O Poder Executivo pode e deve definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos seja por sua vocação própria de lidar com os gastos governamentais desse ato decorrente seja pelo exercício do controle de constitucionalidade preventivo exercido pelo Presidente da República, quando do veto ao §1º do art. 22 da Lei n. 9.985/2000 – Lei do SNUC
1. Considerações Iniciais.
O tema das áreas protegidas tem protagonismo garantido na agenda ambiental mundial. Tanto é assim que no final de 2010, em Nagóia no Japão, foram fixados os “Aichi Targets”, que se constituem em metas para que as nações signatárias criem espaços protegidos tanto em terra quanto em ambientes aquáticos.
No âmbito interno, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, §1º, III, previu obrigação destinada à criação de áreas dotadas de atributos ambientais relevantes. E incumbiu ao Poder Público o mister de criar os referidos espaços protegidos.
Nesse contexto, cabe perscrutar o alcance constitucional da expressão “Poder Público”, a fim de se constatar se o Poder Executivo está incluído dentro do rol destinatários da referida incumbência constitucional.
2. Previsão Constitucional e o Veto Presidencial ao §1º do art. 22 da Lei do SNUC
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, §1º, inc. III, trouxe a incumbência ao Poder Público da criação de espaços territoriais a serem especialmente protegidos. Para melhor compreensão, veja-se:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (Regulamento)
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; (Regulamento) (Regulamento)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (Regulamento)
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. (Regulamento)
Como se vê, cabe ao Poder Público a criação dos referidos espaços relevantes para o meio ambiente. O questionamento que se traz é se o Poder Executivo estaria inserido no citado conceito.
Nesse sentido, confiram-se as lições de Romeu Thomé (Thomé, 2011, p. 144/145):
“Uma vez instituída uma área ambientalmente protegida (como uma unidade de conservação da natureza), seja por decreto do Executivo ou por lei formal, a redução dos limites (alteração) ou a sua supressão total somente serão permitidas através de lei específica. O intuito do Constituinte é de dificultar o procedimento legal de alteração ou supressão de uma área ambientalmente protegida, e de facilitar a criação das mesmas, em respeito ao preceito constitucional de proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.”
É do conhecimento geral a existência da Lei nº 9.985/2000, denominada Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC. Nela, há dispositivo expresso que reproduz a dicção constitucional e que teve um de seus parágrafos vetados cujo teor lança luz sobre a presente discussão. Confira-se o art. 22 da Lei do SNUC:
Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.(Regulamento)
§ 1º (VETADO)
§ 2º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
§ 3º No processo de consulta de que trata o § 2º, o Poder Público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas.
§ 4º Na criação de Estação Ecológica ou Reserva Biológica não é obrigatória a consulta de que trata o § 2º deste artigo.
§ 5º As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo.
§ 6º A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo.
§ 7º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.
Veja-se que o §1º foi vetado pelo Presidente da República e ele assim dizia:
§ 1º Na lei de criação devem constar os seus objetivos básicos, o memorial descritivo do perímetro da área, o órgão responsável por sua administração e, no caso das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável e, quando for o caso das Florestas Nacionais, a população tradicional destinatária."
Como se pode perceber, o dispositivo partia da premissa jurídica de que o ato de criação seria a lei. Por essa razão, o controle preventivo de constitucionalidade das normas foi exercido pelo Presidente da República, oportunidade em que reconheceu a validade do Poder Executivo instituir unidades de conservação, aduzindo que a limitação trazida pelo dispositivo subtraía o alcance constitucional pretendido pelo constituinte originário e que somente seria prerrogativa do Legislativo a supressão ou a alteração das unidades de conservação por meio de lei. Observe-se:
"O art. 225, § 1º e seu inciso III, é de clareza meridiana ao estabelecer que ao Poder Público, vale dizer no caso, ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo, cabe definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão somente permitidas através de lei.
A definição dos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos é da competência tanto do Poder Executivo, como do Poder Legislativo, indistintamente, sendo que tão-somente a alteração e a supressão desses espaços e componentes protegidos dependem de autorização do Poder Legislativo mediante lei.
Assim, ao exigir lei para criação (definição) desses espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, este dispositivo subtraiu competência atribuída ao Poder Executivo no preceito constitucional constante do § 1º e seu inciso III, do art. 225 da Carta Maior, razão pela qual sugere-se o seu veto face a sua inequívoca inconstitucionalidade."
Além disso, o Poder Executivo é bastante vocacionado para o exercício do poder constitucional de criação de espaços territoriais a serem especialmente protegidos, posto que, como se sabe, tal obrigação importa em gastos públicos relevantes decorrentes do ato de criação, como funcionários públicos, estruturas administrativas, e outros gastos necessários à manutenção do espaço.
3. Conclusão
Diante disso, é certo que a expressão “Poder Público” deve ser entendida de forma a abarcar o Poder Executivo, seja pelas razões do veto constitucional exercido em relação ao §1º do art. 22 da Lei do SNUC seja pela própria vocação inerente do referido Poder, tendo em vista as despesas governamentais decorrentes do ato de criação.
Referência Bibliográfica
THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 1. Edição. 2011. Ed. Jus Podivum.