RESUMO
Não existem dúvidas que o direito de greve perpassou por um longo processo histórico, ora negado, aceito ou somente tolerado, até ser reconhecido como direito fundamental dos trabalhadores, inclusive com sua firmação em diversas constituições ao longo do mundo. Todavia, este instrumento reivindicativo sempre fora recheado de controvérsias e longos embates entre os patronos e subordinados, constituindo discussões de até onde tal direito poderia envolver as relações trabalhistas e suas consequências, positivas ou negativas, perante a sociedade. Contudo, com o desenvolvimento dos Estados positivos, ou seja, aqueles cujas constituições os imputaram relevantes funções como: agir efetivamente nas questões delicadas e promover políticas de desenvolvimento social, diversas atividades e serviços receberam status de essenciais ao mesmo tempo em que o Estado passou a ser o maior empregador, envolvendo-se completamente nas relações de trabalho. Ademais, aquelas atividades logo ganharam efetiva proteção de princípios constitucionais e administrativos de forma a impedir que as execuções das mesmas não fossem passíveis de descontinuidade com fundamento no alto custo social em caso de interrupção. Assim surge, então, o embate entre o direito de greve e a capacidade reivindicatória dos trabalhadores que formalizaram uma relação trabalhista com o Estado para executar aquelas atividades que, em tese, não podem parar. Perante este cenário o presente trabalho propõe-se a fazer uma breve análise sobre o direito de greve no Brasil, levando em consideração os aspectos pertinentes à sua ilegalidade com o envolvimento das atividades essenciais, destacando até onde esta garantia pode ser exercida em contra ponto aos interesses do Estado, da coletividade e dos trabalhadores, pontuando ainda a responsabilidade advinda desta seara, quando cabível e em caso positivo, quem responderá. Não obstante o interesse em trazer novos questionamentos sobre tema não há pretensão de esgotamento do tema. Por fim, este estudo trata-se de uma pesquisa bibliográfica, com a doutrina, a jurisprudência e a legislação pátria e comparada como principais fontes.
PALAVRAS CHAVE: Greve. Atividades Essenciais. Serviço Público. Responsabilidade.
ABSTRACT: There is no doubt that the right to strike passed over for a long historical process, sometimes denied, accepted or just tolerated, to be recognized as a fundamental right of workers, including its firmed in many constitutions throughout the world. However, this instrument that claims had always been full of controversy and long warm conversations between the patrons and subordinates, making discussions of how far such a right could involve labor relations and its consequences, positive or negative, towards society. However, with the positive development of states, ie those whose constitutions ascribed the relevant functions: to act effectively in the sensitive issues and promote social development policies, various activities and services were essential status at the same time that the State has be the largest employer, engaging fully in labor relations. Furthermore, those activities soon gained effective protection of constitutional and administrative principles in order to prevent the executions were not the same may be discontinued based on the high social cost in case of interruption. Thus arises, then, the clash between the right and ability to strike vindicatory workers who have formalized a working relationship with the state to perform those activities which, in theory, can not stop. Against this background the work aims to make a brief analysis of the right to strike in Brazil, taking into account relevant aspects of its involvement with illegal activities essential to highlighting where this guarantee can be exercised against the point state interests, the community and workers, even scoring the responsibility arising from this harvest, when appropriate and if so, who will respond. Despite the interest in bringing new questions about a subject no pretension to exhaust the subject. Finally, this study deals with a literature search, the doctrine, jurisprudence and the domestic legislation and compared as primary sources.
KEYWORDS:Strike. Essential Activities. Public Service. Responsibility.
SUMÁRIO 1. Introdução; 2. A ORIGEM DO DIREITO DE GREVE ; 2.1 Relação de Trabalho ;2.2 A origem da greve no Brasil 2.1.1 O Sindicalismo brasileiro; 3. GREVE NO BRASIL; 3.1 Natureza e Limites do Direito; 3.2 Greve no Serviço Público ; 3.3 Greve e as Atividades Essenciais ; 4. A RESPONSABILIDADE NO DIREITO DE GREVE; 4.1 O Abuso de Greve ;4.2 A Responsabilidade Civil e Trabalhista; 4.3 A Responsabilidade Penal; 4.4 A Responsabilidade nos Serviços Essenciais; 5. CONCLUSÃO ; Referências
1. INTRODUÇÃO
Com o surgimento do Estado como o maior empregador e sua não possibilidade de falência, pôde-se observar contemporaneamente o surgimento ou retorno de um quase “leviatã[1]” face aos direitos dos trabalhadores, especialmente o de greve.
