Resumo: O Processo Administrativo Disciplinar – PAD, em sentido estrito, regulamentado pela Lei nº 8112, de 11 de dezembro de 1990 tem por objetivo apurar as infrações cometidas por funcionários públicos no exercício de suas atividades e, após a apresentação do contraditório e da ampla defesa, caso seja comprovada culpa, recebe um das penalidades, conforme a natureza da infração. Muitas vezes, o superior hierárquico, ao tentar esclarecer o motivo, mesmo que siga os princípios insculpidos no citado diploma legal, fere um que apesar de não estar explícito na Lei nº 8112/90, aparece mencionado como fundamento no início da Carta Magna e é ele que norteia, de forma justa e equilibrada, todo e qualquer processo, como sendo seu fundamento: princípio da dignidade da pessoa humana.
Palavras-chave: : Dignidade da Pessoa Humana. Inserção. Legislações.
Sumário: Introdução. 1. Conceito. 2. Evolução histórica. 3. Natureza jurídica. 4. Processo administrativo disciplinar em sentido estrito. 4.1. Aplicabilidade. 4.2. Desvios e abusos. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
A aplicabilidade do princípio da dignidade da pessoa humana na esfera administrativa é de suma importância para a apuração dos supostos atos infracionais cometidos pelo funcionário público no desempenho de suas funções, visto que em alguns casos o administrador público, usando de seu poder hierárquico, lança mão do processo administrativo disciplinar – PAD, em sentido estrito, para perseguir o funcionário que incorrendo em falhas – às vezes involuntariamente e sem maior gravidade – aproveita-se da situação para ‘sopesar’ de forma maliciosa ou inescrupulosa a aplicabilidade da punição. Infelizmente vê-se muito como um artifício político para demitir ou suspender o ‘desafeto’ daquela função e substituí-lo por outro que coadune com suas ideias.
1. CONCEITO
Dentre vários prestigiados Doutrinadores, pinçam-se três para conceituar dignidade da pessoa humana.
Para Alexandre de Moraes:
A dignidade da pessoa humana é um valor espiritual e moral inerente à pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminação consciente e responsável da própria vida e que traz consigo a pretensão ao respeito por parte das demais pessoas, constituindo-se em um mínimo invulnerável que todo estatuto jurídico deve assegurar, de modo que apenas excepcionalmente possam ser feitas limitações ao exercício dos direitos fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessária estima que merecem todas as pessoas enquanto seres humanos.
Nesse ordenamento, tal princípio encontra-se em nossa Carta Magna, art. 1º, III.
Nelson Nery doutrina que é o fundamento axiológico do Direito; é a razão de ser da proteção fundamental do valor da pessoa e, por conseguinte, da humanidade do ser e da responsabilidade que cada homem tem pelo outro.
O Min. Celso de Mello, em decisão ao HC 85988-PA / STJ – 10.06.2005 defende ser a dignidade humana como:
O princípio central de nosso ordenamento jurídico, sendo significativo vetor interpretativo, verdadeiro valor-fonte que conforma e inspira todo o ordenamento constitucional vigente em nosso país, além de base para a fundamentação da ordem republicana e democrática.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A evolução da ideia de dignidade humana remonta à Criação do Universo quando Deus criou o homem a sua imagem e semelhança, conforme se depreende em Gênesis, capítulo 1, versículo 16.
A força fundamental do valor religioso é expressa pelos estudiosos da cultura e da sociedade no sentido de situá-lo como primordial no campo cultural e de fazer com que o conhecimento gire em torno das nuances centrais da formação religiosa, como confirmam vários antropologistas e estudiosos da religiosidade cultural na atualidade (MONDIN, 1980, p. 177).
Com o advento da Era Moderna o princípio jurídico da dignidade da pessoa humana foi então modificado em sua fundamentação pela acepção de uma estrutura concepcional completamente diversa, agora centrada na valorização da liberdade e da dignidade, sendo esta última ligada e estendida àqueles que aceitassem os fundamentos de um contrato social que previsse estes direitos então formados.
Na Era Contemporânea, após a fixação definitiva dos meandros da vida laicizada e da racionalidade imediatista da organização burguesa do mundo, ocorreu em definitivo a reviravolta do fundamento valorativo da pessoa humana, que passou a ser encarada como um ente abstrato de valor formal de dignidade, reconhecida esta a partir da inclusão do homem no todo do orbe econômico e sua esfera de cidadania dependente de seu enquadramento no sistema de produção e consumo para poder agir e exigir direitos subjetivos perante o Estado.
