Aspectos político-jurídicos do instituto da reeleição para chefe de Poder Executivo

Sumário: Introdução. 1 A recente inclusão da reeleição no sistema eleitoral brasileiro. 2 Números da reeleição no país. 3 Argumentos favoráveis e contrários à reeleição. 4 A reeleição no pensamento de Tocqueville. Considerações Finais. Referências das fontes citadas.

Resumo

Introduzido no ordenamento jurídico brasileiro em 1997, o instituto da reeleição para cargos eletivos no Poder Executivo tem sido objeto de ponderações e críticas desde a sua instituição. São objetos do presente estudo os aspectos político-jurídicos da instituição da reeleição no país, as estatísticas dos processos eleitorais reeletivos, os posicionamentos favoráveis e contrários ao instituto e, por fim, a apreciação das críticas de Tocqueville à reeleição manifestadas em sua obra "A Democracia na América".

Palavras chave: Teoria Política Constitucional; Direito Constitucional; Ciência Política; Reeleição; Tocqueville.

Introdução

Introduzido no ordenamento jurídico-constitucional brasileiro através da Emenda Constitucional número 16, de 04 de junho de 1997, o direito de chefes de Poder Executivo disputarem a reeleição para a mesma função e no exercício do cargo é objeto de ponderações, análises e críticas desde a sua gestação.

Perpassados cinco processos eleitorais (três estaduais e federais e dois municipais) sob a vigência do instituto da reeleição, o debate acerca de sua legitimidade político-jurídica se intensificou, assim como as propostas tendentes a extirpá-lo do sistema eleitoral brasileiro.

Tramitam na Câmara dos Deputados 17 propostas de emenda à Constituição ^[01] objetivando vedar a reeleição para Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, Prefeitos, e respectivos Vices. No Senado Federal três ^[02] propostas pretendem extinguir a possibilidade de mandatários de cargos executivos pleitearem a recondução para a mesma função.

O presente estudo principia pela análise de aspectos jurídicos da introdução do instituto da reeleição no ordenamento constitucional brasileiro. Segue-se apontado as estatísticas relativas aos processos eleitorais pós-Emenda Constitucional 16, analisando-as. Imediatamente após, aprecia-se os argumentos políticos e jurídicos favoráveis e contrários à reeleição. Por derradeiro, apresentam-se e comentam-se as críticas de Tocqueville em relação à legitimidade do instituto.

1 A recente inclusão da reeleição no Sistema Eleitoral brasileiro

A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) não previa originalmente a possibilidade de Chefes do Poder Executivo pleitearem a recondução para o mesmo cargo no mandato subseqüente.

O texto promulgado em 05 de outubro de 1998 reputava expressamente inelegíveis ^[03] os mandatários de posições no executivo que pretendessem buscar se eleger para o mesmo cargo na eleição imediatamente seguinte a que lhe assegurou o primeiro mandato.

Destarte, o parágrafo 5º, do artigo 14 ^[04], da CRFB, vedava expressamente a reeleição ^[05] para Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, e Prefeitos. Consoante a normatização constitucional-eleitoral originária, nem mesmo as pessoas que houvessem sucedido ou substituído o Chefe do Poder Executivo inicialmente eleito seriam elegíveis para a gestão imediatamente posterior.

Contudo, através da Emenda Constitucional número 16 ^[06], de 04 de junho de 1997, aprovada pelo Congresso Nacional no exercício do poder constituinte derivado ^[07], foi estabelecido o instituto da reeleição no ordenamento jurídico-eleitoral brasileiro. Logo, a CRFB passou a admitir a possibilidade de chefes de Poder Executivo disputarem a reeleição para o mandato seguinte.

Conforme o texto constitucional, a reeleição é condicionada ao processo eleitoral imediatamente subseqüente ao primeiro mandato. É possível, portanto, tão somente uma vez. De outro modo, o instituto da reeleição é aplicável exclusivamente para a busca por um novo mandato no mesmo cargo e, como já discorrido, para o período imediatamente seguinte à primeira gestão.

Na eventualidade de chefe do Poder Executivo pretender disputar na eleição ulterior a que lhe conferiu o mandato em exercício cargo diverso do ocupado, só poderá fazê-lo renunciando ao mandato nos seis meses anteriores ao pleito, sob pena de inelegibilidade. Desse modo, a eleição de mandatários executivos para cargos distintos do ocupado continuam a ser regradas pelo parágrafo 6º, do artigo 14 ^[08], da CRFB.

A inclusão da Emenda Constitucional 16 no ordenamento constitucional suscitou debate jurídico acerca da necessidade de desincompatibilização de chefe do Poder Executivo para disputar o processo reeletivo.

