3 - A TRANSFERENCIA DE RECURSOS MONETÁRIOS E AS PRINCIPAIS AGÊNCIAS DE CRÉDITO INTERNACIONAL.
GUIDO F. S. SOARES (1994, p. 170) embora reconheça a dificuldade de se conceituar o fenômeno, entende que a transferência dos recursos entre países, seja da forma bilateral ou multilateral, recebe o nome de Cooperação Técnica Internacional.
O plano de desenvolvimento econômico das Nações Unidas se desenvolve basicamente através de projetos de cooperação técnica internacional, sendo esta entendida pelo Ministério das Relações Exteriores do Brasil e pela ABC – Agencia Brasileira de Cooperação a ele vinculada, como "um instrumento especifico pelo qual países e/ou organismos internacionais transferem conhecimentos e técnicas dentro de um processo planejado de mudanças, associado às prioridades de desenvolvimento sócio-econômico e articulado com a política externa do País" (PLONSKI, p. 372).
A Cooperação Técnica Internacional pode se dar através de duas espécies, sendo a segunda a que interessa especificamente ao objeto do presente trabalho:
a) a transmissão de conhecimentos (nas formas de assistência técnica de transferência de tecnologia) e b) transferência de capitais (que tomam as formas de transferência via organismos do Sistema da ONU, ou seja, das organizações especializadas da ONU, transferência de organizações regionais, portanto formas de cooperação multilateral; ou ainda as formas de transferência direta dos Estados remetentes, e aqueles representadas pela atuação dos bancos privados, isoladamente, ou, como ocorre na atualidade, em formas consorciadas, tais como os empréstimos de bancos sindicalizados, que nada mais são de que operações bilaterais: de um lado o Estado, ou alguém por ele ou no seu lugar, e de outro, um grupo de bancos privados liderados por um banco, que aparece como principal condutor do processo de empréstimo). GUIDO F. S. SOARES, 1994, p. 173)
Seja da forma multilateral, seja da forma bilateral, a transferência de capitais entre os ditos países do norte para os países do sul é o principal instrumento para "promover o progresso econômico e social de todos os povos" tal como previsto no preâmbulo da Carta das Nações Unidas. Os projetos locais de cooperação técnica internacional não se efetivam sem o recurso monetário necessário. Todavia, os Organismos e Agências internacionais de crédito somente aprovam a remessa de recursos para os governos locais quando o governo central (principal avalista desses) tenha possibilidade de cumprir as condições financeiras e econômicas, sendo de suma importância o atestado de boa conduta na condução dos negócios internos dado pelo Fundo Monetário Internacional. Este, na verdade, funciona como uma avalista indireto e incidental dos contratos de empréstimo internacional entre os bancos privados e os países em desenvolvimento.
A bem da verdade, o FMI não foi criado com este objetivo. Quando de seu surgimento nos Acordos de Bretton Woods de 1944 ele tinha duas grandes missões: "a) favorecer a cooperação monetária internacional entre os membros participantes do FMI, a fim de se criar e se manter um sistema monetário mundial estável e capaz de favorecer o crescimento do comercio internacional; b) ajudar os Estados a reduzir os desequilíbrios temporários de suas balanças de pagamentos, fornecendo-lhes assistência monetária condicionada a requisitos prévios e de maneira temporária". Longe estavam as questões de cooperação internacional e muito mais longe a sua atuação de auxilio aos países em desenvolvimento na busca de recursos monetários. (GUIDO F. S. SOARES, 1994, p. 196).
Contudo, a partir do acesso maciço dos novos Estados às organizações internacionais, a partir de 1960, com as crises no sistema das relações comerciais internacionais dos anos 70 (desvalorização unilateral do dólar dos EUA, às voltas com déficits persistentes, e os choques da crise do petróleo na economia mundial, em 1973 e 1974) e a persistência das situações dificultosas estruturais dos países em desenvolvimento e por pressão destes, o FMI se transforma numa das principais instituições internacionais dentro do Sistema das Nações Unidas, para remediar as dificuldades estruturais das balanças de pagamentos, bem como para fornecer capitais a médio prazo. (...) O FMI tornou-se o principal organismo para os países em desenvolvimento, no sentido de: a) remediar as dificuldades estruturais de suas balanças de pagamentos; b) fornecer-lhes capitais de médio prazo; c) funcionar como mecanismos de atestação de boa conduta na condução dos negócios internos, como avalista indireto e incidental nas relações entre os países em desenvolvimento e os bancos privados da comunidade financeira internacional. (GUIDO F. S. SOARES (1994, p. 196-197).
