Regime previdenciário municipal

9. Regimes Próprios de Previdência Municipal

Neste comenos, cumprir destacar o tema cerne deste trabalho – Regimes Previdenciários Municipais. Acerca de tais regimes enfatiza Mozart Victor Russomano:

"O segmento de previdência municipal trata-se de uma área que ultimamente vem verificando um razoável crescimento, com a criação de órgãos em diversos Municípios da maioria dos Estados da Federação".

Isso posto, importa que se verifique quais as principais características desse aludido segmento do sistema de previdência social pátrio.

a) Fundamento constitucional - Não obstante a finalidade com que instituídos os órgãos de previdência municipal, certo é que o fundamento constitucional para a criação dos mesmos é derivado de dois dispositivos com assento na Lei Fundamental, de 1988, quais sejam, o artigo 18, que apregoa a autonomia político-administrativa dos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), e o parágrafo único do artigo 149, que, conforme já referido, faculta aos Estados, Distrito Federal e Municípios a instituição de contribuição a ser cobrada dos respectivos servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistema de previdência e assistência social. Como para logo se percebe a clareza deste último preceptivo constitucional, dito fundamento é inequívoco, não dando ensanchas a quaisquer dúvidas. Sem embargo disso, entende-se que o fundamento básico para tanto reside, sim, no mencionado artigo 18, ou seja, na referida autonomia político-administrativa cometida aos entes federados. Ora, não havendo qualquer vedação na Carta Maior respeitantemente à criação de órgão previdenciário pelos entes federados, mais a consideração do regime próprio a que se submete o servidor público, de imediato se tem, de forma induvidosa, a válida e legitima fundamentação para, com supedâneo na referida autonomia, a criação de órgãos de previdência, sendo desnecessária a existência de estatuição de igual molde à contida no parágrafo único do citado artigo 149, porquanto, repise-se uma vez mais, o princípio excogitado é para tanto suficiente.

Com base nesse entendimento que órgãos de previdência tanto municipais como estaduais, já com décadas de existência, subsistem até os dias de hoje. Todavia, importa assinalar que, com o advento da Carta Constitucional de 1988, mormente em face de sua disciplina acerca do regime jurídico único (art. 39, caput), houve uma proliferação de órgãos de previdência no âmbito municipal, uma vez que, de par de diversos Municípios estabelecerem o regime jurídico único de seus servidores, com a eleição no mais das vezes do estatutário, cuidaram eles também, em face dessa opção quanto à natureza jurídica do liame entre servidores e Poder Público, de criar órgãos específicos para a pertinente gestão previdenciária.

b) Benefícios básicos concedidos pelos órgãos de previdência municipal - A título de exemplificação, importa averbar, ocupam-se apenas do pagamento das pensões, suportando os respectivos poderes públicos com as aposentadorias, o IPREM – Instituto de Previdência Municipal de São Paulo (SP), a Caixa de Pensões dos Servidores Públicos Municipais de Santo André (SP), a Caixa de Pecúlio e Pensões dos Servidores Municipais de Santos (SP) etc.

Por outro lado, há diversos órgãos previdenciários municipais, a maioria, importa notar, que suportam tanto as aposentadorias como as pensões, além de outros benefícios de ordem previdenciária, como é o caso da FUPREM – Fundação de Previdência do Município de São Bernardo do Campo (SP), do IPRED – Instituto de Previdência do Servidor Municipal de Diadema (SP), do IPASEM – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores Municipais de Novo Hamburgo (RS), da Fundação da Seguridade Social dos Servidores Públicos Municipais de Sorocaba (SP), da CAAPSML – Caixa de Assistência, Aposentadoria e Pensões dos Servidores Municipais de Londrina (PR), do IPASSPMB – Instituto de Previdência e Assistência Social dos Servidores Públicos do Município de Barretos (SP), do IPM – Instituto de Previdência dos Municipiários de Ribeirão Preto (SP), do IPREM-GV – Instituto de Previdência Municipal de Governador Valadares (MG), do IPASMV – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores Municipais de Vitória (ES), do IPASMC – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Município de Curitiba (PR), do IBASMN – Instituto de Beneficência e Assistência aos Servidores Municipais de Niterói (RJ), Instituto de Previdência dos Servidores Efetivos do Município de Alexandria (RN) - IPAMA etc.

