RESUMO
Este artigo analisa os conflitos transfronteiriços por recursos hídricos na atualidade. Atualmente a disponibilidade destes recursos no mundo tornou-se alarmante. A despeito da quantidade existente ser suficiente para as atuais necessidades, em regra nos locais de maior necessidade há pouca disponibilidade e maior disponibilidade onde não há necessidade. Este problema de alocação pode conduzir a dois cenários bem distintos: a cooperação ou o conflito. Partindo desse pressuposto, analisamos a história recente de conflitos desta natureza na bacia do Rio Jordão, onde se verificou que a questão política e ambiental estão intimamente relacionadas e jamais podem ser dissociadas se o objetivo for a cooperação. Verificamos que a criação de entidades supra-nacionais para gerenciamento conjunto das águas de bacias hidrográficas compartilhadas tem sido um forte instrumento para a construção de soluções de cooperação na gestão dos recursos. Como conseqüência fizemos um estudo dos tratados internacionais que levaram à criação da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica, cuja área de influência é a bacia do Rio Amazonas e do Acordo Institutivo da Comissão Internacional da bacia do Congo-Oubangui-Sangha, as duas maiores bacias hidrográficas do mundo. O estudo sugere que estes organismos internacionais tendem a ter maior sucesso na gestão de recursos naturais e, mesmo quando os conflitos de interesses são inevitáveis, servem de instância de solução, o que os torna menos intensos e duradouros.
Palavras-chave: Água. Conflito. Direito Ambiental Internacional. Cooperação. Organismos Internacionais. Gestão Compartilhada.
ABSTRACT
This article tries to analyze the current transboundary water conflicts. Nowadays water resources scarcity became alarming. Despite the quantity of water is enough to supply the demand, as a rule where it is most needed is exactly where it lacks, as well as where it swarms the request for it is lowermost. The allocation problem can produce two scenarios: cooperation or conflict. Starting from this statement, we analyzed the late conflict history in Jordan River Basin, where the political and environmental issues are intertwined and shall never be dissociated in a cooperation perspective. We reckon that joint management of water resources by supranational entities has been a strong instrument to build cooperation. As a consequence we made a review of International Treaties that created the Amazonic Cooperation Treaty Organization and the Agreement founding the International Commission of the Congo-Oubangui-Sangha Basin, the two major hydrographic basins in the world. The results indicates that international organizations may have more success in the management of water resources and, even when conflict is unavoidable, they are solution making instances, what makes conflict less intense and short-lasting.
Keywords: Water. Conflict. International Environmental Law. Cooperation. International Organizations. Joint Management.
INTRODUÇÃO
O planeta terra é um sistema vivo! Eis a visão de LOVELOCK (1979), em sua obra clássica "Gaia: a new look at life on earth", cuja publicação foi acolhida com reservas pela comunidade científica, mas que atualmente, sob a ótica de um novo paradigma, ganha espaço no editorial científico, uma vez que tornou-se a teoria mais apta a explicar as complexas inter-relações entre os organismos vivos e os componentes abióticos de nosso planeta.
Dentre os componentes abióticos essenciais à vida, destacamos a água como um dos mais importantes, senão o mais importante, para a existência da vida. Destarte, para a vida marinha, o oceano representa uma inesgotável fonte, mas somente ela está adaptada a um ambiente de alta salinidade. Os demais seres vivos, incluindo neste rol os seres humanos, compartilham da dependência de água doce para manterem-se vivos. O grande problema dessa adaptação evolutiva está no fato de que apenas de 2,5% [01] dos recursos hídricos do planeta apresentam-se como água doce, pois o restante da água concentra-se nos mares, não sendo útil para a sua sobrevivência.
Estudos geopolíticos afirmam que a partir de 2050 os conflitos por recursos hídricos se tornarão frequentes. Desde meros conflitos transfronteiriços entre vizinhos, até guerras pelo direito ao usufruto de recursos escassos. [02]
Temos hoje, como exemplo notório de conflito por commodity, a guerra do Iraque, em que todos os argumentos de justificação para a invasão daquele país foram posteriormente refutados como totalmente falsos, senão como mero engodo para justificar, perante a opinião pública, a opção pelo ataque a um estado soberano. Citamos como um dos resultados da guerra, no plano econômico, que as empresas petrolíferas norte-americanas passaram a controlar diretamente a exploração do petróleo naquele país, que possui a segunda maior reserva mundial [03].
