1. INTRODUÇÃO
As receitas provindas dos royalties de petróleo já vêm promovendo uma signficativa revolução na qualidade de vida dos cidadãos residentes nos municípios beneficiados. A cadeia produtiva do gás natural é demasiadamente ampla, podendo ser, tradicionalmente, dividida em dois grandes blocos: as atividades de exploração e produção – além do condicionamento e processamento - e aquelas de transporte, armazenamento e distribuição. No Brasil, a organização da distribuição de gás natural canalizado é responsabilidade dos governos estaduais, conforme definido pela Constituição Federal vigente. Na maioria dos casos, há apenas uma distribuidora por Estado. Três fatores atuais contemplaram os repasses de royalties num grande crescimento: a elevação da produção, o preço do petróleo e a desvalorização cambial.
2. O QUE SÃO OS ROYALTIES E SUA DISTRIBUIÇÃO
Os royalties podem ser conceituados como compensação financeira que deve ser paga ao Estado pelas concessionárias privadas que são produtoras de petróleo e gás natural no âmbito do Brasil. Tais compensações são disseminadas pelos Estados, municípios, Ministério de Ciência e Tecnologia e Fundo Especial administrado pelo Ministério da Fazenda e Comando da Marinha que repassam os valores aos Estados e municípios, de acordo com os discernimentos deliberados em legislação específica.
O pagamento dos royalties devidos é elaborado a partir de duas leis. A primeira, Lei nº 7.990/89 junto com o Decreto nº 1/91, estipula em até 5% a verba atribuída aos royalties. É nesta parcela que se constatam os requerimentos dos municípios à Justiça para que os royalties seja divididos igualmente entre os mesmos.
A segunda lei, contudo, estabelece que quando houver um valor superior a 5%, o regimento dar-se-á pela Lei nº 9.478/97, bem como pela Portaria nº 29, sendo a divisão ocasionada pelo volume movimentado. Por este discernimento embolsam os municípios que mobilizam o trabalho de muito petróleo.
A problemática existente, quanto ao repasse dos royalties, encontra-se pelo motivo de que os municípios acreditam ser detentores do direito de inclusão no rol dos beneficiários dos recursos desses royalties, pois alegam que são cobrados pela experiência com instalações de embarque e desembarque de gás natural em seu terreno, presentes em estações de transferências de gás natural, denominadas, popularmente, como "City Gates".
Destarte, observa-se que os royalties de petróleo estão representando significativo respaldo de reforço no financeiro, tanto dos municípios, como dos Estados brasileiros.
Os pagamentos que serão amortizados pelas indústrias devem ser aproveitados para o desenvolvimento da região construindo, destarte, uma infra-estrutura que consinta em melhores condições de vida de sua população.
Tais fatos têm levado uma nova onda de liminares ligadas a esta produção de petróleo e gás natural que se iniciou no território brasileiro. Os litígios são promovidos por municípios, sobretudo da região Nordeste, que entram na Justiça para receber parte dos royalties da produção de petróleo e gás distribuídos mensalmente pela Agência Nacional do Petróleo (ANP).
Referida contenda, entre a ANP e os municípios, possui sua origem na regulamentação da lei do petróleo por meio da portaria 29 promulgada em 2001. A portaria determinou os critérios que devem ser adotados, a partir de 1º de janeiro de 2002, para a repartição aos municípios do percentual de 7,5% sobre a parcela dos royalties que extrapolar a 5% da produção de petróleo ou gás natural de cada campo. De acordo com esta portaria, a distribuição deve ser realizada para os municípios atingidos pelas operações de embarque e desembarque de petróleo ou gás natural.
3. DESTINO DAS RECEITAS DOS ROYALTIES
Os municípios brasileiros estão em incessantes buscas por novas fontes de receitas diversificadas para conseguir cumprir suas incumbências e promover novos investimentos, nas áreas da educação, saúde, saneamento básico, transporte, meio ambiente, infra-estrutura urbana, segurança urbana, esporte e recreação, escolas profissionalizantes.