c) Personalidade jurídica - Ditos órgãos, quanto à sua personalidade jurídica, podem assumir diversas formas. Geralmente assumem a natureza autárquica, ou seja, são legalmente constituídos sob a natureza de pessoa jurídica de direito público interno de administração indireta, erigindo-se, por conseguinte, como órgãos descentralizados da Administração Direta e dotados de autonomia administrativa e financeira, resultando disso serem titulares, em nome próprio, de direitos e deveres, assim como de prerrogativas e responsabilidades de tal especial condição resultantes. Assim, não obstante o rótulo que se lhes empreste o legislador ordinário – instituto, caixa ou fundação pública, dentre outros –, admissível é de se asseverar que possuem mencionados entes estatais personalidade jurídica autárquica.

É bem verdade que, além dessa roupagem jurídica, podem as entidades previdenciárias ainda se constituirem sob a forma de fundação privada, nos termos da legislação substantiva civil vigente (arts. 16 e 24 e segs. do Código Civil). Ocorre que a constituição de entidade sob o regime privado na área pública não se apresenta comum, pois, independentemente da constituição sob esta forma, no mais das vezes, em face das características da fundação criada, constitui ela verdadeira fundação pública de natureza autárquica, já que todos os requisitos desta possui. Além disso, possível é também de se crer que a criação, para a finalidade em questão, de pessoa autárquica prepondere sobre a fundacional privada em decorrência das prerrogativas à primeira jungidas, tais como a imunidade tributária, a prescrição qüinqüenal de seus débitos, a impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens, que são públicos, as prerrogativas processuais próprias da Fazenda Pública (prazos especiais, juízo privativo etc.), assim como de todos os atributos de que se revestem os atos pelas autarquias produzidos, quais sejam os atos administrativos, que, sabidamente, são dotados de auto-executoriedade, presunção de veracidade e legitimidade etc. Por derradeiro, não se erige incomum a existência, ao lado de entes com ambas as naturezas citadas, de fundos de aposentadoria e pensão entranhados no Poder Público central, ou seja, na própria Prefeitura. Esses fundos, desprovidos, por conseqüência, de personalidade jurídica e de todos os atributos que dessa condição derivam, pode-se dizer que constituem verdadeiras unidades do Poder Executivo, como diversas tantas outras, caracterizando-se substancialmente por surgirem como massa de patrimônio dotada de afetação específica, qual seja a de prover aposentadoria e pensão dos funcionários públicos do pertinente sistema.

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Certamente, esta última forma não se apresenta a mais adequada para os fins colimados, já que, como mencionado, ressente-se da desejável autonomia administrativa e financeira que caracteriza as pessoas autárquicas. Destarte, por não possuir o atributo de senhoria de suas competências normativamente definidas (previdência social dos servidores), submetem-se ditos fundos integralmente à vontade do Poder Público central, haja vista que a este se encontram subordinados hierarquicamente. Ora, a constituição sob essa natureza torna o ente previdenciário totalmente atrelado ao Chefe do Executivo, que, infelizmente, nem sempre empresta a verdadeira importância à previdência dos servidores municipais, chegando, por vezes, a irresponsavelmente lançar mão das reservas financeiras com tal especial afetação ou mesmo a deixar de repassar, ao seu talante, as pertinentes contribuições previdenciárias patronais (aliás, não raro, até mesmo aquelas descontadas dos servidores, para igual fim, independentemente de essa ação antijurídica constituir crime de apropriação indébita, nos termos do capitulado no artigo 168 do Código Penal).