Isso porque, pelo disposto no parágrafo 6º, do artigo 14, da Carta Política, há a necessidade de renúncia do mandatário executivo para pleitear eleitoralmente cargo diverso do exercido. Já o parágrafo 5º, do mesmo dispositivo constitucional, não prevê qualquer restrição à reeleição de Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, e Prefeitos, para o mesmo cargo na eleição imediatamente seguinte a que lhes conferiu o mandato originário. A nova redação conferida ao parágrafo 5º, do artigo 14, pela Emenda Constitucional 16 gerou, assim, discussão jurídica.

Corrente doutrinária liderada por Celso Antônio Bandeira de Mello, propugnava a obrigação de desincompatibilização ^[09] do chefe do Executivo nos seis meses anteriores ao pleito eleitoral em que se buscasse a reeleição, uma vez que, diante da omissão do texto constitucional acerca da temática, o novo dispositivo deveria ser interpretado de forma sistêmica com todo o conteúdo do Capítulo IV da CRFB e também sob a luz do princípio da isonomia entre os candidatos.

O texto novo foi silente quanto a isso [desincompatibilização]. Sua omissão, como é claro, não quer dizer que, além de lhe permitir reeleição, haja introduzido, implicitamente, outra inovação: a de abolir o princípio de que candidatos devem disputar eleições em igualdade de condições. ^[10]

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De modo distinto, corrente liderada por Ives Gandra da Silva Martins, defendia a desnecessidade de desincompatibilização nos seis meses anteriores à disputa eleitoral de chefes de Poder Executivo candidatos à reeleição. Três eram os argumentos preponderantes. O primeiro no sentido de que o parágrafo 6º, do artigo 14, da CRFB, só exige o afastamento do mandatário para concorrer a cargo diverso do ocupado, e não para a reeleição ao mesmo.

O segundo deles é que a emenda número 16/97 não impôs a renúncia ao cargo exercido, com o que não se pode acrescentar ao texto constitucional disposição que dele não consta.

O terceiro deles é que não fere o princípio da isonomia concorrer, no exercício de suas funções, em relação àqueles que o fazem sem estar no poder. Nesse caso, o princípio da igualdade também estaria ferido por deputados e senadores, que concorrem, no exercício de suas funções, em relação àqueles que pretendem ser guindados pela primeira vez, às Casas Legislativas. ^[11]

A divergência interpretativa foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade número 1.805, através da qual a Corte Constitucional se posicionou no sentido de que, por não se tratar de cláusula de inelegibilidade, é incabível a exigência de desincompatibilização do mandato para a disputa eleitoral.

Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subseqüente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado. ^[13]

Destarte, a partir do processo eleitoral de 1998, Presidentes da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, e os respectivos Vices, foram autorizados a buscar a reeleição para os mesmos cargos em pleno exercício das funções a eles conferidas na eleição imediatamente anterior. Outrossim, a partir das eleições de 2000, Prefeitos e Vices passaram a exercer o mesmo direito.

Traçado o sucinto panorama jurídico acerca da recente inclusão do instituto da reeleição no Sistema Eleitoral brasileiro, passar-se-á à análise de dados referentes ao processo reeletivo no país.

2 Números da reeleição no país

Desde a promulgação da Emenda Constitucional 16, autorizadora da reeleição para chefes do Poder Executivo, cinco disputas eleitorais ocorreram: três eleições em nível federal e estadual (1998, 2002 e 2006) e duas de âmbito municipal (2002 e 2004).

Os resultados eleitorais apontam para a constatação de que nas eleições envolvendo candidatos em busca de um novo mandato para o mesmo cargo, disputando o pleito no exercício da função, o índice de renovação dos governantes é baixo.

Nas eleições presidenciais de 1998 e 2006, os então chefes do Poder Executivo federal disputaram a reeleição. Ambos foram vencedores. Destarte, verifica-se um índice de 100% de êxito de presidentes-candidatos à reeleição.

Em relação às eleições estaduais, o índice de vitória de governadores-candidatos também é expressivo e crescente. Em 1998, 21 chefes de Poder Executivo estadual disputaram a reeleição. 14 deles se consagraram vitoriosos, ou seja, 66,6%.

Quatro anos mais tarde o índice de governadores-candidatos reeleitos aumentou. Quatorze mandatários disputaram a eleição buscando se manter à frente da gestão pública estadual. 10 conquistaram a vitória nas urnas: 71,4% do total.

Por derradeiro, em 2006, o percentual de permanência de governadores nos cargos por mais quatro anos cresceu novamente. Naquela oportunidade, 19 chefes de Executivo disputaram a eleição visando a um novo mandato. Quatorze obtiveram sucesso eleitoral, o que representa um índice de 73,7% da totalidade.

Os dados estão sistematizados na seguinte tabela.

