RESUMO
O presente trabalho aborda a questão da representatividade do idoso no mundo jurídico. Para o desenvolvimento dessa idéia, buscou-se descrever o contexto jurídico no qual o idoso encontra-se inserido, por meio da apresentação do marco legal que orienta as políticas neste setor.
Palavras-chave: idoso; Estatuto do Idoso; salvaguardas legais.
Apesar de algo presente, falar sobre os idosos e sobre o fenômeno de adaptação social em relação ao envelhecimento da população é algo ainda novo no mundo sócio jurídico brasileiro. O envelhecimento é assunto de relevante interesse para todos. Basta questionar a qualquer pessoa se pelo menos uma vez na vida ela não se perguntou como será sua velhice. Até quando trabalhará? Estará saudável? Terá família constituída? Cuidará de si mesmo ou será cuidado por alguém? Enfim, pensar o idoso é tratar do cotidiano.
O número de idosos passou a aumentar a partir das conquistas tecnológicas, com a diminuição da taxa de natalidade e o aumento da expectativa de vida. E, com isso, tanto os debates quanto a produção de leis para garantir-lhes salvaguardas também aumentaram. Entretanto, mesmo com um bom direito para idosos, jamais se abarcaria todos os aspectos da vida dessas pessoas. A existência de leis direcionadas a idosos, a efetivação das políticas públicas e a universalização dos direitos sociais, ainda que importantes, não são tudo. Há a dimensão do que se pode chamar de pertencimento, traduzido nas relações freqüentes e intensas de reciprocidade, de cultura, de troca de experiências, em especial onde os ambientes são comuns, que não é alcançado por essas salvaguardas.
Para chegar a essa idéia, buscou-se pensar na relação do Estado para com o idoso, explicando como a sociedade se acostumou ao atual marco legal para esse segmento. A abrangência jurídica e as adaptações para acolher os idosos foram se metamorfoseando em quase um século de ajustes, até que o Estado pudesse promover para pessoas de idade avançada a condição de cidadãos, juridicamente reconhecidos, com deveres e direitos.
1.A Política Brasileira do Idoso: movimento que culmina no direito do idoso.
Para iniciar o estudo sobre o idoso, deve-se definir inicialmente quem é o sujeito de quem estamos falando. Do ponto de vista da representação do indivíduo perante a sociedade, tema tratado neste capítulo, pode-se dizer que idoso é aquele cidadão com 60 anos ou mais, que representa parte integrante e especial do Estado.
Atualmente, população idosa brasileira ultrapassa 17 milhões de pessoas, um quadro em que os idosos representam 8,6% da população do país, e que tem sido chamado de "explosão da 3.ª idade" [01]. Em pesquisa sobre o crescimento populacional, projetou-se que, no ano de 2.020, no Brasil, cerca de 15% da população será composta de idosos [02].
Estes levantamentos mostram que em razão do crescimento do contingente de idosos, há uma necessidade constante de adequação das formas de acolhimento do cidadão idoso no ambiente público. Atualmente, no Brasil, o primeiro problema que se apresenta é o marco inicial da velhice. Do ponto de vista da coletividade, a pessoa se torna idosa a partir do momento que se aposenta, porém, a velhice se apresenta de diversas formas, não somente levando em consideração o trabalho, mas também a idade que inicializa este momento, sendo este último o aspecto mais utilizado no marco legal.
A partir do Código Civil de 1916 [03], com a previsão de Direito aos Alimentos, ou seja, o direito de receber de seus familiares subsistência alimentar e de vestuário, assistência médica e habitação, o idoso começa a ter seus direitos e deveres previstos em uma lei de grande importância. Nos artigos 397 e seguintes do Código Civil, esse direito de ajuda e amparo é descrito, assim como o dever de também fornecer prestação alimentícia para seus filhos ou netos, caso também necessitem, uma vez que este direito é recíproco.
