Resumo; Abstract; Introdução; 1. O Estado Federal: conceitos, origens e teorias; 2. O Estado Federal Brasileiro: resgate histórico; 3. O Federalismo Brasileiro na Constituição de 1988 e a repartição de competências; 4. A Educação na Constituição Federal de 1988; 5. Competências na Área Educacional; Considerações Finais; Referências Bibliográficas.
RESUMO
O presente artigo investiga a influência do federalismo na educação e nos sistemas de ensino a partir da Constituição Federal de 1988. Neste aspecto, demonstram-se as mudanças na historicidade do Estado Federal, a fim de revelar a evolução no federalismo brasileiro. Especificamente, a partir da organização político-administrativa do Estado Federal Brasileiro, conclui-se que a repartição de competências entre os entes que compõem a federação, designadas pela Constituição Federal de 1988, influencia diretamente no campo de atuação do Poder Público na área educacional, inclusive em relação aos Sistemas de Ensino. Diante disso, a educação como dever do Estado e verdadeiro direito fundamental social possui, a partir do federalismo cooperativo, papel de destaque no atual texto constitucional.
(Palavras-chave): Federalismo; direito à educação; repartição de competências
ABSTRACT
The present article investigates the influence of the federalism in the education and in the education systems starting from the Federal Constitution of 1988. In this aspect, the historical changes of the Federal State are demonstrated, in order to reveal the evolution in the Brazilian federalism. Specifically, starting from the political-administrative organization of the Brazilian Federal State, it is ended that the partition of competences among the beings that compose the federation, designated by the Federal Constitution of 1988, it influences directly in the field of performance of the Public Power in the educational area, besides in relation to the education systems. Before that, the education how to owe of the State and true social fundamental right possesses, starting from the cooperative federalism, prominence paper in the current constitutional text.
INTRODUÇÃO
O objetivo do presente artigo é apresentar aspectos sobre o federalismo relacionados à educação na Constituição Federal de 1988, buscando externar toda sua relevância no campo jurídico-constitucional das repartições de competências e conseqüentemente nos Sistemas de Ensino.
A Constituição Brasileira de 1988 adota o regime federalista, ou seja, o Estado Federal como forma de organização político-administrativa, o que gera indiscutivelmente a descentralização do poder e a repartição de competências entre a União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, todos entes componentes da Federação nos termos dos arts. 1º e 18 da Constituição Federal de 1988. A educação como direito de todos e dever do Estado e da família (art. 205 da CF/88), interligado com a forma de organização do Estado brasileiro, faz com que o papel do Poder Público seja de extrema importância no sentido de garantir o direito à educação, verdadeiro direito fundamental social, atuando positivamente através de todos os entes da Federação de forma integralizada dos seus Sistemas de Ensino.
Apesar da hipertrofia da União na sua enorme gama de competências, a nossa Lei Maior de 1988 demonstrou um novo Estado Federal, caracterizado pelo federalismo cooperativo, designando a tendência mundial dos países que adotam o Estado Federal como forma de organização. Esta nova concepção de Estado Federal visa a ação coordenada e integrada da União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios para garantir determinados direitos, dividindo funções e competências, como por exemplo, no campo educacional. No entanto, a Constituição Federal quando dividiu os campos de atuação dos entes componentes da federação, previu a competência legislativa supletiva para os Estados-membros (art. 24, § 2º da CF/88). Diante disto, à ausência de legislação estadual supletiva acaba por completar a prevalência da União ocupando o vácuo de poder na matéria educacional, enfraquecendo, de certa forma o pacto federativo. A educação provavelmente não é considerada como um dos principais campos de atuação dos Estados-membros, que possuem autonomia dos seus Sistemas de Ensino.
Assim, a presente investigação científica procura apresentar o tema de forma clara e concisa, a fim de demonstrar que os dispositivos constitucionais que permeiam a matéria acerca do Federalismo e a educação, sejam interpretados com certa sistemática, buscando a racionalização do problema, constituindo uma perspectiva hermenêutica adequada do texto constitucional, desde a sua historicidade até a sua exegese contemporânea.
1. O Estado Federal: conceitos, origens e teorias
Não se pode falar em Estado Federal, sem antes discorrer brevemente sobre a forma unitária de Estado. Segundo Celso Ribeiro Bastos (1999, p. 189), "o Estado Unitário é a forma mais comum de Estado. Nele, os órgãos que exercem a soberania nacional são unos para todo o território." J. J. Gomes Canotilho (2002, p. 359) ensina que no Estado unitário estão agrupadas as competências tipicamente estatais com suporte único para a representação externa, defesa, justiça etc.
