4.Nova contagem do prazo de prescrição depois de interrompido pelo despacho inicial: interpretações possíveis das normas do Código Tributário Nacional
O Código Tributário Nacional determina a interrupção da prescrição pelo despacho inicial no processo de execução fiscal. Interrompida a prescrição pelo despacho inicial, consequência do exercício da pretensão, do ajuizamento da execução fiscal, necessário analisar, sistematicamente, as normas que tratam da prescrição tributária para delimitar os desdobramentos desta interrupção.
Neste ponto, as decisões do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul, citadas como exemplos de interpretação extrema, por considerarem iniciado o prazo prescricional logo depois do despacho que ordena a citação, só interrompido pelas causas interruptivas do CTN, tem, é preciso reconhecer, uma estrutura lógica interna coerente, ao menos do ponto de vista formal.
O Código Tributário Nacional determina a interrupção do prazo prescricional pelo despacho que ordena a citação. Como não fixa o momento em que o prazo reinicia, admitindo-se que o reinício é autorizado pelo Código (o que não se admite neste trabalho e nem no próprio Código), é possível concluir que o prazo, interrompido pelo despacho, recomeça, desde logo, a correr. Reiniciado o prazo, a prescrição só poderia ser novamente interrompida se presentes algumas das causas previstas no artigo 174 do CTN. Então, não verificada nenhuma das causas interruptivas do CTN, a prescrição estaria consumada em cinco anos, contados do evento interruptivo: o despacho ordenando a citação.
É certo que a conclusão parece, e é, desarrazoada, ao prefixar um prazo de duração do processo, independentemente da atuação do exequente. Além disso, conforme exposto neste trabalho, pressupõe uma premissa normativa que é apenas pressuposta: previsão ou autorização da prescrição intercorrente no CTN. Contudo, admitida a premissa, as decisões citadas são formalmente válidas – embora não resistam a uma análise sistemática.
Os precedentes do Tribunal Regional Federal da 4º Região, que refletem posição da maior parte da jurisprudência, por outro lado, mantém uma incoerência interna que precisa ser sanada. Há evidentes problemas formais internos, na própria construção lógica, das normas jurisprudenciais.
A jurisprudência acolhe a premissa pressuposta e não comprovada: a autorização da prescrição intercorrente pelo CTN. Além desta premissa, o TRF-4, na arguição de inconstitucionalidade, deixou claro que as únicas hipóteses de suspensão ou interrupção da prescrição intercorrente, assim como da prescrição ordinária, são aquelas previstas no CTN.
Ora, o Código Tributário, em nenhum momento, prevê como causa interruptiva da prescrição a prática de atos processuais que impulsionem, de forma útil ou não, a execução fiscal. A jurisprudência considera tais atos processuais como eventos interruptivos da prescrição intercorrente, apesar de não se encontrarem entre as causas interruptivas do CTN.
Trata-se, efetivamente, de aceitar causa de interrupção da prescrição não prevista em lei complementar.
A jurisprudência dominante não consegue ultrapassar uma incoerência interna lógica que invalida sua argumentação, já que ao afastar, em qualquer possibilidade, a validade de causa interruptiva da prescrição intercorrente não prevista em lei complementar, não poderia, negando esta conclusão, entender que os atos processuais da exequente, não previstos em lei complementar como fatos interruptivos da prescrição, poderiam interrompê-la.
Deve-se explicar, reiterando, que o CTN não prevê atos processuais praticados na execução fiscal como eventos interruptivos da prescrição exatamente porque toda a regulação do Código tem por base apenas a prescrição ordinária.
Seria razoável, racional e mesmo óbvio, que, autorizada a prescrição no curso do processo, o CTN elencasse possibilidades de interrupção desta prescrição pela ocorrência de determinados eventos processuais.
A ausência de previsão de atos praticados na execução fiscal como fatores de interrupção da prescrição demonstra que, efetivamente, o CTN não se preocupou com a prescrição intercorrente. Não existe, repita-se, uma única norma do CTN que pressuponha esta modalidade de extinção do crédito tributário.