A Lei de Alimentos [04], de promulgação posterior, instrumentalizou este direito, indicando meios para a sua busca jurisdicional por intermédio das Ações de Alimentos. Este novo procedimento acarretou prestações alimentícias mais céleres, em especial, quando permitiu que o alimentante e o alimentado, antes da sentença e perante o Promotor de Justiça, elaborassem um acordo com característica de título judicial que poderia ser executado caso não houvesse cumprimento. Foi a Lei de Alimentos que impôs uma complementação no artigo 399 do Código Civil de 1916, sendo posteriormente acrescentado um parágrafo único a este artigo, por intermédio de outra lei [05], favorecendo idosos que necessitem de prestação alimentícia.
O Código Civil de 1916 ainda garantia a faculdade de tutela a pessoas, podendo o idoso se escusar desta responsabilidade, em razão de sua provável hipossuficiência, sendo esta previsão posteriormente substituída pelos Artigos 1.694 e 1.696, do Código Civil de 2002 [06]. No sistema de proteção civil o Estado brasileiro protege os bens daqueles cidadãos considerados idosos, pois o Código Civil de 2002 inovou quando estabeleceu a obrigatoriedade do regime de separação de bens no casamento da pessoa maior de 60 anos [07].
Também no inciso I, do Artigo 650, do Código de Processo Civil [08], há a previsão de impenhorabilidade para bens de idosos no caso de Ação de Execução, ou seja, evitam que estes bens possam ser alvo de constrição para pagamento de débitos em ações judiciais. Quanto ao trâmite processual, a Lei 10.173, de 09 de janeiro de 2001, alterou alguns dispositivos do Código de Processo Civil, acrescentando os Artigos 1.211-A a 1.211-C, que deram prioridade aos procedimentos judiciais em que figurem como parte pessoas de idade igual ou superior a 65 anos, uma vez que estes, por muitas vezes, necessitam de uma manifestação judicial mais rápida, tendo em vista que o acúmulo de demandas judiciais no Brasil ocasiona uma demora dos julgamentos em geral [09]. No ano de 2000, a Lei nº. 10.048 [10] reforçou o direito de preferência no atendimento ao idoso, em especial, nas repartições públicas e empresas públicas de transportes.
Já no sistema penal, em se tratando de crime, seja no âmbito de sua incidência ou de sua pena, há uma grande preocupação com o idoso, sendo que, de alguma forma, a lei tenta agravar o crime for cometido contra ele. Para exemplificar as situações de agravamento de pena, no Código Penal Brasileiro [11], em sua parte geral, na alínea "h", do artigo 61 [12], e na parte especial, há previsão de crime contra a assistência familiar, no artigo 244, neste inserido o abandono material de ascendente inválido ou valetudinário. Se o familiar deixar de proporcionar uma vida digna ao idoso e se isso lhe resultar algum dano direto, por exemplo, lesão corporal causada por falta de cautela, ou até mesmo a morte, seja com a omissão, falta de oferecimento de alimentos, remédios ou amparo familiar, há o agravamento da pena do crime cometido.
É importante salientar que, na promoção dos direitos dos idosos, principalmente no que respeita à prestação de alimentos e amparo familiar, as leis de abrangência cível e penal andam juntas, uma vez que o artigo 244 do Código Penal foi modificado por uma lei de abrangência civil (Lei de Alimentos). Com efeito, se há crime praticado por idoso, sua pena é atenuada, podendo ser, inclusive, suspensa [13]; e os prazos prescricionais em crimes cometidos por idosos também são reduzidos [14].
No mesmo sentido, o Código de Processo Penal [15] privilegia o idoso em razão de suas dificuldades motoras, pois quando não tem condições de se deslocar de um local ao outro para testemunhar em um processo de natureza penal, poderá ser ouvido no local onde mora, e se este for enfermo, poderá ser ouvido antecipadamente [16]. O idoso também tem privilégio na Lei de Execução Penal [17], em especial quanto à ocupação profissional adequada à sua idade no trabalho interno aos condenados e quanto à admissão de regime aberto em residência particular, com a finalidade de melhor reintegrá-lo ao meio social [18].
