Resumo
Este artigo propõe-se a estudar a evolução da proteção internacional dos direitos humanos da pessoa idosa e a posição do Brasil nas discussões sub-regionais, regionais e multilaterais que ocorrem na atualidade, considerando o presente contexto mundial de envelhecimento da população e os novos desafios que essa realidade implica.
Abstract
Due the effect of aging at the world population and the new challenges that this new reality implies, this article has the objective to study the evolution of the International Protection of Ageing People Human Rights and also the Brazilian government position at the contemporary subregionals, regional and multilateral discussions.
Palavras-chaves
Direitos Humanos, Convenção Internacional, Relator Especial, Pessoa Idosa
Objetivo
O Brasil e a necessidade de uma convenção internacional de direitos humanos para a pessoa idosa e de uma relatoria especial para o tema nas Nações Unidas.
Introdução
O Poder Executivo brasileiro entende que os direitos da pessoa idosa devem receber tratamento de direitos humanos, por tratar-se de direitos de um grupo vulnerável. Isso foi evidenciado na criação, em 2009, da Coordenação Geral dos Direitos do Idoso (CGDI), subordinada ao Departamento de Promoção dos Direitos Humanos, da Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos, da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República e na inclusão da temática do idoso no Terceiro Plano Nacional de Direitos Humanos – PNDH-3 - de 2009, o qual estabelece a valorização da pessoa idosa e a promoção de sua participação na sociedade como objetivo estratégico. [01]
Ainda que a temática da pessoa idosa tenha ganhado institucionalização com a criação da CGDI, ao substituir o Programa de Promoção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa, vigente desde 2008, como ação finalística da Secretaria de Direitos Humanos, prevista no Plano Plurianual de 2008-2011 [02], percebe-se que ela recebe tratamento diferenciado daquele atribuído aos Direitos Humanos das Crianças e dos Adolescentes e das Pessoas com Deficiência, que têm suas políticas administradas por Subsecretarias próprias.
Isso não significa que a temática da pessoa idosa seja de menor relevância, mas que é demanda recente da população brasileira e relaciona-se à maior expectativa de vida alcançada no país e no mundo todo, ainda que de maneira diferenciada de acordo com níveis de desenvolvimento socioeconômico.
Conforme artigo de "O Globo":
"uma revolução de idosos segue o seu curso. Os novos velhos exercem a cidadania, votam, são produtores e consomem. Atuam, representam, circulam, decidem, participam e agem. Por enquanto, constituem modesta força de trabalho, mas logo estarão no patamar dos novos velhos dos países centrais e vão ser uma formidável massa populacional quando a imensa população de baby boomers entrar nessa nova velhice. Por isto, envelhecimento global será uma expressão-chave para os próximos anos". [03]
Tendo em conta o novo contexto mundial acerca do envelhecimento e os novos desafios que essa realidade implica, este artigo propõe-se a estudar a evolução da proteção internacional dos direitos humanos da pessoa idosa e a posição do Brasil nas discussões sub-regionais, regionais e multilaterais que ocorrem na atualidade.
O envelhecimento da população no mundo
O envelhecimento da população mundial não possui precedentes e tende a evoluir com o decorrer do tempo. Durante o século XX, a proporção de pessoas idosas aumentou e, muito provavelmente, essa tendência se manterá durante o século XXI. Ao fim de 2007, 10,8% da população mundial possuía 60 anos ou mais. Projeta-se, para o ano de 2025, que a porcentagem de pessoas idosas alcance 15,1% e que, em 2050, chegue a 21,7% [04].
