5. Competências na Área Educacional
De início, visualiza-se que a repartição de competências constitucionais referentes à educação, aponta para uma descentralização vertical de competências, ou seja, cooperativa. [10] Já em se tratando dos encargos, visualiza-se caracteres do federalismo cooperativo, designando a integração e cooperação entre os entes que compõem o Estado Federal Brasileiro, no oferecimento da educação fundamental. Na matéria educacional, a Constituição Federal de 1988, bem como a Lei de Diretrizes e Bases (Lei n º 9.394/96), tratando das competências, exprimem diversas situações relevantes, próprias do pacto federativo e suas peculiaridades. A primeira questão que se põe à mostra trata das competências legislativas, o que de pronto, nota-se a supremacia da União em relação aos Estados-membros, Distrito Federal e os Municípios.
Tanto a Lei de Diretrizes e Bases como as normas gerais de educação, são leis de expressão e alcance nacional, e por conseqüência, ambas possuem uma frágil distinção uma da outra. Isto reflete de forma direta na possibilidade dos Estados-membros exercerem a competência legislativa suplementar disposta no art. 24, §§ 1 º, 2 º, 3 º da Carta Magna de 1988, a fim de atender as peculiaridades de cada região (RANIERI, 2000, p. 90). Partindo deste pressuposto, convém esclarecer que o princípio estabelecido pela Constituição Federal de 1988, é o do federalismo cooperativo e de integração, apesar da hipertrofia da União em determinadas matérias. Assim sendo, em se tratando da área educacional, a uniformização de interesses e a coordenação de ações são primordiais para que se alcance o fim desejado pela Constituição: educação fundamental pública, gratuita e universal para todos os cidadãos como dever do Estado (RANIERI, 2000, p. 96). No entanto, a distribuição de competências materiais, é sedimentada nos §§ 1 º, 2 º, 3 º do art. 211 da CF/88. Vejamos:
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1º - A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade de ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. § 2º - Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. § 3º - Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.
Ainda no art. 211, em seu § 4 º, é asseverada a atuação em regime de colaboração entre os Estados-membros e Municípios, objetivando a universalização do ensino obrigatório. Assim, nas competências materiais privativas, Nina Beatriz Ranieri (2000, p. 98) expõe o seguinte quadro:
À União compete elaborar e executar planos de desenvolvimento econômico e social (art. 21, IX); intervir nos Estados e no Distrito Federal, em hipótese de não aplicação , na educação, do mínimo exigido da receita resultante de imposto estaduais, na forma do art. 34, VII, "e"; exercer função redistributiva e supletiva, de forma a garantir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade de ensino, mediante assistência técnica e financeira aos Estados Distrito Federal e Municípios, em todos os níveis de ensino (art. 211, § 1º); aplicar na manutenção e desenvolvimento do ensino dezoito por cento da receita resultante de impostos, no mínimo (art. 212); bem como organizar o seu sistema de ensino e o dos territórios (art. 211, § 1º), financiar as instituições de ensino público federais; autorizar e avaliar os estabelecimentos de ensino de seu sistema (art. 206, VII), inclusive os particulares (art. 209, II).
No campo das competências legislativas educacionais, é estabelecida à União competência privativa na legislação sobre Diretrizes e Bases da Educação Nacional, conforme teor do art. 22, XXIV da CF/88. Já aos Estados-membros e Distrito Federal, restritivamente ficam reservadas as competências concorrentes para legislar sobre educação mediante normas gerais, de acordo com o art. 24, IX da CF/88. Apesar dos Estados-membros exercerem competências não vedadas pela Constituição (art. 25, § 1º.), sua competência neste aspecto, é restringida a legislar sobre normas complementares para os seus Sistemas de Ensino. Aos Municípios ficou caracterizada situação semelhante, legislando apenas sobre assuntos de interesse local (art. 30, I da CF/88 e art. 11, III da LDB), no entanto, aos Municípios em se tratando de assuntos educacionais, não ocorrerá suplementação, visto que, o caput do art. 24 da CF/88 não menciona tal ente federativo. Neste parâmetro "nem as normas gerais, nem a lei de diretrizes e bases podem invadir a esfera própria das demais pessoas políticas, nem versar sobre matéria alheia aos encargos atribuídos à União, sob pena de incompetência absoluta" (RANIERI, 2000, p. 101).
Partindo do pressuposto de que as normas nacionais possuem caráter geral, tanto a LDB, bem como, as normas gerais de educação, se diferenciam apenas no seu aspecto formal. Sobre esta questão, Nina Beatriz Ranieri (2000, p. 102-103) ressalta:
A competência privativa da União para legislar sobre lei de diretrizes e bases da educação, prevista no artigo 22 da Constituição Federal, resulta da repartição horizontal de competências legislativas. Tem-se por efeito traçar a esfera da autonomia da União, criando-lhe uma área de atuação diferenciada e delimitada, em relação às competências dos Estados e Municípios. [...] Já a competência para editar normas gerais de educação decorre da repartição de competências em sentido vertical: tratando-se de matéria submetida à legislação concorrente entre as diversas pessoas políticas, o que se verifica é o regramento sucessivo, em graus distintos.
