6. INOVAR PARA TORNAR MAIS EFICIENTE A PREVENÇÃO
Partindo do mesmo princípio que inspira o axioma a insistir que as leis existem, o que falta é o seu cumprimento, constrói-se neste capítulo um paralelo, considerando o fato de que também já existem mecanismos para realização do controle interno, faltando apenas que se tornem mais eficientes.
Nesse sentido, não terá o presente estudo a pretensão de apresentar novas formas de controle interno; afinal, como dito, essas já existem. O que irá se apresentar, a seguir, será um conjunto de sugestões que objetivariam, unicamente, tornar mais eficiente a prevenção da corrupção.
6.1. FACILITAR AO CIDADÃO A AÇÃO DE DENUNCIAR ATOS IMPROBOS
Decerto que existe previsão legal para respaldar a denúncia de atos improbos, inclusive podendo esta ser feita não apenas pelo cidadão, mas por qualquer pessoa, de acordo com o claramente expresso na Lei nº 8.429/92 [97]:
Art. 14 - Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.
Ocorre que, a teor do § 1º acima transcrito, a formalização da denúncia somente será possível se escrita ou reduzida a termo, assinada e, ainda, que o denunciante seja identificado através da sua qualificação.
Esta vem a ser uma forma não apenas restritiva, mas absurdamente intimidativa para a corajosa iniciativa cidadã de um indivíduo que se decidiu por denunciar um ato improbo que presenciou, ainda que na página da internet da Controladoria Geral da União-CGU conste que "a identificação do denunciante não é obrigatória, porém é desejável, na medida em que possibilita a eventual solução de dúvidas quanto aos fatos apontados" [98].
Afinal, ante este conflito entre a acenada possibilidade de não identificação do denunciante; versus a exigência de que a denúncia somente será aceita se identificado o denunciante, onde ficaria a regra contida no § 2º da Lei nº 8.429/92 [99], a determinar que "a autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo (...)"?
Receia-se deduzir-se que: ou (a) prevalece a letra da Lei [100] e, então, o espaço para denúncia, na página da internet da Controladoria Geral da União seria um engodo ao cidadão e, portanto, todas as denúncias ali postadas seriam absolutamente desconsideradas; ou (b) seriam acolhidas todas as denúncias preenchidas no formulário para denúncias na internet da CGU e, por conseguinte, haveria a patente desconsideração à regra constante do acima transcrito § 2º da Lei nº 8.429/92. Mas, o ponto mais sensível entre as duas opções aqui apresentadas, é que qualquer que seja a aplicável, implica em afronta à credibilidade do cidadão, ora nas instituições da CGU e da própria Lei de Improbidade Administrativa [101], ora até mesmo na da denúncia.
O fato é que é certo que a denúncia necessita ser instruída com provas, indícios e todas as possíveis informações, em especial as relacionadas à sua autoria. No entanto, essa autoria deve referir-se à do autor do ato ilícito; e não à qualificação do denunciante.
Partindo-se desse contexto – em que pese o incômodo da constatação de referir-se a um fato – é forçoso reconhecer que a notícia que o indivíduo comum tem é que, em regra, impera a impunidade aos atos corruptos, em razão da convivência harmônica que se verifica entre as leis "do silêncio" e a "do mais forte"; a sensação que fica para o cidadão é que, neste país, deve-se seguir a máxima de que "manda quem pode e obedece quem tem juízo" – ainda que, em tese, não haja mais espaço para o "coronelismo".
Pior que não ver sua denúncia prosperar é o indivíduo comum perceber que se expôs em vão, se identificando como o autor (denunciante) de uma denúncia de corrupção. É frustrante para aquele indivíduo que enche o peito de coragem e sai em busca de ver a justiça ser feita igualmente para todos; não apenas para os menos favorecidos. Sente-se impotente diante do que (não) vê ser feito, por parte das "autoridades", com a denúncia de corrupção que criou coragem de se expor em fazê-la.