Aos municípios situados nas áreas produtoras de petróleo e gás natural, que perfazem cerca de 870 municípios, a Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997, a denominada Lei do Petróleo, garantiu uma nova fonte de recursos financeiros, consubstanciada em royalties e participações especiais. Estes, ao lado das transferências constitucionais, incrementaram ainda mais as receitas municipais [01].
Neste norte, as receitas provindas dos royalties de petróleo já vêm promovendo uma demasiada revolução na qualidade de vida dos cidadãos residentes nos municípios beneficiados.
Bem verdade que são expostas sérias deturpações que ocorrem graças a determinados governantes quando do uso desta receita. Porém, necessário observar que esses royalties - oriundos do petróleo, gás natural, xisto betuminoso, etc. - não foram caracterizados como tributos, mas como compensações financeiras, onde seus aproveitamentos são definidos em leis federais e suas fontes são findáveis.
Os royalties, do ponto de vista histórico, são a mais antiga forma de participação governamental. O termo tem origem inglesa, sendo derivado da palavra royal, cujo significado é "real", "régio" ou "relativo ao rei". Vale dizer esta espécie de participação governamental correspondia exatamente ao valor que os monarcas tinham direito de receber em virtude da exploração de recursos minerais em suas propriedades [02].
Destarte, existe a necessidade de que haja sua aplicação com correção para que as futuras gerações também gozem deste beneficio, como mencionamos é assegurada em legislação própria. Com as mutações decorrentes da Lei Federal nº 9.478 de 1.997, houve um grande salto nos pagamentos dos royalties de petróleo aos municípios (COELHO, 2007, p. 21).
Com as novas descobertas de jazidas de gás natural e de petróleo, as querelas pelo recebimento dessas compensações entre os estados e os municípios estão acirradas. O Sendo Federal, inclusive, já abriu discussão sobre sua distribuição na chamada "Comissão de Assuntos Econômicos".
As associações representativas dos municípios que já recebem pagamento dos royalties estão atentas para as mudanças nos critérios que hoje são utilizados para distribuição, já que há um posicionamento que se encontra aos já existentes, pois esta situação favorece apenas uma mínima camada de municípios brasileiros, o que está errado, pois a distribuição deveria ser feita a todos os municípios em geral, que é o atual projeto de Lei do Pré-sal.
No ordenamento pátrio, tais previsões quanto aos royaties estão previstos no art. 45, inciso II da Lei do Petróleo.
SEÇÃO VI Das Participações
Art. 45. O contrato de concessão disporá sobre as seguintes participações governamentais, previstas no edital de licitação:
I - bônus de assinatura;II - royalties;
III - participação especial;
IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área [03].
Os royalties serão recolhidos, pelo concessionário, entregues a Secretaria do Tesouro Nacional e esta última, de acordo com os cálculos da ANP, os transferirá para os entes e órgãos beneficiados, conforme previsão legal.
A partir de 6 de agosto de 1998, os pagamentos dos royalties, que até então eram feitos diretamente aos beneficiários, passaram a ser efetuados à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que os repassa aos beneficiários através do Banco do Brasil. O controle dos royalties e da sua distribuição é responsabilidade da Agência Nacional de Petróleo [04].
A transferência das quantias que será dada para os estados e os municípios será feita por meio do sistema bancário, através de contas correntes utilizadas pelos mesmos no Banco do Brasil. O pagamento devido ao Comando da Marinha e ao Ministério da Ciência e Tecnologia será realizado pela própria Secretaria do Tesouro Nacional [05].
4. APLICAÇÃO E FISCALIZAÇÃO À LUZ DA LEGISLAÇÃO
Foram transformações na legislação existentes durante os últimos quinze anos que, em última veemência, permitiram engrossar as receitas do Estado e Municípios com o repasse de royalties, principalmente os municípios do Norte Fluminense.