Se dentro de 50 anos a água será mais valiosa que o petróleo e se hoje já temos prospecções de especialistas em geopolítica classificando como alta a probabilidade de que ocorram intensos conflitos armados em busca do domínio desses recursos hídricos, resta-nos determinar onde estão concentrados tais recursos e quais as formas mais eficientes de protegê-los, mantendo a paz.
Os dois maiores mananciais de água potável de superfície no mundo são: a bacia amazônica e a bacia congolesa [04] e, até a presente data, sabe-se que o maior manancial de águas subterrâneas do mundo é o aqüífero Guarani [05], com 45 Mm3 de água e uma área de superfície de 1,2 milhões de Km2, situado na fronteira Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. [06] Todas situadas em áreas de baixo desenvolvimento sócio-econômico, com poucos investimentos dos governos centrais, baixo IDH e doenças endêmicas sistêmicas. São regiões cujo histórico de desenvolvimento condiz com a situação atual de preservação dos recursos naturais.
Assim, caracterizar uma proteção jurídica aos recursos hídricos no plano normativo interno, bem como no Direito Internacional Ambiental, é fundamental para a sua preservação adequada, de forma que possam ser racionalmente utilizados em benefício de todos, sem que ensejem conflitos que possam redundar em danos irreversíveis para comunidade humana ou para a comunidade de seres que coexistem em intrincada simbiose no gigantesco sistema terra.
O presente trabalho tem por finalidade apreender quais foram os fatores de eclosão de conflitos transfronteiriços por recursos hídricos nos últimos 50 anos e qual foi a dinâmica da prevenção e controle que minimizou o potencial destrutivo de tais conflitos. Para então, fazer um estudo do grau de proteção assegurado, pelos tratados internacionais existentes, aos povos que compartilham desses recursos, especificamente na bacia amazônica e na bacia congolesa.
Como conclusão, teremos dois momentos distintos. Primeiramente, um momento compreensivo com a remissão aos dados coligidos para a sua depuração e, posteriormente, de um momento normativo, onde serão apresentadas propostas decorrentes dos dados e informações elaboradas na presente pesquisa, que possam aperfeiçoar as normas internacionais às realidades das macrorregiões ricas em recursos hídricos, com especial atenção à região da bacia amazônica, sempre tendo como objetivo garantir a prevenção, se possível, ou a rápida solução de controvérsias frente ao agravamento do stress hídrico mundial.
PANORAMA ATUAL DOS RECURSOS HÍDRICOS NO MUNDO
As possibilidades econômicas e de desenvolvimento social de uma região estão diretamente ligadas à disponibilidade de água. Desta forma, as destinações econômicas mais freqüentes são: a doméstica, a agrícola (irrigação) e a industrial. Contudo o uso da água para geração de energia elétrica, em função de necessitar de grandes quantidades, é restrito a poucos países como o Brasil.
Dentre os usos múltiplos dados à água, a irrigação é, sem dúvida, aquele que demanda o maior consumo, pois 69% de toda água captada dos rios, lagos e aqüíferos do mundo têm como principal uso a irrigação, 21% destinam-se ao sistema industrial, e os 10% restantes ao abastecimento público. Na Ásia, essa proporção é de 85% para a irrigação, e, na África, essa demanda é ainda maior, chegando a 88%. Com isso, verifica-se que justamente nas regiões onde se encontram a maioria dos países em situação de escassez hídrica é, justamente, onde o uso de água é mais voltado para agricultura, criando uma situação onde o grande consumo demandado pela irrigação contribui ainda mais para a escassez. [07]
Por essas razões atualmente, um terço da população mundial, algo próximo a 2,2 bilhões de pessoas, já enfrenta as consequências da escassez de água potável [08], 894 milhões de pessoas não tem acesso à água para suas necessidades básicas diárias [09]e cerca de 250 milhões de pessoas distribuídas em 26 países, já enfrentam escassez crônica de água [10]. Em apenas 25 anos (de 1970 a 1995), houve uma redução de 37% no volume de água disponível no planeta e estima-se que, nos próximos 20 anos, haverá 5,5 bilhões de pessoas vivendo em áreas com pouca ou nenhuma água [11], ainda segundo dados apresentados pelo PNUMA, mantendo-se as condições atuais, em 2025 cerca de 1,8 bilhões de pessoas estarão vivendo em países ou regiões com absoluta escassez de água [12]. A previsão de que a população mundial se estabilize entre 10 e 12 bilhões de habitantes por volta do ano 2050 fará com que pelo menos uma em cada quatro pessoas viva em um país com escassez de água potável, em tese, fazendo com que a água existente seja principalmente destinada às necessidades básicas, o que representará uma restrição de disponibilidade para outras finalidades, principalmente a irrigação, causando uma modificação na produção de alimentos em escala mundial [13], ou seja, mais de 45% da população mundial não poderá contar com a porção mínima individual de água para as necessidades básicas [14] e, concomitantemente, haverá um enorme déficit na oferta de alimentos.
