Incumbido por determinação constitucional de executar os serviços de Polícia Marítima Aérea e de Fronteiras, o Departamento de Polícia Federal encontra no setor aeroportuá-rio brasileiro, senão a mais importante, estratégica e diversificada, uma de suas principais áreas de atuação. Com efeito, é na área de atuação das SFTI (Seção de Fiscalização do Tráfego Internacional) que o DPF exerce plenamente seu desiderato de resguardar a União da incidência dos diversos atos ilícitos sob sua responsabilidade apuratória, incluídas as diversas medidas preventivas e repressivas cujo rol normativo consubstancia a síntese das medidas de Segurança Pública de sua competência exclusiva com os ditames da Soberania Nacional. Tudo isto, é claro, em sintonia com as normas internacionais a que o Brasil está submetido por força dos diversos Tratados e Convenções de que é signatário.
Inúmeras são as dificuldades e os desafios que caracterizam o exercício pleno e satisfatório de tão importantes atribuições, incluídas a dimensão continental do território brasileiro, as especificidades e diversidades regionais, bem como as disponibilidades de efetivo humano e infra-estrutura envolvidos. Nesse sentido, diversas normas internas tem sido editadas administrativamente, visando otimizar e uniformizar os procedimentos a cargo dos policiais federais envolvidos, bem como o relacionamento do DPF com os demais órgãos que atuam nas áreas aeroportuárias, além de entidades e empresas ali sediadas. Desde que não atinjam a execução de tarefas indelegáveis, admite-se que o DPF firme convênio com outros Órgãos, sempre sob a égide da legislação em vigor.
A atuação do Departamento de Polícia Federal nas áreas aeroportuárias requer, outrossim, plena sintonia entre seus setores internos, principalmente no que diz respeito à agilidade de informações e comunicação instantânea, de modo que não se prejudique o chamado "princípio da oportunidade", especialmente na repressão a modalidades diversas do crime organizado e em situações emergenciais. Ademais, pode-se afirmar que é nos pontos de entrada e saída de bens e pessoas do Brasil, como no caso específico dos aeroportos, que são exercitadas em conjunto as demais atribuições constitucionais do DPF como infrações penais em detrimento de bens, serviços e interesses da União, infrações com repercussão interestadual ou internacional, tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e descaminho, entre outras modalidades como tráfico de órgãos humanos, evasão de divisas e bens patrimoniais ou artísticos de valor histórico, arregimentação de mão-de-obra para o exterior, falsificação de documentos, tráfico de menores, além da interceptação de procurados e impedidos entre uma diversidade de outros, incluindo as situações que podem significar perigo para a população brasileira.
A atuação dos policiais federais nos aeroportos, não obstante, tende a crescer em qualidade com a exigência de formação em curso superior para ingresso na carreira, o que vem de encontro às necessidades de qualificação profissional nesta área, em que o conhecimento de idiomas estrangeiros, a postura ética e com características diplomáticas dos que ali atuam, bem como a necessidade de conduta exemplar do quadro funcional, funcionam como divulgação do próprio organismo policial diante da opinião pública nacional e estrangeira, considerando que estas são em verdade as portas de entrada do país, estando indelevelmente ligadas à sua própria imagem e aos valores que a sociedade hodiernamente quer ver preservados a partir dos limites soberanos do território pátrio.