Em todo caso, ao final, as decisões do TRF-4, que refletem a jurisprudência dominante, são tão inconstitucionais quanto é inconstitucional o marco inicial da prescrição intercorrente fixado na Lei nº 11.051, de 29 de dezembro de 2004, julgado pelo próprio Tribunal Regional Federal parcialmente inconstitucional. O TRF-4, assim como a maior parte da jurisprudência, inclusive do STJ, elaboraram normas tão inconstitucionais quanto a norma legal objeto de controle de constitucionalidade, pois, partindo de critérios e racionalidades não previstos no CTN, criaram uma nova espécie de prescrição, a intercorrente, que o Código Tributário Nacional não criara nem autorizara, elencando, ainda, novas causas de interrupção da prescrição tributária.
Neste momento, necessário analisar, com base nas normas constitucionais e legais, despindo-se de preconceitos doutrinários e jurisprudenciais, se, em matéria tributária, o prazo prescricional, interrompido pela citação inicial, pode voltar a fluir. Interrompida a prescrição pelo despacho inicial, necessário questionar se o prazo interrompido volta a correr, e, respondendo-se afirmativamente ao primeiro questionamento, a partir de quando deve ser contado. Considerando-se o vigente panorama normativo da prescrição tributária, há, logicamente, apenas três linhas argumentativas que podem resolver este impasse - nenhuma delas adotada pela jurisprudência dominante nem pelas normas legais que tratam da prescrição intercorrente.
Em primeiro lugar, conforme precedentes do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul, estudados no início deste tópico, pode-se defender que, interrompida a prescrição pelo despacho inicial na execução fiscal, ter-se-ia, logo após esta interrupção, o reinício do prazo, que poderia ser interrompido apenas nas hipóteses previstas no CTN.
De início, esta hipótese comete o erro de acatar, sem demonstrar, a premissa que autoriza a prescrição intercorrente no decorrer do processo judicial. Só por esta razão, deve ser afastada.
Além disso, ainda que se aceite a premissa não comprovada, contra esta tese cairiam todas as críticas severas contra interpretação semelhante do enunciado normativo do artigo 168, parágrafo único, do Código Tributário Nacional, citadas em tópico anterior.
Ainda que formalmente possível, desde que se aceite a prescrição intercorrente como premissa válida, esta interpretação do CTN é ofensiva à Constituição, ao limitar e prefixar a prestação jurisdicional, que, nos processos de execução fiscal, dada a dificuldade em localizar, penhorar e vender bens do executado, não pode ter prazo delimitado de duração. Predefinir o prazo de duração do processo é predefinir o prazo da prestação jurisdicional, negando-a pelo simples decurso do tempo, o que viola a Constituição Federal (artigo 5ª, XXXV). Além disso, esta interpretação teria como consequência a imposição de uma sanção pelo mero decurso de prazo, objetivamente, independente da conduta do sancionado.
Esta interpretação também viola o tratamento sistemático e em bloco dado pelo Código Tributário Nacional à prescrição, conforme exposto.
Afasta-se, pois, esta possibilidade.
Em segundo lugar, é possível defender que a prescrição interrompida não volta a correr. É, nada obstante as posições em contrário, uma interpretação possível do CTN, que não tem nenhuma norma que pressuponha o reinício da contagem da prescrição tributária depois de interrompida pelo despacho que ordena a citação. As demais formas de interrupção previstas no Código podem deixar de existir, sendo situações eventuais e temporárias que podem surgir enquanto a Fazenda Pública não exerce a pretensão, direito que a prescrição impede.
A interrupção pelo exercício da pretensão, ajuizamento da execução fiscal, pelo despacho determinando a citação, é evento peculiar, por denotar o exercício do direito de ação, o exercício da pretensão, portanto, além de interromper, afastaria definitivamente a prescrição. É conclusão que decorre da interpretação sistemática do Código Tributário Nacional e atende à definição clássica da prescrição, não se podendo falar na perda do exercício de um direito já exercido. A prescrição, então, estaria definitivamente afastada.
Deve-se reconhecer, no entanto, o caráter extremado desta hipótese, que, em tese, impediria o reinício do prazo prescricional mesmo nos casos de extinção da execução sem julgamento do mérito, o que, na prática, poderia conduzir à imprescritibilidade do crédito tributário.