A má distribuição espacial dos recursos hídricos e da população, somada a fatores como mau planejamento e falta de gestão dos recursos hídricos, fazem com que o problema da disponibilidade hídrica se agrave ainda mais, gerando situações onde pode ocorrer stress hídrico. [15] O conceito de stress hídrico foi postulado por Malin Falkenmark [16], em 1976, para os países membros das Nações Unidas e tinha por base a análise das condições de abastecimento e a verificação de disponibilidade hídrica de cada país. Eram classificados nessa categoria, países cujos rios apresentassem disponibilidade menor que 1.000 m3 de água por ano per capita, valor mínimo considerado suficiente para manter uma qualidade de vida adequada em regiões moderadamente desenvolvidas situadas em clima árido. Entretanto, desde então, o termo stress hídrico vem sendo utilizado para caracterizar problemas de abastecimento de água em qualquer região, até mesmo em áreas com taxas de precipitação anuais significativas, mas insuficientes para gerar vazões compatíveis com as excessivas demandas. [17] A definição pressupõe que 100 litros diários (36,5 m3/ano), por habitante, representam o requisito mínimo para suprir as necessidades domésticas e a manutenção de um nível adequado de saúde. [18]
Atualmente, já é bastante difundido o valor arbitrário de 1.700(m3/hab)/ano como a disponibilidade necessária de água para alcançar um nível de vida adequado e garantir o desenvolvimento econômico, sem prejuízo para o meio ambiente. Abaixo desse valor, a água, ou melhor, a falta dela, torna-se um fator limitante para o desenvolvimento urbano, industrial e agrícola. Países com disponibilidade hídrica anual inferior a 1.000 m3 por habitante são considerados em escassez de água. [19]
A diferença que se verifica entre o valor de 36,5 m3/ano citado anteriormente e o valor de 500 m3/ano, utilizado com freqüência, ocorre porque o primeiro valor leva em consideração unicamente o uso doméstico, enquanto o segundo considera os múltiplos usos dados à água. Verifica-se que muitos países já apresentam um quadro de escassez hídrica e os países com os piores índices são Jordânia, Mauritânia, Tunísia e Uzbequistão, pois apresentam volumes abaixo de 500 (m3/hab)/ano, seguidos pela Argélia, Líbano, Paquistão e Sudão, com disponibilidade hídrica entre 500 e 1.000 (m3/hab)/ano. [20]
Nos 40 países mais secos do mundo, concentrados na Ásia e África, um cidadão tem direito, no máximo, a oito litros de água por dia para ingestão, preparo de alimentos, diluição de esgotos e higiene pessoal, muito abaixo dos 50 litros recomendados pela ONU. [21]
Da mesma maneira que é fundamental para a sobrevivência, a água também é um fator imprescindível ao desenvolvimento de uma região, como foi inicialmente asseverado, podendo resultar em subdesenvolvimento quando escassa. Poucos países encontraram uma alternativa quando obrigados a conviver com quantidades baixíssimas de água; entre eles, Holanda e Israel são exemplos de que isso é possível [22], mas a solução encontrada na grande maioria dos demais casos foi através do conflito, com recurso às armas em substancial número de vezes.
