente, dar-lhe desde logo o tratamento de presente.
REFLEXÕES FINAIS
A corrupção é um câncer putrefeito que aniquila a qualidade de vida do povo, corrói a sociedade e detona a esperança de uma Nação. (Prof. Jeferson Botelho)
Após toda exposição fática e jurídica acerca da prestação do serviço público, resta claro que o agente público é servidor da sociedade, quem o remunera pela prestação de serviço. Assim, o serviço público prestado deve satisfazer as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
De forma comparativa, quando se presta serviço numa empresa privada, o colaborador tem como seu patrão, geralmente o proprietário da empresa. No setor público, guardadas suas peculiaridades, o grande patrão do agente público é o próprio povo, uma espécie de patrão coletivo, o cidadão que recolhe seus impostos, e deve ser tratado com respeito e urbanidade. Em singelas palavras, o agente público é um gerente que administra o dinheiro do povo e por isso, deve prestar contas; se a administração for pífia, o povo manda embora.
A meu sentir o gestor público ou legislador não deveria se ocupar de disciplinar situações de permissibilidade do agente público receber ou não presentes durante o exercício do serviço público ou em razão dela. Esse assunto não tem relevância social, nada de fixar teto de valor de presente, existindo na verdade uma relação bilateral, o servidor prestar serviço público e o povo paga, simples assim.
No ordenamento jurídico brasileiro encontra-se tipificado no artigo 317 do Código Penal o crime de corrupção passiva, consistente em solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem, com previsão de pena de reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
Por construção doutrinária costuma-se classificar o crime de corrupção passiva em própria ou imprópria. Aquela o agente público solicita, recebe ou aceita promessa de tal vantagem para a prática de um ato ilegal, como por exemplo deixar de aplicar uma notificação de trânsito a quem esteja transitando com veículo em via pública sem preencher as exigências legais determinadas pelas leis de trânsito, dirigir sem estar devidamente habilitado para tal. Na corrupção imprópria, o agente recebe qualquer vantagem para a prática de ato lícito. Por exemplo, o agente púbico recebe qualquer vantagem porque foi eficiente e resolveu o problema do usuário com celeridade e eficiência.
Ora, agir com rapidez e eficiência, urbanidade e respeito, cortesia e gentileza, é obrigação de todo agente público no exercício de sua função, e por isso, não deve receber nenhuma vantagem a título de presente; e caso receba, a vantagem se torna indevida; o povo já o remunera por isso em razão do recolhimento de uma pesada carga tributária; no máximo que o servidor pode receber do particular são os elogios e os votos de muito obrigado, presente na relação cordial recomendada pela boa educação, e nada mais que isso.
Prestar serviço público adequado é dever de todo agente público, entendendo por serviço adequado, todo aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
Assim, o servidor público não deve receber presentes em hipótese alguma, nem por ocasião de datas festivas nem no dia especial do seu aniversário. Receber presentes, brindes, dádivas, lembranças de boas festas, é crime de corrupção passiva imprópria e ato hábil a configurar ato de improbidade, previsto no artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429, de 92, que textualmente prevê a conduta de receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público.
Não obstante a esse firme entendimento de não recebimento de presentes em hipótese alguma pelo servidor público, há de reconhecer que existe entendimento contrário na doutrina pátria, afirmando que o recebimento de valores ou vantagens irrisórios se exclui da incriminação da corrupção passiva, como o recebimento de bombons, canetas, pequenas lembranças etc., quando os funcionários são presenteados em datas comemorativas, a exemplo do que ocorre por ocasião da Páscoa e do Natal.
Assim, há quem defende tais fatos simplesmente em razão do elemento subjetivo do injusto, que poderiam ser excluídos da tipicidade penal por absoluta ausência de dolo, considerando que nesses casos, não se poderiam falar em verdadeira corrupção na acepção da palavra; nesses casos poderiam ser entendidos simplesmente como “agrados” e “gentilezas”, uma espécie de “política de bom relacionamento”, argumento que não se sustenta, a meu sentir, diante de empresas sérias que se preocupam com um bom programa de integridade.
Respeita-se é claro essas posições em contrário, mas com elas não se concordam. Administração Pública não pode ser comparada a nenhum Papai Noel inverso em noites de Natal. A principal função do órgão público é oferecer serviço público com qualidade, para atender a perfeita satisfação social, é isso que a Administração Pública deve oferecer. O máximo que se pode receber do povo é a satisfação do serviço prestado, e no máximo, um muito obrigado, e nada mais que isso. Esse deve ser o verdadeiro agrado, gentileza ou política de bom relacionamento.
Quem tem a coragem de receber pequenos brindes, lembranças, intituladas de meras insignificâncias, como bombons, presentes pomposos, sobretudo, em reuniões para tratar de assuntos pertinentes ao serviço público, também tem a disposição para receber outras vantagens grandíloquas, ou ainda maiores. Daqui a pouco vai receber joias, armas, munições, navios, aviões, apartamentos, imóveis e quejando. Não se trata de falso moralismo, muito menos de posição canonizada, santificada, mas a administração pública não pode ser rotulada de vendinhas dispostas em locais bucólicos e longínquos onde se comercializam quermesses e quitutes sob a luz do arrebol que se forma no alto das montanhas.