De acordo com o relatório das Nações Unidas sobre o "Envelhecimento da População no Mundo, 2009":
"O envelhecimento da população não tem precedents, é um processo sem paralelo na história da humanidade. Há envelhecimento da população quando aumenta a proporção de pessoas idosas (ou seja, daqueles com 60 anos ou mais) com o acompanhamento da redução da proporção de crianças (pessoas com menos de 15 anos) e, então, pelo declínio da população economicamente ativa (pessoas de 15 a 59 anos). Em nível mundial, espera-se que o número de pessoas idosas exceda o número de crianças pela primeira vez em 2045. Nas regiões mais desenvolvidas, onde o envelhecimento está mais avançado, o número de crianças caiu abaixo do número de pessoas idosas em 1998." [05]
Todos os países do mundo têm experimentado mudanças na distribuição por faixa etária de suas populações. As diferenças regionais quanto à magnitude do processo de envelhecimento, contudo, são consideráveis, tendo em conta que os países se encontram em etapas distintas do processo de transição demográfica. Em 2009, 5.3% da população da África possuía 60 anos ou mais e 9,7% da população da Ásia e do Pacífico possuía 60 anos ou mais. Na Oceania, 15,1% da população era composta por pessoas idosas, enquanto que, na Europa, a população idosa representava 21,6% do total [06].
Apesar de a população idosa atual da África, Ásia, América Latina, Caribe e Oceania ser mais jovem do que a da Europa, segundo as projeções, estas regiões experimentarão um vertiginoso crescimento de sua população idosa no futuro, conseqüência da elevada taxa de crescimento que exibe esse segmento da população. Em termos mundiais, a população de 60 anos ou mais tem uma taxa de crescimento de 2,6%, que é mais elevada em regiões como a África (2,8%), Ásia (3%), América Latina e Caribe (3,4%) [07].
Segundo estudos das Nações Unidas, em meados do século XX, o envelhecimento era um fenômeno dos países desenvolvidos. No futuro, espera-se que o envelhecimento da população nos países em desenvolvimento seja mais rápido, o que implicará menos tempo para adaptar-se às consequências desse fenômeno demográfico em um contexto de menor desenvolvimento econômico.
No caso específico da América Latina e do Caribe, trata-se de região em processo de envelhecimento gradativo, mas inexorável. Em termos absolutos, entre os anos de 2000 e 2025, 57 milhões de pessoas com mais de 60 anos se somarão aos 41 milhões existentes, e entre 2025 e 2050, esse aumento será de 86 milhões. Trata-se de uma população que cresce com rapidez e com um ímpeto maior que a população jovem. A velocidade de mudança desse grupo etário será de três a cinco vezes maior que a população total nos períodos 2000-2025 e 2025-2050. De acordo com essa dinâmica, a proporção de pessoas maiores de 60 anos dentro da população total irá quadruplicar-se entre os anos de 2000 e 2025, de modo que um em cada quatro latino-americanos e caribenhos será idoso em 2025.
No Brasil, em 2007, a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar, PNAD [08], realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), revelou a existência de quase 20 milhões de idosos, correspondendo a 10,5% do total da população. Destes, 16,5 milhões viviam na área urbana e 3,4 milhões na área rural. Destacam-se os idosos do Rio de Janeiro e de São Paulo, com 1,7 milhão e 2,1 milhões, respectivamente.
Diante desta realidade, torna-se "importante investigar se viver mais encontra paralelo com viver melhor; necessidade premente, desta feita, é repensar o envelhecimento inclusive no tocante ao suporte legal dirigido a esta categoria, a dos longevos". [09]
A brecha normativa
A organização não governamental Age Concern definiu a importância da normatização internacional dos direitos humanos:
"O direito internacional dos direitos humanos fornece um sistema que codifica os direitos humanos e torna-os obrigatórios. Preocupa-se, principalmente, com a relação entre o Estado e o indivíduo. O direito internacional dos direitos humanos é formado por diversos tratados, como acordos e convenções. Os tratados são conhecidos como "hard law" porque, quando um membro das Nações Unidas os ratifica, eles tornam-se juridicamente vinculativos. Isso significa que cada Estado membro tem de adaptar suas leis às normas dos tratados e introduzir políticas e programas para implementar as diferentes partes do tratado. Se o país não se adapta às normas dos tratados ou as contraria, ele infringe o tratado." [10]
Não existe um instrumento internacional juridicamente vinculativo que padronize e proteja os direitos das pessoas idosas. Na doutrina internacional dos direitos humanos, a idade é um assunto que tem sido tratado na ampla acepção de "qualquer condição social", fazendo alusão às diferenças de idade e de gerações, mas cujo tratamento não tem sido manifestado. O argumento é o de que a natureza universal dos instrumentos internacionais deveria incluir os sujeitos de idade avançada [11].