Logo: homem no sistema capitalista não é mais valorizado em sua personalidade por causa de sua inclusão como parte privilegiada (concepção antiga), ou por causa de sua filiação divina, sua natureza espiritual e fim transcendente e valor em si enquanto ‘filho de Deus’ (cristianismo), nem ainda por sua dignidade enquanto ser criativo, singular e cultural (Renascença); hodiernamente se traduz em norma jurídica de proteção da dignidade e de imposição de um dever ao Estado de respeitar e desenvolver as potencialidades da pessoa humana.
O fim da concepção de valor absoluto, embasado em Deus e na espiritualidade, fez com que o valor pessoa humana e a expressão jurídico-principiológica e jurídico-positiva do mesmo fossem agora assentados na racionalidade de se conceber o homem como fim em si respeitado no plano jurídico nacional e internacional e no plano ético de uma dever abstrato, cuja expressão fundante contemporânea é a filosofia de Immanuel Kant quando afirma que cada homem é um fim sem si mesmo e não pode ser usado pelo semelhante como objeto.
Essa respeitabilidade do ser humano por todos os outros (erga omnes), foi também imposta ao Estado, que deixou assim de ser absolutista e passou a absorver os fins constitucionais de valorização da pessoa humana.
Sobre o relacionamento entre o Estado e as valorações políticas, Machado Paupério assevera (1994, p.89): que o Estado deve respeitar e proteger o máximo possível o valor supremo da ordem constitucional que é a pessoa humana e, depois, como corolário desta, proteger especificamente a segurança do direito, fomentando as condições propícias para que os homens, vivendo, possam desenvolver-se em plenitude.
Ampliando uma concepção "moral" de ordenamento jurídico, e mediante a possibilitação da convivência social justa, pacífica e harmoniosa, que traga a igualdade de oportunidades para todos, o Estado realiza seu fim precípuo e atinge assim o bem público, ou seja, o bem comum; portanto, o poder estatal cumpre seu dever fundamental: criar uma ordem jurídica justa e, baseado nela, promover o bem público e a dignidade humana no âmbito social. Com isso, dá ao homem a possibilidade de alcançar seu próprio desenvolvimento integral, que é expressão concreta da dignidade humana, considerado um elemento implícito a todas as formas de aplicabilidade do Direito. Assim tem-se manifestado, reiteradamente, o Conseil Constitutionnel, conforme citação de José Afonso da Silva (1997, p.89):
Considérant que le peuble français a, par le préambule de Ia Constitution de 1958, proclamé solennellement 'son attachement aux droits de 1'homme et aux príncipes de Ia souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par Ia Déclaration de 1789, conflrmée et complétée par le préambule de Ia Constitution de 1946; qu'il ressort, par ailleurs, du préambule de Ia Constitution de 1946 que Ia sauvegarde de Ia dignité de Ia personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation est un príncipe de valeur constitutionnelle; (Décision n° 98.408 DC, 22.1.99).
No Preâmbulo da DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS DO HOMEM, continuação e culminância histórica francesa da Declaração de Direitos, a Assembleia Geral das Nações Unidas proclama:
A presente Declaração Universal dos Direitos do Homem como o ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações e como o objetivo de cada indivíduo e cada órgão da sociedade, que, tendo sempre em mente esta Declaração, se esforce, através do ensino e da educação, por promover o respeito a esses direitos e liberdades, e pela adoção de medidas progressivas de caráter nacional e internacional, por assegurar o se reconhecimento e a sua observância universais e efetivos, tanto entre os povos dos próprios Estados-Membros quanto entre os povos dos territórios sob sua jurisdição.
3. NATUREZA JURÍDICA
A dignidade da pessoa humana é considerada como princípio-normativo fundamental, visto que assegura às pessoas fazer ou se abster de fazer certas ações, pois o indivíduo, enquanto valor é absoluto, e há de prevalecer, sempre, sobre qualquer outro princípio; norteia "um guia de conduta da vida social" onde a primazia pelo valor coletivo não pode, nunca, sacrificar, ferir o valor pessoal. Portanto, é inserida nas Cartas Magnas dos Países Democráticos como um de seus pilares, inclusive elencado como um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, visto que a dignidade da pessoa humana é o valor constitucional supremo que agrega em torno de si a unanimidade dos demais direitos e garantias fundamentais do homem; no caso em tela, contra as arbitrariedades da autoridade hierarquicamente superior ou da comissão por ele constituída quanto à condução do processo administrativo disciplinar em sentido estrito e aplicabilidade das penalidades se cabíveis; tornou-se a corroboração de um imperativo de justiça social, visto que o funcionário público é colocado no centro como pessoa e membro da sociedade moderna brasileira.
Para Uadi Lammêgo Bulos:
É a dignidade da pessoa humana vista como valor constitucional que agrega em torno de si a unanimidade dos demais direitos e garantias fundamentais do homem, expressos na Constituição [...]
