3. O Uso da Força na Perspectiva dos Direitos Humanos para Atividade Policial Militar
Neste capítulo, o foco será a o estudo da força aplicada pelos agentes públicos, responsáveis pela preservação da ordem pública, quando no exercício de sua atividade constitucional. Inicialmente será contextualizada a atividade policial e os direitos humanos, o qual será a base para seção seguinte que tratará sobre o uso da força, apresentando os principais modelos de uso progressivo da força, norteadores da atividade policial militar.
3.1 Direitos Humanos e a Atividade Policial
Sobre direitos humanos, a Instrução Modular da Polícia Militar de Santa Catarina (2002, p. 146) conceitua como sendo:
[...] os direitos fundamentais inerentes a todo ser humano, tais como: direito à vida, à liberdade, à segurança, à educação, ao repouso, à liberdade de opinião e expressão...- independente de sua condição socioeconômica, política, cultural, ética, profissional, sem qualquer restrição ao espaço geográfico que a pessoa se encontre.
Após a segunda Guerra Mundial, meados do século XX, a concepção de direitos humanos passou a atingir a esfera internacional. Neste entendimento, Wilson (2007, p.02), afirma que "diversos instrumentos, introduzindo princípios gerais, passaram a ser produzidos buscando proteger os direitos do homem".
O século XX, um dos períodos mais marcantes e intensos da humanidade, é o mais referenciado quando o assunto são direitos humanos. No entanto, os princípios humanísticos têm origem há muitos séculos. Durante este período, duas grandes guerras foram travadas, marcando episódios de crueldade, atrocidades, xenofobia, racismo, tortura e genocídio. Uma grande mobilização mundial formou-se com intuito de reprimir quaisquer possibilidades destes acontecimentos virem a ocorrer novamente. Assim, em 1945 foi criada uma organização mundial e internacional com a intenção de manter a paz e a segurança internacional, chamada ONU (ROVER, 1998, p.12).
A ONU, Organização das Nações Unidas, visa somente regulamentar situações que envolvam países diferentes. No entanto, diversas vezes, teve que atuar em conflitos internos de Estados, que agiam contra seus cidadãos, atacando princípios inerentes a pessoa humana. Assim, para inibir possíveis arbitrariedades e violações aos direitos humanos, a ONU, através de assembléias ratificadas por seus países membros, sancionou convenções visando inibir tais condutas. (CUNHA, 2004, p. 30)
Em 1948, segundo Amnesty International (2003), foi proclamada a Declaração Universal dos Direitos Humanos, na assembléia geral 217 A (III). Esta declaração, segundo Office of United Nations Hight Commissioner for Human Rights (2005, p. 1) visa:
[...] atingir por todos os povos e todas as nações, a fim de que todos os indivíduos e todos os orgãos da sociedade, tendo-a constantemente no espírito, se esforcem, pelo ensino e pela educação, por desenvolver o respeito desses direitos e liberdades e por promover, por medidas progressivas de ordem nacional e internacional, o seu reconhecimento e a sua aplicação universais e efectivos tanto entre as populações dos próprios Estados membros como entre as dos territórios colocados sob a sua jurisdição.
É sobre este viés que as polícias militares devem atuar. Não vivemos mais em um Estado onde as policiais eram apenas o braço armado do Estado. Hoje o policial deve assumir papel de "parceiro da sociedade e promotor dos direitos humanos". (SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS, 2008).
Seguindo a diretriz proposta pela referida secretaria, para Instrução Modular da Polícia Militar de Santa Catarina (2002), a atividade policial deve seguir os preceitos fundamentais dos direitos humanos, valorizando a vida, a dignidade humana e a harmonia individual e coletiva. O manual reforça também a necessidade de técnica policial aprimorada, além de grande habilidade dos policiais, devido à alta complexibilidade de sua atividade rotineira, lidando com interesses individuais e coletivos, naturais ou positivos de pessoas e grupos sociais.
Araújo (2006, p. 1), sobre estes tratados de direitos humanos internacionais, afirma o seguinte:
Certamente as diversas "Declarações Internacionais de Direitos Humanos" foram estabelecendo limites às diversas ideologias justificadoras de atrocidades, mas, sobretudo, obtiveram o êxito de consagrar um ponto e referência internacional, um padrão mínimo tolerável de direitos humanos que foi absorvido aos poucos pelos diversos países signatários, mediante suas legislações, enfim, de seu direito positivo.