Israel e Jordânia dependem amplamente das águas do rio Jordão, que nasce na área montanhosa, onde Israel, Síria e Líbano se encontram. Um terço da água consumida pelos israelenses provém do mar da Galiléia, alimentado pelo rio Jordão, ao passo que a bacia do rio atende a cerca de 75% do consumo dos jordanianos, este simples fato agrava os conflitos já existentes entre esses dois países, devido a uma histórica falta de cooperação no gerenciamento de recursos hídricos. Em outros casos, como o da Turquia, quando começou a encher o reservatório da represa Atatürk no rio Eufrates, em 1990, foi ameaçada de guerra pelo Iraque, caso suas necessidades hídricas não fossem atendidas. O Egito, que na Antigüidade o historiador grego Heródoto definiu como "dádiva do Nilo", também já ameaçou seus vizinhos rio acima (Sudão e Etiópia) por disputas motivadas pela água. [23]
A América Latina, apesar de possuir a melhor condição quanto ao potencial de disponibilidade hídrica, enfrenta problemas de escassez decorrente da má distribuição provocada pela ausência de gerenciamento. Enquanto que a América do Norte está na lista dos maiores consumidores de recursos hídricos, de longe, sendo encabeçada pelos Estados Unidos. [24]
Mas o diagnóstico atual não é prognóstico para o futuro, pois as condições de disponibilidade hídrica podem variar tremendamente ao longo da linha do tempo. Existem duas razões que podem determinar uma alteração na relação entre disponibilidade hídrica e demanda. A primeira deve-se a fenômenos naturais, associados às condições climáticas de cada região, e a segunda está diretamente associada ao crescimento populacional que acaba exercendo pressão cada vez maior sobre os recursos hídricos. [25]
Os fatos demonstram que um dos importantes problemas relativos aos impactos dos usos múltiplos e a sua quantificação está na distribuição compartilhada dos recursos hídricos nas bacias internacionais e principalmente nas soluções encontradas para o gerenciamento desses recursos compartilhados. No mundo existem 264 bacias hidrográficas das quais 40% são demarcadas por mais de um país e existem 19 bacias hidrográficas internacionais cujos recursos hídricos são compartilhados por cinco ou mais países. A bacia do rio Danúbio, por exemplo, hoje é resultado dos usos por 17 países (eram 12 em 1978). Essas bacias internacionais geram grande número de problemas políticos complexos, resultantes da disputa pelos recursos hídricos e usos múltiplos por diferentes países. Esses conflitos internacionais, com disputa pelos recursos hídricos, são resultado de: animosidades religiosas, disputas ideológicas, problemas fronteiriços e competição econômica. À medida que ocorre uma percepção cada vez mais acentuada sobre os recursos hídricos e seu valor econômico e social, mais acirrada se torna a disputa por recursos hídricos internacionais. [26]
Algumas visões tendo como base as previsões de falta de água para um futuro próximo, anunciam a "crise da água" como origem de guerras entre as nações ainda nesse século XXI. A divulgação recentemente de dados do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas) confirma que, até o fim do século, a escassez de água atingirá 3,2 bilhões de pessoas. E, ainda, as anunciadas mudanças climáticas poderão acarretar alterações significativas nos padrões e distribuições atuais de chuva nos continentes, podendo agravar a situação de escassez em certas regiões que já sofrem, assim como reduzir drasticamente a disponibilidade hídrica em locais que hoje são considerados seguros em relação à quantidade de água. [27]
Um posicionamento intermediário foi apresentado na celebração do Dia Mundial da Água, em 2007, cujo tema foi "A procura de solução para a escassez da água", o documento "Carta de Princípios Cooperativos pela Água", assinado no Brasil, descreve a escassez em três possíveis situações: "Primeira: sob o ponto de vista do cidadão, a água de qualidade é escassa, mesmo quando o volume de água seja abundante na natureza", ou seja, o que ocorre de fato não é a real escassez de água, mas o déficit de saneamento, onde as comunidades não são servidas pelo sistema de abastecimento de água e nem pelo de esgotamento sanitário. "A segunda situação de escassez ocorre quando a quantidade de água é insuficiente para atender ao consumo doméstico e à produção agrícola, industrial e energética.", levando à competição e a conflitos pelo uso, prejudicando o desenvolvimento econômico da região. "E a terceira, quando a quantidade de água é suficiente, mas de má qualidade, que não pode ser utilizada.", situação que vem se tornando, cada vez mais, comum devido ao lançamento de efluentes não tratados e à poluição rotineira dos recursos hídricos. [28]
ESTUDO DE CASO DE RESOLUÇÃO DE DISPUTA TRANSFRONTEIRIÇA: O RIO JORDÃO
Como ferramenta prospectiva de soluções para as controvérsias decorrentes dos usos dos recursos hídricos, uma das mais poderosas é a História. Neste trabalho utilizaremos como fonte de dados o histórico da Bacia do Jordão, que culminou com o Tratado de Paz entre o Estado de Israel e o Reino Hashemita da Jordânia, bem como com o Acordo Provisório entre o Estado de Israel e a Autoridade Palestina.