Apenas com a vigência da Lei nº 7.453 de 1985, foi que a produção de óleo, xisto betuminoso e gás extraídos da plataforma continental tornou-se submetida ao pagamento de indenizações.
Anteriormente apenas eram previstas indenizações sobre a produção em terra. As indenizações foram fixadas em 5%, sendo
1,5% devida aos Estados e Territórios; 1,5% aos municípios confrontantes (municípios produtores) e suas respectivas áreas geoeconômicas, 1% ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das referidas áreas, e 1% para constituir um Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios [06].
Esta mesma legislação estabeleceu que os Estados, Territórios e Municípios deverão utilizar os recursos previstos, especialmente, abastecimento e tratamento de água, irrigação, em energia, pavimentação de rodovias, saneamento básico, proteção ao meio-ambiente.
Em 1986, a Lei nº 7.525 conceitua com maior exatidão os Estados, Territórios e Municípios beneficiários (ou seja, confrontantes com os poços produtores) de indenizações referentes à produção em plataforma continental.
Estes seriam os Estados, Territórios e Municípios, de acordo com a Lei:
"contíguos à área marítima delimitada pelas linhas de projeção dos respectivos limites territoriais até a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poços".(Lei 7.525/86)
Porém, como previsto na Lei nº 7.453/85, anteriormente vigente, as indenizações não ficavam limitadas aos municípios confrontantes aos poços, mas estendiam-se à sua área geoeconômica. Tão somente com o advento da lei nº 7.525 de 1986 foram delineados os critérios para definição desta área geoeconômica, conformada por:
i) municípios vizinhos (aos municípios confrontantes aos poços); ii) municípios atravessados por oleodutos ou gasodutos; iii) municípios com instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural, e/ou instalações relacionadas às atividades de apoio à exploração, produção e ao escoamento do petróleo e gás natural, tais como: portos, aeroportos, oficinas de manutenção e fabricação, almoxarifados, armazéns e escritórios.
A partir deste complexo referente à área sujeita à indenização, a Lei nº 7.525/86 deliberou um conjunto de normas para repartição da alíquota de 1,5% necessária aos municípios e sua área geoeconômica.
Impende efetuar o registro, todavia, que a repartição (entre União, Estados, Territórios e Municípios) das indenizações prevista na lei anterior (Nº 7.453/85) manteve-se inalterada.
Mais uma importante novidade advinda da lei ora mencionada foi a substituição do termo preferentemente pelo termo exclusivamente, no tangente à destinação dos recursos advindos das indenizações:
ressalvados os recursos destinados ao Ministério da Marinha, os demais recursos previstos neste artigo serão aplicados pelos Estados, Territórios e Municípios, exclusivamente, em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e em saneamento básico [07].
Tal mudança é imprescindível para que se possa subsidiar o proposto debate sobre os nexos econômicos que consentem justificar a distribuição municipal de royalties.
Em 1989 a Lei Nº 7.990 reordena a distribuição das compensações financeiras acopladas à produção petrolífera. Para a produção em terra a compensação financeira - ainda fixada em 5% do valor dos bens extraídos – era assim distribuída:
i) 70% aos Estados produtores; 20% (vinte por cento) aos Municípios produtores; 10% (dez por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural [08].
Os recursos de ajuda financeira que os Municípios embolsam do governo federal, em que o fato gerador seja referente ao resultado da exploração de minerais nos seus territórios, como "Receita do DNPM", "Receita Mineral", "Receita do ROYALTY Mineral", são exatamente a compensação financeira, devendo ser ponderados como próprios sem atrelamento específico.
A atual Carta Magna, em seu artigo 20, asseverou aos Estados, Distrito Federal e Municípios, como também aos órgãos da União, participação no fruto da exploração dos recursos minerais, até mesmo os do subsolo.
Já que tais recursos são considerados bens pertencentes à União, compete ao Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, Autarquia federal, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, a realização de normas além da fiscalização do referido setor, até mesmo a arrecadação e distribuição da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais - CFEM.