Para elucidar melhor esta premissa introdutória, é importante destacar que a partir do momento que o Estado absorveu a prestação de serviços estritamente necessários para o caminhar pacífico, social e político da sociedade, a exemplo da segurança, do fornecimento de água e energia, dentre outros, também se viu obrigado a absorver cada vez mais força de trabalho, ampliando seu vínculo com pessoas da sociedade que por meio de contratação ou provimento passaram a prestar serviços para aquele.
A atuação do Estado fora impulsionada pela evolução das dimensões dos direitos humanos, notadamente as três primeiras (direitos fundamentais, direitos sociais e os direitos coletivos e difusos) e por todo o processo de constitucionalização, com o surgimento de princípios garantidores da atuação positiva do Estado, como também da continuidade dos serviços prestados.
Diante deste cenário passou-se, então, a observar: por um lado uma gigante estrutura estatal e por outro empregados inseridos como componentes daquela desenvolvendo atividades que a princípio não podem parar, sob pena de insegurança e caos social, dentre outros possíveis prejuízos.
Aparentemente a situação destes trabalhadores estaria estritamente ligada ao interesse estatal e público, no qual todos que formalizassem uma relação de trabalho com o Estado estariam submetidos às condições impostas pela não interrupção daqueles serviços e teriam parte de seus interesses individuais trabalhistas suprimidos.
Todavia, o desenvolvimento das garantias dos trabalhadores, com destaque para o direito de greve, ocorreu através de movimentos oriundos da iniciativa privada, em tempos compreendidos pelo Estado Liberal, à época instruído pelas cartas políticas para não intervir efetivamente na sociedade, especialmente no que tangia aos interesses da classe empresarial. As relações trabalhistas e os conflitos de interesse ocorriam especificamente entre empregados e patronos, o que determinou um terreno propício, como será bem explanado durante este estudo, para o nascimento e desenvolvimento destas primeiras garantias coletivas, iniciado à época das Revoluções Industriais.
Com o surgimento das primeiras constituições sociais, que realmente começaram a imputar ao Estado a obrigação de atuar diretamente e em favor da sociedade (notadamente as Constituições de 1917 no México e de 1919 na Alemanha (Weimar) que foram pioneiras), em conformidade com o desenvolvimento dos direitos humanos, com todo o processo de democratização dos Estados e com o surgimento das primeiras políticas de atendimento e socialização, aquele passou a contratar cada vez mais trabalhadores e a assumir serviços mais específicos e amplamente relevantes, dando os primeiros passos ao que hoje é conhecido como funcionalismo público e atividades essenciais.
Desta feita, se unicamente as garantias do Estado fossem apreciadas, a classe que trabalhasse para o mesmo estaria à margem no que concerne aos avanços do direito trabalhista, concretizando, assim, o entendimento da premissa supracitada de que este novo Estado poderia tornar-se uma espécie de “leviatã”, ou seja, intransigente em relação a certas garantias trabalhistas, embora com representativas diferenças perante o Estado Natural expressado por Thomas Hobbes[2]. Portanto, este pensamento restringiu-se às questões trabalhistas, o que teria dado termo de vez ao que será discutido neste estudo caso tal situação realmente tivesse acontecido na história social mundial.
Felizmente, as Constituições passaram também a garantir aos trabalhadores direitos protetores, garantidores, de forma a impedir que outrora os patronos, o conhecido embate clássico, e agora o Estado, como maior empregador, cometessem abusos nas relações de trabalho.