Em 1951, vários estados anunciaram planos unilaterais para a bacia do rio Jordão. Os Estados Árabes começaram a discutir a exploração organizada de duas fontes setentrionais do Jordão - o Hasbani e o Banias. Os Israelenses levaram a público seu plano "totalmente israelense" que incluía a drenagem do lago Huleh e pântanos, desvio da parte norte do rio Jordão e a construção de um canal para a planície costeira e o deserto de Negev - a primeira transferência para fora da bacia hidrográfica planejada na região. [29]
Em março de 1953, a Jordânia e a Agência das Nações Unidas para assistência aos refugiados da Palestina (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees - UNRWA), assinaram um protocolo para iniciar a implementação do "Plano Bunger" que previa a construção de uma represa em Maqarin no Rio Yarmouk, com uma capacidade de 480 Mm3, e uma represa para desvio em Addassiyah, que direcionaria o fluxo natural ao longo do leste do Ghor no Vale do Jordão. A água iria abrir terras para irrigação e prover energia para a Síria e Jordânia, assim como, oferecer o reassentamento de 100.000 refugiados. Em junho de 1953, Jordânia e Síria concordaram em dividir o Yarmuk, mas Israel protestou alegando que seus direitos como país ribeirinho (justafluvial) não estavam sendo respeitados. [30]
Em julho de 1953, Israel começou a construção da captadora do seu Canal Nacional de Água na Ponte das Filhas de Jacó, norte do Mar da Galiléia e na zona desmilitarizada. A Síria dispôs suas forças armadas ao longo da fronteira e unidades de artilharia abriram fogo nos locais de construção e engenharia. A Síria também protestou na ONU e uma resolução de 1954 que autorizaria Israel a concluir a obra foi vetada pela União Soviética. Os israelenses então moveram a captadora de água para seu local atual, na margem noroeste do Mar da Galiléia. [31]
Em razão deste quadro de tensão, o Presidente Dwight Eisenhower, dos EUA, mandou seu enviado especial Eric Johnston para o Oriente Médio em outubro de 1953, para tentar mediar um acordo abrangente das alocações do sistema do Rio Jordão e preparar um plano para seu desenvolvimento regional. [32] Contudo não foi possível se chegar a um acordo definitivo em razão da conjuntura política dominante à época, até o início da década de 90.