Aliás, não custa nada lembrar a quem sabe e mostrar a quem não sabe que a Súmula 599 do STJ dispõe que “o princípio da insignificância é inaplicável aos crimes contra a administração pública”.
Conclui-se, para afirmar com todas as letras que aquele servidor público que recebe presentes no exercício da função, ou em razão dela, ainda que de valor irrisório, comete minimamente grave infração administrativa e a depender de outras circunstâncias, incidirá no crime de corrupção passiva, própria ou imprópria, a depender da licitude ou não da conduta do agente público, e ainda pratica ato de improbidade administrativa, a teor do artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429, de 92; o máximo que se admite é o reconhecimento do povo pelo serviço público prestado pelo órgão, em razão das normas de boa educação, e nada mais que isso.
O fortalecimento das normas do programa de integridade inerente à Administração Pública encontra-se eco no compromisso inarredável assumido pelo Brasil em face do Decreto nº 5687, de 2006, considerando que a corrupção atenta contra a estabilidade e a segurança das sociedades, ao enfraquecer as instituições e os valores da democracia, da ética e da justiça e compromete o desenvolvimento sustentável e o Estado de Direito.
Como se percebe, para a prática do crime de corrupção passiva, não exige elemento subjetivo especial para a sua configuração, mas se em consequência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional, há incidência de uma causa de aumento de pena, art. 317, § 1º, do CP.
Recomenda-se ao servidor que ao receber um presente, qualquer que seja o seu valor, irrisório ou sentimental, valioso, ou simbólico, que assume a mesma linha de conduta adotada por um servidor público que prestou serviços na Delegacia de Polícia de Teófilo Otoni. Sem abrir o presente, isto para não deixar entender que abriu e não gostou. Elaborou-se um ofício fazendo a imediata devolução do presente ao remetente, informando-o que a Lei Orgânica da Instituição proibia peremptoriamente este tipo de comportamento; agradeceu-lhe de forma efusiva, alegando que havia ficado muito feliz pela lembrança, e que na oportunidade desejava-lhe um feliz Natal, extensivo a todos os familiares, um próspero ano novo, cheio de saúde, alegrias e conquistas, e se colocava à disposição para quaisquer demandas atinentes ao desempenho legítimo da função. Assim, quem enviou a lembrança certamente não ficou desapontado, e o servidor público cumpriu religiosamente a sua função de forma ética e no estrito cumprimento do dever legal inerente ao cargo.
Certamente, o servidor público que assim agiu naquela Unidade Policial lá pelos idos dos anos 90 morrerá sem saber o que tinha no interior daquele pacote de presente, mas morrerá com sua consciência tranquila, seguirá em seu ataúde, sereno e em paz, rumo ao conforto da eternidade.
É claro que se deixar a intepretação unicamente para os defensores da vertente do Direito penal rotulado de garantismo monocular hiperbólico, o agente público que venha a receber presentes ou brindes em razão do exercício da função, deverá ser promovido por merecimento ou condecorado com medalhas de honra ao mérito, para depois sair nas fotos fazendo pose de braços cruzados e posterior publicação nas plataformas e redes sociais.
A meu aviso aquele servidor público que sonha resoluto em receber presentes, tipo bombons, doces, queijos, aves, canetas, relógios, louças, réplicas de armas, canecas personalizadas, estandartes, vinhos, e outros regalos mais atrativos talvez seja melhor participar dos famosos amigos ocultos ou secretos realizados nos finais de ano ou participar de brogodós, loterias legalizadas ou sorteios beneficentes, sem grandes riscos de enquadramentos na lei das contravenções penais, art. 50 do Decreto-Lei nº 3688, de 1941, conforme parte da doutrina, em razão do princípio da adequação social, princípio que tem a potencialidade de afastar a tipicidade penal. Mas é preciso ficar atento e tomar muito cuidado porque a Lei das Contravenções Penais não foi revogada; adequação social, costumes, hábitos, rotinas, nada disso tem o condão de revogar lei. Assim, participar de sorteios cujo ganho ou perda depende de sorte pode em tese configurar conduta contravencional.
Mais seguro mesmo talvez seja a chance única e de ouro do obstinado e assaz cidadão receber os presentes desejados em diversões do chamado amigo oculto realizado normalmente nos finais de ano, salvo se o infeliz participante da brincadeira tenha tirado ele mesmo como amigo secreto.
Por derradeiro é preciso reconhecer que a máquina pública geralmente é formada por grandes gestores, excelentes profissionais, agentes públicos comprometidos com a função pública, sendo certo afirmar categoricamente, sem medo de errar, ao reconhecer que a grande maioria dos agentes públicos em todas as esferas estatais são pessoas honradas, abnegadas, profissionais éticos e sérios, que exercem suas funções com zelo, dignidade e respeito ao contribuinte.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República do Brasil de 1988. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 10 de março de 2023.
BRASIL. Código Penal. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del2848compilado.htm. Acesso em 10 de março de 2023.
BRASIL. Lei de Improbidade Administrativa. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm. Acesso em 10 de março de 2023.
BRASIL. LEI 8.112/90. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm. Acesso em 10 de março de 2023.
BRASIL. Resolução nº 03, de 23 de novembro de 2000. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/codigos/codi_conduta/resolucao3.htm. Acesso em 10 de março de 2023.
BRASIL. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm. Acesso em 10 de março de 2023.
BRASIL. Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13460.htm. Acesso em 10 de março de 2023.