Conforme salienta a organização não governamental Age Concern: "alguns direitos são mais relevantes para as pessoas de idade avançada do que para qualquer outra idade, a exemplo do direito de aposentadoria. Algumas vezes, um direito pode ser respeitado com relação às pessoas jovens, mas não ser bem protegido quando se trata das pessoas idosas, como o direito de acesso apropriado à saúde e a serviços sociais" [12].
Segundo artigo da organização não governamental Helpage International:
"Os mecanismos de direitos humanos regionais e internacionais existentes não são suficientes para proteger de forma satisfatória os direitos das pessoas idosas. As convenções de direitos humanos que são peremptórias estabelecem que os direitos humanos são para todos. Contudo, com exceção de uma convenção (a dos trabalhadores migrantes), a idade não é explicitada como uma razão pela qual a pessoa não deveria ser discriminada. Assim, a discriminação relacionada à idade é frequentemente negligenciada pelos direitos humanos no mundo. A falta dessa previsão explícita em instrumentos existentes de direitos humanos é chamada de uma ‘brecha normativa’." [13]
Conforme ressalta Anna Cruz de Araújo Pereira da Silva "a Organização das Nações Unidas é, atualmente, a entidade de maior representatividade mundial a promover os Direitos Humanos e as liberdades fundamentais" [14]. Entretanto, não há convenções multilaterais que contemplem o idoso como tema principal. A proteção dos direitos das pessoas idosas ocorreria pela exegese dos instrumentos internacionais de direitos humanos existentes.
Na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, não se faz referência explícita às pessoas de idade, mas todos os seus artigos e disposições devem ser aplicados a toda sociedade, incluindo o grupo de 60 anos ou mais [15]. O Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966) tampouco contém referência explícita aos direitos das pessoas idosas, exceto no artigo 9º, que trata do direito à seguridade social. Por essa razão, no ano de 1995, o Comitê do Pacto preparou o Sexto Observatório Geral que destaca: "Os Estados Parte no Pacto devem prestar atenção especial para a promoção e proteção dos direitos econômicos, sociais e culturais das pessoas idosas [16]".
Outra questão importante é a de determinar se a discriminação por motivos de idade está proibida nos instrumentos internacionais juridicamente vinculativos. A esse respeito, e como afirmou o Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, no ano de 1995:
"nem o Pacto nem a Declaração Universal dos Direitos Humanos faz referência explícita à idade como um dos fatores proibidos. Apesar de não se tratar de uma exclusão intencional, esta omissão se explica provavelmente pelo fato de que, quando esses instrumentos foram adotados, o problema do envelhecimento da população não era tão evidente nem tão urgente como na atualidade [17]".
No âmbito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, no final da década de 1980, foram incorporadas medidas específicas em favor das pessoas idosas. O Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecido como o "Protocolo de San Salvador", é, até o momento, o único instrumento vinculativo que incorpora especificamente os direitos das pessoas idosas [18]. Quatorze países da região já ratificaram o Protocolo de San Salvador, e apenas oito deles promulgaram uma lei específica de proteção dos direitos das pessoas idosas [19].
Quanto às Resoluções da Assembléia Geral das Nações Unidas e aos planos de ação internacionais nas Nações Unidas, existe um avanço mais amplo. No entanto, não são obrigações para os Estados, são normas gerais ou princípios, não normas jurídicas vinculativas. Apesar de os Estados poderem observar seu cumprimento, não estão legalmente obrigados [20].