Portanto, sem o aval e o atestado de boa conduta do Fundo Monetário Internacional nenhum contrato de empréstimo internacional será concedido aos governos locais, que dependem, neste aspecto, diretamente da política externa adotada pelo governo central. No caso do Brasil isto não parece ser mais um problema. Na busca de uma maior competitividade econômica no comercio mundial, desde a década de 90, o Brasil adotou uma política externa que concedeu-lhe uma imagem de confiabilidade no cenário internacional, vivendo o seu apogeu nos dias atuais. Como conseqüência a agência Fitch Ratings a elevou em 29 de maio de 2008 (data de sua ultima alteração) o rating [07] soberano do Brasil de probabilidade de inadimplência, tanto em moeda estrangeira como em moeda local, de pagamento de empréstimo em longo prazo e de curto prazo de BB+ para BBB- [08] (o melhor rating é AAA). A elevação do "rating" favorece o fluxo de recursos para o país e contribui para que este pague juros menores quando for buscar recursos no exterior.
Percebe-se, assim, que o Brasil hoje é considerado pelas agências internacionais um país seguro para se investir, sendo que neste ponto os governos municipais contam com a confiabilidade de seu principal avalista, quando forem negociar seus contratos de empréstimo junto aos Organismos Multilaterais de crédito externo.
O Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão do Brasil, através da sua Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) publicou a Portaria nº 540, de 2005 que apresente o "Manual de Financiamento Externo" para o Setor Público, onde estão previstos todos os procedimentos do direito interno brasileiro para a aquisição de financiamentos internacionais, além de apresentar todos os Organizamos Multilaterais e as Agências Governamentais de crédito que financiam projetos no Brasil. [09]
Passa-se, então, a uma breve consideração sobre cada um deles na ordem como foram apresentadas na aludida Portaria, a fim de demonstrar as enormes possibilidades de captação de recursos externos que contam os Municípios brasileiros. Tratar-se-á apenas de uma apresentação de suas linhas gerais, tendo em vista que cada uma destas agências possui uma grande variedade de políticas próprias de contração e condições especificas de financiamento, cuja descrição detalhada iria alongar demais o presente trabalho, além de prejudicar sua linha de raciocínio. [10] Todavia, no que concerne aos procedimentos internos e a legislação do Direito brasileiro, serão detalhadas nos próximos capítulos.
São estes os Organismos Multilaterais e as Agências Governamentais estrangeiras com as quais o Brasil mantém cooperação financeira:
1) O Banco Europeu de Investimento (BEI) é uma instituição de crédito autônoma no seio da União Européia (UE), com sede em Luxemburgo. Foi criado em 1958 pelo Tratado de Roma que instituiu a Comunidade Européia, com o objetivo de financiar projetos de investimento que promovam o desenvolvimento harmonioso e equilibrado da União Européia e contribuam para a consecução dos objetivos de política geral desta.
Os financiamentos do Banco destinam-se essencialmente a projetos nos Estados-Membros da UE. Hoje, entretanto, o BEI participa nas políticas de desenvolvimento e cooperação, atuando em cerca de 150 países, incluindo a América Latina. Para cumprir a sua missão, o Banco capta grande parte dos seus fundos nos mercados de capitais. Os acionistas do BEI são os 15 (quinze) Estados-Membros da UE, que subscreveram o seu capital. O BEI é um dos maiores emitentes internacionais, e tem sempre merecido o rating AAA das principais agências de notação; este fato permite-lhe mobilizar fundos vultosos nas melhores condições, as quais repercute nos financiamentos que concede. O BEI apóia investimentos em projetos do setor público e do setor privado, que objetivem transferência de tecnologia, desenvolvimento das infra-estruturas econômicas, da indústria, da agroindústria, extrativa mineral, das telecomunicações, do transporte, da energia e do turismo, dando especial atenção à melhoria e proteção do meio ambiente. [11]
2) O Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, com sede em Washington D.C., fundado em 1959, é uma das principais fontes de financiamento multilateral para o desenvolvimento econômico, social e institucional da América Latina e do Caribe. Desempenha também um papel fundamental na integração regional. O Banco provê empréstimos e assistência técnica utilizando capital fornecido por seus países membros, bem como recursos obtidos nos mercados mundiais de capital mediante emissão de obrigações. O Banco também participa de um número importante de acordos de co-financiamento com outras organizações multilaterais, bilaterais e privadas.