Em nosso Federalismo, a partir da Carta Política de 1988, nota-se que a competência concorrente é definida por dois tipos de legislação, uma genérica e outra suplementar. Como já se ressaltou anteriormente, no tópico sobre repartição de competências, se ocorrer a ausência de normas gerais editadas pela União, caberá aos Estados, exercer capacidade legislativa plena (art. 24, § 3º.), sendo que, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário conforme o art. 24, § 4º da CF/88 (ROCHA, 1996, p. 242-243).
Nina Beatriz Ranieri (2000, p. 107), alerta que não há hierarquia das normas gerais de educação e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional sobre normas suplementares estaduais, uma vez que "apenas a forma e a extensão do tratamento dado à matéria educacional é que podem indicar a generalização ou não da norma." Verifica-se que a legislação como a LDB é uma lei nacional que se integra a todos os Sistemas de Ensino, haja vista o que dispõe o art. 23, XXIV da CF/88 (FERREIRA FILHO, 1990, p. 105). Neste diapasão, mister se faz a lição de José Afonso da Silva (2000, p. 503), em relação à hermenêutica legislativa educacional, mais precisamente em relação à legislação concorrente e a questão da LDB e das normas gerais de educação. Veja-se:
[...] a Constituição foi, as vezes, redundante. Por exemplo, no art. 22, XXIV, dá como privativo da União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, enquanto no art. 24, IX combinado com o § 1º, declara caber-lhe legislar sobre normas gerais de educação. Não há nisso incoerência, como pode parecer. Legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional e sobre normas gerais de educação somam, no fundo, a mesma coisa.
O art. 22, § único da CF/88 assevera que Lei Complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre determinadas questões que sejam específicas nas matérias do referido artigo, no caso, também da educação. Em relação a isso, levanta Nina Beatriz Ranieri (2000, p. 112) a seguinte indagação:
Ora, se a União não pode disciplinar questões específicas da matéria de educação, como poderá transferir esta competência? Se assim não fosse, considerando-se a competência dos Estados para legislar específicas de educação, independente de qualquer delegação, na hipótese dos §§ do artigo 24, IX, poder-se-ia concluir que a competência para legislar sobre diretrizes e bases da educação encontra-se restrita apenas à União, mesmo não tendo competência exclusiva. Acentuar-se ia, desta maneira, a prevalência da União sobre os Estados, no plano legislativo educacional, ainda que a União não possa exaurir a matéria em sua totalidade e ainda que aqueles últimos não necessitem de delegação legislativa para regular os sistemas locais, já que haurem a sua competência diretamente da Constituição.
Denota-se no âmbito educacional algumas interpretações dúbias em relação às competências legislativas, mais precisamente no que tange a aplicação equivocada da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional pela União, tendo por conseqüência prejuízos para a autonomia dos Estados. [11] Portanto, o que se conclui é que a competência para legislar sobre normas gerais da União, não exclui a competência suplementar dos Estados-membros, conforme o § 2º. do art. 24 da CF/88, que possuem autonomia em seus Sistemas de Ensino, apesar da sua inércia em legislar sobre educação, o que vem a acarretar a prevalência da União Federal na matéria educacional.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente artigo, dentro do limite a que se propôs, tratou de demonstrar o federalismo e a educação na Constituição de 1988, designando as repartições de competências na matéria educacional e suas intercorrências no Sistema de Ensino, buscando efetivar determinada sistemática para matéria.
Tomando por base, vários referenciais teóricos acerca do Estado Federal e de Direito Constitucional, chegou-se a conclusão de que os Sistemas de Ensino são autônomos, sendo que, não há hierarquia entre os sistemas da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios. O federalismo possui como princípio norteador a repartição de competências na organização político-administrativa do Estado, conforme exprimido nas suas origens e teorias, bem como, na sua evolução histórica. O Estado Federal Brasileiro não foge à regra, porquanto sua evolução foi marcada por constantes interfases de descentralização de poder através das competências, sendo ora mais centralizado, ora mais descentralizado. Conseqüentemente, em relação ao direito à educação como dever estatal, em que pese à supremacia da União, a efetivação deste verdadeiro direito fundamental social e direito público subjetivo, é obrigação do Poder Público como um todo, atuando de forma integrada para garantir tal direito.