Fonte: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados ^[14]

Nas eleições municipais o índice de permanência nos cargos também é alto e, interessantemente, apresenta próxima relação com os patamares registrados nas disputas estaduais.

Considerando-se os chefes de Executivo municipal de capitais brasileiras, em 2000, 23 pretenderam permanecer mais uma gestão à frente das respectivas prefeituras. Dezesseis deles obtiveram vitória nas eleições municipais, ou seja, 69,5% do total.

Quatro anos depois, 11 prefeitos de capitais se candidataram ao mesmo cargo, sendo que 8 conquistaram a reeleição. Logo, o índice de reeleição verificado foi de 72,7%.

Sistematizando os números, chega-se à seguinte tabela.

Fonte: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados

Conforme já se discorreu alhures, importante salientar a similitude dos índices de reeleição de prefeitos de capitais e de governadores. Senão, veja-se. Em 1998, 66,6% dos chefes de Executivo estadual que se candidataram foram reeleitos. Dois anos mais tarde, o índice de Prefeitos reeleitos foi de 69,5%.

Em 2002, 71,4% dos governadores-candidatos venceram as eleições. Novamente dois anos depois, 72,7% dos chefes de Executivo municipal candidatos conquistaram um segundo mandato. Por fim, em 2006, o índice de reeleição dos Governadores foi de 73,7%.

Baseando-se igualmente nos números verificados nos processos eleitorais pós-reeleição, percebe-se que o índice de mandatários-reeleitos é crescente, conforme se extrai da tabela subseqüente.

Observação: computou-se o número de Governadores e Prefeitos de capitais reeleitos

Fonte: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados

Diante dos números da reeleição no país, anteriormente apresentados, três considerações tidas com base nos dados estatísticos são possíveis.

a) É reduzido o índice de renovação nas eleições em que o chefe de Poder Executivo disputa a reeleição, demonstrando-se que o mandatário-candidato disputa o pleito em condição de favoritismo frente aos demais concorrentes.

b) Quer se trate de eleição estadual, quer se trate de pleito municipal, o índice de reeleição é semelhante. Tal constatação reforça o raciocínio anterior, de que nas disputas envolvendo um candidato no exercício do cargo que busque a reeleição, a tendência é de que esse dispute o pleito em vantagem de condições sobre os demais pleiteantes.

c) O índice de reeleição de mandatários-candidatos é crescente.

Diante da análise dos números e dados estatísticos e partindo-se das considerações anteriores, ousa-se afirmar, através de uma análise empírica ^[15], que o eleitorado brasileiro é tendente a votar em candidatos que já estejam no exercício do mandato. Também por isso, mas não exclusivamente, os mandatários-candidatos disputam o pleito eleitoral com vantagens de condições sobre os demais concorrentes.

Esse, aliás, é o mote dos argumentos favoráveis e contrários à reeleição. Apreciar-se-á a temática a seguir.

3 Argumentos pró e contra a reeleição

A discussão a respeito da legitimidade político-jurídica ^[16] do instituto da reeleição versa, preponderantemente, sobre a correlação entre a possibilidade de disputar um mesmo cargo eletivo executivo para o qual já se foi eleito em uma eleição imediatamente anterior, em pleno exercício das funções, e o princípio da isonomia, o qual preconiza a igualdade de condições entre as candidaturas postas.

Os posicionamentos favoráveis manifestam o entendimento de que a possibilidade de disputar a reeleição no exercício do cargo não é incompatível com o princípio eleitoral da isonomia, conforme expõe Celso Bastos.

O fato de estar no exercício de funções executivas não desequilibra a igualdade que deve reinar entre os candidatos, porque a recandidatura não é exclusivamente fonte de vantagens, mas sem dúvida alguma, é raiz de não poucos desgastes perante a opinião pública. ^[17]

Ainda que o efetivo exercício de cargo público, notadamente de feição executiva, possa ser fonte de desgastes, a exposição social e pública inerente e natural de funções dessa natureza, por si só, é expressiva o bastante para o desequilíbrio da disputa eleitoral. Nesse sentido acena Celso Antônio Bandeira de Mello.

Essa exposição à mídia, sobretudo em país subdesenvolvido, onde o simples soar de um nome como "conhecido" é "handicap" eleitoral – como comprovam as pesquisas – representa ponderável vantagem, que, desequilibraria a disputa, sobretudo no caso do presidente, dada a respeitabilidade e o temor reverencial que o cargo (quase divinizado em países atrasados politicamente) inspira na população. ^[18]

Outro problema destacado pela corrente tendente à vedação de processos reeletivos é a utilização de recursos públicos ^[19] para a consecução de objetivos eleitorais. É o que aponta Brasílio Sallum Júnior ao constatar a fragilidade do controle da utilização do que designa "máquina" governamental.