Até as negociações de paz entre árabes e judeus da atualidade, que começaram em 1991, problemas relacionados à política e aos recursos naturais sempre foram tratados separadamente. Alguns especialistas argumentaram que separando os dois reinos de "alta" e "baixa" política, cada processo estava destinado a falhar. As iniciativas que foram tomadas como estritamente questão de recursos hídricos, exatamente as negociações Johnston, as tentativas de "água pela paz" pela dessalinização nuclear no final da década de 1960, as negociações sobre o rio Yarmouk nos anos de 1970 e 1980 e o Global Water Iniciative Summit de 1991, todos falharam em um maior ou menor grau, porque foram tratados separadamente das discussões políticas globais. A resolução de questões sobre recursos hídricos tiveram que esperar a paz árabe-israelense para atingir algum progresso tangível. [33]
Por volta de 1991, vários eventos juntaram-se para mudar a ênfase do potencial de "hidro-conflito" no Oriente Médio para um potencial de "hidro-cooperação". A guerra do golfo em 1990 e o colapso da União Soviética causaram um realinhamento de alianças políticas no oriente Médio, que finalmente tornaram possível as primeiras negociações de paz vis-a-vis entre árabes e israelenses, no dia 30 de outubro de 1991 em Madri. Durante as negociações bilaterais de Israel com cada um de seus vizinhos, foi acordado que um segundo caminho seria estabelecido para negociações multilaterais sobre cinco assuntos considerados regionais, incluindo recursos hídricos. [34]
Desde a sessão de abertura das conversações multilaterais em Moscou, em janeiro de 1992, o Grupo de Trabalho de Recursos Hídricos (WGWR – Working Group on Water Resources), tendo os EUA como árbitro, tem sido o ponto de encontro por onde os problemas de suprimento de água, demanda e instituições, vêm sendo trazidos à lume entre as partes dos acordos bilaterais, com as exceções do Líbano e da Síria. Os dois caminhos atuais de negociação, o bilateral e o multilateral, são destinados não apenas a suprimir as lacunas entre temas de política e desenvolvimento regional, mas talvez para usar o progresso em cada uma para catalisar o passo nas demais, em um círculo virtuoso em direção a "uma paz justa e duradoura no oriente médio". A idéia é que os grupos de trabalho multilaterais iriam abrir espaço para um diálogo relativamente livre sobre o futuro da região e, no processo, permitiria quebrar o gelo a nível pessoal e permitir a construção de confiança mútua. Em razão do papel do Grupo de Trabalho de Recursos Hídricos neste contexto, os trabalhos foram mais na seara de workshops, que de abordar os assuntos políticos difíceis sobre direitos das águas e alocações, ou sobre o desenvolvimento de projetos específicos, uma vez que as decisões são feitas apenas por consenso. [35]
O sucesso de cada rodada de negociações tem sido inconstante, mas em geral tem aumentado. Pelo terceiro encontro, em 1992, tornou-se claro que os acordos de compartilhamento de águas, ou qualquer acordo político relativo a recursos hídricos, não seriam tratados em acordos multilaterais, mas o papel dessas conversações era lidar com assuntos não políticos de preocupação mútua, assim fortalecendo o caminho bilateral. O objetivo do Grupo de Trabalho de Recursos Hídricos tornou-se planejar um futuro de paz na região e deixar o andamento de implantação para os bilaterais. A distinção entre "planejamento" e "implementação" tornou-se crucial, com progressos sendo feito somente quando os mediadores eram capazes de continuamente empurrar e obscurecer as fronteiras entre os dois. [36]
As atividades multilaterais ajudaram a criar condições para os acordos formalizados em negociações bilaterais: o tratado de paz entre Israel e Jordânia de 1994 e os acordos provisórios entre Israel e os palestinos (1993 e 1995). Pela primeira vez, desde a criação dos Estados, o tratado de paz entre Israel e Jordânia dita as alocações de água mutuamente reconhecidas. Reconhecendo que, "assuntos relativos à água ao longo de suas fronteiras deve ser tratada em sua totalidade", o tratado dita alocações tanto do Rio Yarmouk quanto do Rio Jordão, bem como trata do aqüífero Arava/Araba e prevê um esforço conjunto para evitar a poluição das águas. Também, "[reconhecendo] que seus recursos hídricos não são suficientes para atender às suas necessidades", o tratado prevê caminhos para minimizar o déficit hídrico por meio de projetos de cooperação, regionais e internacionais. O Acordo Provisório também reconhece os direitos às águas dos israelenses e dos palestinos, mas adia sua quantificação para a rodada final de negociações. [37]