1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL E CARÁTER POLICIAL DAS ATRIBUIÇÕES
DO DPF NOS AEROPORTOS - IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA:
O artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil elenca, entre uma série de outras, as atribuições do Departamento de Polícia Federal relativas à execução dos serviços de Polícia Marítima , Aérea e de Fronteiras. Ora, tais serviços referem-se ao planejamento, orientação, coordenação e controle de uma série de atividades especialmente relacionadas com a entrada, estada, permanência e saída de nacionais e estrangeiros do território nacional. Isso compreende a fiscalização de tais pessoas nos pontos de entrada e saída do país e no caso específico do presente estudo, especialmente o setor aeroportuário. A fiscalização dos passageiros nos aeroportos brasileiros assume, para a Polícia Federal, aspectos diversificados que não se limitam à mera checagem de documentos, uma vez que importa também verificar circunstâncias de cunho preventivo e repressivo relacionadas à eventualidade de atos ilícitos cuja apuração vem de encontro às atividades-fim do DPF, previstas constitucionalmente. Com efeito, o verbo fiscalizar empregado para definir especificamente a competência dos policiais lotados nos aeroportos implica em medidas de cunho geral que abrangem o próprio poder de polícia inerente ao cargo, em todos os seus aspectos. Não se trata, assim, do burocrata a verificar carimbos, mas do policial atuando de forma privilegiada no combate ao crime, organizado ou não, num local de inquestionável importância estratégica. Fosse o contrário, bastaria estar com a documentação regular e o criminoso ver-se-ia despreocupado em relação a suas pretensões subliminares de perfazer intentos ilícitos, uma vez desvencilhado de qualquer outra verificação mais apurada que pudesse detectá-las, sob a ótica da investigação policial. Investigação essa realizada de maneira isolada à luz da constatação de indícios ou no contexto de investigações já em andamento, sujeitas ao planejamento operacional, portanto subordinadas a fases distintas e prioridades definidas.
Destarte, verifica-se uma competência não excludente, uma vez que a prioridade é a consecução dos objetivos institucionais do Órgão, não podendo os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras serem vistos como mero entrave burocrático ou praxe comercial aeroportuária. São serviços policiais da União no limite físico de seu poder soberano, em pontos estratégicos, pois a partir deles as ações preventivas ou repressivas estarão submetidas a variantes diversas, como a soberania de outros países e a vastidão territorial brasileira. Tal constatação evidencia que, fosse outro órgão público encarregado de executar tais serviços sob uma ótica meramente burocrática, cuja referência mais comum são as filas que se formam para o embarque e o desembarque de passageiros internacionais, e muito se perderia em termos de segurança nacional. Segurança Nacional, não com o sentido de filtrar eventuais ameaças a regimes instituídos, mas no sentido amplo de segurança pública nacional e que, sendo assim, exige ação uniforme também a nível nacional , nos exatos moldes a que se propõe o DPF no efetivo exercício de suas atribuições plenas. Assim , delegar tal atribuição específica a órgão diverso ou mesmo, delegar os serviços de polícia aérea aos Estados onde se localizam fisicamente os Aeroportos seria esfacelar essa ação uniforme exigida, uma vez que a potencial diversidade de ilícitos e seu caráter especial revelam-se, operacional e juridicamente, em sua maior parte, atribuições exclusivas e indelegáveis da Polícia Federal.
Vistos tais aspectos, podemos entender de maneira mais clara a previsão constitucional, e o espírito do legislador pátrio ao dispor na Constituição Federal:
"Art. 21. Compete à União:
........................................
XX- executar os serviços de Polícia marítima, Aérea e de Fronteira;"
" Da Segurança Pública
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
- Polícia Federal;
..............................................
Parágrafo 1º. A Polícia Federal, instituída por lei como órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se a:
- apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
- prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
- exercer as funções de Polícia Marítima, Aérea e de Fronteiras;
- exercer, com exclusividade, as funções de Polícia Judiciária da União."
2. A POLÍCIA AÉREA E AS AÇÕES DA POLÍCIA FEDERAL NOS AEROPORTOS
Cumpre ao Departamento de Polícia Federal, presentes as determinações constitucionais, e o caráter policial das funções de PMAF (Polícia Marítima, Aérea e de Fronteiras), estabelecer e executar medidas preventivas e repressivas dos atos ilícitos praticados a bordo de aeronaves, bem como daqueles contrários à defesa do Estado e que tenham por alvo a Aviação Civil, ao mesmo tempo em exercita suas funções gerais referentes a seus outros setores de atuação, nas áreas relativas aos aeroportos brasileiros, ou aeroportuárias.