O poder do Estado Unitário é tão absoluto como de uma pessoa, se efetivamente as três esferas de poder estão de acordo, conforme preconizava Hobbes, acerca da representação mista dos governos (HOBBES apud BOBBIO, 1991, p. 52). Outra marca do Estado Unitário, é a sua indivisibilidade, conforme descreve Francisco Bilac M. Pinto Filho (2002, p. 08-09):
Este tipo estatal, ainda que reconheça a existência de regiões delimitadas, constitucionalmente se trata de um Estado único, sem divisões internas. A mudança na caracterização de regiões, por necessidades administrativas, é indiferente a organização do Estado unitário, pois as ordens e relações continuam emanando do órgão central.
Já o Estado Federal basicamente é caracterizado sob duas formas de poder: o central e os regionais, que assumem diversas nomenclaturas (províncias, Estados-membros, Cantões ou Landers), cada um com competências próprias, de acordo com a Constituição Federal, eis que, ocorre a descentralização político-administrativa. No Estado moderno, até poucos anos atrás, à descentralização correspondia ao Estado Federal e a centralização relativa ao Estado Unitário. Hans Kelsen (1976, p. 419) escreve que:
Uma comunidade jurídica centralizada é aquela cujo ordenamento consta única e exclusivamente de normas jurídicas que valem para todo território do Estado, enquanto uma comunidade jurídica descentralizada é, igualmente, aquela cujo ordenamento consta de normas que apenas vigoram para domínios parcelares.
Conforme J. J. Gomes Canotilho (2002, p. 361), de certa forma, tanto o Estado Unitário quanto o Estado Federal, pressupõe o surgimento de governos locais, que podem se auto-organizar, incluindo os poderes políticos, buscando sempre os interesses próprios dos cidadãos locais. Várias organizações sociais e políticas têm utilizado a palavra ‘Federação’ para balizar suas acepções, entretanto, o federalismo, que vem do latim foedus, foederis, designa pacto, união, aliança, tendo a dimensão de pluralidade, sendo largamente usado na matéria constitucional.
Apesar de o Estado Federal, também chamado de Federalismo, não ser conhecido nas sociedades políticas da antigüidade, foi nas cidades da Grécia antiga que apareceram alguns traços marcantes do Estado Federal ou Federalismo. Não obstante o surgimento no século XVIII da forma federativa dos Estados Unidos, "muitos autores passaram a ocupar-se dos estudos sobre o Federalismo na Grécia, comparando-o com o adotado na nova república, onde viam uma verdadeira forma de organização federativa" (LE FUR apud BARACHO, 1986, p.12).
A natureza e a origem do Estado Federal acabaram por externar diversas concepções e teorias sobre a temática referida. A doutrina procurou dissecar o assunto, fazendo com que, conforme as palavras de Pinto Ferreira (1991, p. 262), "rios de tinta fossem utilizados para a elucidação do federalismo."
A ‘Teoria do Federalista e de Tocqueville’, também conhecida por ‘Teoria da Dupla Soberania’, defendida por Hamilton, Madison e Jay, bem como, por Tocqueville, designa que o Estado Federal é junção de uma ordem jurídica dual, em que se encontra de um lado a União e outra, dos Estados-membros. Desta teoria, chega-se a conclusão de que o Estado Federal é "uma forma híbrida entre o Estado Unitário e a Confederação" (FRIEDE, 1994, p. 104).
A ‘Teoria de Jellinek’, alertava que o Estado Federal é verdadeiramente permeado de soberania, instituído por diversos Estados, tendo seu poder originado da união dos Estados-membros (JELLINEK, 1954, p. 577). Outra teoria de grande discussão na doutrina, é a ‘Teoria da Escola de Viena’, iniciada pelos ensinamentos de Kelsen. Basicamente, designa-se três planos, de ordens jurídicas existentes: a) a Constituição total (Gesammtverfassung); b) a União (Bund); c) e a dos Estados-membros (Laenders) (apud FERREIRA, 1991, p. 263). Para a Escola de Viena, nenhuma dessas três ordens jurídicas se sobrepõe à outra, porque correspondem à competências distribuídas soberanamente. Daí o surgimento das concepções históricas do Estado Federal, representadas pelas grandes matrizes deste tipo de organização político-adminsitrativa, através da formação do Estado Federal Suíço, bem como, da formação do Estado Federal Norte Americano. O Federalismo de ambos é considerado como alguns dos principais marcos iniciais do que vem a ser o Estado Federal contemporâneo.