Quando o texto constitucional proclama a dignidade da pessoa humana, está corroborando um imperativo de justiça social. É o valor constitucional supremo. [...]
4. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR EM SENTIDO ESTRITO – LEI Nº 8112/90
4.1. APLICABILIDADE
O Processo Administrativo Disciplinar – PAD – regulamentado pela Legislação Federal acima esboçada, em Título Próprio – V – tem seu início no artigo 143 com o Capítulo introdutório denominado Disposições Gerais e atinge seu clímax no artigo 173. Perquirindo o caminho, vislumbram-se vários procedimentos antecipatórios que se concentram na análise do caso concreto – da instauração até o julgamento. Portanto é o meio pelo qual a Administração Pública aplica o processo como instrumento legitimador das funções estatais do direito ao fato real; realiza-se de ofício ou mediante provocação, para satisfazer os imperativos do interesse público, com relativa definição do que será apurado.
O processo administrativo tem por finalidades assegurar a atuação administrativa eficiente (através da disciplina dos meios pelos quais a Administração Pública toma decisões), uma vez que o pré-estabelecimento de um caminho a seguir representa, ao lado de segurança jurídica, importante fator de economia processual e garantia da maximização dos direitos dos administrados. Neste sentido, o processo administrativo é "instrumento de participação, proteção e garantia dos direitos individuais. Caso prestigiado, o cidadão terá convicção de que o ato administrativo é legítimo e perfeito" (MOREIRA, 2003, p. 63).
4.2. DESVIOS E ABUSOS
O desvio e o abuso de poder, na esfera do processo administrativo disciplinar, resultam na direta ofensa ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, uma vez que as penas podem abalar a estrutura financeira e moral do funcionário punido e de seus familiares os quais têm, no cargo ocupado e em respectiva remuneração sua, uma base segura de sobrevivência e de padrão econômico, ainda mais num regime jurídico em que se prevê a estabilidade no serviço público como garantia de assento na Carta Fundamental da República. Este preceito não pode ser negado por expedientes desleais de produção de provas ilícitas, de manejo do poder de punir de forma distorcida, injustificada, autoritária ou com motivação em questões pessoais ou antipatias.
O servidor deve ser respeitado como profissional devotado à Administração Pública: ele consagra sua vida ao serviço estatal e não deve ser surpreendido, de forma injusta ou indevida, pela perda do vínculo funcional quando não tenha, verdadeiramente, cometido infrações gravíssimas ao código disciplinar do funcionalismo.
Sobretudo em um mercado de trabalho duro como o brasileiro, em que as pessoas com mais de quarenta anos são desprezadas em sua experiência, por preferência aos mais jovens, a decretação de perda do cargo público não deve ser procedida de forma leviana, draconiana, lançando o funcionário inocente, já idoso ou em idade de difícil reinserção na iniciativa privada, no desemprego, apenas por causa de mau exercício do poder punitivo da Administração Pública.
Por isso, não pode ser abrupta ou desnecessariamente decretada perda da função, ao livre alvedrio da autoridade julgadora: ela, ao contrário, deve tomar em conta o funcionário enquanto ser humano, cuja honra, economia e moral dependem do posto ocupado, sobretudo nos casos de idosos; desta forma a dignidade do agente administrativo processado deve ser considerada na aplicação de sanções pela Administração Pública.
Para ilustrar como o desvio ou abuso pode levar um PAD em sentido estrito à nulidade ou ao seu trancamento para uma nova análise, cita-se abaixo o julgamento de concessão de um habeas corpus – HC 84.827/TO – 15.02.2005 – que teve como relator o Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal – STF:
Podem-se vislumbrar reflexos do princípio da dignidade da pessoa humana no dever de preservação de sigilo do processo administrativo disciplinar perante terceiros durante a instrução processual e até o julgamento (art. 150, Lei federal n. 8.112/90), como forma de resguardar a imagem do servidor que responde ao feito e que pode ser inocentado em seu final, da mesma maneira que se justificam as regras quanto ao recebimento de denúncias e às ressalvas e cautelas pertinentes, notadamente quanto às peças denunciatórias anônimas (art. 144, Lei federal n. 8.112/90).