Os direitos e garantias fundamentais da dignidade da pessoa humana servem como verdadeiros parâmetros de limitação dos agentes do Estado na consecução de suas atribuições. Apesar de ainda controverso o conceito de tal terminologia perante a doutrina, a idéia central consiste na possibilidade de assegurar um mínimo existencial, moralmente e materialmente, a pessoa humana (CARNEIRO, PONTES e RAMIRES, 2009, p. 20)
Gonet apud Carneiro, Pontes e Ramires (2009, p. 15) justifica a prevalência destes direitos e garantias citando características do conjunto de regras e princípios que tutelam a dignidade da pessoa humana:
Universais – Pois atingem todos os seres humanos, sem distinção alguma;
Absolutos – Gozam de prioridade absoluta, sobre qualquer outro interesse estatal ou coletivo;
Inalienáveis – São intransmissíveis, inalienáveis e inegociáveis por essências;
Indisponíveis – Mesmo sendo motivo de renúncia por parte do indivíduo o Estado deve primar por sua efetivação;
Consagrados na ordem jurídica – Decorrentes da evolução humana, servem de traço distintivo em face dos direitos humanos. O Estado os reconhece como essenciais e fundamentais, para a existência do próprio Estado.
Limitativos dos poderes constituídos - Na medida em que nenhuma determinação legal possa olvidar das diretrizes impostas por ele;
De aplicabilidade imediata – Sendo desnecessário norma infraconstitucional para que possam ser efetivados.
A previsão destes direitos fundamentais na Constituição, vincula portanto qualquer atuação do Estado. Diz-se que tais direitos e garantias são "cláusulas pétreas", ou seja, jamais poderão ser objeto de deliberação em emenda constitucional no sentido de lhes abolir. A própria Constituição Federal evidencia tal exceção, em seu art. 60:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
[...]
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
[...]
IV - os direitos e garantias individuais.
Obviamente, a fim de que se possa conviver em sociedade, tais direito e garantias fundamentais não assumem feição absoluta, permanecendo constantemente intangíveis ou intocáveis, segundo Carneiro, Pontes e Ramires (2009, p. 19). Do contrário, pessoas poderiam utilizar-se de tais direitos e garantias com a finalidade de esquivar-se de responsabilidades civis, pecuniárias, penais, após a prática de ilícitos. Assim Carneiro, Pontes e Ramires (2009, p. 19), utilizando as palavras de Alexandre de Moraes, ensina que o ser humano existe e convive de forma pacífica em sociedade pois o direito impõe limites na prática de condutas, no exercício de direitos, é o que chamamos de princípio da relatividade ou convivência das liberdades públicas. Resumindo, o direito próprio termina quando inicia o direito alheio.
Havendo então, conflito entre direitos e garantias fundamentais, individuais e coletivos, o policial militar, com intuito de cumprir seu mister constitucional deve valer-se do princípio da proporcionalidade, que na lição de Carneiro, Pontes e Ramires (2009, p. 22) compreende três critérios: adequação, exigindo que as medidas aplicadas pelo agente público sejam adequadas ao objetivo visado; necessidade, onde o meio menos gravoso deve ser o escolhido pelo agente público na execução de sua atividade; e proporcionalidade em sentido estrito (razoabilidade), onde efetivamente vai haver o juízo definitivo entre o resultado a ser alcançado, ponderando-se a intervenção aplicada. Esta ponderação não é fácil de ser exercida pelo agente público, que muitas vezes deve tomar a decisão em momentos de estresse e agitação.
Mesmo os agentes públicos tendo o dever legal de reger suas condutas baseando-se no que foi até então apresentado podem ocorrer desvios de conduta. Justificando tais irregularidades, Araújo (2006) afirma que os agentes policiais são originados da própria sociedade, possuindo as mesmas características e defeitos. Condutas criminosas realizadas por policiais despreparados, corruptos, causam constrangimentos inclusive aos policiais corretos. Luiz Gilmar da Silva apud Araújo (2006, p. 2) afirma que "ser ‘policia’, no Brasil, é quase sinônimo de ‘marginalização’ e o "prestigiamento’ dependerá das simpatias que conseguir angariar à seu favor [...]". Araújo (2006) afirma que a violência policial é pratica em todos os países, inclusive nos países desenvolvidos.