O que se tem, na prática, é o absoluto descrédito do indivíduo comum nas instituições que, por lei, estariam obrigadas a acolher a sua denúncia e, imediatamente, dar seguimento à apuração do ato denunciado. Ao menos, é isto que está no § 3º do acima transcrito art. 14 da Lei nº 8.429/92 [102]:
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (...).
E não é só; nos arts. 15 e 16 da Lei nº 8.429/92 constam procedimentos a serem cumpridos [103]:
Art. 15 - A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16 - Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2º Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
No entanto, ainda que pese toda essa previsão legal, o que vem sendo efetivamente feito? Quais os resultados finais apurados? Qual a proporção entre a quantidade de denúncias de corrupção efetuadas e de crimes apurados? Quantas denúncias de corrupção foram confirmadas? Quantos corruptos foram punidos? Quantos processos de denúncia de corrupção encontram-se "paralisados"?
Em razão da impossibilidade de obter respostas (confiáveis) a essas perguntas, o que se vê é um Brasil que continua regredindo no ranking da corrupção internacional. Da vergonhosa posição de 59º país mais corrupto do mundo, com nota 3,9 obtida em 2004 [104]; passando à 62ª posição, em 2005 [105]; em 2006 [106], para a 70ª posição; em 2007, a colocação já era a 72ª [107]; e, por fim, em 2008 [108], alcança a humilhante 80ª posição, com nota 3,5 e, portanto, ainda mais baixa que o 3,9 obtido em 2004 [109].
Diametralmente oposto é o resultado ostentado pela Dinamarca, o país mais bem colocado em 2008, por ser o menos corrupto, alcançando nota 9,3 e o 1º lugar no ranking da corrupção internacional [110].
Traduzindo-se essa atual colocação do Brasil no ranking da corrupção internacional para os dados concretos apresentados à VOZ DO CIDADÃO [111] pelo procurador da República FÁBIO GEORGE CRUZ DA NÓBREGA, do Ministério Público da Paraíba, tem-se que [112]:
Para se ter uma idéia da gravidade do problema na esfera municipal, segundo a Controladoria Geral da União-CGU, em cada 4 prefeituras fiscalizadas, nada menos que três (75%) apresentam irregularidades graves e médias, evidenciando a existência de indícios de desvios de recursos públicos federais (1.341 municípios já foram fiscalizados nos últimos cinco anos). Somente em um único escândalo, o dos sanguessugas, nada menos que 10% dos municípios brasileiros (mais de 500) estavam envolvidos.
Como, então, diante desse cenário pintado com as cores carregadas por dados tão alarmantes e fornecidos por um membro de um dos órgãos de controle interno [113], poderá o indivíduo comum confiar que valerá a pena inflar-se de coragem e acreditar que é seu dever de cidadão apresentar-se às autoridades públicas e formular as denúncias dos atos improbos que tem conhecimento, expondo a si e sua família?
Enquanto houver a obrigatoriedade de identificação do autor da denúncia [114] e, ainda, inexistir a integral observância ao procedimento administrativo e judicial previsto no Capítulo V da Lei nº 8.429/92 [115], haverá o desestímulo à efetivação da denúncia dos atos improbos, justamente em razão da ausência de credibilidade na conduta ética dos servidores e agentes públicos e na integridade pública dos órgãos que formam a Administração Pública atual, bem diferente daquela do tempo em que "o homem que tinha certa nódoa em sua vida era um homem perdido para todo o sempre, as carreiras políticas lhe estavam fechadas"[116].
6.2. FIM DOS PRAZOS IMPRÓPRIOS
Conferindo o constante do art. 17 da mesma Lei nº 8.429/92, quando este reza que "a ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar" [117], fica claro que também na legislação especial há a previsão de prazos a serem cumpridos.
E quando o Código de Processo Civil, através do art. 193, estabelece que "compete ao juiz verificar se o serventuário excedeu, sem motivo legítimo, os prazos que este Código estabelece" [118], reforça a necessidade de observância dos prazos processuais, pelo servidor.