A educação é uma das principais áreas sociais como encargo do Estado. Neste óbice, o direito educacional assume diversas peculiaridades dentro do campo de atuação dos entes componentes da federação, através dos seus Sistemas de Ensino. A repartição de competências assinaladas pela Constituição visa o equilíbrio do pacto federativo, externando um federalismo cooperativo, a fim de que não haja a quebra de tal pacto. Especificamente nas competências educacionais, a Constituição Federal de 1988, externou a ação integrada de todos os sistemas para garantir o direito à educação, sem prevalência de uns sobre os outros. Ocorre que a União possui vasta competência material e legislativa, no entanto, não é descartada a atuação de legislar supletivamente em determinados campos de poder, como no caso da educação. Apesar disto, a União assume quase que total competência na área educacional, em virtude da inércia do Estado-membro em legislar questões específicas para os seus Sistemas de Ensino.
No âmbito do federalismo, a educação tem posição garantida na atuação do Poder Público através de todos entes componentes da federação, através dos sistemas de ensino e da competência inerente a cada um, através de um federalismo de cooperação, tendência contemporânea do Estado Federal como organização político-administrativa, apesar da inércia do Estado em legislar supletivamente para seu sistema educacional conforme a Constituição prevê no art. 24, § 2º da Constituição Federal de 1988.
O federalismo e a educação a partir do Direito Constitucional, é uma temática interligada e que nos mostra que se os entes da federação não atuarem conforme às repartições de competências assinaladas pela Lei Maior de 1988, gerar-se-á questões de ordem prática equivocadas na efetivação e atuação dos Sistemas de Ensino.
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Notas
- Ensina Hans Kelsen (2000, p. 461), que o crescente controle federal é favorecido por circunstâncias que designam também as tendências rumo ao controle da vida econômica do Estado e do desenvolvimento do capitalismo estatal.
- Segundo Pinto Ferreira (1991, p. 265), "a área atual do Brasil é de 8.516.050 km2; é uma dos maiores países do mundo, com um território rico em recursos naturais e quase todo ele aproveitável, sem desertos, nem geleiras. Poucas nações do mundo lhe são superiores em área territorial contígua, e mesmo assim algumas delas têm uma grande porção de terra sem aproveitamento."
- O uso da expressão Estados Unidos do Brasil, claramente baseado no modelo norte-americano, o que, conforme ensina Carmem Lúcia Antunes Rocha, "não se prestava à utilização por aqui, vez que a formação histórica de ambos os opunha (aquele formado pela união de Estados Soberanos e esse pela descentralização do poder antes unificado)" (ROCHA, 1996, p. 214).
- O regime quadripartita, era aquele caracterizado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, acrescido do Poder Moderador. Já no regime tripartita não existe o Poder Moderador, designando a clássica divisão de Montesquieu.
- O professor mineiro Raul Machado Horta (2003, p. 323), faz a seguinte observação: "É criticável, de modo geral, a redação que as Constituições Federais brasileiras vêm dando ao artigo que trata da composição da República Federativa. Além da inclusão dos territórios nas Constituições anteriores, e a dos Municípios, na Constituição de 1988, como entes da República Federativa, nota-se o esquecimento da União Federal na composição federativa."
- Note-se que todos os dispositivos legais citados são da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
- Estudando o federalismo a partir da República Federal da Alemanha, Enoch Alberti Rovira (1986, p. 25) verifica que o federalismo cooperativo se externa através da mudança do centro de gravidade governamental, passando da separação para coordenação, constituindo um novo equilíbrio na Federação.
- A título de elucidação, normas programáticas conforme Eros Roberto Grau (1988, p. 130), são aquelas que "ao invés de se definirem em fins concretos a serem alcançados, contém princípios e programas (tanto de conduta, quanto de organização), bem como, princípios relativos a fins a cumprir [...], existem apenas na esfera constitucional."
- Para um estudo aprofundado sobre as questões relativas à autonomia universitária, é pertinente consulta às seguintes obras: RANIERI (2000, p. 215-247); e MALISKA (2001, p. 261-281).
- A repartição vertical de competências é aquela que faz a distribuição de uma mesma matéria entre os variados níveis, do geral ao particular, entre os entes que compõem o Estado Federal Brasileiro. São as chamadas competências concorrentes. Ao contrário, a repartição horizontal de competências, designa uma determinada área para cada ente estatal disciplinar alguma matéria. São chamadas de competências privativas e comuns.
- Exemplo dessas interpretações em relação às interferências legislativas do poder federal em matéria suplementar dos Estados se refere nas questões relativas à avaliação de universidades estaduais pelo governo federal e sua interligação com a autonomia do sistema de ensino estadual. Outra questão é referente à composição de colegiados de universidades estaduais públicas e a interpretação do § único art. 56 da LDB e o art. 206, VI, da CF/88 (RANIERI, 2000, p. 113-116).