Em situações altamente conflituosas, separar questões relativas a recursos naturais das questões relacionadas aos interesses políticos pode não ser uma estratégia produtiva. Eric Johnston, o enviado do Presidente Eisenhower, adotou um enfoque no qual o processo para alcançar um plano racional de gerenciamento da bacia hidrográfica: (1) pode, por si só, agir como um catalisador para construção de confiança para aumentar a cooperação no reino político e (2) poderia ajudar a aliviar as tensas questões políticas de refugiados e território. Ao procurar a paz pela água, entretanto, muitos interesses importantes ficaram de fora do processo. O plano finalmente acabou sem ratificação, principalmente, por conta de razões políticas. [38]
Questões de soberania nacional que ficaram de fora do processo incluíam: os Estados árabes viam um Acordo final com Israel como um reconhecimento do Estado de Israel, um passo que eles não estavam dispostos a dar naquele momento e alguns árabes podem ter interpretado que o plano foi projetado por Israel em seu próprio benefício e foi "apresentado" pelos EUA. [39]
O plano permitia que os países usassem sua quota de água da maneira que entendessem melhor. Os árabes preocupavam-se que se Israel usasse sua água para irrigar o Negev (que fica fora do vale do Jordão), a maior produtividade agrícola disponibilizaria mais comida, o que permitiria um aumento da imigração, o que poderia encorajar maiores ambições territoriais por parte de Israel. [40]
Questões de soberania nacional podem se manifestar na necessidade que cada país tem de controlar suas próprias fontes de água, bem como suas reservas estratégicas. O plano Johnston previa que a armazenagem das águas das cheias de inverno se daria no Mar da Galiléia, que fica completamente dentro do território israelense. O lado árabe estava relutante a abandonar o controle do principal ponto de armazenagem. Da mesma forma, Israel tinha as mesmas preocupações sobre o controle de outro país. [41]
Ignorar uma parte interessada ribeirinha, mesmo quando esta não tem reconhecimento político, pode impedir um Acordo. Houve alguma preocupação de que o plano foi pensado para "liquidar o problema dos refugiados palestinos, ao invés de dar aos refugiados o direito de retorno". De fato, os palestinos não foram tratados como uma entidade política independente. [42]
Assim, na discussão entre os entes políticos muitos interesses afetados pelo gerenciamento do rio não foram incluídos no processo. O que incluía as ONGs, a sociedade civil organizada e grupos ambientais. Talvez, como conseqüência, o rio inteiro foi alocado, não deixando água nenhuma para uso no leito. [43]
Incluir partes importantes, mesmo não ribeirinhas, pode ser útil para alcançar um acordo, ao passo que excluí-las pode causar danos. O Egito foi incluído nas negociações por causa de sua preeminência no mundo árabe, mesmo não sendo ribeirinho do Jordão. Alguns analistas atribuem as conquistas alcançadas durante o curso das negociações, em parte, ao apoio dado pelo presidente Nasser. [44]
Em contraste, as pressões sobre as negociações feitas por outras nações árabes que não estavam diretamente envolvidas no conflito hídrico, pode ter tido um impacto no insucesso. O Iraque e a Arábia Saudita persuadiram com veemência o Líbano, a Síria e a Jordânia, a não aceitarem o plano. Talvez, em parte, tenha resultado na declaração do Líbano de que não entrariam em nenhum acordo que tratasse da divisão das águas do Hasbani ou de qualquer outro rio. [45]
Todos os recursos hídricos na bacia hidrográfica deveriam ser incluídos no processo de planejamento. Ignorar a relação entre quantidade e qualidade e entre água de superfície e água subterrânea, ignora a realidade hidrológica. Águas subterrâneas não foram tratadas explicitamente no plano, e é a questão mais pungente entre Israel e os palestinos. Da mesma forma, foram deflagradas tensões ao longo dos anos por causa do desvio de fontes salobras para o Baixo Jordão, realizado por Israel, o que aumentava a salinidade das águas das quais dependem os fazendeiros jordanianos. [46]
Mesmo na ausência de um arranjo explícito, algum grau de cooperação implícita deve ser possível, talvez conduzindo a um nível mais alto de estabilidade, ou pelo menos ao gerenciamento de águas pouco abaixo do ideal. Enquanto a falta de um acordo ratificado deixou um legado de desenvolvimento dos recursos hídricos naquela bacia hidrográfica unilateral e abaixo do ideal, o arranjo implícito resultou, particularmente entre Israel e Jordânia, na diminuição das tensões e adicionou alguma estabilidade entre os ribeirinhos mais ativos. As negociações "picnic table" permitiram a convergência em algum nível de acordo técnico e uma saída para disputas menores, por mais de quarenta anos. [47]