Este raciocínio inicial demonstra que o desenvolvimento do Estado positivo ocorreu em momento distinto das garantias trabalhistas, mas convergindo com o aprofundamento das constituições voltadas aos direitos humanos, a evolução do direito internacional e o surgimento de entes determinantes neste processo, a exemplo da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização Internacional do Trabalho (OIT), muito destacadas no século XX em diante. Diante disso, o que não se pode negar é o quão relevante é esta atuação estatal diante das necessidades sociais, chamando para si a responsabilidade de muitas áreas necessárias para o convívio social digno; como também não se pode negar o valor da conquista dos direitos social-trabalhistas. Estas situações somente foram possíveis através de um longo processo histórico e constitucional.
Todavia a problemática, foco deste estudo, acontece quando os funcionários públicos tentam utilizar estas garantias constitucionais diante do Estado empregador na procura de melhores condições laborais, especialmente aqueles atuantes em serviço e atividades essenciais para a sociedade.
Logo, entendido que o Estado atual não é um “leviatã”, ao contrário, pois a grande maioria da doutrina o considera um “anti-leviatã”, ainda assim não se encontra pacífico o momento em que os servidores públicos podem exercer seu direito de greve e até quando estas atividades não podem ser interrompidas. Não há como negar que as atividades essenciais são hoje o principal objeto de discussão dentro do direito de greve dos trabalhadores da administração direta ou indireta, contudo é preciso salientar que a observância destas atividades estende-se além do funcionalismo público, encontrando morada também na iniciativa privada, quando esta tem a permissão de atuar, com autorização do Estado.
Ademais, outra problemática importante diz respeito à responsabilidade oriunda do exercício deste direito. A má utilização desta ferramenta de reivindicação quase sempre acarreta em responsabilização e diante das atividades essenciais os danos podem ser maiores, pois envolvem questões sociais, patrimoniais, culturais, financeiras, dentre outras. Diversas situações não são interessantes para a sociedade, a exemplo do constrangimento e risco que uma população pode sofrer diante de uma paralisação de fornecimento de água potável. Entretanto, na outra via, o cerceamento do direito dos trabalhadores pode levar os mesmos a sofrerem com baixos salários, jornadas de trabalho extensas e mais, podendo inseri-los, inclusive, em um estado de indignidade humana, o que seria é um retrocesso nas relações de trabalho caso os empregados, especialmente os ligados diretamente ao Estado, não pudessem fazer uso do principal instrumento de reivindicação coletiva: a greve. Cabe salientar que o retrocesso nas relações trabalhistas está intimamente ligado ao Princípio da Proibição de retrocesso social, que pode ser entendi pelas palavras de Siqueira (2010, p. 51):
A proibição do retrocesso social [..] relaciona-se com outras proposições deste tipo, principalmente com o postulado da proporcionalidade, que se apresenta de duas formas: “o garantismo negativo (em face dos excessos do Estado) e o garantismo positivo, no sentido de que o Estado não pode deixar de proteger determinado direito fundamental” (CONTO , 2008, p. 100). A proporcionalidade é, pois, um postulado de otimização, que se perfaz mediante observância de seus três níveis (ALEXY, 1994, p. 46): adequação, necessidade e ausência de excesso [...] O garantismo negativo apresenta-se como a proibição de excesso, e o garantismo positivo, como a adequação e a necessidade de proteção do mínimo existencial, isto é, como a proibição de proteção deficiente. Portanto, a proibição do retrocesso social consiste em que o Estado não pode se furtar dos deveres de concretizar o mínimo existencial, de maximizá-lo e de empregar os meios ou instrumentos cabíveis para sua promoção, sob pena de a sociedade vir a experimentar uma imensa limitação no exercício de todos os seus direitos.
O presente texto abordará a questão da responsabilidade de quem provoca algum dano durante o exercício de greve, como também de quem abusa do mesmo. Não é interessante para os trabalhadores ultrapassarem de forma desproporcional os princípios administrativos e constitucionais que especialmente protegem a continuidade das atividades do Estado, acreditando que suas garantias também constitucionais de exercer pressão através da greve são hierarquicamente superiores, entretanto na contra via surge uma questão interesse: o Estado poderia ser responsabilizado pelo cerceamento do direito de greve dos trabalhadores ou por algum tipo de abuso relacionado a este direito?