Deste modo, se por um lado a entidade previdenciária municipal constituída sob forma autárquica é preservada quanto à eventual e unilateral tomada de seus recursos pela Administração Pública central, não fica ela indene contra o não-repasse das contribuições previdenciárias lhe devidas, pois é com razoável freqüência que se tem notícia de Poder Público que deixou de repassar ao respectivo órgão de previdência as contribuições legalmente estabelecidas. Daí, afigurar-se extremamente conveniente para a higidez financeira deste sistema a edição pela União, com base na competência a ela conferida pelo artigo 24, inciso XII e § 1º, da Constituição Federal, de uma lei ordinária (ou mesmo uma lei complementar), dispondo sobre as normas gerais do mesmo delineadora, como adiante se tratará de forma mais detida.

d) Administração e composição - No que tange à administração dos órgãos de previdência municipal, o que se percebe com maior freqüência é a mesma se verificando por meio de um órgão colegiado de deliberação coletiva, a este se submetendo os agentes investidos em cargos de execução.

Tais colegiados são geralmente integrados por servidores vinculados ao sistema de previdência, no mais das vezes eleitos dentre os segurados, ou contam com parte de seus integrantes eleita e outra parcela indicada pelos respectivos Executivo, Legislativo e órgão sindical. Quanto à paridade, neste último caso, está em alguns casos presente.

Assim, tendo em conta a finalidade precípua dos órgãos de previdência municipal de prover as aposentadorias e pensões dos funcionários públicos municipais, nada mais coerente que o seu maior interessado, o próprio servidor, o administre. Isso porque, sem sombra de dúvida, este não tem qualquer comprometimento com ninguém, a não ser com aqueles que lhe outorgaram o respectivo mandato, diferentemente do que geralmente acontece, de forma voluntária ou mesmo involuntária, com aqueles que integram o órgão pluripessoal em virtude de indicação emanada do Poder Público central. Todavia, sem embargo desse aspecto, não são poucos os que defendem a existência de membros indicados, inclusive com paridade com os eleitos.

e) Fiscalização - De acordo com o artigo 70 da Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Mais ainda, conforme o dispositivo seguinte ao precitado, o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

Isto posto, de acordo com o princípio da simetria, mais o contido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios, sujeitam-se as entidades de previdência municipal, como quaisquer outros órgãos de natureza pública, à fiscalização dos pertinentes Poderes Legislativos e Tribunais de Contas competentes (municipais nos casos dos Municípios que contam com Corte de Contas próprias, como, por exemplo, é o caso de São Paulo, ou estaduais quando contrário).

Todavia, enquanto entidades criadas por lei pelo respectivo Poder Público para o exercício de uma, até então, sua atribuição, possível é que nessa mesma lei haja previsto algum mecanismo de controle administrativo do Poder Público central, o Executivo, vale dizer, relativamente à entidade de previdência, mormente se de natureza autárquica. Dito controle, todavia, há de ficar restrito ao preceituado na citada lei, sob pena de o Poder fiscalizador exorbitar de sua competência e perpetrar ato injurídico, passível de oposição pela entidade de previdência municipal pela via própria, qual seja mediante a busca da tutela jurisdicional junto ao Poder Judiciário. Isso porque, importa repisar, dito controle não pode extrapolar o legalmente permitido.

Deves-se ainda que se considerar que, caso a entidade de previdência municipal tenha sido constituída sob a forma de fundação privada, nos termos do preceituado pelo Código Civil, será ela também fiscalizada pelo Ministério Público.

Além disso, obviamente está que ditas entidades também são alvo de controle pelos seus próprios segurados. Referido controle será formal quando existir previsão legal expressa nesse sentido, como, por exemplo, a imposição legal da entidade em prestar contas em assembléia geral aos seus segurados, assim como por outros meios, tal qual o exercício do direito de petição pelo segurado do sistema etc. Doutra feita, será informal o controle quando meramente baseado na busca de informações junto ao órgão de previdência pelo segurado ou mediante qualquer outro tipo de ação não previsto em lei.

f) Regime de capitalização - Tradicionalmente, dois são os tipos de custeio encontrados no sistema de previdência social: o regime de custeio direto e o regime de capitalização.