O Grupo BID é composto por três instituições, a saber: a) O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que apóia o desenvolvimento socioeconômico e a integração regional da América Latina e do Caribe, principalmente mediante empréstimos a instituições públicas. Financia também alguns projetos do setor privado, especialmente em infra-estrutura e desenvolvimento de mercados de capitais. As grandes áreas prioritárias apoiadas pelo BID incluem as que promovem eqüidade social e redução da pobreza; reforma econômica e modernização do Estado; e integração regional; b) A Corporação Interamericana de Investimentos (CII) é uma organização multilateral de financiamento que promove o desenvolvimento econômico da América Latina e do Caribe mediante o financiamento de pequenas e médias empresas privadas; c) O Fundo Multilateral de Investimentos (FUMIN), é um fundo autônomo administrado pelo BID que concentra seu apoio ao setor privado brasileiro em quatro áreas: (i) investimentos em transporte, energia, infra-estrutura e água potável; (ii) consolidação de pequenas e médias empresas através do acesso a fundos de capital de risco; (iii) estabelecimento de mecanismos de resolução de conflitos; e (iv) melhora da competitividade da mão -de-obra.
O BID somente financia projetos dos países-membro da América Latina e do Caribe. Entre as entidades que podem receber financiamento direto do BID estão os governos federais, estaduais e municipais, as instituições públicas autônomas e as organizações da sociedade civil que contam com aval governamental. Até 5% da carteira de empréstimos do Banco podem ser diretamente canalizados para empresas privadas sem garantia de governos. [12]
3) O Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) é uma instituição financeira de caráter multilateral, criada em 1944, juntamente com o Fundo Monetário internacional (FMI), por ocasião da Conferência Monetária e Financeira de Bretton Woods, realizada com o fim de criar um arcabouço de regras econômico-financeiras para o pós-guerra.
O BIRD foi criado com o fim de prestar assistência financeira à reconstrução no pós-guerra. Nos anos 50, com a criação da Corporação Financeira Internacional (IFC), teve acrescida àquela função a de estimular o crescimento de economias menos desenvolvidas, mediante o fortalecimento do setor privado. Em 1960, com o surgimento da Associação Internacional para o Desenvolvimento (AID), como fonte de financiamento para países de baixa renda, constituiu-se o Grupo Banco Mundial. Ainda nos anos 60, aparece no âmbito do grupo o Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (ICSID), com a finalidade de oferecer arbitragem na solução de controvérsias sobre investimento estrangeiro. No final dos anos 80 surge também a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA), mecanismo de apoio ao capital privado internacional e de proteção a investimentos, o que deu ao Grupo Banco Mundial a composição que apresenta hoje. A expressão Banco Mundial refere-se, no entanto, mais comumente ao BIRD e à AID, instituições voltadas para a atividade creditícia propriamente dita. [13]
4) A CAF – Corporação Andina de Fomento, com sede na Venezuela, constituída em 1968, é uma instituição financeira multilateral que apóia o desenvolvimento sustentável de seus países acionistas e a integração regional. A CAF é formada atualmente por 16 (dezesseis) países da América Latina e Caribe. Seus principais acionistas são: (a) os cinco países da Comunidade Andina de Nações (CAN): Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela, (b) mais 11 (onze) sócios: Argentina, Brasil, Espanha, Chile, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguai, Trinidad & Tobago e Uruguai; e (c) 18 (dezoito) bancos privados da região andina. Os principais negócios da CAF estão estreitamente relacionados com os pilares básicos de sua missão: reforçar e expandir seu papel como propulsor da integração latino americana e fortalecer o enfoque de sustentabilidade de todas as suas operações. [14]
5) O FIDA, Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura, ligado à Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO), das Nações Unidas, foi criado em 1977, a partir das deliberações da Conferência Mundial de Alimentação,realizada em 1974. Tem como finalidade a mobilização de recursos financeiros adicionais para o incremento da produção agrícola dos países em desenvolvimento, focalizando, especialmente, pequenos produtores rurais, trabalhadores sem-terra e outros segmentos da população rural pobre. Sua missão específica é o combate à fome e à pobreza rural nos países em desenvolvimento, a melhoria das condições de suprimento alimentar e o alívio da pobreza por meio da elaboração e do financiamento de projetos que possam aumentar o nível de renda dessas populações. [15]
6) Em 1969 Brasil, Argentina, Bolívia Paraguai e Uruguai assinaram o Tratado da Bacia do Prata a partir do qual, em 1977, o FONPLATA, Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata, com sede em Santa Cruz de La Sierra, na Bolívia. O Convênio Constitutivo do FONPLATA, que é formado por uma Assembléia de Governadores, uma Diretoria Executiva e uma Secretaria Executiva, foi assinado em Buenos Aires em junho de 1974, e entrou em vigor em outubro de 1976. Sua missão é apoiar técnica e financeiramente as iniciativas de desenvolvimento harmônico e de integração dos países membros da Bacia do Prata, que é a mais extensa via fluvial da América Latina, compreendendo as bacias dos rios Paraná, Paraguai, Uruguai e do Prata, abrangendo aproximadamente 3,2 milhões de m2 dos territórios da Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai. [16]