Em terceiro lugar, é possível, partindo da hipótese anterior, chegar-se em outra conclusão, mais moderada. Depois de interrompida a prescrição, com o ajuizamento da execução fiscal, denotando o exercício da pretensão, o CTN não prevê o reinício do prazo prescricional nem tem nenhuma norma que suponha esta possibilidade. Fica difícil, no panorama normativo do CTN, defender o reinício do prazo durante a tramitação da execução fiscal.
Por outro lado, caso extinta a execução sem julgamento de mérito, pode o prazo ser reiniciado.
A prescrição é interrompida pelo exercício da pretensão, que tem como consequência jurídica o surgimento do processo judicial. Interrompida a prescrição pelo despacho inicial, durante a tramitação do processo originado do exercício da pretensão, afastada está a prescrição. A prescrição interrompida pelo exercício da pretensão, que originou o processo de execução, restaria impedida de voltar a fluir enquanto tramitasse o processo, voltando a correr caso fosse extinto o processo onde a pretensão foi exercida.
Aplicar-se-ia doutrina clássica do Direito Privado, que conclui pelo recomeço do prazo interrompido pela citação depois de concluído o processo onde houve a interrupção. Falando sobre a prescrição do Código Civil, Maria Helena Diniz (1999, p. 180) leciona:
"Momento em que recomeça a correr a prescrição interrompida. Pelo artigo ora examinado, duas são as hipóteses em que a prescrição interrompida recomeça a correr: da data do ato que a interrompeu ou do último do processo para a interromper (RT, 459:121). Se a prescrição interromper-se por qualquer das causas arroladas no art. 172, ela recomeçará a fluir da data do ato que a interrompeu. Todavia, o mesmo não se dará com a citação (CC, art. 172, I), porque o prazo prescritivo já decorrido não recomeçará a correr da data da citação, mas somente do último termo da demanda ou quando esta findar."
Depois de extinto o processo sem julgamento do mérito, surgiria uma nova pretensão, uma nova possibilidade de exigir a prestação jurisdicional e o cumprimento coativo de uma obrigação, reiniciando-se o prazo prescricional – que, dentro do conceito estrito exposto, não se poderia denominar prescrição intercorrente, sendo caso de um novo prazo de prescrição ordinária, pois a pretensão, caso fosse exercida, daria início a um novo processo.
As demais causas de interrupção do CTN, desde que criem uma situação que se prolonga no tempo, seguem esta mesma estrutura: a prescrição é interrompida e, durante a manutenção do evento que a interrompeu, não volta a fluir. Findo o evento interruptivo, a prescrição interrompida retoma o curso do prazo por inteiro.
Então, a interpretação sugerida compatibiliza todas as causas de interrupção previstas no Código Tributário Nacional, desde que originem uma situação que prolonga no tempo.
É o caso do parcelamento, causa interruptiva da prescrição, porque envolve o reconhecimento inequívoco do débito (art. 174, IV, do CTN). A adesão ao parcelamento, por pressupor o reconhecimento do débito, interrompe a prescrição, que não volta a correr enquanto o parcelamento, que envolve uma série de atos que se protraem no tempo, continuar vigente. A prescrição só tem reinício quando o executado deixa de cumprir o parcelamento. O Tribunal Federal de Recursos consolidou este entendimento em sua Súmula nº 248: "O prazo da prescrição interrompido pela confissão e parcelamento da divida fiscal recomeça a fluir no dia que o devedor deixa de cumprir o acordo celebrado".
Todas as causas interruptivas, quando tem como consequência lógica um procedimento duradouro, uma vez verificadas, interrompem a prescrição, que não volta a correr enquanto a causa interruptiva, ou sua consequência lógica (da pretensão exercida, o processo), continuem existindo. Cessada a razão que impedia a fluência do prazo, originada logicamente da situação interruptiva prevista no Código Tributário Nacional, a sua contagem poderia ser iniciada.
Assim, todas as causas de interrupção da prescrição tributária, desde que tenham por consequência lógica uma situação perene, terão os mesmos desdobramentos normativos.