A propósito, no Supremo Tribunal Federal, conquanto exista divergência em torno da matéria, os Ministros Marco Aurélio (relator) e Eros Grau votaram pela concessão do pedido de habeas corpus, impetrado com vistas ao trancamento, por falta de justa causa, de notícia-crime, instaurada no Superior Tribunal de Justiça, por requisição do Ministério Público Federal, contra juiz estadual e dois desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, pela suposta prática do delito de tráfico de influência (CP, art. 332), em vista de que o Parquet da União atuara baseado em denúncia anônima, o que viola o inciso IV do art. 5º da CF ("IV – é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;") e o disposto nos arts. 144, da Lei n. 8.112/1990, e 14, § 1º, da Lei 8.429/92: versam sobre a inidoneidade da denúncia anônima para os fins de instauração de processo administrativo ou de ação concernente à improbidade administrativa:
O Min. Marco Aurélio, relator, concedeu a ordem por entender que a instauração de procedimento criminal originada, unicamente, de documento apócrifo seria contrária à ordem jurídica constitucional, que veda expressamente a obscuridade. Salientando a necessidade de se preservar a dignidade da pessoa humana, afirmou que o acolhimento da delação anônima permitiria a prática do denuncismo inescrupuloso, voltado a prejudicar desafetos, impossibilitando eventual indenização por danos morais ou materiais, o que ofenderia os princípios consagrados nos incisos V e X do art. 5º da CF. Ressaltou, ainda, a existência da Resolução 290/2004, que criou a Ouvidoria do STF, cujo inciso II do art. 4º impede o recebimento de reclamações, críticas ou denúncias anônimas.
Do princípio em menção – dignidade da pessoa humana – depreende que o processo administrativo disciplinar não deve ser o palco de atrocidades contra a pessoa do acusado, para a humilhação, para o achincalhe, para a desmoralização fortuita, para sua tortura mental e emocional, mediante interrogatórios que se estendam por oito, quinze horas seguidas, diante da mesa do presidente da comissão processante nos casos de depoimento do incriminado, nem pela revelação pública de detalhes do feito disciplinar, embaraçadores para o funcionário processado, ainda na pendência do julgamento processual.
Mesmo depois da conclusão do processo disciplinar, não se pode aplaudir o expediente de órgãos públicos que, com ânimo cruel, fixam nas paredes e nos murais da repartição, fazem circular longa notícia, detalhada, no jornal ou boletim interno de divulgação oficial, aludindo ao servidor X demitido ou que teve sua aposentadoria cassada, porque era corrupto, porque era bandido, etc. Não basta a publicidade da veiculação da pena no Diário Oficial?
Abaixo outra exemplificação de um processo administrativo anulado através de um julgado recente, via revisão.
SERVIDOR. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. Revisão da punição anteriormente imposta. Afastada a aplicação do art. 174. da Lei 8.112/1990, a revisão ex officio tem fundamento nos arts. 114. e 169 daquele diploma. Precedente: RMS 24.308-AgR, rel. min. Ellen Gracie. Anulação de todos os atos do processo e o seu reinício. Violação ao princípio do non bis in idem: inexistência. Precedente: MS 23.146, rel. min. Sepúlveda Pertence. Imparcialidade. O fato de a mesma autoridade ter praticado vários atos no processo não conduz, necessariamente, a julgamento parcial. Impedimento que deve ser alegado no momento próprio, em sede administrativa. Recurso ordinário a que se nega provimento.
(RMS 23922, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 09/02/2010, DJe-045 DIVULG 11-03-2010 PUBLIC 12-03-2010 EMENT VOL-02393-02 PP-00242 RIP v. 12, n. 60, 2010, p. 283-286)
CONCLUSÃO
De tudo que foi abordado alhures, depreende-se que o princípio da dignidade da pessoa humana é a matriz de diversos outros direitos e garantias fundamentais nas Cartas Políticas dos povos civilizados e na Constituição Federal brasileira de 1988; desses direitos advém a liberdade de pensamento, de reunião, de exercício de profissão, a inviolabilidade de domicílio, o direito ao trabalho, à saúde, à educação e segurança, dentre outros valores essenciais ao homem e, no que tange ao processo administrativo disciplinar. Diversas regras e princípios de atuação da Administração Pública têm sua raiz na dignidade da pessoa humana e na importância da manutenção do vínculo funcional do servidor com o Estado, ou da condição de destinatário de benefício previdenciário de inatividade remunerada, para que não seja rompido sem que exista robusta razão jurídica. Os princípios da motivação, do contraditório e da ampla defesa, da proporcionalidade, da segurança jurídica, da boa-fé na atuação administrativa punitiva serão sempre observados, em função da supremacia do valor fundamental do homem dentro da ordem jurídica.
REFERÊNCIAS
BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 4ª edição, São Paulo, Editora Saraiva-2002, páginas 49 e 50.
CONSTITUIÇÃO do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. Alexandre de Moraes, 5ª edição, São Paulo, Editora Atlas S.A-2005, página 128.
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. 3ª ed. Curitiba/PR: Positivo, 2004.
HC 84827/TO, Relator Ministro Marco Aurélio, julgamento iniciado em 15.02.2005.
NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Constituição Federal Comentada e Legislação Constitucional. São Paulo/SP: Revista dos Tribunais, 2006.