Quando se fala em direitos políticos, o Código Eleitoral [19] faculta ao idoso o alistamento para o voto, e, se acaso deseje, lhe dá prioridade para votar antes das outras pessoas em razão de suas condições físicas [20].
Em 1988, houve a promulgação da atual Constituição Federal, que melhorou a situação dos idosos em relação aos seus direitos. Além dos direitos e garantias fundamentais da Constituição da República que lhe são oferecidos, o idoso tem tratamento diferenciado em razão de sua idade. Ademais, os Artigos 229 e 230, que tratam especificamente do dever de amparo aos idosos, incumbem à família, principalmente aos filhos maiores, à sociedade e ao Estado proporcionar-lhes dignidade e bem-estar.
Em se tratando de direitos sociais previstos constitucionalmente, o idoso também tem direito à educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência, e à assistência social [21]. Quando trata da previdência social, instituto do qual muitos idosos usufruem, a Constituição Federal especifica quais são os requisitos necessários para obter os benefícios da previdência, sendo encontrados nos parágrafos 7º, 8º e 9º do Artigo 201 da Constituição Federal [22], posteriormente melhor definidos na Lei de Previdência Social [23]. No âmbito da Assistência Social, o idoso é protegido pelos Incisos I e V do Artigo 203 da Constituição, sendo este dispositivo detalhado também em lei posterior, a Lei Orgânica de Assistência Social [24].
Com a finalidade de viabilizar o acesso dos idosos ao lazer, em 1989 o IBAMA editou a Portaria n.º 760, de 27 de setembro de 1989, que garante o acesso gratuito aos parques nacionais e demais unidades de conservação ambiental. No mesmo sentido, a Lei de Pesca [25], dispensa o pagamento da taxa sobre a utilização da pesca como atividade de lazer, se o beneficiário for idoso [26].
Caso haja ilícito civil no âmbito das atividades de consumo, o Código de Defesa do Consumidor [27] protege os direitos do idoso ao agravar a penalidade ao agente da conduta, se esta for cometido contra consumidor idoso [28]. Com efeito, em 1998, sobre os planos e seguros privados de assistência à saúde, tema também defendido pelo Direito do Consumidor, a Lei 9.656, de 03 de junho de 1998 [29], coibiu o abuso nas variações pecuniárias abusivas dos contratos de planos e seguros de saúde, em especial para consumidores idosos beneficiários destes, evitando, dessa forma, taxas e reajustes incondizentes com o serviço prestado [30].
Com a elaboração da Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, que dispõe sobre a organização, atribuição e Estatuto do Ministério Público da União, o Estado passou a se responsabilizar sobre a defesa dos bens e interesses dos idosos [31], pois tornou o Ministério Público competente para representar os idosos para a defesa dos direitos civis e sociais, tanto no Inquérito Civil, como na Ação Civil Pública, para a proteção desses interesses individuais indisponíveis [32]. No mesmo sentido, instituída a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público [33], previu-se, além das funções já estabelecidas na Constituição Federal e na Lei Complementar nº 75/1993, que o Ministério Público deveria "exercer a fiscalização dos estabelecimentos prisionais e dos que abriguem idosos, menores, incapazes ou pessoas portadoras de deficiência" (grifo nosso) [34].
A Lei de n.º 8.112/1990 [35], de suma importância para a Administração Pública, trouxe à tona um plano de Seguridade Social específico definido em estatuto próprio, o que protegeu o servidor público e sua família de "eventuais eventos de doença, invalidez, velhice, acidente em serviço, inatividade, falecimento e reclusão" (grifo nosso) [36].