3.2.Uso da Força na Atividade Policial
Como viu-se anteriormente, segundo Meirelles (2005, p. 138) "o atributo da coercibilidade do ato de polícia justifica o emprego da força física". Tratando da força física desempenhada pelo agente público o artigo terceiro do Código de Conduta para Encarregados da Aplicação da Lei, da ONU (1979), reflete sobre uso gradual dessa força pela polícia:
Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei só podem empregar a força quando estritamente necessária e na medida exigida para o cumprimento do seu dever.
Segundo Pinto e Valério (2002), no intuito de preservar as garantias, os direitos humanos, foi criada através da resolução 34/169 da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 1979, o Código de Conduta para Encarregados da Aplicação da Lei – CCEAL, para orientar a conduta dos responsáveis pela segurança pública nos Estados. Este código não tem força de tratado porém busca padronizar práticas da aplicação da lei baseando-se em disposições básicas dos direitos e liberdades humanas.
Cunha (2004, p. 7), referindo-se ao Código de Conduta para Encarregados da Aplicação da Lei, ONU (1979), diz que "esse código visa regulamentar o uso da força pela polícia e estabelecer parâmetros e limites efetivos para a ação policial". Cunha (2004, p. 7) afirma ainda:
A intenção do Código é estabelecer normas que evitem o uso da força excessiva e atenuem o potencial de abuso presente no desempenho da atividade policial, dever de equipar e treinar os policiais no uso de armas não-letais e munições especiais, de forma a garantir que o uso da força letal só se dará após esgotados todos os demais recursos. Existe, ainda, a previsão expressa de acompanhamento psicológico para os policiais envolvidos em situações em que tenham sido utilizadas a força e as armas de fogo.
Em 1990 o 8º Congresso para Prevenção do Crime da Organização das Nações Unidas, com intuito de garantir a implementação do CCEAL, adotou, por meio da Resolução 45/166, os "Princípios Básicos para o Uso da Força e das Armas de Fogo pelos Policiais" – PBUFAF. O instrumento além de outras orientações destaca o uso da arma de fogo como sendo uma "medida extrema". Responsabiliza os governos a punir, de acordo com a legislação, o uso arbitrário da arma de fogo como delito criminal. (ONU, Princípios Básicos sobre o Uso da Força e da Arma de Fogo, caderno 10).
Para Cunha (2004), o CCEAL e o PBUFAF, buscam determinar o mais claramente possível, as possibilidades dos agentes utilizarem-se da força ou da arma de fogo. Afirma ainda que tais instrumentos reconhecem a impossibilidade do policial decidir sobre situações juridicamente complexas, nos momentos de confronto, tais como: a legítima defesa e o estrito cumprimento do dever legal, conceitos apresentados no capítulo seguinte. O Guia de Direitos Humanos, editado pela Secretaria Especial de Direitos Humanos (2008), segue a mesma lógica de pensamento de Cunha, inclusive citando os mesmo instrumentos legais.
Somente em extrema necessidade deve-se aplicar a força e na medida certa. Neste sentido o uso da arma de fogo, da força letal, é a última instância. Corroborando, Pinto e Valério (2002, p. 50), acrescentam ainda que "Devem-se fazer todos os esforços no sentido de excluir a utilização de armas de fogo [...]". Em geral, só se deveriam "utilizar armas de fogo quando o suspeito oferecer resistência armada", ou, de outra maneira, quando por "em risco as vidas alheias e não são suficientes medidas menos extremas para dominar ou deter o delinqüente suspeito".
Na apostila Uso legal da Força, confeccionada pelo Ministério da Justiça (2006, p. 15), ocorre a seguinte reflexão:
Ao fazer o uso da força o policial deve ter o conhecimento da lei, deve estar preparado tecnicamente, através da formação e do treinamento, bem como ter princípios éticos solidificados que possam nortear sua atuação. Ao ultrapassar qualquer desses limites não se esqueça que você estará igualando-se às ações de criminosos. Você deixa de fazer o uso legítimo da força para usar a força e se tornar um criminoso.
A obra Instrução Modular da Polícia Militar de Santa Catarina (2002, p. 148), afirma que a Anistia Internacional preparou regras básicas destinadas aos agentes responsáveis pela aplicação da lei. A Anistia Internacional, segundo a Amnesty International (2003), foi criada a partir uma situação, ocorrida em 1961, onde estudantes portugueses foram presos, apenas por gritarem "Viva a Liberdade!" em via pública. Segundo a Amnesty International (2003, p. 01), a Anistia Internacional visa "organizar uma ajuda prática às pessoas presas devido às suas convicções políticas ou religiosas, ou em virtude de preconceitos raciais ou lingüísticos" A regra básica número três diz o seguinte: "Não usar a força ou armas de fogo, a não ser que seja estritamente necessário, de acordo com as circunstâncias".
