Autoridade que é investigada em CPI Municipal tem o direito de ser ouvida e de prestar esclarecimentos aos membros da Comissão? É o que passo a examinar.
Registro desde logo: esse tipo de comissão parlamentar, segundo já decidiu o STF (MS 23.639-6, Rel. Min. Celso de Mello), tem natureza dePROCEDIMENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL.
E sendo um procedimento, a CEI ("Comissão Especial de Investigação", nome que se dá, no âmbito municipal, à Comissão Parlamentar de Inquérito do § 3º do art. 58 da Constituição Federal) obviamente deveria observar, mesmo considerada a natureza inquisitiva da apuração, O DIREITO À AUDIÊNCIA PRÉVIA (MÍNIMA) DO INVESTIGADO, algo decorrente dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (incisos LIV e LV do art. 5º da CF/88), tendo em vista, principalmente, um dos importantes objetivos de todo e qualquer procedimento (de natureza administrativa), que é o de CONCORRER PARA UMA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA MAIS CLARIVIDENTE, segundo a consagrada lição de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO ("Curso de Direito Administrativo", Malheiros, 2006, 20ª ed., p. 466), assim melhor explicitada:
"Concorre {o procedimento} para uma decisão mais bem informada, mais consequente, mais responsável, auxiliando, assim, a eleição da melhor solução para os interesses públicos em causa, pois a Administração não se faz de costas para os interessados, mas, pelo contrário, toma em conta aspectos relevantes por ele salientados e que, de outro modo, não seriam, talvez, sequer vislumbrados" (destaque nosso).
Sim, o que se sustenta é que a participação do investigado, durante a tramitação da CEI, com atenção obsequiosa ao PRINCÍPIO DA AUDIÊNCIA DO INTERESSADO, faria com que a Comissão, ao final, tivesse pelo menos a oportunidade de avaliar as questões todas da investigação de uma maneira mais justa e adequada.
Sobre o princípio da audiência do interessado, o mesmo CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO (ob. cit., p. 474), hoje o maior administrativista brasileiro, revela que "...se a Lei Magna prestigia tão solenemente a cidadania e se proclama com ênfase a soberania popular, seria contraditório a ambos que a Administração pudesse decidir um assunto respeitante a um dado cidadão sem lhe oferecer, antes da providência que o afetará, o direito de ser ouvido e de exibir, com as provas que lhe pretendesse aportar, a procedência de seu direito ou interesse".
Nessa perspectiva, registra-se que não se sustenta a plena e total incidência, para casos de Comissões Parlamentares de Inquérito, da ampla defesa e do contraditório, até em razão da conhecida natureza inquisitiva e unilateral do procedimento, onde não há um acusado, mas sim a figura do investigado.
Mesmo assim, porém, não se pode olvidar de que "ao se estatuir que as CPIs têm poderes próprios das autoridades judiciárias {é o que está descrito no § 3º do art. 58 da CF/88} está-se aí a dizer que a audiência do investigado é da essência deste processo judicialiforme, sob pena de nulidade. É que, como o Judiciário, os poderes da CPI exercem-se numa relação de processos instaurados. Compreende-se hoje a CPI como processo judicialiforme, nos termos da Constituição Federal e da Lei 1.579/52, podendo convocar pessoas, autoridades, requisitar documentos, aplicando-se a legislação processual penal. Tendo, pois, a CPI, consoante o Texto Constitucional (§ 3°, art. 58), poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (não policiais, de inquérito apenas), conclui-se induvidosamente que se aplica, sob pena de nulidade, às CPIs a regra insculpida nos itens LIV e LV do art. 5° da Constituição Federal. Torna-se plenamente exigível o dever de respeito ao postulado da bilateralidade e da instrução contraditória" (JOSÉ NILO DE CASTRO, "A CPI Municipal", Ed. Del Rey, 3ª ed., 2000, p. 40, destaques nossos).
Esta conclusão conta com o importante apoio técnico do saudoso (e respeitadíssimo) HELY LOPES MEIRELLES, que teve a oportunidade de averbar (in "Estudos e Pareceres de Direito Público", Ed. RT, 1991, vol. 11, p. 370/371):
"Nem se diga que as investigações parlamentares não têm forma de processo, não condenam, não punem, apenas colhem informações sobre as irregularidades de fato determinado, para depois, apresentar os dados concretos à autoridade competente, no caso o representante do Ministério Público, para que ofereça a denúncia criminal ou instaure o processo para a responsabilização civil. Não. O processo ou o inquérito que a Comissão instaura e prossegue até as conclusões é um procedimento judicialiforme, mesmo antes de a atual Constituição inserir a expressão no seu texto. Daí por que não há de negar-se ao indiciado o direito de participar, alegando o que quiser em sua defesa. Com a sua palavra, como papéis, ele poderá levar a comissão a proferir um resultado a seu favor" (destaques nossos).