O regime de custeio direto consiste na aplicação direta das contribuições e demais receitas auferidas no pagamento dos benefícios de aposentadorias e pensões aos segurados e seus dependentes, respectivamente.

Por sua vez, no regime de capitalização, o total de contribuições e receitas obtidas é empregado em aplicações, de sorte a gerarem rendimentos destinados ao pagamento dos benefícios previdenciários e, em havendo saldo, será este novamente direcionado a aplicações rentáveis, propiciando novos rendimentos e um crescimento do patrimônio, para fazer frente a compromissos futuros.

No primeiro regime, que também é conhecido por regime de caixa ou de repartição simples, todas as receitas e contribuições convergem imediatamente para o pagamento dos benefícios previdenciários já devidos, inexistindo margem para o crescimento da massa patrimonial do respectivo órgão previdenciário. Esse, aliás, é o regime atualmente adotado pelo INSS, já que tudo que arrecada mensalmente destina-se a cobrir os benefícios dos inativos e pensionistas, bem como os elevados custos mensais de sua estrutura administrativa. Já no segundo regime – o de capitalização –, existe saldo após o pagamento dos benefícios previdenciários que é reaplicado, gerando novos recursos. Trata-se este último do regime adotado pelos fundos de pensão de previdência privada e por diversos órgãos municipais de previdência.

Convém referir que esse último regime é de aplicação comum em entidades previdenciárias mais novas, cujos segurados, ainda jovens, estão longe de se aposentar, propiciando, desse modo, uma efetiva acumulação de recursos apta a fazer frente a desembolsos futuros, o que, sem margem a dúvida, acaba por conferir uma maior segurança a este regime de custeio. Daí, por conseqüência, constituir o regime em questão o mais indicado para a formação do patrimônio das entidades previdenciárias.

g) Aplicação em instituições bancárias não oficiais – Um Problema que atormenta os administradores de entidades previdenciárias municipais, como diversos outros órgãos públicos, é o comando postulado no parágrafo 3º do artigo 164 da Constituição Federal.

Esse preceptivo estabelece que:

"As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei".

Primeiramente, há que se notar que o dispositivo em apreço trata meramente das disponibilidades de caixa, ou seja, dos recursos que se encontram disponíveis para saldar determinados encargos de um ente público e só para isso, vale dizer, sem nenhuma outra especial finalidade. Destarte, os recursos que formam o patrimônio de um ente de previdência municipal nesse referido contexto não se subsumem, porquanto possuem escopo específico, qual seja o de saldar compromissos previdenciários vindouros, devendo, até então, ser aplicados e reaplicados, com vistas a se multiplicarem o máximo possível. Não se constituem, pois, meras disponibilidades de caixa.

Em assim sendo, parece lógico que se apartam os aludidos recursos destinados a prover aposentadorias e pensões futuras daquelas disponibilidades objeto de menção no precitado dispositivo constitucional.

Nestes termos, mesmo que se entenda lógico tal desse raciocínio, para logo se depreende que uma simples lei do ente com capacidade política a que ligado o órgão de previdência municipal encontra-se apta a solucionar o impasse, uma vez que dito preceito admite exceções, como visto, desde que os pertinentes casos estejam ressalvados em lei. Como a Constituição, tal qual feito em outros diversos seus dispositivos, não cometeu essas ressalvas à lei federal, legítimo é de se inferir que tal possa efetivamente ser instrumentalizado pela lei local. Aliás, tanto é assim que diversos órgãos de previdência municipal se desatrelaram desse comando pela simples edição de lei do respectivo ente político, permitindo a aplicação de seus recursos não só em bancos oficiais, mas também em não oficiais.

h) Avaliação atuarial - Como já aludido neste estudo, são as avaliações atuariais de realização obrigatória para os fundos de pensão pertencentes ao regime de previdência complementar. Deveras, a importância da realização, de forma constante, dessas avaliações se apresenta de suma necessidade à saúde financeira, não só presente como futura, dos órgãos de previdência.