Na doutrina do Estado Federal, um dos pontos de surgimento do federalismo, apareceu através da Confederação Helvética, celebrada em 1291 entre três Cantões suíços. Apesar do pacto de 1291 ser considerado o início do Federalismo suíço, é no século XIX, junto com o surgimento do Estado Federal americano que o território suíço ganha ares de uma organização federalista com seu espaço territorial definido. Interpretando as lições de Hanspeter Kriesi (1998, p. 50), Francisco Bilac M. Pinto Filho (2002, p. 33) ressalta a característica do Estado Federal suíço, ao escrever que "como nações que um dia foram independentes, os cantões suíços não fugiram à regra de descentralização que caracteriza federações formadas de Estados soberanos: um federalismo de agregação".
Destarte, os Estados Unidos da América é que representam verdadeiramente a grande matriz do Federalismo. Em toda a história da humanidade, nunca se viu nada igual como o processo de concretização do Estado Federal norte americano. Alexis Tocqueville (1998, p. 36) descreve: "a América é o único país em que se pode assistir aos desenvolvimentos tranqüilos e naturais de uma sociedade em que foi possível precisar a influência pelo ponto de partida sobre o futuro dos Estados."
Em 1776 foi proclamada a independência das treze colônias situadas no solo americano, transformando-se em Estados dotados de soberania e independentes, estabelecendo uma relação interestatal entre as colônias que compunham confederação americana. Naquela época, tornaram-se públicos os artigos de Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, que foram publicados na imprensa, onde certo tempo depois foram reunidos na obra ‘O Federalista’, que destaca as verdadeiras matrizes do pensamento político e constitucional da América, influenciando de sobremaneira no modelo de Estado Federal Norte Americano (ALMEIDA, 2000, p. 21).
Promulga-se então, na Convenção de Filadélfia, a Constituição de 1787, compilada na forma do Estado Federal, com a existência de um poder central, independente dos Estados, mas com poderes enumerados, sinteticamente traduzidos que a Federação com seus poderes delimitados, não ultrapassando suas competências, garantindo aos Estados as suas autonomias. Segundo James Madison (1984, p. 138), as vantagens da forma federal republicana, era de que os gritos populares seriam diluídos pelas representações em uma assembléia de representantes, exprimindo o bem comum, mas sem uma participação popular direta de forma extrema.
Basicamente, estas características do federalismo norte americano, nos levam a crer que este sistema constitucional governamental, foi inédito no final do século XVIII, delineando que a federação deve ser primeiramente, produto do desejo e da força de todos, mas, uma vez formada, por maiores que sejam suas disparidades, não pode ser mais dissolvida, dando origem ao Federalismo Dual, demonstrando com clareza a divisão de poderes entre o Estado Federal e o Estado Federado.
Sem embargo, a forma como se externa a historicidade do federalismo americano, reflete a sua efetividade governamental e política. Bernard Schwartz (1984, p. 77) anota que apesar do crescente controle federal, [01] "os estados americanos continuaram a ter um papel vital na garantia de valores que até mesmo um federalismo diluído ainda possuirá."
2. O Estado Federal Brasileiro: resgate histórico
Pela própria historicidade brasileira, é mister ressaltar que o nosso país possui vocação para o federalismo. O Brasil é um dos maiores países do mundo em extensão territorial, designando uma verdadeira nação continental, com uma grande diversidade cultural, o que nos encaminha de certa forma, para uma descentralização. [02]
Segundo Paulo Bonavides (2000, p. 327), a evolução constitucional brasileira é caracterizada por três fases históricas, identificadas através dos valores políticos, jurídicos e ideológicos que influenciaram na caracterização formal das instituições:
A primeira, vinculada ao modelo constitucional francês e inglês do século XIX; a segunda, representando já uma ruptura, atada ao modelo norte-americano e, finalmente, a terceira, em curso, em que se percebe, com toda a evidência, a presença de traços fundamentais presos ao constitucionalismo alemão do corrente século.
Durante o Império, o Estado brasileiro foi durante 389 anos, um Estado unitário e autoritário. No início de 1532, o Brasil colonial demonstrou a primeira divisão administrativa, através das Capitanias Hereditárias. Somente com a elevação do Brasil a Reino Unido (1815-1822), as Capitanias Hereditárias foram elevadas à Categoria de Províncias (PELEGRINI, 2000, p. 37).
Posteriormente, em 1834, garantiu-se alguma autonomia as Províncias através da edição de um Ato Adicional, que determinava uma descentralização das Províncias. Escreve Felisberto Freire (1983, p. 109), que "para resistir à conquista da autonomia local recorrer-se à necessidade da interpretação do Ato Adicional, que ficou mutilado pelo modo por que foi executado na prática."