[...] mesmo quando não tinham direito à reeleição, prefeitos, governadores e presidente usavam os instrumentos de poder de que dispunham para favorecer seus favoritos à sucessão. Convenhamos, no entanto, que a tentação e a facilidade em usá-lo em proveito próprio são muito maiores. ^[20]

Igualmente em relação a essa crítica, Celso Antônio Bandeira de Mello ^[21] reitera que, ainda que o mandatário propriamente não empregue a estrutura governamental em favor de seu projeto político-eleitoral, seria uma tarefa dificílima conter e controlar seus subordinados para que também se abstivessem dessa prática, mesmo porquê, como se sabe, os chefes de Poder Executivo têm a prerrogativa de admitir centenas ou milhares (dependendo do caso e da esfera de Poder) de profissionais em cargos de confiança ^[22].

A crítica à reeleição fundada na possibilidade de utilização de recursos públicos em favor do projeto eleitoral é relativizada pela linha doutrinária defensora do instituto. Os argumentos predominantes versam sobre o proeminente controle político do uso da "máquina" administrativa em favor do mandatário-candidato, conforme destaca Miguel Reale Júnior.

[...] há formas e modos de controle do uso do poder político no processo eleitoral, mormente pela denúncia pelos opositores de qualquer prática abusiva a ser rejeitada pelo eleitorado, cujo senso de cidadania cresce a cada passo. ^[23]

Entretanto, há até mesmo defensores do instituto da reeleição que reconhecem ser possível utilizar a estrutura administrativa pública para fins reeleitorais, como pondera Fábio Wanderley Reis.

Realmente existe perigo no usa da máquina e ele se intensificará se viermos a ter reeleição. Mas o uso da máquina é algo que já ocorre [...] independentemente de reeleição, e [com ela] só se estaria intensificando o grau em que esse problema se colocaria. ^[24]

Outro argumento discorrido pelos defensores da reeleição a relativizar a possibilidade de aproveitamento da administração pública pelos candidatos no exercício do cargo é a preponderância da soberana vontade do eleitor na escolha de seus governantes. Nesse sentido preleciona Ives Gandra da Silva Martins.

O argumento contrário [à reeleição], de que o governo tem mais condições de fazer campanha que a oposição, tornando desigual o pleito, embora seja ponderável, não é capaz de afastar este outro, de que o eleitor soberano deve saber escolher, entre os diversos candidatos, aquele que é o melhor e, se não souber escolher, é porque a democracia em seu país é imatura, mas nem por isso deve ser eliminada. ^[25]

Outro ponto de discordância entre os que apóiam e os que rejeitam o processo reeletivo se funda na idéia de continuidade da boa gestão administrativa, considerada essencial para os defensores do instituto. Nesse aspecto, Miguel Reale Júnior identifica como "fundamento da reeleição, [...] primacialmente, a continuidade administrativa [...] a pretensão de proteger a continuidade da administração, da boa administração a ser mantida [...]" ^[26].

A posição é contestada por Brasilio Sallum Júnior, segundo quem a boa gestão administrativa é fruto da gerência coletiva de um grupo político, sendo, pois "mais democrático e republicano premiar uma boa administração elegendo o novo candidato do partido que a vem exercendo do que personalizar em um só homem as virtudes do bom governo". E emenda advertindo que "reeleger um bom governante não é garantia de continuidade da boa administração" ^[27].

Por óbvio, a complexidade política, sociológica e jurídica do tema revela outros argumentos favoráveis e contrários ao instituto da reeleição.

Identifica-se, sintética e concentradamente, como elementos pró-reeleição: a) preponderância da vontade popular através do sufrágio, caracterizando-se como um estatuto democrático; b) continuidade administrativa; c) inapropriação de um mandato de quatro anos para o planejamento e gestão de políticas públicas de longo prazo.

Ao reverso, fundam-se como considerações contrárias ao processo reeletivo: a) ofensa ao princípio da isonomia e da igualdade de condições entre as candidaturas; b) (concreta) possibilidade de emprego de recursos da administração pública para a consecução do objetivo político-eleitoral; c) inibição à renovação das lideranças político-partidárias e governamentais; d) ruptura com a tradição republicana brasileira; e) personificação na pessoa do mandatário das qualidades da gestão de todo um grupo político; f) superexposição de chefes do Executivo na mídia, ampliando-se sobremaneira a vantagem do candidato no exercício do mandato em relação aos demais postulantes.

Embora no Brasil haja aparente recenticidade da discussão acerca da legitimidade e da conveniência político-jurídica do instituto da reeleição para chefes de Poder Executivo, as manifestações contrárias ao processo reeletivo remontam ao século XIX e foram formuladas pelo francês Aléxis de Tocqueville, como se destacará na seqüência.