Conforme artigo da organização não governamental Helpage International, "apesar de convenções internacionais serem peremptórias apenas a Estados que a ratificam, os setores privados e a opinião pública também necessitam de parâmetros para ajudá-los a oferecer serviços que respeitem os direitos dos idosos e atendam as pessoas idosas." [21]
Antecedentes
Em 1973, a Assembléia Geral das Nações Unidas chamou a atenção dos países quanto à necessidade de proteger os direitos e o bem-estar das pessoas de idade [22]. Contudo, apenas em 1982, iniciaram-se as discussões multilaterais sobre o envelhecimento, com a realização da I Conferência Internacional sobre Envelhecimento, que culminou na elaboração do Plano de Ação de Viena sobre Envelhecimento. Considerado o primeiro instrumento internacional sobre Envelhecimento, esse Plano tratou de políticas públicas específicas para saúde, nutrição, moradia, meio ambiente, família e bem-estar social.
No Plano, os Estados que participaram da Assembleia:
"reafirmaram sua crença de que os direitos fundamentais e inalienáveis consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos se aplicam plenamente às pessoas idosas, e reconheceram que a qualidade de vida não é menos importante que a longevidade e que, por consequência, as pessoas de idade devem, na medida do possível, desfrutar no seio de suas próprias famílias e comunidades de vida plena, saudável e satisfatória e ser estimados como parte integrante da sociedade [23]".
O debate durante a I Conferência Internacional sobre Envelhecimento das Nações Unidas constatou a dificuldade de os governos priorizarem políticas públicas voltadas à pessoa idosa. De acordo com Anna Cruz de Araújo Pereira da Silva "o Plano de Viena registrava que os custos em programas voltados aos jovens são mais facilmente aceitos, porque são considerados investimentos no futuro; em sentido oposto, os custos destinados a idosos são percebidos como gastos – e não investimentos – a pressionar as finanças públicas. O etarismo, portanto, é oficializado ano a ano na feitura dos orçamentos governamentais" [24].
Mais tarde, em 1990, a Assembleia Geral das Nações Unidas "reconheceu a complexidade e rapidez do fenômeno do envelhecimento da população mundial e a necessidade de se formular uma base e um marco de referência comum para a proteção e promoção dos direitos das pessoas idosas [25]". Em 1991, as Nações Unidas instituíram uma Carta de Princípios para Pessoas Idosas, os quais se direcionavam em quatro principais eixos de ação: independência, participação, cuidados especiais e dignidade.
Em 2002, realizou-se, em Madri, a II Conferência Internacional sobre Envelhecimento, vinte anos depois da elaboração do Plano de Ação de Viena. Como resultado, foram elaborados a Declaração Política e o Plano de Ação Internacional de Madri sobre Envelhecimento (MIPAA). Este Plano deu atenção especial à situação dos países em desenvolvimento e definiu como temas centrais a realização de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais das pessoas idosas, seus direitos civis e políticos e a eliminação de todas as formas de violência e discriminação contra a pessoa de idade [26].
O MIPAA é tido como documento reivindicatório. Segundo esse Plano, para alcançar-se o envelhecimento ativo e saudável, é necessário oferecer qualidade de vida ao indivíduo desde a mais tenra idade. Assim, os direitos do idoso são considerados em perspectiva de desenvolvimento do ser humano. Conforme Anna Cruz de Araújo Pereira da Silva "o ‘direito do idoso’ há de ser compreendido de forma abrangente, não apenas como políticas para os maiores de 60 ou 65 anos. Sob perspectiva amplíssima – e somente assim podemos conceber ‘direitos’ -, o ‘ramo’ direito do idoso refere-se ao direito de envelhecer, ao direito de manter-se vivo, ao direito à integração e à independência, direitos a novos padrões de mercado, consumo, trabalho e também direitos que devem ser gozados antes da velhice, para que possa o indivíduo preparar-se para a sua chegada". [27]
Em janeiro de 2010, foi publicado estudo do Comitê Consultivo do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas acerca da "Necessidade de uma abordagem de direitos humanos e de um mecanismo efetivo das Nações Unidas para os direitos humanos das pessoas idosas" [28]. O estudo aponta para a necessidade de uma convenção internacional específica para os direitos das pessoas idosas. Recomenda que os Estados sejam incentivados a reportarem-se ao tratamento destinado às pessoas idosas em seus relatórios de direitos humanos. Por fim, refere-se à necessidade de estabelecer-se uma agenda de direitos humanos em que os direitos das pessoas idosas sejam discutidos.