Em 15 de novembro de 1889, foi proclamada a República Federativa do Brasil, constituindo a reunião das Províncias, nos Estados Unidos do Brasil, [03] cunhando um importante momento histórico no constitucionalismo brasileiro, mudando a organização formal, desta vez, cristalizada na influência do modelo norte-americano.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1891, abandonou-se o "regime quadripartita vigente no Império de inspiração de Benjamin Constant, para agasalhar a doutrina tripartita de Montesquieu" (SILVA, 2000, p. 80-81). [04] Ruy Barbosa (1932, p. 52) preconizou que a "federação é o governo da Província pela Província, num país onde a legalidade proclama o Governo da nação pela nação."
No ano de 1926, foi promovida uma reforma constitucional, onde Raul Machado Horta (1964, p. 155), sustenta que a autonomia do Estado-membro, "perdeu a plenitude originária, para sofrer o contraste normativo das regras limitadoras da Constituição Federal, a partir de 1926." Após este período, eclodiu a revolução de 1930, marcando uma nova fase da história constitucional brasileira, quebrando a hegemonia coronelista, que se perfazia no controle da política no cenário nacional, principalmente através de São Paulo e Minas Gerais, a chamada política ‘café com leite’. Escreve Edgard Carone (1976, p. 161) que "pela primeira vez na nossa história, as oligarquias agrárias compartilham do poder com a classe média."
Percebe-se também uma mudança no federalismo brasileiro, abandonando o federalismo dual, que era caracterizado pela clássica formação dos Estados-membros e o Governo Federal, ambos soberanos, atuando sem hierarquia de poder, designando a nova Constituição de 1934, com notada supremacia da União na organização político-administrativa do país. Nesse diapasão, Fernanda Dias Menezes de Almeida (2000, p. 56) alerta que a distribuição de competências na Carta Magna de 1934, "externou competências privativas da União, competências remanescentes dos Estados e competências legislativas concorrentes, a exemplo do que previa a Constituição alemã".
Surge então, o golpe de Estado em novembro de 1937, o chamado "Estado Novo". A nova Carta Magna de 1937, segundo Pontes de Miranda (1938, p. 13), "é uma filha da Constituição de 1934." Em síntese, a Constituição de 1937, fortaleceu em muito o Poder Executivo, que era centralizado através das decisões do Presidente da República Getúlio Vargas, atribuindo ao mesmo uma intervenção mais direta na criação de normas e leis, podendo expedir decretos-leis, reduzir a atividade legislativa do parlamento, caracterizando um governo de ideologia unitarista, atentando principalmente à Federação.
Em 18 de setembro de 1946 é promulgada a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, restaurando o regime constitucional fundado no ‘Estado de Direito’, designando a característica democrática e federativa já experimentada na Carta de 1934. Estabeleceu-se a autonomia dos Estados-membros, sendo concebido aos Municípios autonomia político-administrativa, fato que somente foi deixado de lado na primeira Constituição republicana. Numa reflexão prévia, pode-se chegar a conclusão que a Carta Constitucional de 1946 foi a melhor elaborada desde a inauguração da República. Na avaliação de Francisco Bilac M. Pinto Filho (2002, p. 143), reafirmou a cooperação entre União e Estados-membros, mas não perdeu a centralidade da Governo Federal, característica intrínseca do nosso federalismo.
Entretanto, após os militares assumirem o poder em 1964, sucedeu-se uma série de Atos Institucionais, até que no dia 24 de janeiro de 1967 foi promulgada a nova Constituição Federal (HORTA, 2003, p. 60). A Carta Maior de 1967, nitidamente influenciada pela Constituição de 1934, demonstrou demasiada centralização, enaltecendo o "fortalecimento da União, em verdade, travestiu o robustecimento do Poder Executivo Central" (PINTO FILHO, 2002, p. 153). Baseada no modelo autoritário a teor do estilo ‘linha dura’ de Estado imposto pelos militares, a Constituição de 1967 indubitavelmente caminhava no sentido da Ditadura. Na questão das divisões de competências, o art. 8º enumerou as amplas competências materiais e legislativas da União. A Constituição de 1967 teve curto período de vida, mais precisamente até 13 de dezembro de 1968 com o AI 5, rompendo com a ordem constitucional, externando de fato a Ditadura e a centralização absoluta.
Promulga-se a Emenda Constitucional nº 1, entrando em vigor no dia 30 de outubro de 1969. Raul Machado Horta (2003, p. 63) anota que a partir da Emenda Constitucional de 1969, "a Constituição tornou-se um texto desfigurado e retalhado na fragmentação das emendas constitucionais." Em se tratando de características de Estado Federal, o AI n º 5 e a Emenda de 1969 acabaram por inserir na administração pública brasileira um centralismo e autoritarismo nunca visto antes, restringindo as liberdades civis, as representatividades políticas, externando um autoritarismo, quase como se fosse um Estado unitário. Posteriormente o Brasil conheceria a nova Constituição Federal da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, designando um novo Estado Federal na sua essência.