Curiosamente, vem o próprio CPC admitir a possibilidade de ser excedido o prazo processual, o que tem imprimido ares de legalidade para o excesso de prazo do magistrado, tomando-se por referência a forma com que tem sido interpretado o art. 187, que prevê literalmente: "em qualquer grau de jurisdição, havendo motivo justificado, pode o juiz exceder, por igual tempo, os prazos que este Código Ihe assina" [119].
Ocorre que a exceção prevista para os casos excepcionais, devidamente justificados, passou a ser tomada genérica e indistintamente como regra.
Ainda pior, o excesso de prazo admitido no art. 187 de CPC para os juízes é limitado ao mesmo prazo processualmente previsto; no entanto, equivocadamente tem-se consagrado como legal que o excesso de prazo seja tido como impróprio e, assim, se dê indefinidamente, o que não é referendado pelo diploma processual civil.
É certo que se existisse a fiel observância à letra da lei, inexistiria o descontrole com os excessos de prazos; isso, ao menos em tese e no que se refere ao servidor, vez que o art. 194 do CPC estabelece que, uma vez "apurada a falta, o juiz mandará instaurar procedimento administrativo, na forma da Lei de Organização Judiciária" [120].
Ainda tomando-se o CPC como referência, é de se registrar que também sob o juiz pesa o controle dos prazos processuais, conforme art. 198 [121]:
Art. 198. Qualquer das partes ou o órgão do Ministério Público poderá representar ao presidente do Tribunal de Justiça contra o juiz que excedeu os prazos previstos em lei. Distribuída a representação ao órgão competente, instaurar-se-á procedimento para apuração da responsabilidade. O relator, conforme as circunstâncias, poderá avocar os autos em que ocorreu excesso de prazo, designando outro juiz para decidir a causa.
Entretanto, é notório que muitas vezes as leis permanecem apenas no papel. Lamentavelmente, tem sido assim até mesmo quando vem a lei referir-se justamente a quem é conferida a autoridade de fazê-la ser cumprida.
É o caso dos magistrados que vêm sendo considerados como inalcançáveis (inclusive, transparecendo ser um sentimento compartilhado pelos próprios), ainda que sejam objeto do art. 198 acima mencionado, que apresenta providência a ser aplicável ante a ocorrência do excesso de prazo processual.
Essa pseudo-inalcançabilidade que lhes tem sido erroneamente conferida pela doutrina repercute em situação já arraigada nos conceitos processuais com os de prazos impróprios, que se tornou hábito entender serem, em regra, os prazos dos juízes.
Então, percebe-se necessário trazer o conceito de prazos impróprios; assunto sensível, conforme fica evidenciado pela lição de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO [122]:
São impróprios todos os prazos fixados para o juiz, muitos dos concedidos ao Ministério Público no processo civil e quase todos os que dispõem os auxiliares da justiça, justamente porque tais pessoas desempenham funções públicas no processo, onde têm deveres e não faculdades – seria um contra-senso dispensá-las do seu exercício, como penalidade pelo não exercício tempestivo.
Nessa esteira, também é o ensinamento de NELSON NERY JÚNIOR [123]:
Prazos impróprios são aqueles fixados na lei apenas como parâmetro para a prática do ato, sendo que seu desatendimento não acarreta situação detrimentosa para aquele que o descumpriu, mas apenas sanções disciplinares. O ato praticado além do prazo impróprio é válido e eficaz.
Contrariando a própria lei, a doutrina consagrou como prazo impróprio não apenas o fixado ao juiz, mas também "muitos dos concedidos ao Ministério Público no processo civil e quase todos os que dispõem os auxiliares da justiça" [124].
Como fazer-se justiça sem atentar para o fato de que, ainda que o direito não seja imutável; e ainda que não seja uma ciência exata – posto que aplicável ao caso concreto – há que se considerar ser imperativo assegurar e preservar a segurança jurídica.
