A fiscalização dos Municípios será feita pelo Legislativo Municipal (controle externo) e pelo Executivo Municipal (controle interno), na forma da lei. No controle externo, a Câmara Municipal contará com o auxílio dos Tribunais de Contas do Estado ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
O art. 31 da Constituição Federal de 1988 determina acerca da fiscalização dos Municípios:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
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§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
A Constituição Federal de 1988 proíbe que sejam criados órgãos de contas municipais. Eles até existem, mas só aqueles que foram criados previamente à Constituição de 1988: o TCM/SP e o TCM/RJ. Depois da CF/88, nenhum órgão de contas municipal foi criado, pois isso é proibido pela Carta Magna.
Podem ser criados, todavia, órgãos estaduais com competência para o controle externo da Administração Pública de todos os municípios de um determinado estado. São os Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios. É o caso, por exemplo, do TCM/GO, que é órgão estadual com competência sobre todos os Municípios de Goiás.
Caso não exista um órgão de contas municipal (criado antes da CF/88) ou um órgão de contas estadual com competência sobre todos os Municípios do estado, o controle externo da Administração Pública municipal caberá ao Tribunal de Contas do Estado (TCE).
O controle externo da Administração Pública municipal poderá ser feito por 3 (três) tipos de órgãos diferentes:
1) Órgão de contas municipal: Aplica-se quando há órgãos de contas municipais criados antes da CF/88. É o caso do TCM/RJ e TCM/SP.
2) Órgão de contas estadual com competência sobre todos os Municípios do estado: São órgãos de contas estaduais, mas que têm como tarefa o controle externo da Administração Pública dos Municípios do estado. É o caso do TCM/GO, TCM/BA, TCM/PA e TCM/CE.
3) Tribunal de Contas do Estado (TCE): Naqueles estados em que não existirem os órgãos de contas a que fizemos alusão anteriormente, o controle externo da Administração Pública municipal será competência do TCE.
Art. 31, § 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Para entender o tema “julgamento das contas do Prefeito”, será necessário que se saiba a diferença entre contas de governo e contas de gestão.
As contas de governo têm caráter político e são de responsabilidade do Chefe do Poder Executivo. São julgadas pelo Poder Legislativo, cabendo aos Tribunais de Contas tão somente apreciá-las. É o que se extrai do art. 71, I, CF/88:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
Já as contas de gestão têm caráter técnico e são de responsabilidade dos administradores públicos. São julgadas pelos Tribunais de Contas. É o que se extrai do art. 71, II, CF/88:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Nos Municípios, há uma particularidade. O Prefeito, ao contrário do Presidente da República e dos Governadores, é ordenador de despesas e, portanto, é responsável pelas contas de governo e pelas contas de gestão. Assim, havia controvérsias quanto à competência para o julgamento das contas de governo e contas de gestão em nível municipal.
No RE nº 848.826, o STF pacificou o entendimento de que tanto as contas de governo quanto as contas de gestão do Prefeito serão julgadas politicamente pela Câmara Municipal. Os Tribunais de Contas elaboram um parecer prévio, mas que tem caráter meramente opinativo.
Há que se destacar, porém, que o parecer dos Tribunais de Contas sobre as contas do Prefeito somente deixará de prevalecer pelo voto de 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Em outras palavras, supondo que o Tribunal de Contas tenha recomendado a rejeição das contas do Prefeito, o quórum exigido para que esse parecer seja afastado será de 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Temos, então, um quórum qualificado para que o parecer do Tribunal de Contas não prevaleça.
A LC nº 64/90 prevê que ficarão inelegíveis os gestores públicos que tenham suas contas rejeitadas por decisão irrecorrível de órgão competente.
Suponha, então, que o Tribunal de Contas tenha rejeitado as contas do Prefeito. A Câmara Municipal fica inerte e não julga as contas. O que acontecerá? Será isso suficiente para que o Prefeito fique inelegível?
Não se admite o “julgamento ficto” das contas do Prefeito. Isso quer dizer que a rejeição pelo Tribunal de Contas não é suficiente para tornar o Prefeito inelegível. É preciso que a Câmara Municipal decida nesse sentido, não sendo possível obrigá-la a julgar em tempo razoável as contas do Prefeito.
