A atuação correicional do Conselho Nacional de Justiça - CNJ

RESUMO: O artigo analisa a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4638.

SUMÁRIO: Introdução. 1 Atribuição constitucional do CNJ. 2 A constitucionalidade do cnj (ADI 3.367). 3 A atuação do cnj na função correicional. Conclusões.

Palavras-chave: Poder Judiciário. Fiscalização. CNJ.

Introdução

Criado pela Emenda Constitucional 45/2004, o Conselho Nacional de Justiça – CNJ assumiu o protagonismo de várias questões atinentes ao Poder Judiciário nacional, especialmente no que toca com a fiscalização e controle da magistratura brasileira.

É neste contexto que se pretende, resumidamente, abordar a influência do CNJ no Poder Judiciário nacional, com base na decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4638.

1 – Atribuição constitucional do CNJ.

A atribuição do CNJ está fixada no texto da Constituição, nos seguintes termos:

Art. 130-B [...] § 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:

I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;

II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;

III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;

IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade;

V - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;

VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;

VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa.

§ 5º O Ministro do Superior Tribunal de Justiça exercerá a função de Ministro-Corregedor e ficará excluído da distribuição de processos no Tribunal, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura, as seguintes:I receber as reclamações e denúncias, de qualquer interessado, relativas aos magistrados e aos serviços judiciários;

II exercer funções executivas do Conselho, de inspeção e de correição geral;

III requisitar e designar magistrados, delegando-lhes atribuições, e requisitar servidores de juízos ou tribunais, inclusive nos Estados, Distrito Federal e Territórios.

§ 6º Junto ao Conselho oficiarão o Procurador-Geral da República e o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.

§ 7º A União, inclusive no Distrito Federal e nos Territórios, criará ouvidorias de justiça, competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, ou contra seus serviços auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional de Justiça.

Trata-se, portanto, de órgão cuja missão principal é o controle e a fiscalização do Poder Judiciário.

2 – A constitucionalidade do cnj (ADI 3.367).

A existência do CNJ foi contestada imediatamente após a sua criação. Antes mesmo da publicação da EC 45/2004, a Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB ajuizou ação direta de inconstitucionalidade afirmando, em resumo, que a existência do Conselho violava: (a) o princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição); (b) o auto-governo da magistratura (artigos 96, 99 e 168 da Constituição); e (c) o pacto federativo (artigos 18, 25 e 125 da Constituição).

O Supremo Tribunal Federal rejeitou os argumentos da AMB, proferindo decisão assim ementada:

1. AÇÃO. Condição. Interesse processual, ou de agir. Caracterização. Ação direta de inconstitucionalidade. Propositura antes da publicação oficial da Emenda Constitucional nº 45/2004. Publicação superveniente, antes do julgamento da causa. Suficiência. Carência da ação não configurada. Preliminar repelida. Inteligência do art. 267, VI, do CPC. Devendo as condições da ação coexistir à data da sentença, considera-se presente o interesse processual, ou de agir, em ação direta de inconstitucionalidade de Emenda Constitucional que só foi publicada, oficialmente, no curso do processo, mas antes da sentença. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Emenda Constitucional nº 45/2004. Poder Judiciário. Conselho Nacional de Justiça. Instituição e disciplina. Natureza meramente administrativa. Órgão interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida. Separação e independência dos Poderes. História, significado e alcance concreto do princípio. Ofensa a cláusula constitucional imutável (cláusula pétrea). Inexistência. Subsistência do núcleo político do princípio, mediante preservação da função jurisdicional, típica do Judiciário, e das condições materiais do seu exercício imparcial e independente. Precedentes e súmula 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretação dos arts. 2º e 60, § 4º, III, da CF. Ação julgada improcedente. Votos vencidos. São constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de Justiça, como órgão administrativo do Poder Judiciário nacional. 3. PODER JUDICIÁRIO. Caráter nacional. Regime orgânico unitário. Controle administrativo, financeiro e disciplinar. Órgão interno ou externo. Conselho de Justiça. Criação por Estado membro. Inadmissibilidade. Falta de competência constitucional. Os Estados membros carecem de competência constitucional para instituir, como órgão interno ou externo do Judiciário, conselho destinado ao controle da atividade administrativa, financeira ou disciplinar da respectiva Justiça. 4. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Órgão de natureza exclusivamente administrativa. Atribuições de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura. Competência relativa apenas aos órgãos e juízes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal. Preeminência deste, como órgão máximo do Poder Judiciário, sobre o Conselho, cujos atos e decisões estão sujeitos a seu controle jurisdicional. Inteligência dos art. 102, caput, inc. I, letra "r", e § 4º, da CF. O Conselho Nacional de Justiça não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional, a que aquele está sujeito. 5. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Competência. Magistratura. Magistrado vitalício. Cargo. Perda mediante decisão administrativa. Previsão em texto aprovado pela Câmara dos Deputados e constante do Projeto que resultou na Emenda Constitucional nº 45/2004. Supressão pelo Senado Federal. Reapreciação pela Câmara. Desnecessidade. Subsistência do sentido normativo do texto residual aprovado e promulgado (art. 103-B, § 4º, III). Expressão que, ademais, ofenderia o disposto no art. 95, I, parte final, da CF. Ofensa ao art. 60, § 2º, da CF. Não ocorrência. Argüição repelida. Precedentes. Não precisa ser reapreciada pela Câmara dos Deputados expressão suprimida pelo Senado Federal em texto de projeto que, na redação remanescente, aprovada de ambas as Casas do Congresso, não perdeu sentido normativo. 6. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Membro. Advogados e cidadãos. Exercício do mandato. Atividades incompatíveis com tal exercício. Proibição não constante das normas da Emenda Constitucional nº 45/2004. Pendência de projeto tendente a torná-la expressa, mediante acréscimo de § 8º ao art. 103-B da CF. Irrelevância. Ofensa ao princípio da isonomia. Não ocorrência. Impedimentos já previstos à conjugação dos arts. 95, § único, e 127, § 5º, II, da CF. Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido aditado. Improcedência. Nenhum dos advogados ou cidadãos membros do Conselho Nacional de Justiça pode, durante o exercício do mandato, exercer atividades incompatíveis com essa condição, tais como exercer outro cargo ou função, salvo uma de magistério, dedicar-se a atividade político-partidária e exercer a advocacia no território nacional.

(ADI 3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 13.04.2005, Plenário, DJ de 22.09.2006)

É inegável que o receio de haver fiscalização na magistratura nacional influenciou a propositura da ADI pela AMB. Contudo, foram rechaçados os argumentos da associação de magistrados, reconhecendo-se a existência e a validade jurídica do CNJ.

3 – A atuação do cnj na função correicional.

Em outra ADI (4638), a AMB voltou a questionar o CNJ, agora em relação aos limites do poder investigatório. Contestou, em resumo, o artigo 12 da Resolução 135 do CNJ, que atribuiu ao Conselho competência originária e concorrente com os Tribunais pátrios para deflagrar processos disciplinares contra juízes.

Prevê a Resolução:

Art. 12. Para os processos administrativos disciplinares e para a aplicação de quaisquer penalidades previstas em lei, é competente o Tribunal a que pertença ou esteja subordinado o Magistrado, sem prejuízo da atuação do Conselho Nacional de Justiça.

Parágrafo único. Os procedimentos e normas previstos nesta Resolução aplicam-se ao processo disciplinar para apuração de infrações administrativas praticadas pelos Magistrados, sem prejuízo das disposições regimentais respectivas que com elas não conflitarem.

O STF, em 02/02/2012, por apertada maioria (6x5), negou o pedido da AMB, assentando a possibilidade de fiscalização do CNJ. No dia do julgamento, a Corte divulgou a seguinte informação sobre a decisão:

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"[...] na decisão de hoje do Plenário, prevaleceu a opinião da maioria dos ministros no sentido de que o CNJ tem, constitucionalmente, competência originária (primária) e concorrente com os tribunais, na sua incumbência de zelar pela autonomia e pelo bom funcionamento do Poder Judiciário.

Foram mencionados exemplos, sobretudo, de tribunais de justiça, cujas corregedorias teriam dificuldade para atuar disciplinarmente, sobretudo em relação aos desembargadores e a determinados juízes. "Até as pedras sabem que as corregedorias não funcionam quando se cuida de investigar os próprios pares", afirmou o ministro Gilmar Mendes, integrante da corrente majoritária.

Ele lembrou que a Emenda Constitucional (EC) 45/2004 foi editada justamente para suprir essa e outras dificuldades, criando um órgão nacional, isento, para zelar pelo Judiciário de uma forma uniforme em todo o país.

Justificativa

Os cinco ministros que referendaram a liminar concedida parcialmente em dezembro pelo relator da ADI, ministro Marco Aurélio, suspendendo dispositivos da Resolução 135, não se manifestaram contra o poder do CNJ de agir e investigar, quando detectar situações anômalas nos tribunais. Entendem, entretanto que, ao fazê-lo, somente em tais casos, deve justificar essa intervenção.

Já a corrente majoritária entendeu que a competência outorgada pela CF ao Conselho é autoaplicável e que justificar sua atuação em caráter originário nos tribunais teria como consequência a impugnação de tal ato e, por conseguinte, poderia resultar na ineficiência de sua atuação.

O ministro Gilmar Mendes advertiu para o risco de se criar insegurança jurídica, se a liminar fosse referendada nesse ponto. Segundo ele, isso poderia inviabilizar boa parte da atuação do CNJ em termos administrativo-disciplinares.

Por seu turno, o presidente do STF, ministro Cezar Peluso, entende que abrir a possibilidade de o CNJ atuar sem prévia motivação nos tribunais pode desmotivar a atuação das corregedorias, deixando questões disciplinares "nas mãos do CNJ".

Votos

Votaram pelo referendo da liminar em relação ao artigo 12 o próprio relator, ministro Marco Aurélio, e os ministros Ricardo Lewandowski, Cezar Peluso, Luiz Fux e Celso de Mello. Divergiram, formando a corrente vencedora que negou o referendo à liminar, os ministros Joaquim Barbosa, Cármen Lúcia, Ayres Britto, Rosa Weber, Gilmar Mendes e Dias Toffoli.

Afastou-se, assim, a pretensão deduzida pela AMB.

Conclusões.

A atuação do CNJ, com base na decisão proferida pelo STF, não se limita apenas à fixação de atribuições administrativas aos magistrados, tais como asmetas prioritárias ^[01], mutirão carcerário, planejamento estratégico, entre outros. Agora, com base na posição da Corte Suprema, também será possível a instauração direta de processos disciplinares contra magistrados.

A questão suscitou caloroso debate no cenário nacional, com a deflagração de movimento em prol da atuação do CNJ, especialmente porque, historicamente, as corregedorias dos tribunais não foram (são) rigorosas na fiscalização dos magistrados brasileiros, principalmente em relação aqueles atuantes no segundo grau de jurisdição. Vale dizer, no plano vertical (do tribunal em relação ao juiz de primeiro grau) a atuação das corregedorias existe de forma muito mais efetiva do que no plano horizontal (em relação aos juízes do segundo grau de jurisdição), conforme mencionado na votação do STF (afirmação do Min. Gilmar Mendes).

Não prevaleceu o entendimento da AMB, cujo presidente declarou que o CNJ, a atuar concorrentemente com as corregedorias dos tribunais, estaria na contramão da história ^[02].

Assim, no julgamento da ADI 4638, o STF firmou posição clara no sentido de permitir que o CNJ receba, processe e julgue qualquer reclamação efetuada contra membros do Poder Judiciário, independentemente de atuação de outro órgão correicional.

A Corte Suprema buscou consolidar o princípio do controle total da atividade pública de natureza jurisdicional, decorrente do Estado Constitucional Democrático, que preconiza a contínua e permanente correção dos atos estatais, em prol do cumprimento dos princípios contemplados no artigo 37 da Constituição da República.

Notas

⁰¹ O art. 6º da Resolução nº 70 do CNJ estabeleceu o seguinte: Sem prejuízo do planejamento estratégico dos órgãos do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça coordenará a instituição de indicadores de resultados, metas, projetos e ações de âmbito nacional, comuns a todos os tribunais. Parágrafo Único. As metas nacionais de nivelamento para o ano de 2009 estão descritas no Anexo II desta Resolução. Para 2012, o CNJ, fixou o seguinte:

Metas Nacionais para 2012

Meta 19 - Desenvolver normas e política de gestão documental para a Justiça Militar da União.

⁰² Conforme publicado no Jornal Folha de São Paulo, A8, 28/12/2011