O uso da força ou da arma de fogo são "medidas extremas", e portanto faz-se necessário a utilização de meios não violentos antes de recorrer ao emprego da força letal.
A regra básica número cinco (ONU, Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, pag. 3) também se refere ao emprego da força, principalmente ao uso da força letal: "Não se deve usar a força com conseqüências letais, a não ser que seja estritamente necessária para proteger a sua própria vida ou a vida de outros".
O CCEAL, Código de Conduta dos Encarregados da Aplicação da Lei, da ONU (1979), em seu artigo terceiro afirma que "Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei só podem empregar a força quando tal se afigure estritamente necessário e na medida exigida para o cumprimento do seu dever". Neste sentido, admite o uso da força, no entanto coloca-o como exceção, e somente autoriza-o respeitando-se o princípio da proporcionalidade.
Nesse caso fica mais evidente que o uso da força letal, por exemplo, de armas de fogo, deve ser feito quando todos os outros meios foram ineficazes. A obra Instrução Modular da Polícia Militar de Santa Catarina (2002) destaca ainda diversas observações para quando o uso de armamentos letais for necessário como: identificação prévia do agente policial e do pretenso uso da arma de fogo, verificar o tipo de armamento e de munição do policial para que seja o menos letal possível, além do controle absoluto de sua distribuição e investigação total de quando foi utilizado.
Dessa forma destaca-se a necessidade de preparo dos agentes públicos, estaduais ou federais, enfim, policiais responsáveis pela segurança pública, quando no uso da força sobre os cidadãos. Nesta seara, o Código de Conduta dos Encarregados da Aplicação da Lei, fornecido pela ONU (1979), preocupou-se com a formação dos futuros encarregados de aplicação da lei:
20. Na formação dos policiais, os Governos e os organismos de aplicação da lei devem conceder uma atenção particular às questões de ética policial e de direitos do homem, em particular no âmbito da investigação, às alternativas para o uso da força ou de armas de fogo, incluindo a resolução pacífica de conflitos, ao conhecimento do comportamento de multidões e aos métodos de persuasão, de negociação e mediação, bem como aos meios técnicos, visando limitar a utilização da força ou de armas de fogo. Os organismos de aplicação da lei deveriam rever o seu programa de formação e procedimentos operacionais à luz de casos concretos.
Cunha (2004) afirma que as disposições contidas no Código de Conduta e nos Princípios Básico para Uso da Força são garantias ao policial. Em casos concretos, conceitos subjetivos como uso da força, legítima defesa e estrito cumprimento do dever legal, poderiam ser facilmente explicados e compreendidos, utilizando-se dos conhecimentos passados por tais instrumentos.
3.3.Uso Escalonado da Força na Atividade Policial - Modelos de Uso Progressivo da Força
Cunha (2004, p. 11) afirma que "na atual conjuntura não se admite uma Força Policial não possuir diretrizes de ação pautadas pelos preceitos do Uso da Força: Legalidade, Necessidade e Proporcionalidade". O policial para ser profissional deve saber usar moderadamente a força e proporcionalmente a gravidade do delito cometido.
Moreira e Correa apud Cunha (2004, p. 12) conceituam o Uso Progressivo da Força como sendo "a seleção adequada de opções de força pelo policial em resposta ao nível de submissão do indivíduo suspeito ou infrator a ser controlado". A presença ostensiva do policial inicia o nível de utilização da força, podendo chegar até a utilização de armas de fogo, ou emprego letal da força.
Segundo a apostila Uso Legal da Força fornecida pelo Ministério da Justiça (2006, p. 2), "força é a intervenção ‘compulsória’ sobre alguém ou sobre algumas pessoas a fim de reduzir ou eliminar sua capacidade de auto-decisão".
A apostila Uso Legal da Força, do Ministério da Justiça (2006), afirma ainda que objetivando delimitar estas graduações do uso da força para orientar policiais, a partir das reações de pessoas flagradas cometendo um delito ou mesmo em atitudes suspeitas, foram criados modelos de uso progressivo da força. Geralmente os modelos criados recebem o nome daqueles que o criaram.