Entre as MEDIDAS PREVENTIVAS, compete à Polícia Federal desempenhar nas áreas aeroportuárias as seguintes tarefas básicas:
I - Inspecionar a documentação de viagem e proceder à revista pessoal e da bagagem de mão dos passageiros e tripulantes embarcando em vôos internacionais e, quando necessário, nos domésticos;
II - Proceder à identificação e revista pessoal e da bagagem de mão das pessoas que, excepcional e devidamente autorizadas, pela autoridade do DPF encarregada da fiscalização do tráfego internacional ou pela autoridade aduaneira local, acompanharem passageiros ou tripulantes à área de embarque internacional, respeitadas as prerrogativas pessoais conferidas por Lei, Tratados e Convenções;
III - Submeter aos procedimentos previstos no item I os passageiros e tripulantes que forem embarcar em vôo internacional, com previsão de desembarque em solo pátrio;
Inspecionar a documentação dos passageiros e tripulantes chegando do exterior, procedendo de acordo com a legislação específica sobre as condições de desembarque e admissibilidade no território nacional;
IV - Controlar o acesso de pessoal às áreas de embarque e desembarque, bem como à área delimitada pela cerca operacional do aeroporto, permitindo-o, apenas, aos portadores de credenciais;
Observa-se que as medidas de inspeção arroladas acima referem-se a todas as pessoas, passageiros ou não, que se deslocam do ponto de fiscalização da Polícia Federal até a aeronave e vice-versa, por ocasião do embarque e desembarque, respectivamente, incluindo até mesmo as pessoas que não vão embarcar ou desembarcar em/de vôos internacionais ou domésticos. Tais medidas visam efetuar a checagem de documentos de viagem a cargo do DPF e também e principalmente assegurar a segurança dos vôos e dos aeroportos, além de coibir a prática de outros ilícitos específicos. Por esta razão se pode proceder à revista pessoal e da bagagem de mão destas pessoas, que podem conter as provas materiais da prática de tais ilícitos além de materiais cujo transporte seja proibido, nocivo ou represente perigo à Aviação Civil.
Com efeito, é proibido (art.42 da Instrução de Serviço no. 001/DPMAF/CCP/DPF DE 29/09/97) o embarque de passageiros conduzindo armas, munições, produtos químicos agressivos, artefatos ou matérias incendiárias e materiais correlatos, considerados produtos controlados e/ou restritos para fins de transporte aéreo, com base na seguinte Legislação, cujas normas devem ser observadas pelos SFTIs:
I - O Anexo 17 da Convenção sobre Aviação Civil Internacional;
II - A Norma de Serviço (NOSER) no. 2501 de 06.10.87, alterada em 01.02.95;
III - Portaria Interministerial no. 352 de 26.06.91;
IV - Telex (Recomendação) no. 032/DG de 23.07.97;
V - Ofício Circular no. 001/97-CCP de 23.01.97;
VI - Lei 9.437 de 21.02.97 e Dec. 2.222 de 08.05.97 (Relativa a Porte de Arma e outras providências; e
Planos de Segurança Aeroportuária.
OBS: Sem prejuízo de Portaria Conjunta anunciada pelo Sr. Diretor Geral sobre Porte de Arma a bordo de Aeronaves.
Os Policiais Federais, Oficiais da Ativa das Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), quando em Serviço, poderão portar suas armas a bordo de aeronaves civis, em vôos domésticos, devendo por ocasião do "check-in", comunicar essa condição, para que o Comandante da Aeronave saiba em quais assentos se encontram as pessoas portadoras de armas. Ressalte-se ainda que as Autoridades Públicas e Diplomáticas elencadas na NOSER 2501 (Anexo I- DAC), embora dispensadas da revista pelo DPF, não estão autorizadas a embarcar portando suas armas.