Há, ainda, uma peculiaridade no caso da interrupção da prescrição pelo despacho inicial. Conforme exposto, o CTN reconhece apenas a prescrição ordinária, que ocorre pela demora no exercício da pretensão. Por esta razão, o despacho inicial, consequência do exercício da pretensão, é forma de interrupção que se diferencia das demais, exatamente por representar o exercício do direito que a prescrição visava extinguir. Então, diferentemente das demais formas de interrupção, aquela que ocorre pelo despacho inicial afasta a prescrição de forma definitiva, por representar o exercício da pretensão, ao menos enquanto tramitar o processo consequência da pretensão exercida.
Trata-se de interpretação que se coaduna com o Código Tributário Nacional, que afasta a prescrição intercorrente, mas acata, de forma expressa, a prescrição ordinária. O prazo, depois de extinta a execução fiscal, não seria de prescrição intercorrente, porque o exercício da pretensão, depois de findo o primeiro, geraria um novo processo.
Poder-se-ia dizer que esta interpretação, apesar de não padecer de um dos vícios da construção jurisprudencial, porque não precisa pressupor causas interruptivas não previstas em lei complementar, padeceria de outros, ao autorizar o reinício do prazo prescricional interrompido e fixar um novo marco inicial para sua contagem.
De fato, o CTN prevê apenas a interrupção do prazo, não prevendo, nos casos em que o prazo é interrompido, o momento do seu reinício. Entende-se, contudo, conforme teoria geral da prescrição, que o prazo interrompido volta a correr apenas quando cessada a causa da interrupção - ou a consequência lógica desta causa. É a lição constante na referência doutrinária citada.
Como a prescrição autorizada no Código Tributário Nacional é apenas aquela que se denominou ordinária, consistente no não exercício do direito de ação, no não exercício da pretensão, é possível concluir que, exercido o direito, e enquanto vigente o processo originado do exercício deste direito, não há pretensão em potência, porque o direito foi exercitado. Contudo, se extinto o processo sem julgamento do mérito, sendo possível exigir judicialmente, mais uma vez, a obrigação, nasce, a partir da extinção do processo, outra vez, uma pretensão acionável.
Com a extinção do processo onde foi interrompida a prescrição, desde que o direito não tenha sido extinto, nasce, para o ente público, uma pretensão acionável, que deve ser exercida no prazo prescricional de cinco anos, que volta a correr, porque cessada a causa que o impedia (o processo judicial):
"Não se pode a rigor dizer que principia um prazo de prescrição no momento em que o sujeito deixa de exercer o seu direito, pois nem sempre isto é verdade, já que nem sempre a falta de exercício pode ser tachada de inércia do titular. A doutrina alemã dá-nos uma palavra e uma regra: inicia o prazo de prescrição, como de decadência, ao mesmo tempo em que nasce para alguém uma pretensão acionável (‘asnpruch´), ou seja, no momento em que o sujeito pode, pela ação, exercer o direito contra quem assuma situação contrária, já que ‘actio nondum nata non praescribitur’."
(PEREIRA, 1961, P. 598-599)
Não se está criando um novo marco inicial ou impondo-se a prescrição intercorrente, instituto que permite a extinção do crédito por prescrição, mesmo quando ainda vigente o procedimento que decorreu logicamente da interrupção da sua interrupção. Não se está pressupondo que a prescrição interrompida volta a correr dentro do processo que a interrompeu, mas, findo este processo, deixando de existir a causa, consequência lógica da interrupção, que mantinha afastado o prazo prescricional; recomeça a ser contado o prazo prescricional para o exercício da pretensão, para o ajuizamento de uma nova execução fiscal.
Respeita-se, na hipótese, a construção normativa do CTN, já que se trata de um novo prazo para o exercício de uma pretensão acionável, única omissão que enseja a aplicação da pena prescritiva.
Como, na sistemática do CTN, a prescrição é a extinção do crédito pelo não exercício da pretensão, uma vez exercida a pretensão, proposta a execução fiscal, pelo menos durante sua duração, não há sentido falar-se em prazo para o exercício da pretensão, que já foi exercida, ou do direito de ajuizar uma ação, que já foi ajuizada.
Por outro lado, caso extinto sem julgamento de mérito o processo de execução, surge, a partir da extinção, uma nova pretensão acionável, a possibilidade de um novo exercício da pretensão, reabrindo-se, em consequência, o prazo prescricional.
É a tese, dentro do ordenamento jurídico vigente, que parece ser a mais adequada.