O objetivo deste estudo é compreender o direito de greve ante as atividades essenciais, como também a regulamentação deste para determinadas categorias e a responsabilidade perante o abuso ou o descumprimento de requisitos deste direito, além de observar a relação direta entre a categoria dos empregados ligados à administração direta ou indireta e as atividades essenciais, como também das categorias privadas, quando estas possuem permissão do Estado para atuarem naquelas atividades.
Este trabalho abrangerá uma extensa pesquisa bibliográfica, compilando e refletindo sobre a legislação, jurisprudência e autores que já abordaram o direito de greve, principalmente em relação aos serviços ou atividades essenciais e a responsabilidade de quem descumpre ou abusa das normas que regem este direito. Ademais, em relação ao tema, existe uma razoável dificuldade de se encontrar obras literárias ou contribuições culturais, inclusive acadêmicas, especialmente sobre a questão da responsabilidade. Por fim, com o intuito de ajudar a preencher esta lacuna, o presente estudo almeja ser um instrumento de coleta de dados para aplicação com juristas, legisladores e estudantes de direito interessados nos aspectos legais e na interpretação do direito de greve diante das atividades essenciais e a responsabilidade advinda do seu exercício.
2. A ORIGEM DO DIREITO DE GREVE
Ao longo da história diversos foram os trabalhadores que ofereceram resistência e reivindicaram melhorias laborais, combatendo o abuso de seus patronos e utilizando-se muitas vezes de estratégias de defesa diversas, baseadas na força, sabotagem[3] e outras medidas, tais como rebeliões ou motins. Dentre estas formas de reivindicação surgiu a greve. Segundo Süssekind (2001, p.448), a denominação “greve” surgiu após a Revolução Francesa, quando os trabalhadores abandonaram coletivamente suas atividades e se reuniram na chamada “Place de grève[4]”, Praça da Prefeitura em Paris, para aguardarem melhores propostas de condições de trabalho.
Existem destacáveis diferenças entre greve das primeiras paralisações historicamente reconhecidas de como hoje é conhecida. Em tese, a greve não seria uma medida calcada na violência e sim na negociação, mas que na prática trouxe e continua trazendo em alguns momentos muitos embates físicos, por vezes violentos, entre empregados e empregadores. Toda esta evolução histórica fora extremamente importante para a formação do atual conceito de greve e sua concretização como um garantia fundamental protegida pelas Constituições da maioria dos Estados Democráticos. Com o objetivo de elucidar esta evolução, este estudo apontará alguns momentos históricos que contribuíram para o reconhecimento deste instituto de direito.
A greve pode ser entendida, de forma pouco aprofundada, como uma forma de paralisação ou abandono coletivo de obrigações legais ou contratuais, no sentindo de pleitear a mudança de um estado para outro de certa situação de fato. Neste sentido sua origem remonta às raízes da humanidade, como se pode observar nestes exemplos históricos expostos por Pizzetti (2008, p.1):
A grega lesistrata (em português, pacífica) liderou as mulheres em greve conjugal, até que os maridos pressionados pela indiferença afetiva e pela anarquia que se espalhou pelos lares, atendessem os apelos de não mais fazerem guerra um contra os outros...Há referência à greve desde o Egito Antigo. Dizem alguns historiadores que o célebre êxodo dos hebreus, ou saída do Egito sob o comando de Moisés, deveu-se à uma expulsão imposta pelo faraó como castigo às constantes paralisações no trabalho organizadas pelos hebreus, cansados dos maus tratos sofridos.
Outrossim, observando a greve dentro do escopo de uma relação de trabalho em moldes mais próximos da forma vigente, sua nascente remonta aos grandes movimentos industriais revolucionários, momentos em que os operários, em busca de melhores condições de trabalho, começaram a paralisar suas atividades com uma clara intenção de reivindicar perante seus patronos desde reduções de jornadas a melhorias remuneratórias. Ressalte-se que hodiernamente encontramos outros pleitos, especialmente os pertinentes à segurança no trabalho e à saúde, como as pausas por esforços manuais repetitivos, aos equipamentos apropriados e ergonômicos, dentre outras questões.