O Ministério da Justiça (2006), lista alguns destes modelos, bem como sua origem:
Modelo Flect, aplicado pelo Centro de Treinamento da Polícia Federal de Glynco, na Geórgia, Estados Unidos da América;
Modelo Gillespie, presente no livro Police – Use of Force – A line officer’s guide, 1988;
Modelo Remsberg, presente no livro The Tactical Edge – Surviving High – Risk Patrol, 1999;
Modelo Canadense, utilizado pela Polícia Canadense;
Modelo Nashville, utilizado pela Polícia Metropolitana de Nashville, EUA;
Modelo Phoenix, utilizado pelo Departamento de Polícia de Phoenix, EUA.
Segundo o Ministério da Justiça (2006), na apostila Uso Legal da Força, três modelos podem ser utilizados pela polícia brasileira, por possuírem conteúdo completo e reproduzirem a realidade operacional, são eles: Flect, Gillespie e Canadense. No entanto, o modelo canadense é considerado um dos modelos mais apropriados, pela facilidade de aprendizagem e riqueza de conteúdo em sua formulação gráfica. A referida apostila traz a representação gráfica deste modelo, resumidamente adaptada e traduzida.
Ilustração 2: Modelo Canadense de uso progressivo da força.
Fonte: Ministério da Justiça. Apostila de Uso legal da Força, 2006.
Buscando no sítio do Serviço Correcional do Canadá, Correctional Service of Canada (2004), que relata ao Ministério da Segurança Pública do Canadá assuntos referentes à segurança pública encontramos a seguinte referência quanto ao modelo: "O modelo requer o uso de medidas menos restritivas para assegurar a segurança de todas as pessoas envolvidas".
Além da teoria sobre a aplicação do uso da força, orientações sobre como o agente público deve agir nestas situações, ocorre também a representação gráfica do modelo apresentado na apostila Uso Legal da Força, do Ministério da Justiça (2006), porém em sua formatação original:
Ilustração 3: Situation Management Model.
Fonte: Correctional Service of Canada, 2004.
O modelo proposto pela Apostila Uso da Força em seu módulo 2, do Ministério da Justiça (2006), é semelhante ao descrito anteriormente, porém com as devidas traduções destacando apenas o escalonamento do uso da força.
Persson (2007, p. 36-37), indica ainda dois outros modelos de uso progressiva da força, chamados Flect e Remsberg. Salienta ainda os aspectos técnicos apresentados em cada modelo, enfatizando o uso de artes marciais, em detrimento de armas letais. Segundo o autor op. cit. (2007), os modelos priorizam uma escala de uso da força, colocando a utilização de armamentos letais apenas em último caso, e destacando a importância do conhecimento de técnicas de defesa pessoal, de artes marciais.
A apostila de Uso Legal da Força, fornecida pelo Ministério da Justiça (2006), após analisar diversos tipos de modelos de uso da força, e recomendar o modelo canadense, propõe a adoção de um modelo básico de uso progressivo da força:
Ilustração 4: Modelo básico de uso progressivo da força.
Fonte: Apostila de Uso legal da Força, 2006.
Percebe-se que o modelo proposto pela apostila Uso legal da Força do Ministério da Justiça (2006), similar ao modelo Flect, possui também, em seus níveis de aplicação do uso progressivo da força, 60% do gráfico, ou seja, três dos cinco níveis apresentados, diretamente ligados às técnicas desenvolvidas com a prática de artes marciais.
Todos os modelos de uso progressivo da força apresentados destacam a utilização de técnicas menos agressivas antes da utilização da arma de fogo. Os modelos apresentados, inclusive o recomendado (Modelo Canadense) e o proposto (Modelo Básico) pelo Ministério da Justiça (2006), apresentam e enfatizam formas de aplicação do uso da força relacionada a técnicas desenvolvidas através da prática de artes marciais.
A Polícia Militar de Santa Catarina, recentemente criou um modelo de uso progressivo da força, baseado nos modelos apresentados anteriormente, o qual foi apresentado durante o Curso de Uso Progressivo da Força (2010).
Ilustração 5: Pirâmide de Emprego da Força
Adaptado do Modelo de FLECT (GRAVES & CONNOR , 1994, p. 8) (Curso de Uso Progressivo da Força, p.11)
Não sendo a intenção da pesquisa o aprofundamento no estudo das técnicas necessárias para emprego do uso da força, mas apenas a contextualização deste emprego dentro da perspectiva legal, fica neste capítulo uma amostra da normatização do emprego coercitivo da força durante a atuação policial militar.