Pois bem, dita avaliação, importa desde logo explicitar, é levada a efeito pelo atuário, profissional qualificado que, com base em estatísticas, realiza cálculos das probabilidades respeitantes aos seguros em geral e às questões de ordem financeira, com ênfase nos compromissos vindouros de uma entidade. Na seara previdenciária propriamente dita, o atuário labuta sobre os cálculos atinentes às despesas de aposentadorias e pensões, projetando-as para o futuro, a fim de estabelecer o valor das reservas matemáticas necessárias para fazer frente aos compromissos previdenciários futuros. Nesse trabalho técnico-especializado consistente na determinação dos recursos necessários para garantir ditos benefícios futuros é que, grosso modo, consiste a avaliação atuarial.

Além do mais, a avaliação atuarial também compreende o plano de custeio, que nada mais é do que a definição das contribuições previdenciárias dos patrocinadores (empregadores) e dos beneficiários (segurados) do sistema, com vistas à manutenção futura do pagamento dos benefícios.

Se o valor de tais contribuições, obtido no plano de custeio, seja suficiente para se possuir o necessário aporte de reservas matemáticas para fazer face aos citados compromissos futuros, ter-se-á o equilíbrio do plano. E, em assim sendo, possui efetivamente o órgão previdenciário respectivo recursos necessários para suportar tanto os benefícios já concedidos, como os benefícios a conceder relativos aos iminentes (segurados que ainda não se encontram em gozo dos benefícios, mas que deles podem vir a usufruir a qualquer momento por já possuírem direito a tanto) e os benefícios a conceder relativos aos não iminentes (segurados que ainda não têm direito ao benefício).

Ante o exposto, evidente está a necessidade de os órgãos de previdência, em face de sua especial finalidade, realizarem constantemente as referidas avaliações atuariais, pois só assim terão os seus dirigentes o real conhecimento da saúde financeira e longevidade de seus sistemas previdenciários.

Por conseguinte, se trata de prática que, ante a sua inelutável importância e valor inestimável, não pode, em hipótese alguma, ser olvidada por referidos dirigentes.

9.1. Análise de Viabilidade dos RPPS Municipais

Uma questão que de pronto se emerge, suscitando perquirições que se arraigam em experiências vivenciadas, é quanta a viabilidade financeira e atuarial dos sistemas próprios de previdência municipais. Como efeito cascata, tal questão acarreta outras, tais como a confiabilidade na gestão dos referidos sistemas.

Deste modo, a fim de dirimir as duvidas alhures enfocadas, vale destacar um, dentre muitos, exemplos do esplendido sucesso que tem se mostrado os sistemas próprios de previdência dos servidores públicos efetivos dos municípios, sejam grandes ou pequenos, detenham elevada ou mínima, às vezes nenhuma, arrecadação própria.

Isto posto, passaremos a analisar (não entrando em pormenores, pois os fatos que se aferirão demonstram de per si a capacidade e viabilidade financeira e atuarial dos RPPS dos Municípios) o Regime Previdenciário do Município de Araras\SP, denominado ARAPREV :

De inicio, merece destaque o resultado superavitário do ARAPREV nos últimos dois exercícios, 2006 e 2007, evidenciado por meio das Demonstrações do Resultado Social dos referidos exercícios, bem como tal resultado no primeiro semestre de 2008.

No ano de 2008, primeiro semestre, o sistema previdenciário municipal em análise, evidencia, conforme demonstrativo abaixo, superávit acumulado superior ao dos anos aludidos acima, demonstrando assim, aumento continuo na arrecadação previdenciária e controle de seus gastos.

O controle é um dos fatores preponderantes ao sucesso de um sistema previdenciário municipal, posto que a limitação de gastos e as aplicações dos superávits reverem para o sistema maiores divisas. Por sua vez, o contingente de arrecadação é estimulado por meio de uma política eficaz de tributação, mesmo que o aludido sistema não disponha de um legue de opções de receitas ao sistema de seguridade social tão vasto como o delineado na constituição para a União.

Demonstrativo de Receitas e Despesas do 1º Semestre de 2008: