Antes da edição da Emenda Constitucional nº 39/2002, que inseriu o artigo 149-A à Constituição da República Federativa do Brasil, instituindo a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, conhecida como Cosip ou Cip, vários Municípios haviam criado uma taxa de iluminação pública para custear as despesas com a disponibilização da iluminação pública aos munícipes.
Essa taxa de iluminação pública foi uma alternativa encontrada pelos Municípios para incrementarem suas receitas, sob o argumento de que os munícipes estariam apenas restituindo aos cofres Municipais os gastos decorrentes dos serviços de iluminação pública.
Outrossim, houve um grande descontentamento por parte dos contribuintes, pois tiveram que suportar um ônus financeiro de mais um tributo, adicionado a uma carga tributária extremamente elevada. Diante desse quadro foram interpostas diversas ações judiciais questionando a legalidade e constitucionalidade do tributo.
A matéria acabou sendo submetida ao Supremo Tribunal Federal, através de diversos Recursos Extraordinários questionando a constitucionalidade da referida taxa. O STF firmou entendimento no sentido da inconstitucionalidade material da exação, pois não teria natureza jurídica de taxa, uma vez que não seria possível individualizar o contribuinte, faltando, assim, o requisito da divisibilidade do serviço público. Esse precedente acabou sendo sumulado, através da Súmula nº 670, a qual dispõe que: "o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa".
Conseqüentemente, os Municípios tiveram uma perda de arrecadação, o que resultou em um endividamento ainda maior em face das concessionárias de energia elétrica. Logo, os prefeitos passaram a pressionar o Congresso Nacional para criação de uma exação que substituísse a taxa de iluminação pública, tendo em vista que somente o Poder Constituinte Derivado teria competência para ampliar a competência tributária, pedindo vênia pela repetição da palavra.
Nesse contexto surgiu a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, através da promulgação da EC nº 39/2002, tendo, de imediato, a doutrina começado a debater a natureza jurídica da nova exação.
Antes de analisar a natureza jurídica far-se-á breves considerações sobre algumas teorias classificatórias das espécies tributárias.
A Teoria Tripartite ou Tricotômica, defendida por Paulo de Barros Carvalho [01] e Sacha Calmon Navarro Coelho [02], admite a existência de três espécies tributárias, a saber: impostos, taxas e contribuições de melhoria. Isso porque, entendem que o art. 145 da CF/88 traz uma enumeração numerus clausus. Segundo essa teoria as contribuições sociais e empréstimos compulsórios não são modalidades tributárias autônomas, fazendo as vezes de taxa ou imposto, dependendo do exame específico do fato gerador da obrigação, conforme determina o art. 4º, do CTN.
Ricardo Lobo Torres [03] e Luciano Amaro [04] desenvolveram uma tese de lege ferenda, em razão do que dispõe o art. 145 e 148, da CRFB, entendendo que haveria quatro espécies tributárias. São elas: impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios.
Já a Teoria Qüinquepartite ou pentapartite, mais aceita entre os doutrinadores, argumenta que teríamos cinco espécies tributárias, quais sejam: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições sociais. Ao seu fundamento o art. 145 da CRFB traz uma enumeração numerus apertus, devendo ser interpretado conjuntamente com o art. 148 e art. 149, ambos da CF/88.
Resumidamente, o art. 145, da CRFB e o art. 5º CNT relacionaram expressamente como tributos apenas os impostos, taxas e contribuições de melhoria. Dessa forma, surgiram debates na doutrina quanto à inclusão no rol das espécies tributários do empréstimo compulsório e das contribuições. Para os fins específicos desse estudo, ante suas limitações, consideram-se todas as espécies acima descritas como tributo, adotando-se, assim, a Teoria Qüinquepartite.
Mais a mais, enquadrar determinada exação tributária em uma específica espécie tributária, o que se tenta fazer em relação à contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, não tem importância meramente acadêmica, vez que à cada espécie tributária aplicam-se regras e princípio específicos.
O fato gerador da obrigação determinará a natureza jurídica específica do tributo, sendo irrelevante a denominação, nomen iuris, a ele conferido e a destinação do produto de sua arrecadação, conforme determina o art. 4º, do CTN. Contudo, para identificar a natureza jurídica do tributo deve-se analisar além do fato gerador da obrigação, a base de cálculo do tributo, a qual terá função verificadora da sua natureza jurídica.
Face essas considerações deve-se tomar como base o fato gerador da contribuição de iluminação pública, que é o serviço de iluminação pública, ante ao disposto no art. 149-A da CF/88. Pela mera leitura do dispositivo pode-se concluir que o Constituinte Derivado somente descreveu dois elementos da obrigação tributária, elemento subjetivo e material, deixando a cargo do legislador municipal discriminar os outros elementos da exação.
Passa-se, então, a confrontar a CIP com as espécies tributárias existentes.
Nesse pormenor, a CIP não poderia ser enquadrada como imposto, tributo cujo fato gerador não está vinculado a uma atividade estatal específica diretamente relacionada ao contribuinte, em razão do que dispõe o art. 16, do CTN, diferentemente do fato gerador daquele tributo, que dependerá de contraprestação estatal, consistente na prestação do serviço de iluminação pública.
A seu turno, a taxa pressupõe o exercício do poder de polícia ou a utilização de serviços públicos por parte do contribuinte, o qual, para a taxa de serviço, deverá ser específico e divisível. Aqui, facilmente se conclui não se tratar de taxa de polícia. No que concerne à taxa de serviço, forçoso reconhecer, em tese, a questão mereceria maiores delongas, ocorre que, como dito na introdução, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que o serviço de iluminação pública não se enquadra como um serviço público específico e divisível, vez que é destinado a toda coletividade.
Igualmente a CIP não poderá se enquadrar como contribuição de melhoria, vez que não há realização de obra pública, pressuposto da aludida exação tributária.
No que concerne aos empréstimos compulsórios, estes detêm característica de restitutibilidade e somente poderão ser instituídos por motivos de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse social ou para atender despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, guerra ou sua iminência. Ante essas considerações resta patente que a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública não se classifica como empréstimo compulsório.
Por último, analisa-se a CIP sob a ótica das contribuições, ensejando uma maior acuidade no confronto.
A CRFB, em sua redação original, agrupou três figuras rotuladas como contribuições, a saber: contribuições sociais, contribuições de intervenção no domínio econômico e contribuições de interesse de categorias profissionais e econômicas. Tendo outorgado à União a competência para instituí-las, no mesmo passo que erigiu às contribuições a condição de tributo vinculado à atuação do Estado, tendo como destinatários um grupo certo ou determinável de beneficiários. Portanto, hipoteticamente, a CIP não poderia ser enquadrada como uma contribuição, uma vez que o serviço de iluminação pública tem como destinatário toda a coletividade e a competência para instituí-la é dos Municípios e do Distrito Federal.
É bem verdade que a CIP seria um imposto disfarçado, uma forma utilizada para constitucionalizar a tributação do serviço de iluminação pública, face o óbice do art. 167, IV da CF/88, que veda a vinculação de receita de imposto a órgãos, fundo ou despesa.
Nesse passo, ante sua incompatibilização com as espécies tributárias típicas e, especificamente, não se enquadrando em qualquer das subespécies de contribuições existentes à época da promulgação da Emenda Constitucional nº 39/2002, concluí-se que tal emenda trouxe inovação relevante ao Sistema Tributário Nacional, instituindo nova subespécie de contribuição, doravante, passando a espécie tributária contribuição a congregar quatro modalidades: 1) contribuições sociais; 2) contribuições de intervenção no domínio econômico; 3) contribuições de interesse de categorias profissionais e econômicas e 4) contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
Ante ao exposto, apenas por rigor científico, deve ser ressaltado que a intervenção do Poder Constituinte Derivado, ao inovar a Constituição de 1988 com a Emenda Constitucional nº 39/2002, alterou o sistema de competências tributárias. Ao outorgar aos entes federativos, Município e Distrito Federal, a competência para a instituição de contribuição, modificou, também, as características da espécie tributária contribuição, a qual deixou de ter como característica indissociável a destinação a um grupo certo ou determinável de beneficiários, vez que a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública tem como sujeito ativo os Municípios e o Distrito Federal, bem como por beneficiário a coletividade.
Bibliografia
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TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 12. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
Notas
- CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 26-28.
- COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 398-400.
- TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 12. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 371-372.
- AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 81.