É certo que a Corte Suprema consolidou o entendimento de que o Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento das contas (de governo e de gestão) prestadas pelo Chefe do Executivo municipal à respectiva Câmara de Vereadores, “em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República” (STF, Tribunal Pleno, RE 848.826/CE, Rel. p/ Acórdão Ministro Ricardo Lewandowski, DJe-187 publicado em 24/08/2017). Aliás, conforme tese fixada em repercussão geral (Tema nº 157), “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.” (RE 729.744/MG, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJe-186 publicado em 23/08/2017).
Constituição Estadual pode prever a competência da Câmara Municipal para julgar as contas anuais do Presidente do Legislativo local, após parecer prévio do Tribunal de Contas? A resposta, todavia, sem dúvida é negativa.
Na realidade, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que semelhante disposição normativa não se compatibiliza com o modelo delineado pela Carta Magna. Na compreensão da Corte, sem descuidar que o arquétipo previsto na Carta Política para o Tribunal de Contas da União deve ser observado pelos Estados-membros no que atine à organização, composição e fiscalização dos seus Tribunais de Contas (art. 75 da CRFB), “A Constituição Federal foi assente em definir o papel específico do legislativo municipal para julgar, após parecer prévio do tribunal de contas, as contas anuais elaboradas pelo chefe do poder executivo local, sem abrir margem para a ampliação para outros agentes ou órgãos públicos” (trecho do voto-líder proferido pelo Ministro Dias Toffoli na ADI 1.964/ES, DJe-197 publicado em 09/10/2014).
“Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado do Espírito Santo. Alteração da redação de parte dos dispositivos impugnados, eliminando-se as expressões objeto do pedido. Parcial prejudicialidade da ação. Previsão de julgamento das contas anuais do presidente da câmara municipal pela respectiva casa legislativa. Ofensa ao modelo constitucional. Agressão aos arts. 31, § 2º; 71, I e II; e 75 da Lei Fundamental. Conhecimento parcial da ação, a qual, nessa parte, é julgada procedente. 1. Prejudicialidade parcial da ação, em virtude de alteração substancial da redação dos incisos I e II do art. 71 da Constituição do Estado do Espírito Santo, a qual resultou na eliminação das expressões impugnadas. 2. A Constituição Federal foi assente em definir o papel específico do legislativo municipal para julgar, após parecer prévio do tribunal de contas, as contas anuais elaboradas pelo chefe do poder executivo local, sem abrir margem para a ampliação para outros agentes ou órgãos públicos. O art. 29, § 2º, da Constituição do Estado do Espírito Santo, ao alargar a competência de controle externo exercida pelas câmaras municipais para alcançar, além do prefeito, o presidente da câmara municipal, alterou o modelo previsto na Constituição Federal. [...]” (STF, Tribunal Pleno, ADI 1.964/ES, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe-197 publicado em 09/10/2014)
Essa orientação foi reafirmada no julgamento recente da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.077/SE, pontuando a ilustre Relatora, Ministra Cármen Lúcia, em seu voto:
“Lido em conjunto com o art. 75 da Constituição, tem-se que ‘as normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios’. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 849 (DJ 23.4.1999), Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, o Plenário deste Supremo Tribunal declarou a inconstitucionalidade de normas análogas, da Constituição de Mato Grosso, nas quais se dispensavam ‘às contas anuais prestadas pela Mesa da Assembleia Legislativa o mesmo regime jurídico peculiar às contas do Chefe do Poder Executivo’, contrariamente ao que predeterminado pela Constituição da República. Retomando a argumentação do Ministro Celso de Mello quando do deferimento da medida cautelar, o Ministro Sepúlveda Pertence reafirmou, em seu voto condutor, a inafastabilidade da competência dos Tribunais de Contas para julgarem, com força vinculante, as contas dos demais gestores de dinheiro público (excetuados os do Poder Executivo), incluídos os integrantes de órgãos legislativos [...]”. (DJe-168 publicado em 01/08/2017)
Notas e referências:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Lei de Inelegibilidade. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.
BRASIL. STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.964 ESPÍRITO SANTO. Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=6904077>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.
BRASIL. STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 849-8 MATO GROSSO. Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266565>. Acesso em: 11 de mar. 2023.
BRASIL. STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.077 SERGIPE. Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13189634>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.
BRASIL. STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 848.826 DISTRITO FEDERAL. Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13432838>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.
BRASIL. STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 729.744 MINAS GERAIS. Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13413353>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.
BRASIL. STF. Tema 157 - Competência exclusiva da Câmara Municipal para o julgamento das contas de Prefeito. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4352126&numeroProcesso=729744&classeProcesso=RE&numeroTema=157>. Acesso em: 11 de mar. de 2023.