Ainda no âmbito dos direitos assistenciais, a Lei Orgânica da Seguridade Social [37] foi a primeira a ser instituída para este fim específico, e conceitua, inicialmente, a Assistência Social como o atendimento das necessidades básicas, independentemente de contribuição à Seguridade Social, instituindo com obrigatoriedade a assistência social beneficente a pessoas carentes, em especial "a crianças, adolescentes, idosos e portadores de deficiência" [38], nesta incluída a prestação gratuita de benefícios e serviços de qualquer natureza, inclusive os de saúde.
Com efeito, a Lei 8.213, também de 1991 [39], trouxe planos de benefícios da Previdência Social, ou seja, os meios indispensáveis à manutenção de sua vida após o término do período laboral por diversos motivos, inclusive o de idade avançada. São segurados obrigatórios da Previdência Social o empregado, o empregado doméstico, o contribuinte individual, o trabalhador avulso e o trabalhador de regime individual ou economia familiar [40]; sendo que estes últimos não têm período de carência para concessão do benefício da Previdência Social [41]. Para os trabalhadores do setor privado há a instituição do Regime Geral da Previdência Social, que consiste em uma fórmula matemática que leva em conta a idade, a expectativa de vida e o tempo de contribuição [42].
Vale salientar que na Lei do Imposto de Renda [43] já havia previsão acerca de pagamento de imposto de renda para idosos beneficiários do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), mesmo se voltassem a trabalhar após início do usufruto da aposentadoria [44]. Esse fato ocorre com freqüência nos dias de hoje, ocasionado pela necessidade do idoso voltar a trabalhar para obter meios de vida dignos, em razão da precariedade na promoção de seus direitos originários Previdência Social, pelo que estes se vêem acuados, sem condições suficientes para prover o próprio sustento.
Em 1993, foi promulgada a conhecida como LOAS (Lei Orgânica de Assistência Social) [45], da qual o idoso é grande beneficiário. O direito à assistência social é garantido pelo conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, que também são destinadas a assegurar outros direitos, como à saúde e à previdência social, com a criação de instituições responsáveis pelo atendimento à população carente. Para promoção desses direitos foi prevista pela lei a instituição do Conselho Nacional de Assistência Social, responsável pela coordenação e aprovação da Política Nacional de Assistência Social [46], pela normatização de ações para regular a prestação de serviços de natureza pública e privada no campo da assistência social, além de avaliar recursos, projetos, propostas orçamentárias, estabelecer novas diretrizes, zelar pela efetivação do sistema, dentre outras incumbências.
A LOAS tem como principal diretriz a "responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo" [47], por meio de ações, em um sistema participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social, que têm finalidades em diversos setores envolvidos na área. Ela não exige qualquer contribuição, ao contrário do que ocorre na Lei de Previdência Social, bastando à pessoa estar em estado de penúria e dificuldade econômica para ser beneficiário deste instituto, garantindo um mínimo social ao necessitado. A LOAS é regida por princípios universais, em especial os que visam ao atendimento das necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica, universalizando os direitos sociais inerentes a todo cidadão brasileiro, garantindo-lhes sua dignidade humana, sua autonomia, igualdade, políticas públicas destinadas ao alcance desta ação assistencial [48].
Para o cidadão idoso, além de quase todos os direitos acima indicados na Lei Orgânica de Assistência Social, há o Benefício da Prestação Continuada, que lhe garante um auxílio pecuniário, desde que não tenha meios de prover a própria manutenção de sua vida e nem de tê-la provida por sua família [49]. Esse benefício não pode ser acumulado com aquele previsto pela Lei de Seguridade Social, ou de outro regime previdenciário ou assistencial. O Benefício de Prestação Continuada poderia ser comparado à prestação alimentícia, já anteriormente citada, pois consiste na assunção da responsabilidade alimentar ao idoso necessitado pelo Estado, toda vez que a família não puder prover esses alimentos.