Na qualidade de integrante ou componente do Subsistema de Segurança da Aviação Civil, o Departamento de Polícia Federal , através da Divisão de Polícia Marítima, Aérea e de Fronteiras, deverá conhecer os planos de segurança aeroportuária elaborados para os aeroportos onde atua, participando de sua elaboração e zelando por seu cumprimento.
Nesse sentido, deverá o Chefe do respectivo SFTI promover e participar de reuniões com a INFRAERO, RECEITA FEDERAL e VIGILÂNCIA SANITÁRIA, a fim de avaliar o fiel cumprimento do referido plano, particularmente quanto ao controle de acesso de pessoas às áreas "estéreis" do aeroporto, entre outras medidas, que visem a eficácia da fiscalização e harmonia entre os órgãos responsáveis.
Percebe-se, assim, que a fiscalização da segurança dos aeroportos, no que se refere às atribuições da Polícia Federal, não se restringe à área destinada ao embarque e desembarque de passageiros, ou apenas no espaço compreendido entre o setor de fiscalização e as aeronaves. Ora, apesar desse ser o espaço principal de inspeção a cargo dos policiais federais, submetido a uma determinada sistematização, em verdade a área de fiscalização do DPF, no que se refere não apenas ao item segurança como também às demais atribuições constitucionais, abrange toda a área aeroportuária. As normas internas apontam nesse sentido, permitindo e em alguns casos até determinando, que os policiais federais tenham amplo acesso a todos os setores da área aeroportuária, quando em Serviço, no exercício pleno de suas atribuições. Mais uma vez percebe-se que restringir a atuação do DPF a um setor estanque, seria esfacelar o trabalho policial, que exige, nessas circunstâncias, trânsito livre e desimpedido. Naturalmente, e isto certamente se deve a uma certa dose de diplomacia e cortesia, em nome do bom relacionamento com os demais membros da comunidade aeroportuária, de modo a não ferir susceptibilidades, recomenda-se que sempre que possível, todo acesso em área de competência comum seja precedida de comunicação.
Convenhamos que em certas situações, mormente as emergenciais, nem sempre isso é possível, bem como nas situações em que deve prevalecer certo grau de sigilo, característica de certas operações policiais e investigações. É o caso das hipóteses de terrorismo e do tráfico ilícito de entorpecentes, exemplificativamente. Ora, que se dirá das situações então, que uma comunicação de um fato , por exemplo, envolvendo suspeita de artefato explosivo, poderia, dependendo do modo como fosse recebida, gerar uma inconveniente e prejudicial situação de "alarmismo" ou pânico exacerbado, logicamente indesejável por prejudicial à condução profissional do episódio?
Assim é que muitas vezes as gentilezas burocráticas são deixadas de lado em nome do princípio da oportunidade que norteia os trabalhos de cunho policial federal na área aeroportuária. Com efeito, as normas internas fazem uso da expressão "quando necessário", querendo dizer "quando possível ou não prejudicial ao sucesso da operação". Senão, vejamos as hipótese de vistoria de bagagem desacompanhada suspeita e das inspeções de segurança, à luz da Instrução Normativa no. 08/88-DG , elencadas ainda como medidas preventivas:
"VII- Inspecionar bagagem desacompanhada, abandonada, mala postal, encomendas e cargas em geral, quando objeto de fundadas suspeitas de ilícito penal, acionando a autoridade competente para acompanhar a inspeção, isto se não importar em retardamento ou prejuízo da operação, hipótese em que a autoridade policial agirá de pronto, na presença de testemunhas, e circunstanciará o fato por escrito;
VIII. Realizar inspeções de segurança nas instalações e áreas internas e externas dos aeroportos, inclusive nos hangares, terminais de carga, postos de serviço, pistas de decolagem, pouso e taxiamento, bem como nos estacionamentos de aeronaves e veículos rodoviários, observadas, quando necessário, as prescrições do art. 2O. da presente norma;
IX. Efetuar patrulhamento ostensivo da área aeroportuária, inclusive pistas em geral, observadas as prescrições do art. 2O. desta Instrução Normativa;"
O art. 2O. referenciado, por sua vez, recomenda:
" Art. 2O. - A execução das tarefas previstas nos incisos VIII e IX do artigo 1O. desta Instrução Normativa, bem como de outras que exijam ingresso de pessoal e veículo nas pistas de pouso e taxiamento do aeroporto, será sempre precedida de autorização do órgão responsável pela segurança aeroportuária.