Esta, tão importante que é para a ordem jurídica, que elevada ao status de princípio básico da administração, a teor do art. 2º da Lei 9.784/99 [125]:
Art. 2º - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
E é ainda explicado por HELY LOPES MEIRELLES [126]:
O princípio da segurança jurídica é considerado como uma das vigas mestras da ordem jurídica, sendo, segundo J. J. Gomes Canotilho, um dos subprincípios básicos do próprio conceito do Estado de Direito. (...) A ele está visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vícios de ilegalidade.
Mas, quando o assunto é improbidade, corrupção, não se pode negar que pouco adianta todos os órgãos de controle interno estarem ativos, se durante o trâmite do processo de investigação de um ato ímprobo, corrupto o mecanismo do próprio objeto da investigação (a improbidade, a corrupção) é ativado para contra-atacar, neutralizando todo o processo, por meio da morosidade do andamento processual; tanto na esfera administrativa, como na judicial.
Ou seja, ao atravancar os processos administrativos e/ou judiciais de investigação e julgamento das raras [127] denúncias, quando os indivíduos envolvidos do esquema corrupto conseguem "engavetar" os processos por tempo suficiente para convencer o achacado a ceder e pagar o valor extorquido; ou fazê-lo entender que o tempo perdido(muitos e longos anos) seja tão extenso, capaz de causar ao achacado prejuízos em valores até superiores ao que haveria dispendido, se tivesse cedido ao achaque [128].
No entanto, se houvesse a implantação de um mecanismo de "estímulo" ao cumprimento dos dispositivos de controle dos prazos processuais já existentes, com a aferição e limitação do tempo total e a fixação de prazos próprios para que os processos administrativos e judiciais tramitassem, inexistiria o "engavetamento" desses processos como artifício para intimidar e pressionar os achacados.
Esses dispositivos de "estímulo" seriam acionados sempre que houvesse o excesso dos prazos nos processos administrativos ou judiciais. Haveria a implantação de um dispositivo de "trancamento", tal e qual ocorre atualmente com as Medidas Provisórias não votadas dentro do prazo de lei.
Com as Medidas Provisórias, o dispositivo de controle é eficaz, capaz não apenas de "trancar" a pauta de votação da Casa legislativa em que se encontrar; mas, ainda, de fazer com que a Medida Provisória perca sua eficácia, se não convertida em lei no prazo limite, vez que após a Emenda nº 32/2001, não mais é possível sua reedição.
No que se refere aos processos administrativos, sob a responsabilidade dos órgãos da Administração, o excesso de prazo processual próprio acionaria o "travamento" na liberação dos repasses de quaisquer verbas para aquele órgão.
Enquanto que noJudiciário, o magistrado que não atentasse para os prazos próprios de trâmite processual, seria penalizado todas as vezes que fosse ultrapassado um prazo processual sob a sua responsabilidade, por meio do acionamento do "travamento" do seu processo de promoção, com a transferência do seu nome para o final das listas de promoção por merecimento ou antiguidade.
Tais "dispositivos" haveriam de ser eficazes, pois atingiriam justamente o objetivo da improbidade e da corrupção: dinheiro e/ou vantagens individuais.
Haveria, porém, uma diferença básica e elementar: afinal, com a aplicação desses "dispositivos" de anti-travamento processual – ao contrário do que ocorreria com a prática do ato de improbidade ou corrupção, através do achaque ao cidadão – o servidor ou agente público improbo não receberia, mas sim perderia dinheiro ou vantagens, em razão da perda da função, com sua exoneração do serviço público; ou de uma chance de promoção funcional; ou, no caso dos gestores dos órgãos da Administração, a perda de prestígio ou popularidade política.
Não haveria injustiças, mas tão somente a aplicação do que já existe em lei: o cumprimento dos prazos processuais.
Caberia aos magistrados e demais gestores dos órgãos da Administração fazer cumprir outra lei, a nº 8.112/90, que prevê expressamente nos arts. 20, §§ 1º e 2º cumulado com o art. 34, parágrafo único, inciso I, que haverá a exoneração do servidor não aprovado no estágio probatório [129] e, desta forma, estariam atentos em manter em suas equipes, exclusivamente, servidores e agentes políticos comprometidos com o resgate da integridade pública e da já desusada conduta ética.