Todavia é relevante elucidar que a greve como é entendida contemporaneamente não se confunde com as situações de fato que englobam as relações de trabalho em tempos mais remotos, assemelhando-se unicamente por serem formas de paralisação das atividades laborais como intuito de pressionar seus patronos e conquistar certas vantagens. A greve oriunda de uma relação de trabalho remunerada surgiu a partir das revoluções industriais.
O abandono coletivo do trabalho somente assumiu feições que o aproximam das greves surgidas após a Revolução Francesa: a) na fase de decadência das corporações de oficio (Século XV e XVI), quando os “companheiros” se rebelaram contra os “mestres” que os exploravam, sendo que alguns fundaram associações para defenderem seus interesses e outros abandonaram os burgos; b) na fase que se seguiu, das manufaturas monopolizadas por atos do rei, quando verdadeiros contratos de trabalho substituíram a relação medieval entre mestres e companheiros no Direito (SÜSSEKIND, 2001, p.448).
2.1 Relação de Trabalho
Não é interessante falar em greve, especialmente como ela é reconhecida modernamente, sem antes tecer comentários sobre as origens da relação de trabalho, especialmente quando se observa o processo de transformação do período escravagista para os aspectos da prestação de serviços formal.
Segundo Gonçalves (2009, p.1) o significado original da palavra “trabalho” vem do latim “tripalium”, que seria uma forma antiga de tortura. Ademais, algumas sociedades remotas, como a Grécia antiga, tinham o trabalho executado somente pela mão-de-obra escrava, situação aceita, inclusive, com normalidade por grandes pensadores à época, como Platão e Aristóteles.
No período do Feudalismo, da escravidão passou-se à servidão, onde os servos possuíam uma liberdade limitada, ou seja, uma espécie de semi-escravidão, e eram obrigados a entregar parte da produção para o senhor feudal, cuja obrigação era denominada corvéia[5]. Vale lembrar que neste período o comércio era delineado pela relação de troca de bens e serviços. Com a evolução das cidades na idade média surgiram as primeiras Corporações de ofício, compostas por Artesãos, companheiros e aprendizes, sendo esses dois últimos, detentores de uma maior liberdade, no entanto permaneciam subordinados aos primeiros, configurando uma forma próxima das relações de trabalho nos moldes contemporâneos, na qual, inclusive, falava-se em jornada de trabalho e que estas poderiam, inclusive, durar até 18 horas por dia.
Logo em seguida surgiram os primeiros agrupamentos profissionais, especialmente na França e Inglaterra, compondo um processo de finalização das corporações de ofício, abrindo espaço para a evolução tecnológica e o surgimento de técnicas de produção a partir de maquinários, constituindo o passo inicial para a industrialização das sociedades e consequentemente o surgimento das primeiras relações de trabalho, na base da prestação de serviços, como é cediço. É interessante vislumbrar que foi, então, este o caminho para o surgimento das primeiras relações de emprego, caracterizadas pela contratação formal de matéria humana com intuito de manipular máquinas mediante pagamento de certa remuneração.
A relação trabalhista passou a ser contratual, com deveres e obrigações para ambas as partes, todavia desfavorável ao empregado, visto que ainda prevaleciam extensas jornadas diárias, pouco espaço para diálogo com os patronos e uma mínima qualidade laboral, motivando o surgimento dos primeiros movimentos reivindicatórios. Todo este processo se constituiu durante as primeiras Revoluções Industriais, como bem elucida Gonçalves (2009, p.2) e como resultado, precisamente em abril de 1791 em Paris, eclodiu uma gigantesca greve na indústria da construção na França, considerada um marco para o surgimento de outros inúmeros movimentos grevistas no decorrer dos anos seguintes.
Destaca-se, portanto, a construção do conceito de relação de trabalho como o oferecimento de mão-de-obra ou serviço, mediante remuneração e subordinação. Outrossim, a formalização deste fato, mediante contrato, como pudemos compreender passou a ser conhecido como relação de emprego. Com tudo, ora entendido neste estudo, pode-se observar com clareza que está armado o cenário para os principais conflitos de interesses trabalhistas que, quando buscado pela parte hipossuficiente coletivamente, constitui o instituto abordado neste estudo. Contudo, o mesmo seguiu a passos ligeiramente diferentes e tardios no Brasil, como será elucidado em seguida.