Parágrafo Único - A equipe policial far-se-á acompanhar de funcionários dos órgãos responsáveis pela segurança aeroportuária e, da Receita Federal, em caso de acesso a área sob sua responsabilidade."
É importante ainda observar que, num esforço de sistematização em etapas das medidas preventivas, no que se refere a cada vôo embarcado ou desembarcado, assim considerados como etapa de trabalho policial aeroportuário, que cabe às SFTI adotar providências junto às empresas aéreas no sentido de que o fechamento do vôo seja precedido de consulta à Polícia Federal sobre o término dos procedimentos de fiscalização de documentos e de revista anti-seqüestro. Nesse aspecto em particular, cabe uma atenção das equipes em relação a passageiros que, vencida a etapa de checagem de seus documentos de viagem, ainda não se submeteram à eventual revista pessoal e à passagem da bagagem de mão pelos aparelhos detectores de metal e de raios X, e que adentram as lojas de Duty-Free (as "free shops") aguardando ali, em meio à multidão que se forma, até o limiar de tempo que precede às últimas chamadas de passageiros para embarque. Ora, visando muitas vezes subtrair-se ao rigor de uma checagem mais pormenorizada, estes costumam alegar estar "em cima da hora" do embarque, no que muitas vezes angariam a simpatia das empresas que, por motivos comerciais (o interesse em não atrasar seus vôos), através de seus agentes poderiam advogar uma certa pressa no desembaraço do tripulante, o que evidentemente contraria e prejudica a boa qualidade dos trabalhos policiais federais. Nesse tipo de situação deverá falar mais alto a diligência e o zelo do policial encarregado do que as simpatias pessoais. Às empresas, cabe, portanto, alertar seus clientes do risco mesmo de perderem seus vôos caso se prolonguem em atividades supérfluas, do ponto de vista policial, nos momentos precedentes ao embarque, estabelecendo limites de tolerância que previnam tais situações e evitem qualquer tipo de pressão de conotações comerciais sobre os trabalhos de fiscalização aeroportuária, o que, reconheçamos, representa por outro lado um fator de desgaste psicológico e uma porta aberta à corrupção. Ora, não raras vezes ocorre a situação inversa, em que as próprias empresas aéreas recorrem ao rigor da presença policial em áreas de acesso de passageiros internacionais, quando se vêem ameaçados pelo incômodo de passageiros embriagados ou tomados de atitudes violentas ou ameaçadoras em relação a seus prepostos. Nessas situações, seja na área de embarque ou no interior de aeronaves, algumas em pleno vôo, a presença policial é mais que desejada. Prevendo tais hipóteses, elencou-se ainda entre as medidas preventivas a incumbência retratada no inciso XI do Art. 1º. da Instrução Normativa nº. 08/88-DG:
"XIV - Retirar, a convite ou coercitivamente, das áreas de que trata o inciso V deste artigo ou do interior de aeronaves, respeitadas, neste caso, as prerrogativas dos Comandantes previstas na legislação vigente, pessoas cujo comportamento ameace por em risco a segurança da Aviação Civil."
Como se pode perceber, esta é uma das situações em que a presença do trabalho policial é extremamente desejada, se não ansiada. Percebe-se, outrossim, a importância dos meios de comunicação aeroportuários, para acionar o DPF em casos de emergência.