O Benefício de Prestação Continuada tornou-se tão importante para os idosos que, em 1995, foi instituído o Decreto nº. 1.744 para regulamentar melhor este benefício, definindo quem seriam os beneficiários, os requisitos para sua concessão, o que se poderia se esperar do benefício e como mantê-lo. No mesmo ano, o Ministério de Previdência Social elaborou uma resolução, de nº. 324, que estabeleceu com precisão as normas e procedimentos para a operacionalização do benefício de prestação continuada aos idosos e portadores de deficiência, garantindo-lhes um salário mínimo mensal. A resolução surgiu para uniformizar, garantir eficácia e manutenção dos benefícios, uma vez que para alguns idosos é a única fonte de renda recebida para prover o seu sustento.
Mais tarde, a Lei 8.842/1994 [50], que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso, trouxe como principal objetivo "assegurar os direitos sociais dos idosos, criando condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade" [51]. Foi a primeira lei direcionada especificamente aos idosos [52]. A Lei 8.842/1994 era regida por princípios de reintegração do cidadão idoso, por intermédio da família, da sociedade e do Estado, para garantir seus direitos à dignidade, bem-estar e à vida. Essa lei, em sua essência, surgiu para garantir a participação do idoso na sociedade, capacitando-o, educando-o, atendendo-o prioritariamente, promovendo seus estudos, quando deles necessitar, informando-os sobre sua condição, uma vez que o processo de envelhecimento é inerente a todos, já que se trata de algo natural no decorrer da vida humana.
A implementação da Política Nacional do Idoso fortaleceu os direitos dos idosos no âmbito da promoção da Assistência Social, pois previu a atuação direta do Estado por intermédio de políticas públicas destinadas à prestação de serviços voltados às suas necessidades básicas, mediante participação das famílias, da sociedade e das entidades governamentais. Na área da saúde, instituiu ao Sistema Único de Saúde, a elaboração de normas de serviços geriátricos hospitalares e treinamento de equipes profissionais destinadas à área, além da promoção de palestras a fim de informar à sociedade acerca do envelhecimento natural e como poderiam manter a saúde no decorrer dos anos. Ademais, priorizou o idoso na destinação de programas habitacionais, valorizou o registro da memória e a transmissão de informações e habilidades dos idosos aos mais jovens e incentivou a criação de programas de lazer, esportes e atividades físicas para proporcionar o então chamado envelhecimento saudável [53].
De alguma forma, por meio da vigência da Lei 8.842/94, o Estado que até então absorvia a responsabilidade exclusiva sobre a proteção dos direitos aos idosos, dividiu-a com a família e a sociedade, mas não em sua completude, uma vez que o Decreto Federal nº. 1.948/1996, que regulamentou a Política Nacional do Idoso, elenca com clareza as atribuições dos então Ministérios da Previdência e Assistência Social, do Ministério do Planejamento e Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Política Urbana, do Ministério da Saúde, por intermédio da Secretaria de Assistência à Saúde, do Ministério da Educação e Desporto, do Ministério do Trabalho, Ministério da Cultura, Ministério da Justiça, juntamente com seus órgãos específicos; e Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, para que todos proporcionem aos idosos seus direitos, coordenando, financiando e apoiando os meios de incentivo às Políticas Públicas que lhes são direcionadas, prestando atendimento preferencial, seja nas áreas de arrecadação, pagamento, programas habitacionais, assistência integral à saúde, acesso à assistência hospitalar, criação de mecanismos que impeçam discriminações ao idoso, à participação na produção de bens culturais e acesso aos locais que promovam o enriquecimento cultural do idoso, mediante preços reduzidos, zelando pela aplicação das normas que versem sobre os direitos dos idosos, além de promover a capacitação de recursos humanos voltados ao atendimento do idoso.
Para tanto, em 2002, foi sancionado o Decreto nº. 4.227, com a finalidade de institucionalizar o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, já previsto na Lei 8.842/1994, como órgão de caráter meramente consultivo, competindo-lhe supervisionar a Política Nacional do Idoso, elaborar proposições, por meio de pareceres, com o objetivo de aperfeiçoar a legislação até então vigente, acompanhando sua implementação.