7) O Global Environment Facility – GEF (Fundo Global para o Meio Ambiente) é uma organização financeira independente, criada em 1991, com a finalidade de promover a cooperação internacional e financiar alocações de doações, ações em seis áreas focais: diversidade biológica; mudança climática; águas internacionais; destruição da camada de ozônio; degradação de terras e poluentes orgânicos persistentes. [17]
8) Criado em 1999, o Japan Bank for International Cooperation é um organismo constituído por 100% de capital do governo japonês, cujos orçamentos estão sujeitos à aprovação do Congresso e suas atividades operacionais estão especificadas na "Lei do JBIC". O JBIC – Japan Bank for International Cooperation- é um organismo constituído de 100% de capital do governo japonês, cujos principais objetivos são o fornecimento de apoio financeiro para o investimento externo e o comércio internacional das empresas japonesas, e apoiar os países em desenvolvimento através de recursos em condições financeiras subsidiadas para implementar a melhoria da infra-estrutura sócio econômica e a estabilidade econômico -financeira. [18]
9) O Bankengrouppe, KFW, criado em 1948, é uma agência oficial do Gover no alemão, com sede em Frankfurt. Em 1949, o KFW já tinha várias fontes de recursos à sua disposição para financiar projetos de reconstrução alemã mais urgentes. Atualmente, na qualidade de instituto central de crédito da federação e dos estados, é um banco de fomento para a economia doméstica alemã e um banco de desenvolvimento oficial para países em desenvolvimento. No Brasil, o KFW vem financiando projetos nas áreas de meio ambiente, saúde e saneamento, principalmente nas regiões Nordeste e Norte. [19]
10) O Banco Nórdico de Investimento (NIB), cujas operações foram iniciadas em 1976, é uma instituição financeira internacional conjunta formada pela Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e Suécia. O Banco possui sede em Helsinque, Finlândia, e escritórios regionais em Cingapura, Copenhague, Estocolmo, Oslo e Reykjavik. O objetivo da instituição é oferecer empréstimos de longo prazo e garantias para projetos voltados aos setores público e privado, dentro e fora da região nórdica, que apresentem adequada avaliação técnica e boa classificação de risco. A prioridade, contudo, é para projetos de investimento voltados ao meio ambiente e à exportação de produtos dos países da região nórdica.
O foco das operações do NIB consiste em Empréstimos para Projetos de Investimento – Project Investment Lending (PIL) que, em geral, são concedidos a governos, podendo, contudo, contemplar também o setor privado sem a necessidade de garantia governamental. O NIB financia até 50% do custo total dos projetos. Conforme disposto em seus estatutos, 77% dos empréstimos devem dirigir-se a países nórdicos, e os demais 23% a países fora daquela região. Em 1999, o Brasil firmou Acordo-Quadro de Cooperação Financeira com o Banco, visando estabelecer as bases de uma cooperação a longo prazo na utilização dos financiamentos disponibilizados pelo Banco para projetos de interesse do Brasil e dos países nórdicos. [20]
Com esta breve análise das agências internacionais de crédito, verifica-se que a cooperação técnica no Brasil é desenvolvida segundo duas vertentes: a cooperação horizontal e a cooperação recebida do exterior. A cooperação horizontal refere-se à cooperação técnica implementada pelo Brasil com outros países em desenvolvimento, por meio da qual é promovido o adensamento de suas relações e o estreitamento dos seus laços políticos e econômicos, o que se entende por cooperação sul-sul. A cooperação recebida do exterior, ou cooperação norte-sul, abrange as cooperações técnicas bilateral e multilateral, e busca a internalização de recursos disponibilizados por organismos internacionais (cooperação multilateral) e por países mais desenvolvidos (cooperação bilateral), dentro da ótica de aceleração do processo de desenvolvimento nacional.
Segundo o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, no ano de 2008 foram analisados 88 projetos de solicitação de recurso estrangeiros. Desse total, 80 foram aprovados, representando US$ 7,47 bilhões, que somadas às contrapartidas nacionais equivalem a US$ 11,1 bilhões, sendo 61% financiados pelo BID, 17% pelo BIRD, 6% pelo JBIC, 4% pela CAF, 1% pelo BEI, e 11% por outras instituições. Ainda, deste total de projetos, 17% são a favor da União, 75% a favor dos Estados e somente 8% a favor dos municípios. [21]
A pequena participação dos municípios neste total, apesar de serem 5.564 no país, deve-se à restrição imposta pela Resolução da COFIX (Comissão de Financiamentos Externos) nº 294/2006, que determina que somente municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes estão aptos a participar de tais projetos, que será melhor analisada adiante.