A discussão sobre os direitos humanos das pessoas idosas não se esgota em fóruns da temática do idoso, tendo o Comitê para Eliminação de todas as formas de Discriminação contras as Mulheres um grupo de trabalho especial relativo aos diretos das mulheres idosas [29]. A Convenção Internacional para Proteção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e membros de suas famílias (1990), em seu artigo 7º, também trata da temática, ao proibir qualquer discriminação baseada em idade.
Nenhum dos documentos, no entanto, contém disposições juridicamente vinculativas. Tendo em conta a sua natureza não obrigatória, a implementação dos documentos internacionais de proteção à pessoa idosa tende a ser bastante frágil e vulnerável às prioridades e percepções políticas.
A importância de uma Convenção Internacional dos Direitos das Pessoas Idosas e de um Relator Especial
São inúmeras as finalidades que ensejam a elaboração de uma Convenção Internacional de Direitos Humanos para as Pessoas Idosas. Com esse instrumento, a temática do idoso adquiriria maior visibilidade e reconhecimento, tanto nacional como internacional. Uma norma internacional vinculativa ajudaria a prevenir todo e qualquer tipo de discriminação institucional pautada na idade. Tal tipo de discriminação está presente em quase todas as sociedades e impede as pessoas idosas de alcançarem seu potencial completo e participarem de maneira igualitária em suas comunidades.
Ao fornecer uma estrutura normativa básica, a convenção ajudaria a estabelecer parâmetros para a formulação de leis nacionais, definindo de maneira clara as obrigações dos Estados Membros para com os direitos das Pessoas Idosa. Da mesma forma, reforçaria e complementaria os documentos internacionais sobre envelhecimento.
Os Estados Membros das Nações Unidas coletariam informações acerca das pessoas idosas para sugerir melhores práticas em políticas públicas, além de informar qualquer tipo de discriminação baseada em idade e gênero e o impacto das múltiplas formas de discriminação na população acima de 60 anos. A convenção poderia, também, estabelecer mecanismos de reparação em relação a violações dos direitos humanos das pessoas idosas. O monitoramento da implementação dessa convenção encorajaria o diálogo entre os Estados, a sociedade civil, ONG’s, o setor privado e as pessoas idosas.
Paralelamente à convenção, o papel do relator especial para pessoas idosas seria o de coordenar os grupos de trabalho e fazer a compilação dos dados. Da mesma forma que seus congêneres que tratam de outros temas de direitos humanos nas Nações Unidas, o relator especial para pessoas idosas receberia relatórios dos Estados Membros e ofereceria assistência e recomendações acerca da implementação do Plano de Ação Internacional de Madri sobre Envelhecimento.
O relator seria responsável por promover os direitos das pessoas idosas ao identificar problemas e estratégias para solucioná-los. Ademais, teria como papel evidenciar as melhores práticas dos Estados em relação à implementação do Plano de Ação de Madrid e apoiar o monitoramento governamental dessa implementação.
De acordo com o documento "Fortalecendo os Direitos das Pessoas Idosas: A Caminho de uma Convenção", da organização não governamental Age Concern:
"Uma convenção dos direitos das pessoas idosas é necessária para assegurar que mulheres e homens idosos possam exercer os seus direitos. Com uma nova convenção nas Nações Unidas, e a assistência de um Relator Especial, governos podem ter um quadro legal explícito, orientação e apoio que lhes permitam assegurar que os direitos das pessoas idosas sejam satisfeitos em nossas sociedades, cada vez mais, envelhecidas [30]."