De um modo até mais amplo, eis a posição da doutrina especializada:
"E a ampla defesa é também uma garantia da própria legalidade. Seria inadmissível que as comissões parlamentares de inquérito ultrapassassem os seus limites, praticando atos contrários ao ordenamento jurídico, atingido liberdades públicas, fulminando o prestígio dos direitos e garantias fundamentais" (Uadi Lammêgo Bulos, "Comissão Parlamentar de Inquérito", Saraiva, p. 261).
"Nesse contexto, a garantia da ampla defesa e contraditório é extensível ao inquérito parlamentar, porquanto induvidoso que existe um conflito de interesses entre o investigado (ainda que não indiciado formalmente) e o Estado que, por meio de um órgão a ele vinculado (o Poder Legislativo), atua na procura de elementos capazes de comprovar uma suspeita de irregularidade que recai sobre aquele" (José Wanderley Bezerra Alves, "Comissões Parlamentares de Inquérito", Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 373).
Nessa ordem de idéias, a tal unilateralidade da investigação parlamentar, preciso é que se reconheça, "não tem o condão de abolir os direitos, de derrogar as garantias, de suprimir as liberdades ou de conferir, à autoridade pública, poderes absolutos na produção da prova e na pesquisa dos fatos" (STF, Pedido de Reconsideração no MS 23.576/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJU 03.02.2000).
Em palavras outras, e agora contando com a forte manifestação jurisprudencial do STF, "É essencial reconhecer que os poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito – precisamente porque não são absolutos – sofrem as restrições impostas pela Constituição da República e encontram limite nos direitos fundamentais do cidadão, que só podem ser afetados nas hipóteses e na forma que a Carta Política estabelecer" (STF, Pleno, MS 23.452-1/RJ, Rel. Min. Celso de Mello).
E dentre tais direitos a serem observados pelas CPI´s está, certamente, o direito de ser (minimamente) ouvido, para apresentar as razões que (no entender do investigado) legitimariam suas condutas.
Nessa linha de entendimento, eis mais uma importante decisão do STF, asseguradora dos direitos fundamentais:
"As Comissões Parlamentares de Inquérito, à semelhança do que ocorre com qualquer outro órgão do Estado ou com qualquer dos demais Poderes da República, submetem-se, no exercício de suas prerrogativas institucionais, às limitações impostas pela autoridade suprema da Constituição... As Comissões Parlamentares de Inquérito, no desempenho de seus poderes de investigação, estão sujeitas às mesmas normas e limitações que incidem sobre os magistrados judiciais, quando no exercício de igual prerrogativa. Vale dizer: as Comissões Parlamentares de Inquérito somente podem exercer as atribuições investigatórias que lhes são inerentes, desde que o façam nos mesmos termos e segundo as mesma exigências que a Constituição e as leis da República impõem aos juízes" (MS 23.491-1/DF – Medida liminar – Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I,2 ago.1999,p.67).
Depois, a jurisprudência também revela a correção da tese esposada:
"Com efeito, para a caracterização do fumus boni juris é suficiente a subsunção objetiva do fato à norma, no caso em tela, é evidente que a não intimação pessoal do agravante (f. 358/359), e do seu advogado (f. 350-352), para acompanhar todos os atos e procedimentos pertinentes à CPI criada para investigar e apurar a procedência da denúncia feita contra o agravante, caracteriza não só uma simples irregularidade, mas verdadeira afronta à lei, in casu, o art. 5º, VI, do Decreto Lei nº 201/67, e aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, inexistindo qualquer regra de exceção a essas garantias" (TJ/MS, Agravo 2006.002225-5, Rel. Des. Paulo Alfeu Puccinelli).
"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CÂMARA MUNICIPAL. CPI – COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. INVESTIGAÇÃO. PREFEITO. OITIVA. AUSÊNCIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. CONFIGURAÇÃO. Malgrado a natureza inquisitiva da CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito, configura claro cerceamento de defesa a ausência da oitiva do Prefeito municipal em sede de CPI instaurada para a apuração de possíveis irregularidades em procedimento licitatório" (TJ/MG, Apelação Cível 1.0166.07.015213-6/001, Rel. Des. Antonio Sérvulo).
Não há negar: paga-se um preço por se viver num regime de Estado Democrático de Direito. Um deles, fundamental mesmo (garantido a qualquer bandido que tenha confessado um crime num inquérito policial, por exemplo) é a rigorosa observância dos direitos humanos fundamentais (dentre eles o de ser ouvido numa apuração qualquer, prestando os esclarecimentos que tiver).
A situação em destaque – uma vez não observada por qualquer CPI – requer a firme atuação do Poder Judiciário, controlando conduta claramente ofensiva a texto expresso da Lei Fundamental, pois, como é de correntio conhecimento, o valor jurídico do ato inconstitucional é NENHUM, sendo ele desprovido de qualquer eficácia no plano do direito (STF, RE 136.215-4, Rel. Min. Otávio Galloti).
Daí, então, nossa conclusão: CPI Municipal só atende à Constituição Federal se, durante sua tramitação, for garantido o direito que tem o investigado de ser ouvido e de prestar os necessários esclarecimentos sobre aquilo que é objeto da investigação.