Conforme disposição da Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, conceitua-se a compensação financeira, conhecida como royalties, como a recompensa monetária que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios percebem pela conseqüência da exploração de petróleo, gás natural, recursos hídricos e minerais em seus territórios, plataformas continentais, mar territorial ou zonas econômicas exclusivas.
O art. 6º da citada Lei consta que:
para fins de aproveitamento econômico, essa compensação, relativa aos minerais, será de até 3% sobre o valor do Faturamento líquido, resultante da venda do produto mineral obtido após a última etapa do processo de beneficiamento e antes de sua transformação industrial. Para este cálculo, define-se como Faturamento líquido o total das receitas de vendas, excluindo-se os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguro [09].
Com a promulgação da lei nº 8.001 de 1990, foram determinados os percentuais de distribuição, estabelecendo para os Municípios produtores 65% do total coletado dos royalties.
Essa compensação financeira, de acordo com a legislação vigente, não poderá ser utilizada para liquidação de despesas com pessoal do quadro permanente e dívidas, excetuando as contraídas com a União.
E, quando do recebimento, deverão ser contabilizados como Receitas Correntes / Transferências Correntes, àqueles da mineração, sob o código 1721.22.20–Cota-parte da Compensação Financeira de Recursos Minerais, nos moldes que determina o Manual de Procedimentos da Receita Pública, Portaria Conjunta do STN nº 02, de 08 de agosto de 2007 [10].
Observe que o controle do aproveitamento dos recursos dos royalties por um bom lapso temporal foi prejudicado em face de não se saber exatamente em que esfera estaria a competência do agente fiscalizador externo.
Uma decisão do Supremo Tribunal Federal em um Mandado de Segurança, impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, determinou que os pagamentos advindos dos royalties, recebidos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, são originários desses entes da Federação.
Portanto, a pertinência para fiscalizar a aplicação desses recursos dos royalties cabe aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, caso haja.
Alguns Estados da Federação não consideram a competência de fiscalizar receitas não tributárias, decorrentes da exploração de recursos hídricos e minerais, mesmo que tal competência esteja constitucionalmente asseverada no art. 23, XI da CF, senão veja:
Art. 23 – É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direito de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios [11].
Pode-se citar como exemplo o caso do Pará, em que foi editada a Lei Estadual nº. 6.710/2005, que asseverou os mecanismos para exercer a sua competência para fiscalizar aplicada no art. 23, XI da Carta Magna c/c art. 20 §1o, sem prejuízo para os demais entes da federação (União e Municípios), haja vista ser competência comum.
O art. 20 §1o da Carta Maior, por sorte, é ileso de dúvidas de que referida receita é originária do Estado:
Art. 20 – omissis.
§1o É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da Administração Direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recurso hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração [12].
O parágrafo alhures transcrito está, atualmente, regulamentado por diversas leis que versam sobre as receitas não tributárias.
Resumindo, o art. 20 em seu parágrafo primeiro impõe receitas não tributárias ao Estado. Já o inciso XI do artigo 23, da Constituição Federal, forma, por sua vez, em favor dos Estados a possibilidade para a fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais. Enquanto isso, os parágrafos primeiro e segundo do artigo 24 da Constituição, estabelecem que a União editará normativos gerais, asseverando ao Estado competência suplementar.
Complementando, também representa como receita não tributária a indenização devida ao proprietário do terreno que se dá a referida exploração (art. 176 §2º da Constituição Federal).
Observe-se que os Estados, destarte, têm o poder-dever de fiscalizar a exploração dos recursos hídricos e minerais, onde a compensação financeira, definida em lei, sobre exploração minerária possui um ligamento direto com esta exploração, bem como as outras receitas não tributárias nesta lei apreciadas decorrentes de recursos hídricos e minerais.
Resta autorizada a edição de leis estaduais que determinem compulsões para as concessionárias exploradoras de recursos hídricos e minerais, especialmente referente à forma, tempo e modo de pagamento, como também estabelecendo critérios óbvios para atualização monetária desses débitos, devendo estar em conformidade com as normas gerais outrora já estabelecidas sobre a matéria.
5. MUDANÇA NA DISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES NO PRÉ-SAL
Atualmente, o estado do rio de janeiro e alguns de seus municípios são os mais beneficiados com os royalties, já que o estado é o maior produtor de petróleo do país possuindo as maiores reservas nacionais do produto tendo em vista as descobertas de petróleo na bacia de Angra dos Reis.
Segundo a ANP, os royalties são calculados mensalmente para cada campo produtor (área produtora de petróleo e/ou de gás natural a partir de um reservatório contínuo ou de mais de um reservatório) através da aplicação da alíquota sobre o valor da produção de petróleo e de gás natural. [13]
Estudo feito pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) sobre a distribuição dos royalties da exploração de petróleo no país mostra que dos cerca de 5,6 mil municípios apenas 906 recebem esses recursos. Há uma concentração de renda para cidades como Macaé e Campos dos Goytacazes, no Rio de Janeiro, onde ficam as principais explorações, em detrimento dos demais.
Isso acontece porque a legislação estabelece as projeções sobre os direitos aos royalties considerando a extensão geográfica das explorações em relação ao tamanho territorial dos municípios. Importante dizer que a exploração ocorre em maior número a mais de cem milhas da costa litorânea.
Mas atualmente um Projeto de Lei vem causando grande polêmica no país, principalmente entre aqueles estados mais diretamente atingidos. Iniciou-se uma batalha entre os Estados – principalmente Rio de Janeiro e Espírito Santo, acerca da aprovação da emenda que divide royalties para Fundos de Participação pela Câmara, com o pré-sal.
Recentemente, no plenário da Câmara dos Deputados, houve a aprovação de uma emenda ao projeto de lei, alterando a divisão dos royalties e participações especiais da exploração de petróleo, mesmo fora do pré-sal. A referida emenda fora proposta por Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) e Humberto Souto (PPS-MG) e trouxe grande polêmica aos Estados beneficiados pelos royalties, sendo aprovada por 369 contra 72 votos. A mesma propõe a redistribuição dos recursos, que não são destinados diretamente à União, entre todos os estados e municípios de acordo com critérios dos fundos de participação.
Os maiores prejudicados com a referida emenda são o estado do Rio de Janeiro e seus municípios. Todavia, afirma, veementemente, Cândido Vaccarezza (PT-SP), líder do governo, que o atual presidente do Brasil vetará o texto, se ele for mantido pelo Senado. O Espírito Santo é o outro estado que sai prejudicado. Os outros 24 estados e o Distrito Federal receberão mais recursos com a emenda.
O Ibsen mudou agora e quer pegar da União. Está ilegal também, ele não pode pegar nem da União e nem dos estados e dos municípios o que já foi licitado. Temos que discutir o que será licitado do pré-sal, essa é a essência do novo marco regulatório que o governo quer aprovar [14].
Além do veto, a bancada dos estados e municípios prejudicados pretende acionar o Supremo Tribunal Federal (STF). Eles alegam que a Constituição trata os royalties como compensação e, por isso, os produtores devem ter tratamento diferenciado. Eles questionam também o trâmite regimental da emenda, que foi protocolada sem as assinaturas necessárias para a tramitação.
Em suma, a emenda engloba o projeto que modifica o marco regulatório para a exploração de petróleo na camada pré-sal mudando o modelo de concessão para partilha de produção, em que propõe que a União deva receber diretamente parte da produção. O projeto segue agora para o Senado, para onde já foram enviados os outros três projetos que tratam do pré-sal. Se aprovada tal projeto, as distribuições dos royalties que hoje ocorre no Brasil acarretará numa transformação no orçamento de estados e municípios de todo país.